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« Les membres du Gouvernement... vu les décrets des 12 et 16 septembre 1870 ; vu le décret du 13 septembre 1870, daté de Paris, par lequel le Gouvernement de la défense nationale a réglé les mesures financières nécessaires pour assurer les services départementaux en 1871, et suppléer à l’action des Conseils généraux et des Conseils d'arrondissement ; vu la circulaire ministérielle du 17 décembre présent mois, décrètent :
Art. 17, — « Les Conseils généraux et les Conseils d'arrondissement sont dissous. Sont également dissoutes les Commissions départementales dans les départements où 1l en a été institué.
Art. 2. — «Les Conseils généraux sont remplacés par des Commissions départementales composées d’autant de membres qu’il y a de cantons dans le département. Elles seront instituées par le Gouvernement sur la proposition d'urgence des préfets.
Art. 3. — « Le budget départemental sera réglé conformément au décret du 13 septembre 1870 et à la circulaire du 17 décembre de la même année (1). »
Il ne s’agit pas ici de discuter l'opportunité de cette
mesure, mais d’en apprécier la légalité. Le problème se
}Duvergier, t.LXX,-p..490,-col..2,-et-491;,-col. 1: SIMON 41
pose en ces termes : la délégation de Bordeaux, portion d’un gouvernement de fait essentiellement provisoire, avait-elle le droit de supprimer d’un trait de plume quatre-vingt-neuf collèges issus du suffrage universel, pour les remplacer par des Commissions administratives nommées par elle ?
Cela revient à déterminer l’étendue des pouvoirs des gouvernements de fait en général, et du Gouvernement de la défense nationale en particulier (1).
On serait tenté, au premier abord, de refuser toute capacité à des institutions issues de la révolution, qui se passent, en général, de la reconnaissance officielle de l’ensemble du pays (2).
(1) La question de délégation n’a, en effet, aucune importance. D'une part, le Gouvernement de la défense nationale devait prévoir l'isolement de Paris du reste de la France ; de l’autre, il lui fallait ramener à lui la province, où se manifestaient des symptômes de mécontentement et des tendances séparatistes. D’ailleurs rien ne s’opposait juridiquement à la désignation d’une délégation gouvernementale. En l’absence de constitution, l'investiture populaire donne pleins pouvoirs ; le Gouvernement de la défense nationale n’a fait qu’en user dans ses décrets des 12 et 16 septembre 1879. Cf. M. Larnaude à son cours, jeudi 23 février 1911.
(2) Dans un rapport, M. Félix Voisin a indiqué les conséquences absurdes auxquelles conduirait l’adoption de cette théorie. On en arriverait à discuter la validité même des décrets par lesquels un gouvernement de fait convoquerait les citoyens pour l’élection de leurs représentants à l’Assemblée nationale. Cf. Journal officiel du samedi 17 juin 1871, p. 1413, col. 2 et 3, annexe n° 228 : « Rapport fait au nom de la Commission chargée d'examiner la pro- « position de MM. Amédée Lefècre-Pontalis et A. Bertauld, relative « à la nomination d’une Commission de trente membres, qui aurait « pour mission de reviser tous les décrets ayant un caractère légis- « latif rendus par le Gouvernement de la défense nationale sur des « objets étrangers à ladite défense. »
RE M ie on. 3
Ce serait oublier que la souveraineté ne peut jamais être vacante, ni avoir des intermittences, qu'il y a continuité de l'Etat. Si on ne veut pas que la société périsse, que le lien social disparaisse, il faut admettre que la souveraineté est exercée par celui ou ceux qui la possèdent en fait, en tant tout au moins qu'il s’agit des intérêts de cette société (1). «Mais il faut pour cela, bien « entendu, que ce gouvernement de fait soit véritable- « ment un gouvernement et non une caricature de gou- « vernement ; il faut qu’il ait une existence réelle, qu’il « ait pu être considéré comme représentant en fait le « pays, au moins pendant un certain temps (2). »
Et s’il en est ainsi, « que le pouvoir ait été subi, ac-
« cepté ou toléré, par cela seul qu'il a existé comme
pouvoir, comme condition de l'existence et du main- « tien d’une société », il faut adopter les actes par lesquels il a vraiment accompli son devoir de gérant intérimaire et provisoire de la souveraineté (3).
Or, il faut le reconnaître, le Gouvernement du 4 septembre est un des gouvernements de fait qui peuvent être cités comme ayant été le plus obéi, comme ayant fait le plus régner l’ordre, maintenu le lien social, et accompli avec le plus d'activité et de dévouement les
terribles devoirs qui lui incombaient (1). D’après ce qui
(1) M.Bertauld à l’Assemblée nationale, le vendredi 16 juin 1871, Journal officiel du 17 juin 1871, p. 1395, col. 8.
(2) M. Larnaude à son cours, jeudi 23 février 1911.
(3) M. Bertauld à l’Assemblée nationale, Loc. cit.
précède, il faut donc présumer qu’il a fait des actes valables. Mais lesquels ?
La question ne se pose pas pour les actes qui sont simplement du ressort de administration. Ceux-ci ont | été faits conformément aux lois, du moins on peut l’espérer, et personne n’a jamais songé à dénier les pouvoirs exécutifs au Gouvernement de la défense nationale. Mais, quant aux pouvoirs législatifs, les opinions ont été partagées. Deux théories ont été soutenues sur ce point devant l’Assemblée nationale, toutes deux étayées d’ar-
guments de valeur (2).
(1) M. Larnaude à son cours, jeudi 23 février 1911.
(2) L'origine de ce débat important est le dépôt, le 15 mars 1871, par M. Amédée Lefèvre-Pontalis, d’une proposition relative à la nomination d’une Commission parlementaire chargée de reviser les décrets législatifs rendus par le Gouvernement de la défense nationale sur des objets étrangers à ladite défense (Journal officiel du jeudi 16 mars 1871, p. 177, col. 3). La première Commission d'initiative parlementaire, le 28 mars 1871, déclara, par l’organe de son rapporteur, M. Bertauld, que cette proposition était digne d’être prise en considération. En voici le texte :
« L’Assemblée nationale,
« Considérant que le Gouvernement de la défense nationale a « rendu, sur des objets étrangers à ladite défense, un certain « nombre de décrets ayant le caractère législatif.
« Considérant qu’il est de principe, en France, qu'aucune loi ne « peut être créée ni modifiée par décret, et sans avoir été délibérée « par un pouvoir législatif régulièrement institué.
« Considérant qu’il importe de faire cesser les doutes qui peu- « vent s'élever sur la validité de ces actes dont la contradiction « a déjà été signalée devant l’Assemblée.
« Détide qu'une Commission de trente membres sera nommée par les bureaux pour reviser tous les décrets ayant un caractère
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La théorie restrictive a été défendue par MM. Amédée Lefèvre-Pontalis et Baragnon. Le Gouvernement du 4 septembre, ont-ils exposé, a pris le pouvoir avec un programme, celui de défendre la patrie. Il ne s’en est pas caché, tout au contraire. Ses membres, en effet, n’ontils pas déclaré, le 5 septembre 1870, dans une proclamation à l’armée :
« Nous ne sommes pas au pouvoir, mais au combat.
