FINANCIER DES LOCALITÉS

La taxe des pauvres est l'origine des autres taxes locales ; elle explique leurs caractères. ^ Sens précis de la spécialité ; les anciennes taxes locales anglaises. — Actuellement Tassiette de la taxe des pauvres s'étend à toutes les taxes locales. — Certaines dépenses s'imputent sur le Poor rffte — La spécialité s'atténue par le fait même de la taxe des pauvres : même assiette ; mOme recouvrement. — Unification apparente. — La spécialité subsiste au point de vue de l'emploi des sommes recouvrées ; elle figure également sur l'avis de payement remis au contribuable.

Sans qu'il nous soit possible de produire ici une affirmation cerlainc, il nous est permis de dire que les taxes locales existent depuis la loi des pauvres du règne d'Elisabeth. En mettant à la charge de la paroisse la dépense résultant de l'assistance, VAct de 1601 a donné à la paroisse une autonomie, qui lui a permis ensuite de lever d'autres taxes. La charge de l'assistance étant rendue paroissiale, les autres besoins locaux purent donner lieu à d'autres taxes locales. De là les caractères particuliers des taxes locales anglaises : leur indépendance à l'égard des impôts de l'Etat, et aussi leur spécialité.

La spécialisation des taxes est complète, lorsque les différentes taxes ont chacune une assiette particulière, et que chacune est établie d'après dévaluation exacte de l'importance que le service spécial, auquel elle doit pourvoir, offre pour chaque contribuable. Cette différence d'assiette existe ou plutôt a existé pour plusieurs des taxes locales

anglaises. Autrefois, en effet, on divisait les taxes paroissiales en deux catégories, suivant qu'elles étaient ou n'étaient pas établies sur les mêmes bases que la taxe des pauvres. On rangeait dans la première catégorie six taxes, dont la plupart ont disparu, et dont deux seulement ont de l'importance : la taxe des grandes routes {highicay r^ate) et celle d'éclairage et de surveillance {lightiiig and ivatching raté)^ et qui ont la même assiette que la taxe des pauvres. La catégorie des taxes paroissiales, qui étaient présumées avoir une autre assiette que celle de la taxe des pauvres, contenait les cinq impositions suivantes : la taxe d'église [church rate)^ la taxe pour réparations ou constructions d'églises {church rate for repairs, neic churches) ; la taxe des cimetières [burial ground rate) ; la taxe dos égouts et conduits [sewers rate) ; la taxe de drainage et de clôture {drainage and enclosure rate). De ces taxes, la dernière paraît être tombée en désuétude, et les deux premières n'existent plus ; mais toutes, sans exception, sont levées actuellement, quand on recourt à elles, exactement sur les mêmes bases que la taxe des pauvres ; de telle sorte que la division, qui précède, n'est nullement exacte dans l'état actuel, ni conforme aux procédés administratifs aujourd'hui en usage en Angleterre. Toutes les taxes locales directes ont, en fait, la même assiette que la taxe des pauvres ; elles ne sont plus guère maintenant que des annexes Axx poorrate^ et s'y superposent comme nos centimes additionnels s'ajoutent à nos contributions directes (1). D'autre part, certaines dépenses, absolument étrangères à l'assistance, sont

(1) Il y a toutefois encore dans les paroisses anglaises quelques taxes spéciales, ayant une assiette particulière : telle est la taxe d'éclairage, qui n'est pas une simple annexe à la taxe des pauvres, mais qui porte proportionnellement trois fois plus sur les propriétés bâties que sur les propriétés non bâties ; il en est de même pour la taxe de police.

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imputées sur cette taxe (1). Il y a plus : la taxe des pauvres, qui n'est, sans doute, dans son objet, qu'une taxe purement paroissiale, est, en pratique, le type et la mesure des taxes directes, non seulement de la paroisse, mais aussi du bourg et du comté. On peut donc dire que cette taxe est la clé de voûte de tout le système des finances locales, et qu'elle a altéré, en môme temps, le caractère de spécialité des taxes, du moins quant à leur assiette.

