CHAPITRE II

l'ancienne jooor law, — le statut de 1601

Caractère du statut de 1601, tout d'abord promulgué seulement comme simple tentative, devenu ensuite permanent. — Trois classes d'indigents sont visées par cet acte : les valides, les invalides, les enfants. — Création d'une taxe. — Le service d'assistance est déclaré paroissial ; ressources paroissiales ; fonctionnaires paroissiaux. — Nature du secours, variant selon la catégorie d'indigents. — Heureux résultats de la législation de 1601.

Les idées, sur lesquelles le statut était fondé inspirèrent la législation anglaise jusqu'en 1760.; cette législation apporta trois modifications; 1° relativement aux autorités ; 2° relativement aux secours ; maisons de travail ; S*' relativement au domicile de secours. — Appréciation portée sur la période de 1601 à 1760.

La législation antérieure au XVIP siècle avait procédé par tâtonnement ou par étapes, s'acheminant lentement vers un système de charité officielle, dont elle avait esquissé les traits principaux, mais dont Pexpression définitive était encore à trouver.

La loi organique ne devait pas tarder ; elle fut passée dans la 43® année du règne d'Elisabeth, le 19 décembre 1601. Ce célèbre statut ne fut, au début, regardé que comme une simple tentative. C'est, d'ailleurs on le sait, un procédé assez usité en Angleterre ; beaucoup d'actes n'y reçoivent d'existence que pendant la durée du Parlement, qui les a votés ; c'est ce qui arriva notamment, nous le verrons plus tard, pour l'acte de réforme de la loi des pauvres, en 1834. La durée du statut d'Elisabeth dût

être prolongée par une série d'actes subséquents (1) ; il fut fait permanent par un acte de Charles I" (16, Car. I, c. 4). Il nous est bien difficile de ne pas entrer dans quelques détails à propos du statut d'Elisabeth quoiqu'il n'ait fait que régulariser le droit antérieur ; mais il constitue la loi organique, et il a été reconnu on principe jusqu'en 1834, bien que les bases du système, posées par lui, aient été successivement élargies, nous pouvons dire, presque travesties.

L'acte comprend vingt sections ; la première seulement a une application générale ; les autres ont trait à des points de détail. C'est l'usage, en Angleterre, de donner aux lois une grande ampleur de développement ; leur rédaction comprend non seulement la loi, mais encore son commentaire. En France, la loi est brève dans sa rédaction ; mais la promulgation en est suivie le plus souvent par une circulaire ministérielle. L'acte législatif anglais contient le tout: les dispositions et leur interprétation.

Le statut d'Elisabeth s'appliquait à trois classes d'indigents : les valides, les invalides et les enfants. Aux indigents valides^ il assurait du travail, et du travail à domicile, « Il « sera nommé, porte textuellement VAct^ chaque année, « dans chaque paroisse, par les juges de paix, plusieurs « inspecteurs des pauvres [overseers)^ choisis parmi les « notables de l'endroit, à l'effet de pourvoir, sous l'autorité « desdits magistrats, à ce que le travail soit fourni aux in- « dividus mariés, ou non mariés, qui n'ont pas le moyen (( de s'entretenir, ou qui n'exercent aucun état quotidien (( qui les fasse vivre. A l'effet de quoi sera levée chaque « semaine ou autrement, au moyen d'une taxe imposée à « chaque habitant, curé, vicaire et autres, ainsi qu'à tout « possesseur de terres, maisons, dîmes originaires et inféo- « dées, mines de charbon ou bois taillis, propres à être « vendus dans ladite paroisse, en telle quantité et pour

{!) 2 James I. c. 25 and. c. 28; 3 Car. ï. c. 4.

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telle somme, qui seront jugées nécessaires, une provision de lin, chanvre, de laine, de fer et autres matières premières propres à être ouvragées par des pauvres. Les juges de paix condamneront à la prison les indigents valides qui refuseront de faire la tâche qui leur aura été fixée ».