« Nous ne sommes pas le gouvernement d’un parti,
« législatif rendus par le Gouvernement de la défense nationale « sur des objets étrangers à ladite défense, et pour en proposer à « l’Assemblée la confirmation ou l’abrogation. » (Cf. Journal officiel du samedi 8 avril 1871, p. 472, col. 2, annexe n° 88).
Une Commission était alors désignée pour examiner la proposition de M. Lefèvre-Pontalis. Elle était composée de MM. Taillefert, Voisin, Tirard, Bottieau, Delacour, Baze, Robert de Massy, Ganivet, de Guiraud, le général Billot, M. (?), A. Lefèvre-Pontalis, Savary, de Champvallier, Mayaud. Le 11 mai, M. Félix Voisin déposait, en son nom, un rapport concluant à ce qu'aucune suite ne füt donnée à la proposition (Cf. Journal officiel du samedi 47 juin 1871, p. 1413, col. 2 à 1415, col. 1, annexe n° 223).
Le 2 juin, la question était portée devant l’Assemblée nationale. Le débat reprenait les 15 et 16 juin. Le vendredi 23 juin, enfin, l'Assemblée, en troisième lecture, FACE un amendement Bertauld, dont voici la teneur :
Art, 17, — « Une Commission de trente membres sera nommée « dans les bureaux, pour rechercher quels sont, parmi les décrets « du Gouvernement de la défense nationale qui ont le caractère « législatif et qui ne sont pas encore abrogés, ceux dont le carac- « tère est temporaire, et dont l’empire a cessé avec les circons- « tances qui en ont été les causes.
Art. 2. — « Cette Commission sera chargée de signaler à l’As- « semblée et au Gouvernement ceux des décrets législatifs ayant « un caractère définitif qu’il serait urgent de rapporter ou de « modifier. »
« nous sommes le Gouvernement de la défense natio- « nale.
« Nous n’avons qu'un but, qu’une volonté : le salut « de la patrie par l’armée et par la nation... (1) »
Conformément à ce programme, ratifié par l’adhésion tacite du pays, le Gouvernement du 4 septembre a combattu à outrance ; on ne peut que l’en féliciter. Mais il a également légiféré à outrance, et ici, on ne peut plus lui donner raison, surtout lorsque, par certains de ses décrets, il a modifié ou bouleversé la législation antérieure.
«Un gouvernement de fait ou de hasard, qui n’a point
« reçu la sanction de la volonté nationale, qui n’a point
« en lui cette puissance législative que délègue la na- « tion, ne peut, en réalité, faire de véritables lois (2) ». — « I n’y à de lois que celles qui ont été délibérées par « une Assemblée élue et législative (3). » Admettre que les décrets du Gouvernement de la défense nationale auraient par eux-mêmes force de loi, ce serait introduire dans la jurisprudence politique « cette funeste maxime « que le premier aventurier assez hardi pour s'emparer « du pouvoir un jour de révolution, qu’il s'appelle
« prince-président, gouvernement provisoire ou Com-
(1) Duüuvéroiér, EX XP p..321/60l..1-
(2) Discours de M. Baragnon. Journal officiel du samedi 47 juin 1871, p. 1396, col. 8.
(3) Discours de M. A. Lefèvre-Pontalis. Journal officiel du samedi 3 juin 1871, p. 1205, col. 2.
« mune de Paris, a le droit de bouleverser toute notre « législation, et que la France lui doit obéissance (1) ».
Certes, aucune révolution ne sera jamais plus justifiable que celle du 4 septembre. « La France méritait « bien cette compensation à ses malheurs, d’être soula- « gée de PEmpire qui l’y avait précipitée. Mais si une « révolution, même nécessaire, peut créer des droits au « profit de ses auteurs, il faut proclamer bien haut « qu’elle ne leur en confère jamais que deux : faire 1m- « médiatement appel au pays, et statuer dans linter- « valle. sur les intérêts urgents, et uniquement sur
ceux-là. »
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En admettant, comme le prétendent les membres du Gouvernement du 4 septembre, que les circonstances aient effectivement retardé la convocation du corps électoral, les contraignant ainsi à retenir la puissance absolue, il leur fallait, du moins, n’en user que dans l'intérêt de la défense nationale. Or ils ont ruiné, sur quantité de sujets étrangers à la défense, toute la législation française. « Où ont-ils puisé le principe nécessaire « pour faire ces lois ? Où le pays aurait-il puisé quant « à lui l'obligation d’y obéir (2) ? »
Ainsi, dans ce système, le Gouvernement du 4 sep-
tembre n’aurait valablement rendu que deux sortes de
(1) Discours de M. A. Lefèvre-Pontalis. Journal officiel du samedi 3 juin 4871, p. 1205, col. 2.
(2) Discours de M. A. Lefèvre-Pontalis. Journal officiel du samedi 3 juin 1871, p. 1205, col. 2 et 8.
décrets : ceux qui tendaient à l'élection d’une Assemblée nationale, et ceux dont l'utilité pour l’organisation de la défense s’était fait manifestement sentir. Les exceptions mises à part, tous les autres décrets, ayant été incompétemment promulgués, n’auraient qu’une existence en quelque sorte conditionnelle, subordonnée à la sanction de l’Assemblée nationale. Si, après examen, l’Assemblée en jugeait l’abrogation nécessaire, du fait de cette abrogation, ils seraient comme s'ils n'avaient jamais existé (1).
On serait bien tenté d'admettre cette construction, d’ailleurs logique. Ses adversaires eux-mêmes lui rendent hommage. « Rien n’est plus séduisant, pour les «esprits avides de voir s'établir définitivement en « France le règne de la moralité politique, que cette « protestation contre la funeste doctrine de la recon- « naissance des faits accomplis (2). » Mais, dès qu’on quitte le domaine de la théorie pure pour pénétrer dans
(1) « Si, par hasard, il se faisait que de nouveaux gouverne- « ments d’aventure eussent quelques instants de vie sur le sol de « notre pays, il faut qu’il soit entendu que, quoi qu'ils fassent, « quelque hâte que de pareils gouvernements mettent à toucher « à toutes les branches de la législation, ils ne peuvent bâtir que « sur le sable ; qu’un jour arrive où ce qu’ils ont voulu faire, la « souveraineté de la nation vient le reviser ; qu’elle fait des lois: « de ce qui est bon, et qu’elle plonge dans le néant ce qui est « Mauvais. »
Discours de Baragnon. Séance du 16 juin 1871. Journal officiel du samedi 17 juin 1871, p. 1397, col. 2.
(2) Rapport de M. Félix Voisin. Journal officiel du samedi 17 juin 1871, p. 1413, col. 2, annexe n° 228.
celui de la pratique, on s'aperçoit que ce système présente plus d’un inconvénient grave.
Et tout d’abord, comment déterminera-t-on avec certitude que telle ou telle mesure a répondu ou non aux besoins de la défense nationale ? Les apparences sont souvent trompeuses ; et, dès qu’on entre un peu dans les détails, le critérium choisi par MM. Lefèvre-Pontalis et Baragnon, apparaît comme singulièrement vague et insuffisant.
