ORIGINES, DISCUSSION ET ADOPTION DE LA LOI DE TREVENEUC

(avril 1871-février 1872).

Le 8 février 1871, la France républicaine élit, sur la question guerre ou paix, une Assemblée en majorité monarchiste. Le 17, cette Assemblée, déférant aux indications du suffrage universel et aux préférences de l’Europe, choisit Thiérs comme chef du pouvoir exécutif, Puis, d’un commun accord, les partis consentent une trève, jusqu’à ce que la conclusion de la paix et la réorganisation du pays leur permettent d'aborder la question constitutionnelle.

Survient la Commune ; l’Assemblée consacre toute

son activité à seconder les efforts de Thiers pour la dé-

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fense de la légalité. Le danger s'éloigne enfin. Les représentants songent alors à aborder les grands problèmes d’où dépend l'avenir du pays : tout aussitôt se manifeste entre l’Assemblée et le chef du pouvoir exécutif une tension excessive confinant à la rupture. Thiers, que l'Assemblée a voulu soumettre à un contrôle incessant, mais que les circonstances rendent intangibles, apparait en opposition formelle avec la majorité sur les matières les plus essentielles. En face d’une Assemblée monarchiste, libre-échangiste et décentralisatrice, Thiers s’accuse républicain-conservateur, protectionniste et centralisateur à outrance. Dans le sein des diverses Commissions parlementaires, des conflits éclatent entre les députés et le chef du pouvoir exécutif. Ces dissentiments, longtemps limités au milieu parlementaire, se manifestent au grand jour, le 8 juin, à propos de l’abrogation des lois d’exil. L'élection des princes d'Orléans, validée malgré Thiers, la réponse du pays ne sefait pas attendre : le 2 juillet, les élections complémentaires envoient siéger à l’Assemblée un important bataillon de députés républicains, et démontrent à la majerité monarchiste qu’elle n’a pas l’assentiment du corps électoral. Par patriotisme, autant que par nécessité, elle va done ronger son frein, se bornant à exprimer son mécontentement par des manifestations anodines. C’est au nombre de celles-ci qu’il faut ranger la loi Tréveneue (1).

(4) Sur tout ce qui précède, cf. Journal officiel, de février à juillet 1871 ; Discours parlementaires de M. Thiers, t. XIII, p. 6-

La Commune, en rappelant aux membres de lAssemblée nationale les journées de juin 1848, avait, par une association d’idées très naturelle, appelé leur attention sur la possibilité de confier, en cas de besoin, aux Conseils généraux, l’organisation de la défense locale. La proposition Gaslonde (1), en dehors de son intérêt politique, n’était en somme qu’une réplique de lordonnance royale du 11 mars 1815-; adoptée dans son intégrahté, elle aurait pu, dans toute l’étendue de la France, donner des résultats analogues à ceux qu’on avait obtenus dans le Midi, au moment du retour de Pile d’Elbe (2). Les députés n'avaient pas jugé le danger suffisant pour justifier la rénovation d’une aussi grave mesure ; pour la repousser, ils avaient invoqué des raisons constitutionnelles ; les Conseils généraux, élus sous l'Empire, étaient morts légalement le jour de la naissance de l’Assemblée nationale ; les ressusciter eût été commettre un coup de force. Mas, si l’on ne pouvait pas se servir actuellement des collèges départementaux, rien n’empêchait, après leur réorganisation, de leur con-

fier préventivement des pouvoirs extraordinaires en cas

339 ; Léopold de Gaillard, Les étapes de l'opinion, feuilletons des 25 juillet et 10 août 1871 ; Paul Bosq, Souvenirs de l’Assemblée nationale, p.249 et suiv. ; Thiers, Notes et souvenirs, p.198 et suiv.; Jules Simon, Le Gouvernement de M. Thiers, t. II, p. 4-104 ; Gabriel Hanotaux, Histoire de la France contemporaine, t. L, p. 231 et suiv. ; Pierre F. Simon, Thiers, chef du pouvoir exéeutif et Président de la République française, passim.