Quant aux indigents invalides, le même statut porte : Une taxe en argent sera pareillement imposée dans chaque paroisse aux mêmes personnes, pour être employée à fournir les secours nécessaires aux estropiés, aux vieillards, aux impotents, aux aveugles, et autres indigents incapables de travailler, et cela, soit à leur domicile, soit dans des maisons de travail qu'il sera loisible aux inspecteurs de faire construire pour cet usage, sur des terrains communaux, aux frais des paroisses. Si lesdits indigents invalides ont leurs pères et mères, grandspères et grands-mères, ou des enfants, ceux-ci seront tenus de les secourir et de les entretenir, selon leurs facultés, de la manière et pour le prix qui seront fixés par les juges de paix du comté, où ils ont leur résidence, sous peine de 20 shillings d'amende pour chaque mois de refus ou de retard dans l'accomplissement de ce devoir ».

Enfin, en ce qui concerne les enfants, il est dit que le produit de la taxe paroissiale sera pareillement consacré à payer les frais d'apprentissage des enfants pauvres, et à fournir du travail aux enfants, dont les pères et mères négligent de leur en donner, ou sont dans l'impossibilité de le faire, ou de les élever ». Le statut, pour assurer l'accomplissement de ses dispositions, ajoute que : « Dans le cas où la paroisse serait « trop pauvre pour que le montant de la taxe imposée à « ses habitants pût subvenir aux besoins ci-dessus men- (( tionnés, les juges de paix sont autorisés à faire peser « celte taxe sur les autres paroisses du canton^ et même,

« en cas d'insuffisance de celles-ci sur toutes les paroisses « du comté. Tout contribuable, qui refuse de payer, le « pouvant, sera condamné à demeurer dans la maison « d'arrôt commune ou dans la maison de correction du (( comté, jusqu'à ce qu'il paye. Ses biens pourront être « saisis ».

Le statut d'Klisaboth faisait reposer sur la paroisse seule la charge de Tassistance publique. Cette décentralisation du service et des opérations de bienfaisance devait et allait produire, dans la pratique, d'énormes inconvénients: l'inégalité du nombre des indigents, suivant les paroisses, faisait que, dans les unes, la proportion des indigents étant considérable, la charge de l'assistance était accablante ; dans les autres, au contraire, à raison du champ plus restreint de la misère, le fardeau était léger. Aussi qu'allait-il en résulter? Les paroisses, par crainte de l'accroissement de la taxe, expulseraient les individus ne pouvant justifier de moyens d'existence indépendants. Et nous verrons h quelles difficultés et aussi à quelles vicissitudes législatives va donner lieu la question du domicile de secours, [seulement).

Quoiqu'il en soit, la paroisse doit subvenir aux charges; c'est donc dans la paroisse que la taxe sera levée, et, à ce propos, nous remarquons que le statut de 1601 prononce le nom de taxe, et s'explique catégoriquement sur la nature du concours financier réclamé parla paroisse, lequel, jusqu'alors, avait été qualifié d'aumône ou de contribution plus ou moins volontaire. Cette taxe sera une taxe locale foncière; elle ne sera taxe personnelle qu'à l'égard du curé et du vicaire. Nous verrons à quelles conséquences la teneur du statut a donné lieu, en ce qui touche ce point particulier.

L'assistance étant paroissiale, l'administration de ce service devait être paroissiale, et reposer sur des fonctionnaires locaux, les overseers, que nous avons rencontrés

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précédemment ; ces officiers nommés par les magistrats, sont chargés^ sous leur autorité, de tout ce qui touche le service de la poor law, soit au point de vue de la levée de la taxe soit au point de vue de la distribution des secours; aussi sont-ce véritablement des inspecteurs des pauvres. Mais ils ont au-dessus d'eux les magistrats ou juges de paix, c'est-à-dire les administrateurs du comté, dont l'intervention constante dans les affaires de l'assistance publique doit être signalée. Ils sont, d'autre part, soumis au contrôle des habitants imposés, réunis en assemblée sous le nom de vestry.