Pour prendre un exemple précis, que faut-il penser à cet égard du décret du 25 décembre 1870 ? A-t-1l été unique ent inspiré par le souci de la défense ? Répondil, au contraire, à des préoccupations d’ordre politique déplacées en l'occurrence ? Les deux opinions sont soutenables.
La délégation de Bordeaux, diront les partisans de la dernière, s’est appuyée, pour justifier sa détermination, sur le décret du 13 septembre 1870. Ce décret chargeait les préfets de suppléer les Conseils généraux dans la répartition de certaines impositions (1). L’ajournement de la session d’août des collèges départementaux et des nécessités financières évidentes justifiaient amplement cette mesure exceptionnelle. La mission confiée aux préfets était, d’ailleurs, strictement précisée, et l’arbitraire administratif, autant que possible bridé, puisque
la répartition devait être faite sur les mêmes bases que
(4) Cf. supra, p.153.
pour l’année 1870. Or, en 1869, les Conseils généraux avaient régulièrement fonctionné et les cotes de 1870 résultaient de leurs délibérations.
Si donc le décret du 25 décembre 1870 était aussi manifestement inspiré par l'intérêt de la défense que celui du 13 septembre, tout serait pour le mieux. Mais comment prétendre trouver, dans ce dernier, la base légale d’une dissolution de tous les Conseils généraux ? Quel rapport existe-t-il même entre deux textes aussi dissemblables ?
Le décret du 13 septembre supplée, par nécessité, à l'action des Conseils généraux sur un point particulier, mais ne songe pas à leur ôter l'existence. [Il semble même que son but limité implique un sous-entendu en faveur de l’utilisation régulière des Conseils généraux pour toutes leurs autres ‘attributions. C’est ainsi que l’ont entendu nombre de préfets, qui n’hésitèrent pas à convoquer les Conseils généraux et à les consulter au sujet de l'emprunt départemental.
Que certains préfets, dans l'intérêt de la tranquillité publique, aient renoncé à cette convocation, rien de plus légitime. Que d’autres, pour assurer néanmoins à la défense nationale les ressources pécuniaires indispensables, aient alors songé à remplacer ces Conseils généraux inutihisables par des Commissions départementales, rien de plus logique. Que, dans ces conditions, la délégation du Gouvernement, à Tours et à Bordeaux, ait ré-
gulièrement ratifié les mesures prises par les préfets
dans cet ordre d'idées, rien de plus rationnel. Mais de là à la dissolution générale des Conseils généraux, il y à bien loin.
Sans doute, la réunion spontanée, sur plusieurs points du territoire, de quelques Conseils généraux, les espoirs que cette réunion faisait naître parmi les adversaires de la République, et les inconvénients qui pouvaient en résulter, au point de vue de l’organisation de la résistance, suffiraient à justifier aussi la dispersion de ces Assemblées départementales trop remuantes. Mais, en face de celles-ci, il en est d’autres qui, régulièrement convoquées par les préfets, ont fait montre, à cette époque, d’un ardent patriotisme. « Au moment où il n’y « avait plus d'Assemblée à Paris, où il n’y avait plus de « députés, qui donc votait des fonds pour la défense na- « tionale, qui donc équipait les armées ? les Conseils « généraux, Jusqu'au jour où ces droits et ces facultés, « dont ils faisaient un si noble usage, leur ont été bru- « talement retirés (1). »
On ne peut pas dire, cette fois, que les collèges départementaux, dont il vient d’être question, aient contrarié la défense nationale. A leur égard, tout au moins, il est indéniable que la mesure prise par la délégation de Bordeaux soit excessive. Le décret du 25 décembre 1870 a donc dépassé son but. Manifestement il contient une part d’arbitraire, et cela suffit, dans la théorie restric-
(1) M. Albert Desjardins à l’Assemblée nationale. Séance du 6 février 1872. Journal officiel du mercredi 7 février 1872, p. 883, col. 3.
tive de MM. Lefèvre-Pontalis et Baragnon, à entraîner
sa condamnation.
Pourtant un raisonnement différent pourra conduire des esprits nullement paradoxaux à des conclusions opposées. Le Gouvernement de la défense nationale, se diront-ils, avait pour mission de maintenir en France le lien social sous l'étiquette républicaine. Or, les Conseils généraux, dernier vestige du régime déchu, servaient d’écran à l’organisation des partis d'opposition. Pourquoi parler ici de l'attitude spécialement hostile de certaines Assemblées départementales, quand toutes étaient animées du même esprit et servaient, plus ou moins ostensiblement, les mêmes tendances ? A ce point de vue, les colères déchaiînées par le décret du 25 décembre 1870 dans le camp des conservateurs et des monarchistes sont particulièrement instructives (1). Ainsi les Conseils généraux compromettaient l’unité d’action en favorisant les scissions politiques. Dans l’intérêt même de la résistance à l’envahisseur il était donc urgent de les dissoudre.
Et si ce motif paraissait trop politique, des raisons
(1) On trouve encore un écho de ce méccntentement dans le rapport de M. Henri Fournier sur la proposition Tréveneuc. « Quel « sentiment de consternation accueillit ce décret, vous ne l’avez « pas encore oublié ; on devinait que la dernière force légale ve- « nait d’être brisée, et que l’arbitraire et la dictature, après avoir « rompu tout frein, ne pouvaient plus qu’accroître la confusion
« et précipiter la ruine. » Journal officiel du mercredi 20 septembre 1871, p. 3588, col. 2, annexe n° 656.
d'ordre plus pratique militeraient encore en faveur de la mesure extrême adoptée par la délégation de Bordeaux. Chacun est d'accord, en effet, pour reconnaitre que la défense nationale exigeait de l’argent ; or, les Conseils généraux, souvent très suspects, ne semblaient pas aptes, étant données les circonstances, à répartir des contributions destinées à cette affectation spéciale ; l’eussent-ils été que la défiance marquée des populations se fût nettement opposée à ce qu’on confit ce soin à des Assemblées trop impérialistes. Dès lors, 1l fallait bien les remplacer par d’autres collèges. Ce qui prouve surabondamment, qu’en rendant le décret du 25 décembre 1870, la délégation de Bordeaux ne faisait que céder à la nécessité la mieux établie.
Cet exemple suffira sans doute à montrer combien le système de MM. Lefèvre-Pontalis et Baragnon soulèverait de difficultés dans la pratique (1). Il serait toujours possible avec un peu d’ingéniosité de rattacher telle ou
telle mesure à l’unique souci de la défense (2). Que de-
(1) M. Félix Voisin avait développé un autre exemple devant PAssemblée. Il s'agissait du décret du 28 octobre 1870, limitant pour l’avenir, l'octroi de la Légion d'honneur aux militaires. IL montra que cette mesure, en apparence arbitraire, se justifiait parfaitement, si on voulait la considérer comme un encouragement spécial aux troupes, capable de développer leur ardeur en face de l'ennemi.