(1) C£. supra, [re partie, chap. 11.

(2) Cf. supra, 17e partie, chap. 1.

de troubles. Cette fois, c’était le projet de 1850 (1) qui allait inspirer les représentants de 1871 ; on en retrouve l’esprit dans diverses propositions déposées sur le bureau de l’Assemblée en. avril et mai 1871.

La première en date est celle de MM. Vétillart, Busson-Duviviers, Ambroise Joubert, La Rochefoucauld, duc de Bisaccia, Mayaud, vicomte Arthur de Cumont, marquis de Bridieu, Carré-Kerisouët. Déposée le vendredi 21 avril 1871 (2), elle rappelait, par ses termes généraux, la proposition de Tinguy. « Dans le cas où les « communications entre le Gouvernement et un ou plu- « sieurs départements viendraient à être entravées par « suite de troubles intérieurs ou par toute autre cause, « les Conseils généraux de ces départements pourront « être convoqués par un groupe de conseillers, représen- « tant le quart au moins des membres en exercice (3). »

La deuxième commission d'initiative, saisie de ce texte, désignait le vicomte de Bonald comme rapporteur. Celui-ci, le 2 mai 1871, vint annoncer à l’Assemblée que la Commission concluait à la prise en considération de la proposition Vétillart et autres (4). Sans doute la situation envisagée et la solution préconisée soulevaient de graves problèmes. « Toutes ces questions « sont ardues ; mais, à l’heure où nous sommes, elles 1) Cf. supra, [re partie, chap. 11.

(2) Journal officiel du samedi 22 avril 4871, p. 700, col. 1. î

Journal officiel du mercredi 26 avril 1871, annexe n° 158, HG COLE

(4) Journal officiel du mercredi 3 mai 1871, p. 860, col. 1.

« doivent être virilement abordées. Toutefois, ce n’est « pas isolément qu’elles seraient étudiées avec fruit et « résolues avec sagesse. Elles appartiennent à un ordre « d'idées qui ne pourra être utilement abordé qu’en « traitant dans son ensemble la question des attribu- « tions des Conseils généraux. » En conséquence, la Commission d'initiative estimait qu’il convenait de renvoyer à la Commission de décentralisation la proposition examinée (1).

Au contraire de la précédente, la proposition déposée le 5 mai sur le bureau de l’Assemblée, par MM. Vente et Depeyre (2), était des plus complètes ; elle s’attachait à définir exactement les procédés de convocation et les attributions des Conseils généraux dans des circonstances nettement précisées. Le système préconisé par MM. Vente et Depeyre était beaucoup plus décentrali-

sateur que celui de la Commission de 1850. Il n’était

(1) Journal officiel du samedi 6 mai 1871, annexe n° 189, p. 895, col. 1 et 2. Cette Commission de décentralisation, élue le 20 avril, sur la propcsition de M, de Talhouët, comprenait trente membres : MM. Ernoul, de Barante, Rivet, Charles de Lacombe, de La Bassettière, Foubert, Beulé, d’Andelarre, Lucien Brun, Rocher, Reverchon, Johnston, Arthur de Cumont, Target, Monjaret de Kerjégu, Bethmont, Christople, Decazes, de Chabrol, Raudot, Lucet, Amédée Lefèvre-Pontalis, de Bonald, Waddington, Fresneau, Moulin, de Talhouët, Magnin, de Jouvencel (Journal officiel du dimanche 23 avril 1871, p. 728, col. 2).

Au moment du dépôt de la proposition Vétillart, la Commission de décentralisation était déjà saisie d’un projet de loi Magnin et Bethmont relatif aux attributions des Conseils généraux. D’où la conclusion de la Commission d'initiative.

