CHAPITRE XV

Attributions diverses, d'ordre administratif, conférées aux o^oerseers avant 1834. — Attributions des Bureaux de Gardiens dans toutes les Unions, urbaines ou rurales: nomination des officiers de l'état civil; le service de la vaccine ; établissement de l'impôt local ; direction des écoles. — Attributions complémentaires dans les Unions rurales : le service sanitaire, le service des routes. — Les Unions composées d'une ville et de paroisses rurales. — L'Irlande.

En France, lorsqu'un mécanisme rencontre quelque obstacle dans sa marche ou révèle quelque défectuosité, nous cherchons à le remplacer par une machine parfaite, en supprimant le rouage défectueux. Les Anglais, au contraire, nous Tavons déjà dit, procèdent différemment : ils ne le détruisent pas ; ils se bornent à lui enlever son utilité et à le laisser se rouiller ; ainsi avaient-ils fait de la paroisse. A l'inverse, reconnaissent-ils qu'un rouage fonctionne bien, on lui demande davantage et on l'utilise de différentes manières (i). C'est ce qu'ils ont fait pour VUnion de paroisses et pour son conseil, le Board of Guardians. L'administration nouvelle, une fois créée, servit de cadre à de nouveaux services, les uns connexes, la plupart tout à fait étrangers à l'objet primitif de son institution.

Déjà, avant 4834, les anciens officiers de la loi des pauvres, les overseers^ avaient vu se greffer sur leurs attribu-

(1) M. Flach, Annales de VËcole des sciences politiques, numéro du 15 juin 1889.

tions originaires de nouveaux services : ils avaient été chargés de l'établissement et du recouvrement des taxes locales (1). La taxe des pauvres étant l'étalon de toutes les autres taxes, il était assez naturel que les overseers fussent investis de tout ce qui concerne ces taxes. — Ils sont chargés également du soin de dresser les listes électorales, en vertu des instructions que leur transmet le derk of the peace pour les comtés, et le tovm derk pour les villes (2) ; il n^y a rien de surprenant à les voir investis de ce rôle : aucun impôt direct à peu près n'étant perçu au profit de l'Etat, et les immeubles n'étant imposés seulement qu'au profit du budget local, les overseers ont, entre les mains, les documents nécessaires à l'établissement des listes électorales. Mais leur tâche est assez malaisée ; car il ne suffit pas de s'enquérir des conditions, qui autorisent l'inscription; il leur faut également s^informer de celles des circonstances qui commandent une radiation ; or les dispositions légales, qu'ils doivent consulter, sont aussi obscures que nombreuses. Aussi Tun des avocats reviseurs les plus expérimentés écrivait-il récemment à l'un de ses confrères, qui le consultait sur certaines difficultés : « Les actes sur « l'enregistrement des électeurs sont un labyrinthe pis^que « celui de la Crète, et nous devons chercher à nous y re- (( trouver aussi bien que nous le pouvons, ayant grande « pitié des pauvres overseers^ qui font de leur mieux, au « milieu de très graves embarras ».

Les overseers ne sont plus aujourd'hui inspecteurs des pauvres ; mais ils sont chargés de fonctions, que leur ancienne qualité seule peut expliquer.

Ce n'est pas la même raison, qui a donné au nouvel organisme, créé par le Poor Law amendment de 1834, cette multiplicité d'attributions, que nous allons parcourir. Au

(i) V. le chapitre VlII.

(2) M. de Franque ville, hç Gouvernement et le Parlement hritanni- (jues, 2« vol. p. 377,

21 ti TKOISIÈME PAKT1£. — CHAPITRE XV

moment où se conféraient successivement ces attributions, l'administration locale anglaise présentait, d'une part, une circonscription vieillie^ la paroisse, de laquelle les idées de Self'dovrrnment avaient disparu, parce qu'on n'en avait pas d'on haut respecté le principe, et, d'autre part, un centre administratif un peu trop éloigné des intérêts locaux, le comté, à la tête duquel se trouvait non pas une assemblée élue, mais un corps commissionné, pour ne pas dire nommé, par le souverain. On comprend que les aspirations démocratiques, ne pouvant se reposer ni sur la paroisse, dont la vie s'était retirée, ni sur le comté, constitué aristocratiquement, aient demandé à un organisme plus jeune, et constitué d'après des bases plus démocratiques, tout ce qu'il pouvait donner (i).