(2) On peut se demander à qui, dans la pratique, incombereit le soin de faire le départ entre les deux catégories de décrets ? Sans aucun doute, aux tribunaux qui, de la sorte, auraient à apprécier le caractère législatif ou non d’un décret, et, en cas de solution négative, pourraient, non pas l’annuler, mais refuser de-
viendrait alors la subtile distinction faite par ces deux
orateurs devant l’Assemblée nationale ?
Pour ce seul inconvénient, il faudrait déjà n’adopter leur système qu'avec circonspection. Mais d’autres raisons, données par MM. Bertauld et Félix Voisin, incitent encore à le repousser.
Les arguments de M. Bertauld sont purement théoriques. Rappelant le mot de Joseph de Maistre : « Tous « les pouvoirs, avant de devenir des droits, commencent « par être des faits », il assurait : « Je ne crois pas qu’il « soit politique, qu'il soit philosophique de remettre en « question en masse tous les décrets d’un gouvernement « qui a présidé momentanément aux destinées du « pays (1). » Selon lui, « dans l'intérêt du respect dû à « l'autorité, à toute autorité », 1l fallait supposer que le Gouvernement de la défense nationale, qui avait voulu bien faire, avait bien fait. « Le pouvoir doit nécessaire-
« ment exister, et la présomption est en faveur de ses
l'appliquer. Ceci mettrait les gouvernements provisoires, dans certaines circonstances, dans une situation intenable ; les procès se multiplieraient à propos de toutes les mesures prises par eux : ce serait la guerre civile organisée dans tous les arrondissements. Ce serait, aussi, contraire à la règle qui domine tout notre droit, à savoir l'impossibilité pour les tribunaux d’arrêter l'exécution des lois. La séparation, traditionnelle dans notre droit public, du pouvoir judiciaire et des pouvoirs législatif et exécutif, serait, de la sorte, absolument violée.
M. Larnaude à son cours, jeudi 23 février 1911.
(1) Discours de M. Bertauld. Séance du vendredi 16 juin 1871. Journal officiel du samedi 17 juin 1871, p. 1397, col. 2.
actes, qu’on les qualifie de lois ou qu’on les qualifie de faits, car ils sont la condition du maintien du lien $0cial. Est-ce que, par hasard, quelqu’un de nous songerait à supprimer de l’histoire de la France, la période qui s’est écoulée du 4 septembre 1870 au 8 février 1871 ? (1) Nullement. Eh bien, alors, ne songeons pas non plus à biffer, à supprimer la législation, quelle qu’elle soit, qui représente le Gouvernement qui nous a régis (2). »
Du reste, comme le montrait fort bien M. Voisin, pour
établir une distinction parmi les actes du Gouvernement
du 4 septembre, il fallait faire abstraction des circons-
tances critiques en face desquelles il avait été placé.
Le Gouvernement de la défense nationale a statué sur le Code civil, sur le Code pénal, sur le Code d’instruction criminelle, sur le Code forestier, et il l’a fait — ne l’oubliez pas — non pour obéir à des sentiments de fantaisie, mais, dans maintes circonstances, parce que, gouvernement de fait, 1l se trouvait en présence de situations nouvelles, en présence d’intérêts qui réclamaient impérieusement des solutions, et alors il a été forcé de légiférer notre pauvre pays où les relations sociales n’existant plus, par suite de l'invasion, les
citoyens ne pouvaient plus communiquer les uns avec
(1) C’est le 8 février 1871 qu’eurent lieu les élections générales
d’où l’Assemblée nationale est issue.
(2) Discours de M. Bertauld. Séance du vendredi 16 juin 1871.
Journal officiel du samedi 17 juin 1871, p. 1395, col. 3.
« les autres. Il ne faut donc pas accuser toute cette lé- « gislation, qui, dans des cas nombreux, a été une légis- « lation forcée (1). »
Si le Gouvernement. du 4 septembre s'était — comme le voudraient les partisans de la théorie restrictive, — borné à statuer au jour le jour sur les besoins strictement urgents, il aurait trainé pendant quelque temps une existence misérable, puis, brusquement, aurait été débordé par le torrent populaire. Condamner certains de ses décrets comme constituant des excès de pouvoir, et ayant été, par conséquent, incompétemment rendus, ce serait, en somme, lui imputer à crime d’avoir tenté, par tous les moyens, d'arrêter l'invasion, et d’avoir empêché, grâce à son énergie, la France de sombrer dans l'anarchie.
Ce serait oublier surtout que ces mesures diverses sont devenues le fondement de droits incontestables.
« Comment admettre que tous ces décrets soient consi-
(1) Discours de M. Félix Voisin. Séance du vendredi 2 juin 1871. Journal officiel du samedi 3 juin 1871, p. 1208, col. 2.
Cf. dans Le Temps du mercredi 27 mars 1872, p. 1, col. 4, des considérations analogues : « Placé entre le régime impérial qui « entraînait dans sa chute une partie des lois qu’il avait édictées, « et le Gouvernement de l’Assemblée, auquel l’œuvre de rénova- « tion législative était plus naturellement réservée, le Gouverne- « ment de la défense nationale avait une tâche fort ingrate. In- « dépendamment des mesures urgentes, militaires ou financières, « que les circonstances l’obligeaient à décréter, il ne pouvait « guère se dispenser d'aborder, sous la pression de l’opinion pu- « blique, des objets de législation générale, qui n’avaient évidem- « ment rien à voir avec la défense, et qu’il ne pouvait étudier « dans des conditions suffisantes de calme et de maturité. »
« dérés comme n’ayant jamais existé, et ne puissent re- « vivre qu'à la condition d’avoir été confirmés par une « loi de l'Assemblée nationale ? Que deviendraient, pen- « dant le temps de cette revision, tous les intérêts en- « gagés ? Ils se sentiraient évidemment menacés, 1ls « pourraient être, en effet, compromis ; et si, au lieu « d’une confirmation, c'était une déclaration de nullité « qui était prononcée, la perturbation la plus grande « dans les affaires les plus diverses, en serait la consé- « quence inévitable (1). »
En face d'arguments aussi forts, il convient d’admettre, avec MM. Bertauld et Félix Voisin, que tous les décrets du Gouvernement du 4 septembre, le décret du 25 décembre 1870 comme les autres, ont été compétemment rendus, ont valu, par conséquent, par euxmêmes en dehors de toute sanction de l’Assemblée nationale (2).
Pratiquement d’ailleurs, cela importe peu. Jamais on n’a prétendu que ces textes fussent intangibles. Comme toutes nos lois, ils étaient susceptibles d’être revisés,
voire même abrogés (3). Les partisans de la théorie ex-
(1) Rapport de M. Félix Voisin. Journal officiel du samedi 17 juin 1871, p. 14138, col. 3, annexe n° 223.
(2) C’est d’ailleurs le système auquel l'Assemblée nationale s’est ralliée, le vendredi 23 juin 1871.
