CHAPITRE XVI

DU Local Goverîiment Board.

luQ Self'Governmentj idéal de certains pays. — Les idées de décentralisation en France. — Abandon de ces idées par l'Angleterre contemporaine. — Le socialisme d'Etat et la centralisation. — La tutelle de l'Etat s'exerçant, en Angleterre, sur les nouveaux corps administratifs, et notamment sur le Board ofGuardians. — La paroisse perd presque toutes ses attributions, d'abord au profit du comté, puis au profit des nouveaux organes administratifs. — Indépendance et autonomie du comté. — Le nouveau réseau administratif; ses assemblées représentatives et l'ingérence gouvernementale. — Le contrôle de l'Etat confié à un département ministériel nouveau. — La genèse de cette révolution administrative. — Les attributions du nouveau département. — Histoire du Poor Lavo Board : sa transformation en Local Government Board ; son organisation .

II est un troisième aspect sous lequel peut être examinée l'influence exercée par la loi des pauvres sur l'organisation administrative : c'est celui de l'atteinte portée au selfgovernmentj ou, en d'autres termes, du développement des idées de centralisation. Le mot de self-govemment implique un système d'administration locale suivant lequel une unité déterminée, que cette unité se nomme une paroisse, une ville ou un comté, est investie des pouvoirs nécessaires pour gérer d'une manière indépendante ses propres intérêts, et suivant lequel, par voie de conséquence, il n'est abandonné à l'autorité centrale que les affaires communes à toute la nation.

Dans quelques pays, c'est là l'idéal vers lequel on mar-

chc OU vers lequel on cherche à marcher. En France notamment, les lois et décrets, dits de décentralisation, quoiqu'ils constituassent des essais assez timides, ont été salués avec faveur par Topinion publique ; mais notre pays est si fortement et depuis si longtemps centralisé que, d'une part, le pouvoir supérieur semble, lorsqu'il abandonne quelques lambeaux de son autorité, faire les plus larges concessions, et que, d'autre part, les administrés paraissent accoutumés à ce régime, qui leur semble naturel, sauf h déplorer ses lenteurs, le cas échéant. La tutelle de TKtat engourdit les ressorts de l'énergie et de l'activité individuelles. Aussi peut-on se demander si, chez nous, en dehors du cercle des esprits libéraux et philosophiques, la décentralisation est réclamée énergiquement par l'opinion publique.

Ceux qui se font les champions de cette cause, citent volontiers l'exemple de l'Angleterre, qu'ils représentent comme inféodée aux idées de self-govemment^ et du pouvoir central réduit à son minimum d'expression. Mais l'Angleterre contemporaine s'écarte de plus en plus des idées qui ont été celles de la vieille Angleterre ; précédemment nous l'avons vue entrant en plein socialisme d'Etat; ici nous allons assister à la constitution de son régime de centralisation. La centralisation et le socialisme d'Etat sont de la même famille, ou plutôt ils sont une seule et môme chose^ qui est dans un cas l'exercice de la tutelle de l'Etat sur les localités, dans l'autre sur les individus. En France, la liberté des individus a été plus longtemps respectée, et elle l'est encore aujourd'hui plus qu'en Angleterre ; elle est sortie triomphante d'une Révolution, qui a ouvert une ère d'individualisme, et il est une partie notable de l'armée politique, qui lutte encore vigoureusement contre les tendances socialistes. Mais pendant que l'on voyait éclore la liberté économique, la liberté des collectivités administratives restait étouffée. De l'autre côté

du Détroit, au contraire, ces deux formes de la liberté ont eu la môme origine et la même fortune; elles avaient leurs racines dans les traditions et dans Thistoire du pays et du peuple ; elles se sont assombries en même temps ; la main pesante de TEtat s*est posée sur les libertés locales comme sur les libertés économiques, exerçant dans les deux domaines une action presque parallèle.