Il est assez difficile de présenter une liste complète des attributions dévolues blux Boards of Guardians (2); car, en Angleterre, toute règle a ses exceptions, et celles-ci dérivent soit d'actes locaux du Parlement, soit encore de ce fait que des lois votées peuvent ou non être adoptées à leur option par les autorités locales.

En outre, il faut tenir compte de ce que le régime est différent pour les villes et pour les villages. Les villes ont des organes administratifs, qui leur sont spéciaux, et qui

(1) La loi du 5 mars 1894 a créé les Conseils de district. Mais le corps représentatif qui administre le district rural n'est autre que le Bureau des Gardiens.

(2) « L'Angleterre ne connaît point cet instrument de simpliflca- « tion que la France appelle les pouvoirs généraux de l'administra- « teur. Chaque autorité a dans sa circonscription les attributions « spéciales qui lui ont été assignées par des lois spéciales ; elle peut « en avoir un grand nombre : ce n'est jamais qu'une somme de « quantités définies. Aucune autorité n'a le mandat implicite et init déterminé de pourvoir à la marche de tous les services dans le « district auquel elle est préposée ». (M. Boutmy, Le Gouvernement local et la tutelle de VElat en Angleterre, Annales de l'Ecole des sciences politiques, n" du 15 avril 1887).

ATTRIBUTIONS MULTIPLES DES BOARDS OF GUARDIANS 2i7

accomplissent quelques-unes des fonctions exercées ailleurs par les Boards of Guardians ; les Gardiens y ont donc des attributions restreintes ; ils y sont bien tuteurs des pauvres, mais ils n'ajoutent pas à cette qualité toutes celles dont ils sont revêtus dans les Unions rurales. Cependant il est certaines fonctions, qui leur sont réservées dans toute Union, qu'elle soit urbaine ou rurale.

Ils nomment ce que nous appelons en France les officiers de l'état civil, et ce que les Anglais désignent sous le nom de registrars of birlhs, deaths and marriages. Jusqu'à un acte de 1836, complété par plusieurs lois postérieures, rinscription des naissances ou des baptêmes, des enterrements et des mariages était faite par les ministres des différents cultes, les agents des quakers et les secrétaires des synagogues. Aujourd'hui, dans les localités, « le personnel, chargé de Tenregistrement des actes de l'état civil, se compose: 1° d'un enregistreur-surintendant [superintendant registrar) par paroisse ou Union de paroisses, lequel centralise le service pour les naissances, décès et mariages ; 2^ d'un enregistreur de district par subdivision de paroisse ou d'Union de paroisses ; celui-ci reçoit les déclarations des naissances et des décès ; 3° des enregistreurs de mariages, des ministres du culte anglican, des agents des quakers ou des secrétaires de synagogues qui sont exclusivement chargés de l'enregistrement des mariages (1) ». A la tête de cette branche d'administration se trouve un enregistreur général (generalregistrar\ nommé parla Couronne et institué durhig pleasure^ c'est-à-dire à titre révo-

(1) On est tenu de faire enregistrer les naissances et les décès par Tenregistreur civil institué à cet effet, tandis que, pour l'enregistrement des mariages, on peut s'adresser, à son gré, à l'enregistreur civil des mariages ou au ministre du culte. On n'a pas osé jusqu'ici priver TEglise anglicane d'une attribution à laquelle elle attache un grand prix. La réforme, en matière d'actes de l'état civil, est donc demeurée jusqu'à présent incomplète.

cable ; le service du gênerai registrar constitue un service distinct, mais subordonné toutefois au contrôle du Local Government Board,

Les rcfjistrars des naissances et des décès sont nommés par les Bureaux de Gardiens ; mais une fois nommés, ils ne peuvent être révoqués que par le gênerai registrar. — Il en est absolument de mAme, sous ces deux rapports, des superintendant registrars ; toutefois, il est de règle générale de nommer super intendanl registrar d'une Union le clerk de cette Union, c'est-à-dire le greffier du bureau des Gardiens. Quant «ux registrars des mariages, ils tiennent leur nomination du superintendant registrar^ et ne peuvent, d'ailleurs, être révoqués que par le gênerai registrar.