(3) On reprochait à la proposition de revision générale, faite par MM. Amédée Lefèvre-Pontalis et autres, d’être dangereuse, « parce qu’elle ébranlait l'autorité des décrets qui, provisoire- « ment au moins, devaient faire règle ». Ce à quoi M. Bertauld répliquait : «Si cette objection est vraie, il n’y a pas de loi à laquelle
tensive des pouvoirs du Gouvernement de la Défense nationale étaient les premiers à réclamer l’examen de ces mesures « décrétées sous le coup de circonstances « exceptionnelles, sans aucune de ces garanties qui as- « surent la maturité de la délibération. » C’est qu'il v avait loin entre un tel examen et une annulation générale et rétroactive. En décidant de recourir à cette dernière, on portait un grave préjudice aux droits fondés sur des textes, dont les imperfections s’expliquaient par les difficultés et, parfois, la contrainte des situations ; au contraire, « c'était tenir compte de ces décrets, c'était ré- « server les effets qu’ils avaient produits, que de se de- « mander s'ils devaient définitivement, en tout ou en « partie, s’'incorporer régulièrement à nos codes, et par- « ticiper, dans l’avenir, au respect qu’ils imspiraient (1) ».
D'ailleurs les députés n'avaient pas attendu, pour la mettre en pratique, que cette théorie fût développéeà la tribune. L'initiative parlementaire, dès le lendemain de la réunion de l’Assemblée à Bordeaux, était intervenue pour réclamer la revision ou l’abrogation d’un certain
nombre de décrets du Gouvernement du 4 septembre (2).
« on puisse toucher, car on serait accusé d’ébranler l’autorité, en « en proposant la réformation ou la modification ; car les modifi- « cations, les abrogations, les corrections, les revisions proposées, « mettent certainement en suspicion les lois dont on demande la « revision et la correction. » Journal officiel du samedi 3 juin 1871, p. 1209, col. 8.
(1) Rapport de M. Bertauld. Journal officiel du samedi 8 avril 1871, p. 472, col. 2, annexe n° 88. :
(2) Le 11 mai 1871, jour du dépôt du rapport de M. Félix Voisin,
Un des premiers visés fut précisément le décret du 25 décembre 1870. C’est que, même en admettant que ce texte fût uniquement inspiré par le souci de la résistance, 1l était entaché de vices assez graves pour entrainer son abrogation.
L'intérêt de la défense nationale,à ce moment, exigeait un emprunt ; cela est hors de doute. Les Conseils généraux, survivants de l’Empire, n’inspiraient pas assez de confiance pour qu’on püût leur laisser le soin de l’organiser, soit. Mais alors, pourquoi ne pas reprendre le procédé employé déjà le 13 septembre ?
On ne voulait pas laisser les préfets régler tous seuls cette importante affaire ; invasion rendant les élections impossibles, on désirait nommer des Commissions destinées à mener à bien cette besogne. Il aurait fallu délimiter nettement le mandat qui leur était confié, indiquer que, pour cette mission spéciale seulement, ces Commissions d’origine administrative suppléeraient à l’action des Conseils généraux. Et si la dissolution des Assemblées départementales était apparue vraiment indispensable, il aurait été bon tout au moins de marquer le caractère provisoire de ces Commissions, institutions de circonstance, et de donner à entendre que leur existence cesserait, le jour où la nation, pouvant enfin être consultée, nom-
merait librement ses représentants départementaux.
trente et un décrets, rendus entre le 4 septembre 1870 et le 8 février 1871, étaient déjà rapportés. Cf. Journal officiel du samedi 17 juin 1871, p. 1414, col. 2, annexe n° 293.
Mais le Gouvernement de la défense nationale a négligé de prendre ces diverses précautions ; il s’est borné à dissoudre tous les Conseils généraux et à les remplacer purement et simplement par des Commissions départementales, dont le recrutement était laissé au soin des préfets. Le fait de substituer brutalement à des collèges élus, pour un temps fini, au suffrage universel, des Commissions instituées sans durée déterminée par les agents de l’exécutif, implique nettement un abus de pouvoir. C’est une manière de coup de force.
Le décret du 25 décembre 1870 a, pour ces motifs, été légalement condamné. Il a permis à l’Assemblée nationale d'affirmer, une fois de plus, son hostilité pour le Gouvernement du 4 septembre, et de blâmer les allures
dictatoriales de sa politique.
L’incident parlementaire, d’où devait sortir la loi du 29 mars 1871, se rattache étroitement aux débuts de la Commune.
Après l’assassinat des généraux Lecomte et Clément Thomas, Paris avait été évacué par les troupes gouvernementales. La question se posait de savoir si la province se solidariserait avec la capitale. L'Assemblée, pour sa défense personnelle, avait besoin de toutes les troupes qui couvraient Paris ; en cas de troubles en province, on ne pourrait en distraire aucune. Il fallait donc songer à organiser préventivement la résistance locale. Telle fut
la cause extérieure qui motiva l'initiative de M. Gas-
londe. En effet, le député monarchiste de la Manche demanda et obtint la parole pour le dépôt de la proposition suivante : « Proposition relative à la convocation « immédiate des Conseils généraux :
Art. 17, — « Le décret de la délégation de Bordeaux « portant dissolution des Conseils généraux est rapporté.
Art. 2. — « Les Conseils généraux se réuniront immé- « diatement au chef-lieu de leurs départements pour dé- « libérer, de concert avec les préfets, sur les moyens les « plus propres à assurer le respect des lois et l’obéissance « aux décrets de Assemblée nationale et aux ordres du « Gouvernement institué par l’Assemblée.
Art. 3. — « Les Conseils généraux sont autorisés à « nommer, avant de se séparer, des Commissions com- « posées de trois de leurs membres au moins, et de sept «au plus, qui, jusqu’au complet rétablissement de « l’ordre dans toute la France, prêteraient aux préfets « l'assistance de leurs conseils et le concours de leur au- « torité morale, dans toutes les mesures commandées « par les événements. »
«L'Empire est rétabli »,s’écria M. Ducoux dont la voix fut aussitôt couverte par de vives protestations.
Cependant Gaslonde avait réclamé l’urgence pour sa proposition. Plusieurs représentants demandèrent la parole pour la combattre. M. Villain fit remarquer que ce n’était pas au moment où l’Assemblée allait préparer une loi comprenant l’organisation tout entière de la com-
mune et du département, qu’il convenait de réinstaller les
Conseils généraux. Il invoquait, en outre, un précédent, pour condamner la proposition Gaslonde. Il rappelait qu'après le 2 décembre, au moment où les Conseils généraux avaient été jetés dehors, aucune proposition sem-
blable n’avait été faite. « Eh bien, aujourd’hui, concluait-
«il, ayons le courage d'attendre encore quelques jours, € puisqu'on n’a pas eu celui de protester, à l’époque que « je viens de rappeler, contre la mesure prise par une « main criminelle, qui chassait les Conseils généraux issus « du suffrage universel librement consulté. »
De son côté, le ministre de l’Intérieur, Ernest Picard, prévint l’Assemblée que les dépêches reçues des départements, annonçaient une adhésion morale, et même effective, à l’Assemblée nationale, une réprobation générale des événements de Paris. L'ordre n’avait été troublé nulle part. Dans ces conditions, l’urgence était-elle bien nécessaire, d'autant plus que le Gouvernement se préparait à soumettre à l’Assemblée une loi, qui englobait la proposition Gaslonde ? Néanmoins, le ministre ne s’opposait pas formellement à l’urgence, si l’Assemblée la jugeait nécessaire. Ce qu’elle fit après deux épreuves (1). Le 22 mars, les bureaux élisaient la Commission des-
timée à examiner la proposition Gaslonde (2). Le 26,
(1) Journal officiel du mercredi 22 mars 1871, p. 208, col. 2 à 209, col 4.