Cette tutelle de l'Etat s'est révélée d'une manière singulière, et, on peut le dire, bien anglaise. Elle n'a pas envahi les anciens organes administratifs, mais elle a constitué, à leurs côtés, de nouveaux corps administratifs, pétris d'une autre pâte, et auxquels on a imposé l'intervention du pouvoir central. L'un de ces corps est précisément le Board ofGuardians,

Mais, avant d'indiquer les formes qu'a revêtues l'intervention gouvernementale, il est bon de revenir sur les caractères qu'offrait avant 1834 la vieille organisation administrative. A l'exception des villes et de leur organisation spéciale, les deux organes administratifs étaient, en bas, la paroisse, et, en haut, le comté. La paroisse, qui avait eu ses années d'activité administrative, et qui avait longtemps gardé un caractère de petite démocratie, avait perdu peu à peu son importance sous l'action de deux faits bien distincts : d'une part, la disparition des yeomen , c'est-à-dire des petits tenanciers, qui formaient précisément le personnel de l'administration locale, devant l'invasion des grandes exploitations, et le remplacement des petites exploitations agricoles par le régime des latifundia (1); et, d'autre part, la perte que fait la paroisse de la plupart de ses attributions: après l'assistance en 1834, c'est la police, c'est l'hygiène publique, ce sont les routes dont elle perdit l'administration, sans que cependant elle

[\) II faut lire les détails que consacre à ce grand fait social M. Boutmy dans son très remarquable ouvrage sur le Développement de la Constitution en Angleterre. V. p. 226.

ne se soit vu enlever aucune parcelle de son indépendance et de son autonomie (1). Telle une maison qui reste debout, bien qu'elle ait été dégarnie de ses meubles.

Il n'est pas douteux que cette annihilation de la paroisse n'ait porté la plus grave atteinte à la tradition du selfgovemment^ et on comprend que le parti libéral ait fait de rétablissement de Conseils paroissiaux une de ses plus vives revendications. Dans la conception primitive, la paroisse était l'organisation la plus démocratique. Non seulement elle ne possédait rien qui ressemblât à notre maire, et qui fût soit Tagent du pouvoir central, soit le chef exécutif des décisions paroissiales, ou qui réunît ces deux qualités à la fois ; mais elle ne donnait pas même place à l'élément rei)réscntatif sous la forme d'un conseil choisi par les habitants. Elle se gouvernait directement par son vestry^ qui n'était autre que la réunion de tous les paroissiens, et elle offrait le type de la démocratie, esquissé par Rousseau.

La paroisse contemporaine, jusqu'en 1894 du moins, n'existait donc plus guère en réalité. Mais au profit de qui l'absorption s'était-elle faite? D'abord au profit du comté, puis au profit de ces organes administratifs plus jeunes et plus nouveaux, à la formation desquels nous avons assisté.

Mais le comté avait jusqu'à hier une administration éminemment aristocratique, celle î^a^ magùtrates ou justices of peace^ qui, nous l'avons vu, étaient bien nommés par la Couronne, mais ne pouvaient être choisis que parmi les grands propriétaires locaux. Ce sont eux qui, pendant longtemps, ont recueilli ou absorbé rancicnne activité administrative des paroisses. Nous avons étudié trop longuement leurs empiétements dans le domaine de l'assis-

(1) « Elle sert de cadre encore plus que d'agence pour la réparti- « tion de l'impôt local et pour la confection des listes électorales ». M. Boutmy, Annal, de VEcole^ i5 avril 1886.

tance pour qu'il nous paraisse utile d'y revenir ici. Il n'y a peut-être pas de fonctionnaires ou de corps, dont les attributions aient été aussi variées et aussi étendues ; « on « y retrouve, dit avec raison M. Boutmy, pour partie cel- « les de nos préfets, de nos sous-préfets, de nos conseils « généraux, de nos conseils de préfecture, de nos juges « de paix, de nos maires, de nos commissaires de police, « de nos juges d'instruction, de nos tribunaux correction- « nels et môme de nos tribunaux civils. Les pouvoirs, « que la France s'est étudiée à tenir séparés, — les pouce voirs administratifs et judiciaires, — se confondent « entre les mains de ces hauts personnages » (1).