Or la taxe des pauvres est un véritable impôt foncier, et les taxes, qui se sont gretl'ées sur elle, sont devenues également des impôts fonciers, si bien que toutes les taxes locales ont participé, et participent encore des iuconvénients et des imperfections de ce système. D'abord, à Tinstar du pour rale^ elles ne frappent pas la personal property ; la propriété mobilière échappe complètement à la taxation locale. Nous avons dit plus haut comment le développement de la propriété mobilière a progressivement amené le Parlement à accorder aux localités et surtout aux comtés des subventions [grants in aid) prélevées sur les ressources du budget général de rEtat, lequel est alimenté principalement par des impôts indirects ; il donnait ainsi

(1) Nous lisons dans le rapport du Bureau des Gardiens de rUniou de Brixworth, s'appliquant au semestre de 1890 finissant à la St-Michel, c'est-à-dire au 29 septembre [half year ending Michaelmas) ces lignes: «... And although called Poor rate Returns, the purely « Poor Law Expendice in récent years, bas formed only a small part « of the whole. - And when Uatepayers see the usual notice of « the maUing and allowing a w Poor rate » it should be borne in « mind that is really a Local Government Rate. — The figures, for « the year 1890, show that of each shilling collected, and passing « through the hands of the overseers as « Poor Rate « during the « year, only about four pence was expended for purely Poor Law « purposes ; the Board of Guardians having no power or control at « ail over the spending of the other eightpence, which amount was « devoted to other local purposes under the control of other local « bodies and authorilies » (page 9).

1,500,000 liv. st. en 1858, et6,000,000 liv. st. en 1888. Tout récemment, par l'acte de réforme de l'administration locale de 1888, on a remplacé ces subventions par l'abandon fait aux localités du produit de certains impôts : les principaux de ces impôts sont les licences de toute nature, notamment celles pour la vente des boissons alcooliques, et 40 p. 0/0 de la taxe dite « probate duty » ; ces impôts frappent d'une manière générale la richesse mobilière ; c'est une satisfaction accordée aux propriétaires fonciers, presque seuls atteints jusqu'ici par les taxes locales, et qui gémissaient sous ce fardeau croissant. L'Etat a remis ainsi 6, 000,000 liv. st., provenant de ses impôts, et il a supprimé les 2,850,000 liv. st. de subvention qu'il fournissait.

De même, le système actuellement appliqué en Angleterre et dans le pays de Galles (1), système en vertu duquel le payement des taxes locales est imposé (sauf quelques exceptions peu importantes) à l'occupant et non au propriétaire des terres ou des bâtiments est un système injuste. Il ne peut s'expliquer que historiquement: dans les dernières années du règne d'Elisabeth, la terre était occupée par les propriétaires eux-mêmes ; les terres affermées étant relativement rares, on n'avait pas jugé nécessaire de prescrire la division de la taxe entre le propriétaire et le fermier (2).

(4) En Ecosse et en Irlande, au contraire, la charge en fut répartie entre le propriétaire et l'occupant.

(2) Voici comment s'exprimait M. Gladstone dans une discussion récente au Parlement : « Je ne sais que trop combien les contribu- « tions locales sont lourdes pour ceux qui les paient. Us sont pris « entreTenclumectle marteau. G'estàToccupantqu'incombent toutes « les taxes locales, quelles qu'elles puissent être. Mais quand cela a « été décidé, il s'agissait de taxes légères et bien déterminées. Qu'est- « il arrivé depuis vingt ou trente ans? De nouveaux besoins se sont « révélés, et aussi de nouvelles exigences. Je les crois légitimes pour « la plupart; mais je suis frappé de ce que c'est l'occupant qui en « fait les frais, et le propriétaire qui en bénéficie. »