On voit quelle intimité de rapports existe entre le service de Tassistance publique et celui des actes de l'état civil ; l'unité administrative pour ce dernier service se confond avec celle créée pour l'administration des secours aux pauvres ; les officiers de l'état civil sont nommés tantôt par les Gardiens des pauvres, tantôt par leur clerk ; enfin l'enregistreur chef, c'est-à-dire le fonctionnaire chargé du contrôle du service sur toute l'étendue de l'Union, est lui-même nommé parle Bureau des Gardiens, et se trouve être, en général, le clerk lui-môme de ce Bureau (1).

[{) M. Glasson, lnst,y 6" vol., p. 34; M. Leroy-Beaulieu, Adm. locale, p. 371 ; ihid., p. 274. « A la fin de chaque trimestre, les enre- « gistreurs de district envoient à Tenregistreur surintendant une « copie certifiée de toutes les inscriptions faites aux livres des nais- « sances et des décès ; les livres d'enregistrement, dès qu'ils sont « remplis, sont également remis à l'enregistreur surintendant afin « d'être déposés dans les archives de son bureau. Les mêmes dispo- « sitions sont prises par les personnes chargées de Tinscription des « mariages. L'enregistreur surintendant doit vérifier les diverses « copies certifiées qu'il reçoit de ses subordonnés, en attester l'exac- « titude, et les envoyer à l'enregistreur général du royaume. Après (c avoir subi une nouvelle vérification à Londres, ces documenta

Une deuxième attribution, qui échoit aux Gardiens des Pauvres dans toutes les Unions, qu'elles soient rurales ou urbaines, a trait au service de la vaccine. On sait que la vaccine est obligatoire en Angleterre ; c'est là, du reste, l'application d'un principe suivi par l'administration anglaise, qui adopte volontiers des mesures coercitives pour raccomplissement individuel des précautions reconnues nécessaires. Mais, avant d'en arriver à la contrainte pour la vaccine, l'administration s'est d'abord efforcée de propager cette coutume salutaire par voie de conseil, et d'en assurer la gratuité. En 1841, une loi (4 et S Vict., c. 32) a donné à cette pratique une nouvelle impulsion, en décidant que les familles pourront, sur leur demande, être dispensées de contribuer aux frais de ce service, et que les frais mis ainsi à la charge du public seront prélevés sur la taxe des pauvres, sans que toutefois ce genre de secours entraine, pour les familles assistées, Tinscription sur la liste des indigents, et la qualité depaupers, ce qui eût jeté un discrédit sur ce nouveau service. Mais on ne tardait pas à reconnaître l'impuissance de ces efforts. Aussi, par une loi de 1853, la vaccine est-elle devenue obligatoire. Cinq ans plus tard, en 1858, une loi (21 et 22 Vict., c. 97) confiait au Conseil privé le pouvoir de favoriser l'application de cette contrainte administrative. Enfin, en 1861 (24 et 25 Vict., c. 59) une nouvelle loi rendit plus aisée la répression des résistances individuelles, en donnant aux juges de paix la faculté de les punir. Ces mesures furent, semble-t-il, encore insuffisantes, et, dans la pratique, elles ont été aggravées sous l'influence des idées réglementaires qui