(2) Journal officiel du samedi 6 mai 1871, p. 894, col. 1.

plus question de Conseils supérieurs divisionnaires ; la résistance légale se cantonnait dans le domaine départemental. Pendant toute la durée des troubles, Ia direction politique du département passait au Conseil général ; à lui de prendre toutes les mesures que les circonstances exigeraient pour la défense de l’ordre et des lois, de pourvoir provisoirement à ceux des services publies qui seraïent en souffrance, de voter, en cas de nécessité, des crédits sur les fonds départementaux pour assurer lPexécution de ses résolutions. Jusqu'à lissue de la crise, tant que le Conseil général resterait mvestr de ces pouvoirs exceptionnels, il Iui serait dû obéissance comme au Gouvernement lui-même. [Il joutrait, ainsi que chacun de ses membres, de l’inviolabilité assurée en temps normal aux représentants de la nation pendant la durée des sessions législatives. Tout délit commis à ce moment contre l’Assemblée départementale, ou Pun des conseillers généraux, soit réunis, soit en mission, serait assimilé, pour la poursuite, la prescription et la répression, aux délits commis envers les Assemblées législatives ou leurs membres. Bien entendu, ces pouvoirs extraordinaires du Conseil général devraient cesser avec la cause qui en aurait motivé la concession, et ce, « de plein droit «et sous peine de forfaiture contre ceux de ses membres « qui les exerceraient ou tenteraient de les exercer après « ce temps ({) ».

(1) Journal officiel du mercredi 17 mai 1871, p. 1026, col. 2. Annexe n° 201. « Proposition de loi relative à la convocation et aux

Jamais aucun texte n’avait organisé aussi complètement l’unité départementale. L'ordonnance royale de 1815, fondée cependant sur le même principe, supposait encore l'existence du Gouvernement central ; une in-

fluence occulte dirigeait malgré tout les délibérations

« attributions des Conseils généraux dans des circonstances ex- « ceptionnelles, présentée par MM. Vente et Depeyre, membres « de l’Assemblée :

Art. 497, — « Dans le cas où, par suite d’une agression soit exté- « rieure, soit intérieure, ou de toute autre cause compromettant « l’ordre et la paix publique, la sûreté de l’Etat serait mise en « péril, les Conseils généraux peuvent être réunis extraordinaire- « ment et d'urgence, pour aviser et concourir aux moyens de dé- « fense, sur la convocation du préfet, de leur président, ou de cinq « au moins de leurs membres en exercice.

Art. 2. — « Si, dans l’un des cas prévus en l’article 4er, les com- « munications entre un département et le Gouvernement viennent « à être entravées, et que l’action régulière et légale de Pautorité « s’y trouve, même sans le fait de son représentant, soit empêchée, « soit suspendue, le Conseil général se déclare aussitôt en perma- « nence et prend la direction politique du département.

« I prend toutes les mesures que les circonstances exigent pour « ka défense de l’ordre et des lois dans le département, pourvoit. « provisoirement à ceux des services publics qui seraient en souf- « france, et vote, s’il le juge nécessaire, des crédits sur les fonds dé- « partementaux, pour assurer l’exécution de ses résolutions.

Art. 3. — « Si les circonstances n’exigent point qu’il reste réuni, « le Conseil général peut nommer une Commission spéciale qui « restera en permanence auprès du préfet, et sera consultée par: « lui sur toutes les mesures d’ordre et de sûreté qui intéresseraient « le département.

« Cette Commission est composée de cinq membres au moins, « et du quart au plus, des membres du Conseil. Art. k. — « Le préfet a entrée au Conseil général et dans la Commission de permanence. Il assiste aux délibérations quand il le: juge convenable, et est entendu toutes les fois qu’il le demande. Art. 5. — « La délibération par laquelle le Conseil général arrête qu’il se tient en permanence, et prend la direction politique:

du Conseil général. Dans la proposition Vente et Depeyre, rien de tel : la sûreté de l'Etat est compromise, les communications sont interrompues entre le Gouvernement et le département. Le Conseil général s’érige alors en Directoire ; le préfet y a seulement voix consul-

tative :

il devient l’agent exécutif de l’Assemblée départementale, sans plus.

C'était là de la décentralisation transcendante, et rien

que cela. Avec la proposition Tréveneuc, tout va changer.