Cq^ justices of peace n'avaient aucun supérieur administratif; personne ne pouvait se substituer à eux, ni leur intimer l'ordre d'accomplir un acte quelconque. Ils ne relevaient que de la loi. Ils étaient donc indépendants, et le comté, qu'ils administraient, avait une autonomie absolue. En même temps que ces notables échappaient à l'autorité du pouvoir central, ils étaient soustraits à la volonté du peuple. Il est donc bien difficile de voir dans l'ancienne administration du comté une application du self-government ; et il avait fallu une grande bonue volonté chez le peuple anglais pour considérer comme voté par lui l'impôt, que fixaient seuls ces juges de paix, à la nomination desquels iln'avait pas participé. Il est vrai que l'aristocratie anglaise s'est toujours fait une haute idée de ses devoirs, et qu'elle s'est constamment efforcée, par son dévouement et par ses sacrifices à la chose publique, de se faire pardonner sa prépondérance et son pouvoir.

Les autorités comitales, aussi bien que les autorités paroissiales, étaient ainsi soustraites à l'action gouvernementale. Aucune des formes d'intervention, reconnues en

(1) Loc. cit, — V. aussi le Développement de la Constitution anglaise, par le même.

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France, n'était admise. Le gouveraement ne les nommait ni ne les révoquait; il n'avait que le droit de commissionner les justices of peace. Son approbation générale était rarement requise pour la mise en vigueur des actes des autorités locales. L'administration supérieure enfin n'avait pas davantage ù s'assurer que la comptabilité avait été régulière.

Aussi nVst-ce pas du côté du comté qu'il faut se tourner pour découvrir le premier germe de la centralisation. D'ailleurs, si les juges de paix ont gardé, à Rencontre de TEtat, leur indépendance, ils se sont vu, en revanche, enlever quelques attributions (i), par exemple, celles qu'ils avaient dans l'administration de la Poor Law ; en outre, il ne leur a pas été donné de services nouveaux. Ces services nouvellement créés, ainsi que celui si considérable de l'assistance, ont donné naissance à de nouveaux organes, et pour ainsi dire à un nouveau réseau administratif. Ce nouveau réseau, dont l'idée initiale date de 1782, n'a pris une sérieuse consistance qu'en 1834; il comprend non seulement les Unions de paroisses avec leur Board of (ruardians^ mais encore les districts sanitaires avec leurs commissions d'hygiène publique, les districts pour les routes et ceux d'instruction élémentaire avec leurs commissions respectives. Ces organes, sauf une petite réserve relative aux Boards of Guardians^ sont spéciaux, créés en vue d'un objet particulier et défini. Les assemblées, qui les représentent, n'ont pas le caractère aristocratique du comté ; elles sont des assemblées élues, mais n'ont pas l'indépendance des anciennes autorités ; elles subissent Pingérence gouvernementale. Avec les nouvelles unités administratives est née une nouvelle politique administrative. La notion du self-goveriunent s'étant obs-

(1) Nous ne parlons pas en ce moment de la grosse réforme de 1888, et nous nous plaçons avant la création des rounty counc.ih.

curcie avec ramoindrissement de la paroisse, et le seul vestige, qui en restât, étant Tadministration oligarchique du comté, avec ses nombreux inconvénients, on mit de côté les principes, et on rechercha surtout les résultat^ pratiques. Mais c'est moins le pouvoir exécutif que le Parlement qui fait sentir son influence (1). Aussi l'intervention gouvernementale se manifeste plutôt par des règlements que par des agents ; elle est plus paperassière que bureaucratique (2).