« sont coordonnés et formés en regiî:tres, dont la réunion consti- « tue l'état civil du royaume » (M. Leroy-Beaulieu, loc. cit., p. 274). — Le General reglster office soumet chaque année au Parlement un rapport offrant le résumé de tous les faits constatés pour l'ensemble du Royaume-Uni,

prévalent de plus en plus dans le Royaume-Uni (1). Dans quelle mesure l'Union de paroisses et son Board of Guardians interviennent-ils dans le service de la vaccine? C'est ce qu'il nous faut indiquer. Nous avons déjà vu que les frais de vaccination peuvent être supportés par la taxe des pauvres ; mais, à côté de ce premier lien entre \^Poor LaweX ce service d'hygiène, il y a un rôle actif, dont sont investies les autorités de l'Union. Les parents ou les tuteurs sont tenus, sous peine d'amende, de faire vacciner les enfants dans les trois mois de la naissance. Les fonctionnaires, chargés d'enregistrer les naissances et les décès, doivent aussi enregistrer les vaccines. L'Union de paroisses, afin de faciliter le service, est subdivisée, parles Guardians, en (Mstricis spéciaux, dits districts de vaccine (2), placés sous la direction d'un médecin chargé de vacciner les enfants à domicile, moyennant des indemnités variables selon la distance. Une petite indemnité est également allouée au registrar ; il est dû à ce fonctionnaire une autre indemnité par les personnes qui réclament des certificats de vaccine.

(1) La question de la vaccine a été une des matières où l'esprit interventionniste s'est fait sentir de meilleure heure. Depuis, la doctrine du laissez-faire a subi de nombreuses et rudes atteintes ; mais laissons la parole à notre éminent maître, M. Léon Say : « Depuis « quinze ans, le vigoureux individualisme de l'Angleterre n'a cessé « de s'affaiblir. Il n'existe plus aujourd'hui qu'à l'état de souvenir, « et c'est par un véritable anachronisme que quelques hommes « d'État arriére's prennent encore aujourd'hui l'Angleterre pour un « modèle de re'sistance au socialisme d'État. Il est inexact de dire « que l'Angleterre lutte sérieusement en ce moment contre le socia- (i lisme d'Etat, et que, si elle y cède, elle s'y résigne comme à une V fatalité dans des cas bien admis et sagement limités, comme le « font les armées cernées, quand elles sacrifient un ouvrage avancé « pour rendre la dernière défense plus efficace. L'Angleterre ne se « défend plus, elle se livre ». Économie sociale^ 2e éd., p. 249.

(2) Dans le rapport publié le 1«^ janvier 1890 par les Guardians de

Il est encore une attribution dévolue aux Guardians^ et exercée par eux au moyen d'un comité : c'est ce que les Anglais appellent Yassessnient, c'est-à-dire rétablissement de l'impôt local. Ce comité, assessment Commitlee, souvent composé d'une douzaine de membres, est chargé de contrôle des overseers^ et a la haute direction sur tout ce qui concerne la fixation de Timpôt. Mais c'est là une matière, sur laquelle nous avons déjà fourni des explications relativement détaillées, et sur laquelle nous nous proposons de revenir dans un des chapitres suivants.

Il y a lieu d'ajouter que lorsqu'une paroisse n'a pas de school board^ ou corps spécialement élu pour diriger les écoles, les Gtiardians sont chargés de cette fonction, qu'ils exercent au moyen d'un school attendance Commitlee ; ce comité est, d'ailleurs, secondé par un clerk^ qui n'est autre que celui de l'Union, et par des attendance officers^ emploi qui correspond à celui d'inspecteur, et qui est, dans les petites Unions, confié à des personnes déjà investies d'autres fonctions de l'Union. Les Gtiardians également

rUnion de Bradfield, laquelle est une Union rurale, nous lisons, à

la page 7 :

Vaccination

Amoiint of Fées

Médical officers

in

the ijear

1 st District

D'Cox

15 £ 16sh6 den

M. iraieman

3 rd ,,

M. Fox

4 th »

M. Davis

M. Jas Henrj Breach Vaccination officers

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M. James

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Ces deux vaccination officers sont eu même temps attendance officers pour le service des écoles ; ils sont aussi sanUary inspcctors ; il sont également relieving officers de la Poor Laxo ; enfin Tun d'eux est registrar des naissances et des décès. Bref, ils sont les inspecteurs locaux de tous les services de TUnion.

paient la rétribution scolaire des gens pauvres, qui ne peuvent être classés dans la catégorie des paupers^ mais ne peuvent cependant supporter les dépenses de l'instruction de leurs enfants.