Entre temps, le divorce entre l’Assemblée et le pouvoir exécutif s'était accusé de plus en plus. Par deux

fois, les dissentiments qui s'étaient manifestés dans le

« du département, doit être prise par la moitié au moins des membres qui la composent, et à la majorité de ceux présents. « Elle est envoyée et affichée dans toutes les communes et notifiée à tous les fonctionnaires et agents de l’autorité dans le « département.

Art. 6. — « Pendant tout le temps que le Conseil général reste « investi de ses pouvoirs, il lui est dû obéissance comme au Gou- « vernement lui-même, sauf le cas où les résolutions porteraient « atteinte à la constitution politique et nationale du pays.

Art. 7. — « Les pouvoirs extraordinaires conférés par la pré- « sente loi au Conseil général, cessent avec la cause qui les aura « motivés, de plein droit et sous peine de forfaiture contre ceux « de ses membres qui les exerceraient ou tentcraient de les exer- « cer après ce temps.

Art. 8. — « Pendant la durée de cette réunion, le Conseil géné- « ral et chacun de ses membres, même envoyés en mission par le « Conseil, jouissent du privilège d’inviolabilité assuré aux repré- « sentants de la nation pendant la durée des sessions législatives.

Art. 9. — « Tout délit commis dans le même temps contre le « Conseil général ou l’un de ses membres, soit réunis, soit en mis- « sion, est assimilé, pour la poursuite, la prescription et la répression, aux délits commis envers les Assemblées législatives ou leurs membres. »

sein des Commissions parlementaires, avaient été portés à la tribune. Par deux fois, le pouvoir exécutif avait dû plier devant la volonté souveraine de l’Assemblée, tout d’abord le 8 juin, lors de l’abrogation des lois d’exil, puis le 22 juillet, au sujet des « pétitions signées par plu- « sieurs évêques demandant à l’Assemblée nationale « d'inviter le Gouvernement à se concerter avec les « puissances étrangères, afin de rétablir le souverain « pontife dans les conditions nécessaires à sa liberté « d'action et au Gouvernement de l'Eglise catholi- « que (1). » Mais, pour avoir été contraint de se courber, Thiers ne s'était pas assoupli ; il ne transigeait pas sur les doctrines qui lui étaient chères. C’est qu’ «ilse sentait « beaucoup ; il pensait, avec pleine raison, que nul autre : « que lui ne pouvait écraser l'insurrection, lutter sans « désavantage avec la diplomatie du vainqueur, et pé- « cher, en quelque sorte, une majorité dans les éléments « dissidents dont l’Assemblée se composait (2) ». L’Assemblée était bien obligée de le constater aussi. Constamment en opposition avec Thiers, elle était forcée de le maintenir au pouvoir. Le 17 février 1871, elle avait entendu déléguer les fonctions exécutives à un agent responsable et révocable à tout moment. Maintenant,

(1) Thiers ayant, ce jour-là, demandé à l’Assemblée de s’en rapporter aveuglément au bon vouloir du Gouvernement, cell:-ei ne voulut pas y consentir et, par 431 voix contre 82, décida du renvoi des pétitions au ministère des Affaires étrangères. Ce vote entraîna la démission de Jules Favre et son remplacement par Charles de

Rémusat.

(2) Jules Simon, Le gouvernement de M. Thiers, t. II, p. 2/4.

ue

elle avait en face d’elle une puissance rivale que, dans l'intérêt général, elle était obligée de tolérer. Selon l’expression de Léopold de Gaillard, on était parti de l'idéal du Gouvernement parlementaire pour aboutir à l'idéal du Gouvernement personnel (1).

A dictateur au petit pied, mesures de salut public. Le 25 juillet 1871, le vicomte de Tréveneuc allait déposer une proposition en apparence innocente, qui, par son commentaire, allait devenir contre Thiers le plus terrible des réquisitoires.