Quant à la nature du secours, elle varie selon la catégorie d'indigents : s'agit-il d'infirmes, d'enfants abandonnés, et en général de tous ceux qui sont hors d'état de gagner leur vie en travaillant, la paroisse doit les soigner, les secourir, et même fournir le secours à domicile [ont door relief) ; s'agit-il, au contraire, des indigents valides, la paroisse, dans l'enceinte de laquelle ils sont domiciliés, doit leur procurer du travail ; car pour eux le statut met à l'obtention du secours cette condition du travail. Cette obligation n'avait aucun caractère pénal ; et elle s'accomplissait de différentes manières.

Telles furent les prescriptions principales de la loi de 1601 ; nous avons tenu à les reproduire textuellement, pour bien montrer qu'un des principaux objets de cet acte fut de traiter rigoureusement l'indigence volontaire. La sagesse de cet Act éclate, en outre, autant par ce qu'il omet que par ce qu'il prescrit: le statut ne vise que deux classes de personnes adultes, les deux classes qui, précisément, sont comprises dans le domaine des poor laws : les paresseux qui ne veulent pas, et les invalides qui ne peuvent travailler, et à chacune de ces classes on appliquait le traitement approprié ; mais le statut passe sous silence les pauvres, travailleurs et valides « industrious poor ».

Cette politique, qui se continua pendant 150 ans, donna

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li*s ivsiiltats l(*s nioill(Uii*s ; elle amena une diminution ronsidrralilp dans \o nombre des mendiants et des vagabonds: (dir maintint à nn taux relativement modeste la taxe des |)auvres, les soconrs n'étant guère réclamas que par les impotents: les valides [ahle-hodied"^ ne récIaiDaient qno raniment l'assistance, à raison des restrictions qui avaient été posées à Icnr éfçurd, et qui leur paraissaient |diis |)énibles (|ne le serours ne leur oiïrait d^attrait. Les [irincipes de Pacte de 1(W)1 nVtaient donc pas mauvais, et s'ils n'élai(»nt pas a<'ceptables pour Téconomiste, ils ii*étaitMit |)as, du moins, de ceux que leurs résultats rendent nécessairement condamnables.

La pensée, «|ni avait ins|)iré Elisabeth, resta la pensée maîtresse de toiittî la léj^islation, qui suivit, jusqu'à l'époque de l'avènement de fîeorj^es III, en 1760. Il y eut une série d'actes durant celte période ; mais ces actes, loin de s'écarter des intentions qui avaient dicté la loi de 1601, les renforcèrent plutôt. C'est ainsi que le préambule d'un Art du règne de William III, en 1696, qui décèle la pensée des hommes (rKtat de l'époiiuc, déclare nettement que l'argent levé pour le secours des impotents et des pauvres ne doit pas recevoir un mauvais emploi ni être appliqué au profit des paresseux, des incorrigibles, et des mendiants de mauvaise conduite. Voilà comment s'exprimait une disposition législative, postérieure cependant de près de cent ans à Tacte d'Elisabeth. On conçoit qu'un service public, compris de la sorte, ait eu un plein succès dans la pratique.

Un coup d'œil rapide sur les lois votées jusqu'à Georges III va nous convaincre qu'elles avaient été toutes frappées au même coin. Les principales modifications, apportées au statut d'Elisabeth, se rapportent à trois chefs :

La première de ces modifications a trait aux autorités chargées de dispenser le secours. Un acte de 1691, dans ses considérants, constate que les inspecteurs des pauvres