(2) Voici quels en étaient les membres : MM. le marquis d’Andélarre, président ; Bertauld, rapporteur ; Brame, le baron Chaurand, Lambert de Sainte-Croix, Ancel, Palotte, Vingtain, le
M. Bertauld déposait son rapport, dont l’Assemblée voulait aussitôt connaître les conclusions (1).
Après un débat assez complexe, la Commission s'était résolue à rejeter le texte proposé par Gaslonde et à y substituer une autre rédaction.
Sans doute, la proposition du député de la Manche avait été inspirée par une légitime pensée de protestation contre un décret qui avait blessé aussi profondément l'intérêt public que toutes les opinions libérales. Mais elle soulevait des objections de toutes sortes. Celles qui mettaient en jeu des questions de principe une fois écartées, des considérations de convenance et d'opportunité politique suffisaent à en justifier le rejet.
« M. le ministre de l'Intérieur a annoncé la présenta-
tion prochaine d’une loi en vertu de laquelle il serait
procédé aux élections départementales.
« Pourquoi, par voie d'autorité, octroyer une vie pré-
caire à des Conseils généraux que le suffrage universel
doit bientôt régulièrement reconstituer ?
« Pourquoi un provisoire exceptionnel, quand le droit
commun peut et doit reprendre promptement son em- « pire ?
« L'appel au libre suffrage sera le meilleur et le plus
sûr témoignage de l’impérieux besoin de faire respecter
comte de Durfort de Civrac, Christophle, de Lacombe, le comte de Rességuier, le marquis de Talhouët, Pioget, Target.
Journal officiel du jeudi 23 mars 1871, p. 231, col. 2.
(1) Journal officiel du lundi 27 mars 1871, p. 295, col. 2.
l’inviolabilité du principe électif. Les élus, dont le mandat a été si imprudemment brisé, se sont bien moins plaints de la révocation qui les a frappés, que de l’impuissance où ils ont été placés de réclamer, de leurs concitoyens, une investiture nouvelle. Ils ont à cœur d’obtenir, ils attendent d’une libre élection, un titre qui ne leur a été enlevé qu’au mépris du droit de leurs électeurs.
« Les blessures faites au suffrage universel ne se guérissent, ou du moins, ne se cicatrisent, que par le suffrage universel. »
La question se trouvait mise ainsi sur son véritable
terrain. La proposition Gaslonde perdait toute apparence
d'utilité pratique. Avec le rapport de M. Bertauld, elle
apparaissait sous son vrai jour, inspirée uniquement par
des considérations politiques.
Le rapporteur le disait d’ailleurs expressément pour
expliquer le rejet de cette proposition, tout au moins dans
sa forme primitive : « Votre Commission a pensé qu’il y
aurait moins d'avantages que d’inconvénients à examiner aujourd’hui dans quelle mesure et par quels côtés la dissolution des Conseils généraux, sans condition de réélection, a constitué un excès de pouvoir et a eu un caractère de violence dictatoriale. Des dissidences ne se seraient-elles pas produites sur ce point, dont la solution, cependant, aurait été indispensable, si la valeur de la mesure proposée par M. Gaslonde eût
dû être envisagée au point de vue théorique ? Pour
« Savoir si on ne nous proposait pas un excès de pouvoir « comme remède contre un excès de pouvoir, il nous eût « fallu remuer, sans aucune espèce d'utilité pratique, « des problèmes constitutionnels, sur lesquels il est plus « aisé de se passionner que de s’entendre ».
La Commission avait donc conclu au rejet de la proposition Gaslonde comme dangereuse. Mais elle s'était ralliée à un amendement de son président, le marquis d’Andelarre, qui comportait « une sanction bien propre « à réprimer pour le passé, et à prévenir pour l’avenir, « les atteintes au droit de suffrage. » Il s'agissait de la dissolution immédiate, dans les quelques départements où il en avait été institué, des Commissions administratives chargées de suppléer les conseils généraux. L'illégalité de cette institution n’était pas contestable. « Sa suppres- « sion n'aurait d'autre effet que d’assimiler les départe- « ments qu’elle atteindrait, aux départements dont les « préfets avaient eu la prudence de ne pas nommer, ou « de ne pas faire nommer par la délégation de Bordeaux, « ces Commissions qu'il était presque aussi difficile de « composer que d’accréditer. »
En conséquence, la Commission proposait, à l’Assemblée, l'adoption de la rédaction suivante :
Art. 1er, — « Est abrogé l’article 2 du décret de la dé-
légation de Bordeaux, du 25 décembre 1870, ainsi
« conçu «: Les Conseils généraux seront remplacés par « des Commissions départementales composées d’autant
« de membres qu’il y a de cantons dans le département.
si es
« Elles seront instituées par le Gouvernement sur la « proposition d'urgence des préfets. »
Art. 2. — « Il sera procédé à la réélection des Conseils « généraux conformément aux dispositions des lois du «€ 21 mars 1831, 22 juin 1833, 11 juillet 1848, dans le mois « qui suivra la réélection des Conseils municipaux (1) ».
D’après la façon dont la question était posée, il fallait s'attendre à un débat très vif à l'Assemblée. C’est ce qui eut lieu, malgré les efforts de Gaslonde, pour déplacer le terrain de la discussion.
Le 29 mars, en effet, l’auteur de la proposition primitive tenta d’effacer l'impression produite par le rapport de M. Bertauld. Après avoir proclamé que nul, plus que lui, n’aspirait à la réélection des Conseils généraux dans le plus bref délai possible, il rappela que cette réélection, si prompte fût-elle, demanderait beaucoup de temps, et que ce n’était pas le moment d’en perdre.
« Est-il vrai qu’en face des événements qui s’accom- « plissent, les départements soient destitués de tout « centre d'action créé par le suffrage universel, qu’ils « soient privés des Conseils électifs, est-ce vrai ?
CI n’y a presque plus de Conseils municipaux ; il n’y «a pas de Conseils généraux ; il y a des Commissions « municipales et départementales, contestées, sans au- « torité morale, est-ce vrai ?
€ Eh bien, n’est-1l pas utile de placer, à côté des pré-
(1) Journal officiel du mercredi 5 avril 1871. Annexe n° 83, p.418 ol MAT:
« fets, des centres d’action issus de l’élection par le suf- « frage universel, et qui puissent leur donner le concours « moral, Pautorité et les conseils dont ils ont besoin, « dans les difficiles et graves circonstances qu'ils tra- « versent ainsi que le pays. »
Voilà la question, ne la déplaçons pas (1).