L'Assemblée venait de terminer la seconde lecture du projet de loi relatif à l’organisation et aux attributions des Conseils généraux ; tous les articles en étaient adoptés, lorsque Grévy annonça que M. de Tréveneuc voulait y ajouter une disposition additionnelle. Le députe des Côtes-du-Nord, prévoyant le « cas où, par une cir- « constance quelconque, l’action de PAssemblée natio- « nale se trouverait empêchée », demandait qu’on y remédiât par la réunion immédiate des Conseils généraux, et par la formation, dans une ville du centre, d’une Assemblée composée de délégués de ces Conseils, à raison d’un par 60.000 habitants (2).

(1) Pierre F. Simon, Thiers, chef du pouvoir exécutif et Président de la République française, p. 163.

(2) Voici le texte primitif de la proposition Tréveneuc : « Dans - « le cas où, par une circonstance quelconque, l’action de l’Assem- « blée nationale se trouverait empêchée, les Conseils généraux se- « raient convoqués de plein droit et se réuniraient immédiatement. «« Ils nommeraient dans leur sein autant de délégués qu’il y a de « fois 60.000 habitants dans le département.

Mais, sollicité par la Commission de décentralisation le vicomte de Tréveneuc, pour ne pas retarder l’adoption du projet de loi en discussion, consentit à retirer son article additionnel et à le transformer en proposition de loi spéciale. La question ainsi tranchée, l’Assemblée décida de passer à la troisième lecture du projet de loi sur les Assemblées départementales. Puis la parole fut donnée à Tréveneuc pour développer sa proposition.

Tout d’abord il en donna lecture : « Article unique :

Dans le cas où, par une circonstance quelconque, l’ac-

tion de l’Assemblée nationale se trouverait empêchée,

les présidents des Commissions départementales con-

voqueront d'urgence les Conseils généraux.

« Cette convocation faite, tous les présidents de ces « Commissions se rendront immédiatement à Tours ou « à Bourges et y constitueront, par leur réunion, une « Assemblée ayant pleine et entière autorité sur tous « les fonctionnaires civils et militaires.

« Cette Assemblée, avec le concours des Conseils gé- « néraux siégeant en permanence dans tous les chefs- « lieux des départements, aura pour mission de rétablir

« Ces délégués se rendraient sans aucun retard dans une des « villes centrales de la République, ou dans la ville de... et y for- « meraient une Assemblée qui aviserait aux moyens de rétablir « l’ordre et de rendre à l’Assemblée nationale la plénitude de son « indépendance et de ses droits.

« Les pouvoirs de cette délégation cesseraient par un décret de

« l'Assemblée nationale. »

Journal officiel du mercredi 26 juillet 1871, p. 2245, col. 3.

« l’ordre, et de rendre à l’Assemblée nationale la pléni- «+tude de son indépendance et de ses droits.

« Un décret de l’Assemblée nationale pourra seul

« mettre fin à son pouvoir. »

A première vue, cette proposition semblait sortir de la même veine que celles de Vétillart et de Vente et n’en différer que par le mode de réalisation. Mais les quelques paroles que Tréveneuc allait prononcer pour demander l'urgence, devaient jeter une clarté singulière sur les véritables intentions du représentant des Côtes-du- Nord. « Ma proposition se comprend d’elle-même, dit-il ; « nous ne voulons plus que l’Assemblée puisse être dis- « soute par un complot venant de la rue, pas plus que € par un complot venant d’en haut. Nous ne voulons pas plus de 15 mai, de 4 septembre et de 18 mars, que de «18 brumaire et de 2 décembre.

« Je ferai remarquer que si le séjour de l’Assemblée à « Versailles l’a protégée contre le 18 mars, Saint-Cloud « n'avait pas défendu le Corps législatif contre le 18 bru- «€ maire. » — « Mais cela ne prouve pas l’urgence », insinuait M. de Tillancourt. Et Tréveneuc de riposter : € Je demande l'urgence parce que les Conseils généraux «€ vont fonctionner dans six semaines et qu’il serait bon « que la loi que je propose fût immédiatement appli- € cable. » — Tel ne fut pas d’ailleurs l'avis de l’Assemblée

qui, à la seconde épreuve, repoussa l’urgence, détermi-