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Ce n'est pas seulement au point de vue de Tassielte que les taxes locales ont perdu leur spécialité, c'est encore au point de vue du recouvrement. Sous ce rapport comme sous l'autre, toutes sont venues se confondre avec la taxe des pauvres, et le produit de tous ces divers impôts a commencé à être versé dans les mains des mêmes administrateurs. Si l'on ne consultait que les apparences, il semblerait qu'il n'en fût pas ainsi ; mais il ne faut pas ici être dupe des apparences ou des principes théoriques. Prenons, par exemple, la taxe des grandes routes {highway raté) ; les paroisses nomment des fonctionnaires appelés inspecteurs des routes, chargés non seulement du service administratif, mais encore du service financier des routes ; ils pourraient donc lever eux-mêmes le highway rate ; mais^ en fait, cela n'arrive pas, ou du moins rarement. En effet, s'ils ont le droit de lever eux-mêmes la taxe, ils ont aussi le droit de déléguer ce soin à d'autres agents, et ils ne manquent pas, dans la pratique, de le rejeter sur les overseers. Il n'en est pas autrement de la taxe d'éclairage et de surveillance ; le rôle de cette taxe est publié dans les mêmes formes que celui de la taxe des pauvres, et la perception se fait au moyen de mandats adressés par les inspecteurs de l'éclairage aux overseers. Toutes les autres taxes paroissiales sont soumises aux mêmes règles pratiques : et les overseers sont les agents uniques de la levée de ces taxes. Ces mêmes overseers sont également les collecteurs et les percepteurs de la taxe du comté ; cette taxe est, du reste, perçue sur les bases de la taxe des pauvres dans l'intérieur de chaque paroisse. Les overseers sont autorisés même à simplifier plus encore: ils peuvent, quand la somme demandée, à titre de county rate, leur semble trop peu importante pour faire l'objet d'une répartition spéciale, la prélever sur la taxe des pauvres ou en faire l'avance, sauf à se rembourser sur le produit des impositions subséquentes. La taxe générale du bourg et les taxes

spéciales de la même circonscription sont perçues aussi de la même manière, c'est-à-dire par les overseers et sur les bases mêmes du poor rate.

On voit donc que si en apparence il semble y avoir une grande complication, en fait cette complication disparaît presque, et c'est la taxe des pauvres, qui a amené Tunification au point de vue de Tassielle et de la levée des taxes locales anglaises si nombreuses. Cette unification a ses inconvénients, mais elle a aussi ses avantages. Au point de vue de l'assiette, elle a exagéré, en les multipliant, les vices du poor rate ; mais, au point de vue de la perception, elle a supprimé une complication inutile.

Une fois les deniers perçus, la spécialité des taxes reparaît. Les overseers ne gardent pas, en effets par devers eux les sommes recueillies ; ils en remettent le montant aux chefs des différents services : aux tuteurs des pauvres, aux inspecteurs des routes, aux inspecteurs de l'éclairage, au trésorier du comté et au trésorier du bourg ; il y a lieu alors à autant de comptabilités différentes (1).

La spécialité réapparaît donc, et chaque taxe a sa destination particulière. Cette spécialité constitue, à notre sens, une différence entre le système français et le système anglais ; non pas que nous n'ayons, de ce côté-ci du détroit, certaines taxes spéciales ; mais elles sont l'exception, et, d'ailleurs, leur spécialité, sauf toutefois pour une ou deux, n'apparaît pas aux yeux du contribuable, comme elle lui apparaît en Angleterre.

Un économiste de premier ordre, que nous nous plaisons à citer, a pu écrire ces lignes : « Certains auteurs ont cru « que la spécialité des taxes existait et se pratiquait de

(1) Souvent les inspecteurs des pauvres retiennent dans leurs mains le produit des taxes uniquement paroissiales et ils deviennent ainsi payeurs, en même temps qu'ils sont collecteurs. Ils font alors directement face aux dépenses en soldant les mandats que leur adressent les divers administrateurs spéciaux de la paroisse.

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« l'autre vàié de la Manche, tandis qu'elle était inconnue « de ce coté-ci du détroit. C'est là une complète erreur. Le (( système de la spécialité des taxes est parfaitement connu « de la législation française ; il y tient même une place « considérable ; que sont, en effet, la taxe de pavage, la (( taxe des trottoirs, la taxe pour Tentretien d'un pâtre

« commun, les taxes de pâturage? Que sont aussi ces

(( centimes spéciaux |)our le cadastre, et ces centimes spé- « ciaux pour le garde champêtre, pesant uniquement sur « la propriété foncière? ces centimes pour la création et (( l'entretien des bourses et chambres de commerce, pesant « uniquement sur les patentes ? ces centimes enfin dits « spéciaux, et affectés par les lois à des services détermi- « nés, tels que les chemins vicinaux et l'instruction pri- (( maire? que sont ces divers ordres de centimes ayant « chacun une assiette différente, sinon des taxes spéciales « dans toute la rigoureuse expression du mot? Oui, ces « taxes sont bien spéciales pour le législateur, qui les « autorise, et pour le conseil municipal qui les vote ; elles (( ne le sont peut-être pas, il est vrai, pour tous les contri- « buables, parce que nos procédés de comptabilité visent « trop h la simplicité, et que ces différences de nature et « d'affectation entre les divers centimes additionnels ne « ligurent pas sur la cote du percepteur.