Détail qui s'explique de la môme manière : le pouvoir de contrôle, dévolu au gouvernement lors de la création des nouvelles divisions administratives, ne va pas appar^ tenir à VHome office^ ministère qui correspond, en partie, à notre ministère de la justice, et, en partie, à notre département de l'Intérieur. Un fait nouveau commandait une institution nouvelle : la tutelle administrative appartiendra à un département nouveau, le Local Government Board.

Que Ton ne croie pas cependant qu^il y ait eu ici un plan d'ensemble prémédité. Les choses ont été bien plus simples et beaucoup plus terre-à-lerre. Le besoin d'une division administrative nouvelle se fait sentir, on la crée ; on sent qu'il y a lieu de soumettre à un contrôle du gouvernement la création et le fonctionnement de cette nouvelle division, on institue un bureau central. Ce bureau grandit ; il devient successivement une direction et un ministère. Puis d'autres besoins se révèlent, on y

(1) Le Parlement a toujours eu de la ddfiance pour le pouvoir exécutif, et Ta toujours tenu en suspicion.

(2) Loc. cit. — L'étude de M. Boutmy sur le Gouvernement local et la tutelle de l'État en Angleterre a été pour nous un guide extrêmement précieux. — Il est juste de signaler aussi un article de M. Uené Millet sur les Progrès de la centralisation administrative en Angleterre^ article paru dans le Bulletin de la société de Législation comparée (n° du mois de juin 1875).

doQDc satisfaciion de la même manière, soit en créant encore quelques nouvelles divisions, soit en ajoutant aux services des divisions récemment créées ; mais on adopte les mi^mes principes de contrôle, et les attributions du nouveau département ministériel s'étendent.

Ce premier besoin, qui donna naissance à une nouvelle pratique administrative, ce fut le service de la Poor Law\ cette nouvelle division administrative créée, c'est l'Union de paroisses ; ce comité central, c'est le Poor Law Boardy qui, avec l'extension de ses attributions, prend le nom de Local (ïïovernnient Boardy et donne à son titulaire le rang de ministre.

Le Comité central, ou Poor Law Board, avait reçu pour première mission de tracer les limites territoriales des Unions, de déterminer le nombre des Gardiens que chaque paroisse doit envoyer à TUnion dont elle fait partie, et le taux du loyer à partir duquel on est éligible à cette fonction. Il a le pouvoir de modifier les Unions, si le besoin s'en fait sentir. — Il n'a pas d'agents d'administration proprement dits, à Texception d'agents de contrôle, ou inspecteurs, qu'il nomme lui-môme, qu'il rétribue sur les deniers de TEtat, et auxquels il assure une retraite ; il les charge d'assister aux meetings des Gardiens. — Il a des droits plus caractérisés : il statue sur la validité des opérations électorales intéressant les Bureaux de Gardiens. C'est encore lui qui institue les fonctionnaires subordonnés aux Gardiens ; il les nomme sans doute sur leur présentation, mais c'est à lui qu'appartient la nomination ; c'est lui qui fixe leur traitement, et c'est lui seul qui peut les révoquer. Aussi ces agents inférieurs sont-ils complètement dans la main du Gouvernement, et, en sens inverse, sont-ils très indépendants vis-à-vis de leurs supérieurs immédiats. « N'est-ce pas virtuellement, dit M. Boutmy « dans l'étude déjà citée, la suppression de ce qui peut « être appelé proprement Tadministration locale ? Entre

« rinspecleur : ingénieur, médecin, hygiéniste, qui se préce vaut justement de sa supériorité professionnelle, et le « secrétaire toujours présent, mêlé à tout, qui correspond « avec Pinspecteur en dehors de ses chefs et tourne à Fa- « gent d'exécution du pouvoir central, les Boards locaux « sont, en fait, réduits à l'impuissance, et Ton voit maince tenant pourquoi les magistrales montrent peu d'empres- Cl sèment à y siéger ».