Ainsi, Gaslonde n'avait jamais entendu repousser l’idée de la réélection prochaine des Conseils généraux. Sa proposition ne s'était inspirée manifestement que des circonstances. N’était-il pas indiscutable, en effet, que la révolution de Paris, « cette sédition plus coupable qu’au- « cune autre parce qu’elle menaçait l’unité nationale », cherchait à pénétrer dans nos départements ? Oui! Oui! approuvait la droite, tandis que la gauche protestait bruyamment et que le comte de Rampon s’exclamait : « C’est le parti bonapartiste qui travaille ». Et Gaslonde de répliquer : « Qu’on prenne garde, quand on veut faire « le procès au régime déchu, de le faire aux Conseils gé- « néraux sortis du suffrage universel, qui en sont par- « faitement indépendants. » « C’est un peu fort » ! s’écria M. Léon de Maleville. Et Gaslonde : « Aimez-vous mieux « que je dise que les Conseils généraux étaient servile- « ment attachés à l'Empire ? — (Oui, oui !) Eh bien, je « ne le dirai pas (interruptions diverses). Je dirai le con- « traire, parce que je pense le contraire. » — « Cependant, « remarqua le duc de Marmier, la plupart des Conseils
(1) Journal officiel du jeudi 30 mars 1871, p. 328, col. 8, et 329, COL ME
« généraux ont été trop dévoués au régime impérial. « C’est historique ! » Et un membre, d’insinuer timide- « ment : « Pas tous » ! (1).
Les Conseils généraux étaient du coup en assez mauvaise posture. Néanmoins, Gaslonde ne voulut pas abandonner la partie. S'inspirant des derniers événements, il répéta : « Ce que je vous propose, c’est précisément de « placer momentanément, provisoirement, parce qu’il « ya urgence, à côté des administrations départementales « renouvelées, l'assistance et l'intervention des Conseils « généraux. Et qui oserait dire que, si les Conseils géné- « raux avaient été réunis à Lyon, à Toulouse, à Saint- « Etienne, nous aurions à déplorer aujourd’hui lassas- « sinat du noble et courageux préfet de la Loire ? » Il rappela qu’en votant l’urgence, l’Assemblée avait paru, tout d’abord, reconnaitre le caractère provisoire et momentané de la mesure qu’il lui proposait (2).
Toutefois, Gaslonde se rendait bien compte qu'il avait peu de chance d’être suivi. Pour assurer sa retraite, il tint à aborder un autre terrain où il était sûr, au moins, de se rencontrer avec la majorité de ses collègues. Le décret de la délégation de Bordeaux, portant dissolution des Conseils généraux, avait été unanimement repoussé par les départements. Ce n’était pas ici le lieu de rechercher si la délégation de Bordeaux avait, ou non, le droit de prendre eette mesure. A Ia rigueur, on pouvait l’ad-
(1) Journal officiel du jeudi 30 mars 1871, p. 329, col 1. (2) Journal officiel du jeudi 30 mars 1871, p. 829, col. 1 et 2.
mettre, mais à la condition qu’elle fit appel aux électeurs.
Or, qu’a fait la délégation de Bordeaux ? Elle a brisé les Conseils généraux, non pas pour les retremper dans le suffrage universel, non pas pour leur donner une consécration nouvelle par l’adhésion des électeurs ; non, elle les à brisés pour leur substituer des choix administratifs !.... Eh bien, Messieurs, c’est là une énormité, c’est là une agression au suffrage universel que vous ne pouvez pas tolérer. Il y a, sur ce point, une réparation légitime à donner au pays, il y a une satisfaction que vous devez à l’opinion publique. » — « C’est de faire faire des élections ! » s’écria-t-on à gauche. Ce
n’est pas assez de faire des élections », répliqua Gas-
londe : « Vous avez une occasion de donner aux électeurs
et aux citoyens une leçon de haute morale politique, ne la laissez pas échapper. Frappez de votre réprobation manifeste, le décret illégal de la délégation de Bordeaux ! »
Sur ce point, d’ailleurs, la Commission était d'accord
avec lui ; il s’estimait entièrement satisfait par la rédac-
tion nouvelle de l’article premier. — « Que voulez-vous
de plus ? » lui demanda un de ses collègues (1).
Il appartenait au rapporteur de réfuter l’argumenta-
tion de Gaslonde, en ce qu’elle avait de contraire au pro-
jet de la Commission. «Celle-ci», dit-il, «s’est, avant tout,
« préoccupée de la question d'opportunité ». Or, à cet
(1) Journal officiel du jeudi 30 mars 1871, p. 329, col. 2.
égard, la solution préconisée par l'honorable préopinant
semble tout à fait déplacée. « Que propose, en effet,
M. Gaslonde ? Une solution provisoire, temporaire, intérimaire, et, qu’il rne permette de le lui dire, lui qui se plaint avec raison de l’agression contre le suffrage universel, 1l y veut répondre par une autre agression ; car, si les Conseils généraux ont été légalement dissous, que faisait-1l ? Par un coup d’autorité, 1l les ressuscitait. Eh bien, je ne voulais pas de cette résurrection, ni pour l’Assemblée, ni même pour les anciens élus : pas pour l’Assemblée, parce que, ce qui dure, dit-on, le plus longtemps en France, c’est le provisoire, et ce que nous demandons, ce que nous voulons, ce que nous recommandons à M. le ministre de l'Intérieur, c’est un prompt appel au suffrage universel.
« Nous ne le voulons pas non plus pour les élus, car je n’ai contre eux aucune prévention. Non, non, ils n’ont pas été tous le produit des candidatures officielles, mais, si vous entendiez les imposer, même pour un temps, aux populations, ce serait contre eux un arrêt de proscription.
« Voilà pourquoi nous ne voulons pas d'intérim, voilà pourquoi nous voulons que tous les départements soient placés dans des conditions où la prudence de certains préfets a placé les pays où il n’a pas été ins-
titué de Commissions administratives (1) ».
(1) Journal officiel du jeudi 30 mars 1871, p. 329, col. 3, et
330; col 1
A la suite de ces explications, l’Assemblée aborda la discussion article par article.
M. Bertauld, à titre personnel, avait déposé un amendement à l’article premier. Spécialiste en matière de législation, 1l avait remarqué que la rédaction de la Commission était contraire à un usage parlementaire. Jamais on ne recopiait textuellement un article de loi pour l’abroger ; la coutume exigeait qu’on renvoyât cette abrogation à la fin de la loi. En conséquence, il proposait de
remplacer l’article premier du projet de la Commission | par la brève formule : «Les Commissions départementales « sont supprimées », et de placer celle-ci après l’article 2.
Sous son apparence innocente, la correction de Bertauld retirait au projet des commissaires, le seul intérêt que lui reconnaissaient les députés monarchistes. C’est ce: qu’exprima véhémentement Gaslonde, lorsque Grévy eut achevé d’expliquer les raisons qui avaient poussé Bertauld à déposer son amendement. « Mais, moi, pro- « testa-t-il, je demande qu’on abroge par une déclara- « tion formelle, placée au début de la loi, le décret de la « délégation, au moins dans la partie qui autorise des « Commissions départementales. Je n’en veux pas « aux Commissions, j'en veux à l'acte, et c’est l'acte que « je veux frapper. » MM. de Beauvillé et de Guiraud, le marquis d'Andelarre s’exprimèrent à peu près dans le
même sens {1). Et, de concession en concession, l’Assem-
(1) Journal officiel du jeudi 30 mars 1871, p. 330, col. 1 à 3.
blée finit par se rallier à la rédaction suivante : « L’ar- «ticle 2 du décret de la Délégation de Bordeaux, du « 25 décembre, est abrogé.