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(overseers), mus par des prétextes quelque peu frivoles, mais surtout par leur propre intérêt, accordent des secours à telles personnes et en tel nombre qu'il leur plaît, et amènent ainsi de jour en jour un accroissement plus sensible de la taxe contrairement à la véritable intention du statut d'Elisabeth ; aussi, pour remédier à cette situation, décide-til qu'on devra tenir un registre, sur lequel seront inscrits le nom des pauvres et les sommes qui leur seront allouées à titre de secours ; ce registre devra être produit une fois par an à une réunion du vestry^ c'est-à-dire des paroissiens ; réunion dans laquelle on examinera chaque cas avec soin ; après cet examen, on dressera une nouvelle liste pour l'année suivante, liste en dehors de laquelle nulle personne ne serait admise à solliciter ou à recevoir un secours durant l'année, à moins d'une autorisation d'un des juges de paix, ou d'un ordre du Banc des Juges de paix, donné dans une session trimestrielle [quarter sessions). Il y a lieu ici de remarquer la prérogative accordée aux magistrats ; car c'est d'elle, ou plutôt c'est delà manière dont elle fut comprise dans la pratique que naquirent les abus ultérieurs ; l'application devait dénaturer complètement l'esprit de cette disposition ; en effet, les juges de paix avaient pris la coutume d'allouer un secours aux solliciteurs, qui se présentaient à eux, en alléguant de faux détails, souvent même à l'insu des officiers de la paroisse. Aussi avaient-ils fait monter les taxes. Un acte de Georges P^ ordonne que les solliciteurs de secours devront justifier qu'ils s'étaient adressés tout d'abord aux officiers de la paroisse, et devront être appelés pour indiquer les raisons du refus ; il maintenait, d'ailleurs, le droit pour le juge de paix d'ordonner tel secours qu'il lui plairait, et cet ordre était sans appel.

Le deuxième chef, qui fut l'objet de modifications législatives, fut l'importante question du secours appelé m-c/oor

relief \ ce secours, le contraire du secours à domicile (1), est considéré autant comme secours que comme pierre de touche de la misère (2). L'accroissement des dépenses d'assistance avait suggéré l'idée de construire des maisons destinées à recevoir des pauvres ; cette idée faisait son chemin dans Topinion publique, et peut-être ne le faisait-elle aussi vite que parce que l'on croyait à la possibilité d'obtenir des pauvres un travail rémunérateur. John Locke, en 1696, avait proposé rétablissement d'écolos de travail. L'année suivante, un certain John Carey avait obtenu, par acte spécial du Parlement, la construction A'wmvorkhouse à Bristol, ce icorkhouse, qui servait à éprouver la misère, ne tarda pas à donner des résultats excellents, et aussi à amener la construction de maisons semblables à Worcester, à Hull, à Norwich, et dans d'autres villes. Aussi, en 1723, (9* année du règne de Georges I") par Tacte précité de ce roi, les paroisses reçurent-elles le pouvoir de construire, — soit seules, soit associées à une ou plusieurs autres, — un workhouse ou maison de travail ; si le pauvre, auquel on offrait d'y résider, le refusait, il perdait tout droitàTassistance. Cette mesure permit aux autorités locales de diminuer et môme de supprimer les secours a domicile, et, par voie de conséquence, elle fit tomber la dépense totale de la 'poor law de la somme de £ 819, 000 à laquelle elle était évaluée en 1698, à celle de £ 619,000, chiffre auquel elle descendit en 1730, malgré l'accroissement de la population. Mais le zèle des premiers fondateurs s'attiédit, et comme l'administration de ce service n'était soumise à aucun contrôle supérieur ou central, les maux, qui lui étaient inhérents, ne tardèrent pas à reparaître ; à la fin du XVIIP siècle, en 1776, c'est-à-dire dans la période suivante, la dépense s'éleva à £1,521,000 ; en 1785, à la somme énorme

{\) Ce sera plus tard le secours dans le workhouse. (2) Test of destitution, ou workhouse test.

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de £ 1,912,000; ce n'était pas le chiffre d'une annde exceptionnelle, mais la moyenne calculée sur trois années successives. Mais n'anticipons pas ; ce détail trouvera sa place dans un chapitre suivant.