Ce n'est pas tout. Des règlements aussi nombreux que prolixes enserrent absolument les Guardians ; nous en avons vu quelques-uns. C'est le Comité central, qui autorise, en dehors des workhouses^ la création des asiles et des écoles de district; c'est à lui encore de nommer les fonctionnaires [auditors) (\m doivent contrôler les comptes des Unions, des paroisses, des asiles et des écoles de district. Le séjour et le traitement des ;)«2^/>er^ dans XQsworkhouses donnent lieu aux détails les plus minutieux ; on y spécifie non seulement le nombre des repas et la quantité de nourriture, mais encore la manière de préparer tel ou tel aliment. Quant aux soins de santé à donner aux inmates, on peut bien penser qu'ils sont j)rescrits de la manière la plus précise. — Nous avons vu également ailleurs les précautions prises lorsque le Boardof Guardians croit nécessaire d'emprunter ; l'administration centrale règle toutes les conditions de l'emprunt.

Ce qui s'est fait dans le domaine de l'assistance se fait dans celui de l'hygiène publique, et donne naissance, d'un côté, à un Bureau central de la santé publique, et, d'un autre côté, à des comités locaux. Il se fait également pour l'instruction primaire ; un comité d'éducation est créé ; constitué définitivement en 1856, il s'étend et se fortifie de plus en plus, pendant que des comités scolaires locaux [school boards) se généralisent et deviennent obligatoires.

Mais nous n'avons pas à entrer ici dans ces détails, qui trouveraient plutôt leur place dans une élude générale du

système administratif anglais. H nous reste à montrer les développements rjue reçut le Comité central de la loi des pauvres [Poor Law Board).

Le Bureau central, créé en 1834, était alors composé de commissaires extra-parlementaires; il devient, en 1847, un comité supérieur, ayant pour membres les principaux ministres. En 1871, le service sanitaire, qui n'avait pour organe qu'un simple bureau, et dont les attributions s'étaient élargies, se fond avec l'ancien Poor Law Board, De cette fusion est né le Local Govermnent Board^ véritable ministère, ressemblant assez à ce qu'est notre Direction de l'Administration départementale et communale au ministère de rinlérieur. C'est un second ministère de l'Intérieur.

Ce Conseil du Gouvernement local est un type suigeneris d'administration ; il siège à Londres et se compose du lord président du Conseil, du lord du sceau privé, du principal secrétaire d'Etat de l'Intérieur, du chancelier de l'Echiquier, membres d'office, d'un président et de deux ou plusieurs membres nommés par la Reine. Le président est toujours choisi parmi les membres du Parlement ; il fait généralement partie du Cabinet, mais il n'est pas nécessairement conseiller privé, puisque le comité, qu'il est censé présider, n'est pas, comme ceux du commerce, de l'instruction publique et de l'agriculture, un comité du Conseil. En fait, les membres du Conseil sont plutôt des dignitaires que des membres actifs, et le prétendu Conseil ne s'assemble jamais. Le président dirige donc seul l'administration, et il est assisté de deux secrétaires, l'un parlementaire et l'autre permanent (1). Ce Board Q^i donc un véritable département ministériel, dont les attributions sont

(1) M. de Franqueville, Le Gouveimement et fe Parlement britanniques, P^ vol., p. 5ij.

assez variées, et dont rexistencc est le fait de la nouvelle loi des pauvres (1).

(i) Ce second ministère de l'Inlérieur a non seulement les fonctions de l'ancien Poor Law Board, mais aussi l'administration sanitaire et celle des routes, aussi bien que le contrôle général des autorités locales. Jusqu'en 1 875-1876, les rapports annuels du Local Government Bortr*^ étaient divisés en trois parties : secours aux pauvres, gouvernement local et actes sanitaires, santé publique. Depuis ce temps, la disposition est celle-ci : l** administration des lois relatives au secours des pauvres ; 2** administration des lois relatives au gouvernement local et à la santé publique ; 3" établissement des taxes locales et évaluation des propriétés.