« Toutes les Commissions départementales sont sup- « primées (1). » |
Après quoi, l’article 2 du projet de la Commission fut accepté sans modification. On y ajouta un article 3, contenant l’énumération de quelques fonctions incompatibles avec le mandat de conseiller général.
Le projet, dans son ensemble, fut adopté à la même
séance (2).
(1) Journal officiel du jeudi 30 mars 1871, p. 330, col. 3. Il faut remarquer que le paragraphe 2 de cet article comporte une sorte de pléonasme. La rédaction primitive en était : « Les Commissions départementales sont supprimées. » Mais M. de Guiraud réclama, jugeant la formule insuffisante. « Il ne s’agit pas seule- « ment, dit-il, des Commissions départementales qui ont été ins- « tituées par le décret du 25 décembre, mais de toutes celles qui « ont encore été nommées antérieurement, à cette date, par les « préfets. Si donc, vous voulez porter un blâme, il faut l’étendre « à toutes ces Commissions. »
Le rapporteur en ayant convenu, donna à ce paragraphe une forme définitive.
Or, l’observation de M. de Guiraud était erronée. L'article 4er du décret du 25 décembre 1870, porte, en effet, que « les Conseils « généraux et les Conseils d'arrondissement sont dissous. Sont « également dissoutes les Commissions départementales dans les dé- « partements où il en a élé institué. » Du moment que cet article restait en vigueur, il en résultait que l’abrogation de l’article 2 du décret du 25 décembre impliquait la suppression de toutes les Commissions départementales : car les quatre Commissions nommées antérieurement avaient été dissoutes par -ce décret même, et la loi du 29 mars 1871 à son tour, supprimait celles qu’il avait instituées.
(2) La loi du 29 mars « qui abroge l’article 2 du décret de la délé-
Après une condamnation aussi formelle du passé, l’Assemblée se devait d'assurer l’avenir. [l était logique que le débat du 29 mars eût de l’écho dans la rédaction de la loi départementale. Ce fut ce qui se produisit. Les articles 35 et 36 de la loi du 10 août 1871 organisent toute une procédure relative à la dissolution des Conseils généraux et condamnent expressément des mesures générales, analogues à celles que contenait le décret du 25 décembre 1870.
Au surplus, voici le texte de ces deux articles, dont l'intention n’est pas douteuse :
Art. 35. — « Pendant les sessions de l’Assemblée natio- « nale, la dissolution d’un Conseil général ne peut être « prononcée par le chef du pouvoir exécutif, que sous « l’obligation expresse d’en rendre compte à l’Assemblée € dans le plus bref délai possible. En ce cas, une loi fixe la « date de la nouvelle élection, et décide si la Commission « départementale (1) doit conserver son mandat jusqu’à « la réunion du nouveau Conseil général, ou autorise le « pouvoir exécutif à en nommer provisoirement une autre.
Art. 36. — « Dans l'intervalle des sessions de l’Assem-
« blée nationale, le chef du pouvoir exécutif peut pro-
gation de Bordeaux, du 25 décembre 1870, sur la dissolution des « Conseils généraux et d'arrondissement, et l'institution des Com- « missions départementales » se trouve dans Duvergier, t. LX XI, p. 65, col. 2, et 66, col. 1.
(1) Il s’agit de la Commission départementale organisée par la loi du 10 août 1871, et qui n’a rien de commun avec l’institution prévue par le décret du 25 décembre 1870.
« noncer la dissolution d’un Conseil général pour des « causes spéciales à ce Conseil.
« Le décret de dissolution doit être motivé.
« {l ne peut jamais être rendu par voie de mesure géné- « rale. Il convoque en même temps les électeurs du dé- « partement pour le quatrième dimanche quisuivra sa « date. Le nouveau Conseil général se réunit de plein « droit le deuxième lundi après l'élection et nomme sa « Commission départementale. »
Ainsi, les Conseils généraux se trouvaient désormais à l'abri d’un coup de force du pouvoir exécutif. Il est vrai qu’on leur interdisait formellement à l’avenir, de se réunir en dehors des sessions prévues ou autorisées par la loi. Toute délibération prise au cours d’une réunion 1llicite, serait nulle et de nul effet, et les membres du Conseil général illégalement rassemblé, seraient au besoin poursuivis pour usurpation de fonctions, et passibles des peines prévues à l’article 258 du Code pénal (1). En outre,
la compétence des Conseils généraux était strictement
(1) Loi du 10 août 1871, art. 34. Duvergier, t. LXXI, p. 192, col. 1 et 2. « Toute délibération prise en dehors des réunions du « Conseil prévues ou autorisées par la loi, est nulle et de nul effet.
« Le préfet, par un arrêté motivé, déclare la réunion illégale, « prononce la nullité des actes, prend toutes les mesures néces- « saires pour que l’Assemblée se sépare immédiatement, et trans- « met son arrêté au Procureur général du ressort pour l’exécution « des lois et l’application, s’il y a lieu, des peines déterminées par « l’article 258 du Code pénal. En cas de condamnation, les membres
« condamnés sont déclarés par le jugement exclus du Conseil et
« inéligibles pendant les trois années qui suivront la condamna- « tion ».
Si
limitée au domaine administratif. « Tout acte et toute « délibération d’un Conseil général, relatifs à des objets « qui ne seraient pas légalement compris dans ses attri- « butions, seraient nuls et de nul effet. (1). » C’était interdire aux Assemblées départementales toute ingérence dans la politique.
Mais n’en avait-il pas toujours été de même en temps normal ? Ce qui n'avait pas empêché, au moment des crises, les gouvernements, de faire appel aux Conseils généraux, comme en 1815 ; les Conseils généraux, de réclamer des pouvoirs dictatoriaux, ou de se réunir spontanément pour s’immiscer dans les affaires publiques, comme en 1848 et en 1870. Les députés élus à l’Assemblée nationale étaient habitués à leur voir jouer ce rôle. Beaucoup avaient déjà fait partie, pendant la seconde République, de la Constituante ou de la Législative ; les discussions, provoquées par les propositions de Tinguy et autres, devaient encore être présentes à leur mémoire. Tout au moins, les événements récents les leur avaient rappelés. Insensiblement, 1ls en étaient arrivés à la conviction que les Conseils généraux, assemblées purement administratives en période calme, pouvaient, en cas de troubles ou de révolution, devenir, en quelque sorte, la seconde ligne de défense de la légalité. Pour transformer cette faculté en devoir, il n’y avait qu’un pas. Les événe-
ments allaient le faire franchir.
(1) Loi du 10 août 1871, art. 33. Duvergier, t. LXXI, p. 192, col. 1.