Le troisième point, qui fut l'objet de modifications législatives, fut la fixation du domicile de secours. Un acte de 1662, sorte de mélange confus et illogique, dû surtout à la pression des membres du Parlement nommés par Londres etWestminster, décida que, lorsqu'un individu viendrait s'établir dans une localité, les magistrats pourraient, si les overseers élevaient une plainte, lui donner, dans les quarante jours de son arrivée, l'ordre de retourner à son domicile de secours, réserve faite du cas où cet individu pourrait assurer sa nouvelle paroisse qu'il ne tomberait pas à sa charge ; en d'autres termes, on permettrait de renvoyer non seulement les personnes, dont l'indigence était actuelle, mais encore celles qui menaçaient de tomber un jour à la charge de la paroisse, c'est-à-dire toutes celles qui n'avaient aucune propriété. Cet acte constituait la violalion la plus flagrante des droits de la liberté ; il imposait au travailleur anglais une véritable servitude qui le faisait s'attacher à sa paroisse d'origine comme le lierre s'attache à Tarbre. C'était aussi, et, par voie de conséquences, l'origine de fraudes et d'iniquités inqualifiables, de contestations sans fin. 11 advenait — et c'est un acte de Jacques II, de 1685, soit postérieur de 23 ans seulement au précédent, qui le dit d'une manière textuelle, — il advenait que les pauvres, à leur première arrivée dans une paroisse, étaient communément dans la nécessité de se cacher. Aussi ce dernier acte, et précisément à raison du fait qu'il relate, déclare-t-il que le délai de quarante jours, pendant lequel il était permis d'expulser un nouveau venu de sa nouvelle localité, ne compterait qu'à dater de la déclaration faite par lui aux overseers de son arrivée dans la paroisse. Gela ne suffisait pas encore : en 1691, il fut décidé que cette décla-

ration serait lue à l'église, afin d'avertir les paroissiens, et (le mettre chacun d'eux en mesure de faire opposition à rétablissement de domicile tenté par l'arrivant (1).

Cette loi de seulement augmentait elle-même le paupérisme, en accumulant aux mômes endroits des individus, qui n'y trouvaient pas de travail, et qui devaient vivre sur les secours publics. Elle donnait lieu en outre à des frais de renvoi élevés et à des procès entre les paroisses.

Mais, en résumé, pendant cette période, qui se clôt en 1760, le fonctionnement des lois des pauvres ne fut pas trop défectueux ; on peut môme dire qu'il fut heureux, si tant est que le succès, dans cette matière, doive s'attacher à la diminution ou plutôt à la non-augmentation de la dépense ; celle-ci, en effet, quoique s'étant élevée, s'était moins accrue qu'elle ne le fit plus tard ; elle avait, d'ailleurs, subi un temps d'arrôt, voire môme de recul, par l'aggravation du workhouse test. — Ce qui vaut mieux, comme appréciation, c'est que la situation des classes ouvrières n'avait pas été trop malheureuse ; les autorités les plus sérieuses sont unanimes pour reconnaître que le règne de Georges II offre, sous ce rapport, un tableau beaucoup plus favorable tout à la fois que la période antérieure et que la suivante. D'après les auteurs du siècle passé, il y avait môme, vers 17S0, moins de paupérisme en Angleterre que dans les autres pays (2).

(i) Gomme compensation à cette sévérité, Tacte de 1761 octroyait quelques manières dérivées d'établir son domicile de secours {hy establishing derlvative setllements) : paiement de la taxe pour une année, exercice d'un office pendant un an, location de services pour cette durée, et apprentissage. — A propos de l'apprentissage et pour donner un spécimen de l'esprit d'affreux égoïsme, qui avait soufflé sur les paroisses avec la loi de settlements, il y a lieu de mentionner une loi de lloS, qui enlevait à l'apprentissage la vertu de créer un véritable seulement chaque fois qu'il ne résultait pas d'un contrat légal .

(2) V. Fawcett, Travail et salaires, ch. V.

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Il ne faut pas toutefois se dissimuler que, si quelques lois et surtout la manière dont elles furent appliquées, contribuèrent à restreindre le paupérisme, quelques autres avaient déposé certains germes, dont Téclosion allait se produire ultérieurement, sous Tinfluence d'une administration plus relâchée, d'un ralentissement dans le zèle des autorités, et aussi d'une conception nouvelle du caractère de l'assistance.