A ces attributions dévolues, comme règle générale, aux Guardians dans toutes les Unions, viennent s'en ajouter d'autres, plus ou moins nombreuses, suivant que l'Union est rurale, mi-urbaine, et mi-rurale, ou complètement urbaine.

S'agit-il d'une Union, composée de paroisses rurales, les Guardians sont chargés de tout ce qui concerne le service sanitaire ; ils constituent la « Rural sanitary authority » (1), et, à ce titre, ont le contrôle sur toutes les matières relatives à la santé publique, telles que le drainage, les services d'eau, les hôpitaux affectés aux maladies contagieuses, la police des constructions, celle des cimetières, les égoûts, la salubrité des routes, la surveillance de la vente des produits dangereux, les mesures à prendre pour prévenir ou combattre les épidémies, etc. On sait que l'hygiène publique a préoccupé depuis longtemps les pouvoirs publics en Angleterre, et a donné lieu à une réglementation des plus complètes.

Les Guardians ont encore une autre attribution, mais d'ordre facultatif ; ils peuvent, en effet, s'ils le désirent, être chargés de l'entretien des routes et chemins de caractère local, cl ils contractent quelquefois avec le County Couiicil pour Tentretien des grandes routes.

Voilà pour les Unions rurales. Si nous supposons maintenant une agglomération urbaine, où il y ait une assemblée représentative de la ville, et il en est ainsi de toute

(i) Nous reproduisons à l'Appendice les détails relatifs à l'Union de Hradfield, et dont nous avons déjà cité une partie. Ils feront pénétrer le lecteur dans le fonctionnement même de l'institution des Boards of Guardians,

agglomération urbaine dépassant 6,000 habitants, — les Guardians ont des attributions plus restreintes. Ils ne sont pas la Rural Sanitary authority^ et n'ont aucun rapport avec l'administration de Thygiène publique, ni avec celle des routes et chemins.

Là où l'Union comprend non seulement une ville pourvue soit d'une municipalité soit d'un assemblée locale, mais en même temps plusieurs paroisses rurales, les Guardians ne sont pas chargés, en ce qui touche les paroisses urbaines de leur circonscription, du service de salubrité ; c'est la ville elle-même qui gère ses affaires sanitaires au moyen de son assemblée municipale. Mais le Bureau des Gardiens fonctionne comme autorité sanitaire par rapport aux paroisses rurales.

Il est permis de voir par les détails qui précèdent, que le Gouvernement anglais a conféré à l'Union nombre d'attributions étrangères à sa mission principale et originaire. Ce n'est pas là le côté le moins intéressant du sujet qui nous occupe. Un désir de simplification l'a, d'ailleurs, amené, comme conséquence de cette pratique administrative, à obliger les localités à pourvoir, avec le produit de la taxe dos pauvres, aux dépenses de ces services accessoires (i).

L'Irlande n'a pas tardé à recevoir une organisation semblable, et elle a vu grandir les pouvoirs des Boards of Guardians (2). Peut-être même leurs attributions y sontelles devenues, sinon plus considérables, du moins plus étendues, précisément parce que, dans ce pays, la centralisation s'y est montrée plus tôt. « Le jour, dit M. Flach « dans son intéressante étude, le jour où une place dut

(1) V. le chapitre XVII.

(2) M. Flach, Ann, de VEcole des sciences politiques, numéro du 15 janvier 1889.

ce (^tre concédée aux contribuables dans la gestion de la i< chose publique^ ce fut Tadministration de la loi des « pauvres, dont tous les fils pouvaient ôtre plus aisément « concentrés dans une main puissante, qui hérita presque « seule des attributions enlevées au comté ».