(( Il est cependant un impôt communal en France, dont (( le caractère de spécialité est tellement évident, qu'il ne « peut échapper à personne ; nous voulons parler des jor<?^- (( talions en nature pour la confection et l'entretien des « chemins vicinaux » (1).

M. Leroy-Beaulieu, tout en insistant dans ce passage sur ce fait qu'il existe en France des taxes spéciales, et tout en faisant observer, dans im autre passage, que la spécialité, au moins quant à l'assiette, a presque disparu

(1) M. Leroy-Beaulieu, Administration locale, p. 348.

en Angleterre par Passimilation qui a été faite entre le Poor ra^eetles autres taxes, note exactement la différence qui subsiste entre ceux des impôts spéciaux, que nous avons en France, et les taxes spéciales anglaises. Cette différence se manifeste au point de vue du contrôle que le contribuable exerce sur chaque impôt, sur son montant, sur les augmentations ou diminutions qu'il subit. Il n'y a rien de plus instructif pour lui que la feuille qu'il reçoit, et qui correspond à notre avertissement. Sur cette feuille, demandnote ou application^ il est donné le détail de ce qui est perçu pour chaque taxe, et souvent même, du moins dans la métropole, on le fait suivre de l^accroissement subi par chacune d'elles dans les années précédentes (1). En province, et surtout à la campagne, le détail figure bien sur l'imprimé, mais en face de chaque taxe Voverseer ne remplit pas la ligne, et néglige de mentionner le taux ; la somme totale, réclamée à titre de taxes locales, est seule indiquée sous la rubrique « Poor rate ». Le contribuable doit, pour se renseigner, aller trouver Voverseer ou le clerk de l'Union (2).

Le libellé de ces feuilles d'impôts est de nature à montrer que la spécialité des taxes locales n'est pas, comme on se plaît à le dire parfois, devenue un vain mot ; elle subsiste, sinon complètement, du moins avec des caractères encore bien accentués. La spécialité de certaines de nos taxes françaises n'a rien de comparable avec la spécialité des taxes locales d'Outre-Manche (3) ; nous faisons toutefois exception pour nos prestations en nature,

(1) Nous reproduisons à l'appendice une de ces applications^ qui concerne la paroisse de St-Pancras, à Londres.

(2) Nous avons eu sous les yeux la demand note relative à la paroisse rurale de Hamsey, dépendant de l'Union de Chailey.

(3) Il y a loin de l'affirmation de M. Leroy-Beaulieu à celle que faisait moins de vingt ans auparavant M. Léon Faucher, dans ses Etudes sur P Angleterre {{f'-r vol. p. i04) : « Les revenus ne sont pas

Ces feuilles d'impôts^ auxquelles nous engageons le lecteur à se reporter, prouvent également l'influence exercée par le Poor rate sur certaines des taxes locales, qu'il a pour ainsi dire incorporées à lui-même (i).

« plus centralisés que les dépenses; autaat de besoius locaux, V autant d'impôts; nulle part on n'a poussé plus loin la manie de « la spécialité ».

(\) Il peut être intéressant de relever ici quelques chiffres, qui feront toucher du doigt l'extraordinaire importance de la vie administrative locale. Dans Tannée Qiiancière 1889-1890, les recettes locales en Angleterre et dans le pays de Galles ont été de 57,360,957 liv. st., (plus de 1,434,000,000 de francs). Sur cette somme, 27,720,125 livres (près de 700,000,000 de francs) provenaient des taxes. (V. l'étude de M. De Haye, dans le Bulletin de la Société de législation comparée, n" de mars 1895).