ET PROJETS DE RÉFORME

Conséquences financières de la législation de Georges III ; conséquences morales ; influence sur les salaires. — Les idées de réforme. — Le comité d'Enquête du 4 juillet 1817 ; les actes de 1818 et de 1819; le c Sturges Bourne's act 9 ; il est un retour aux principes généraux de l'acte d'Elisabeth ; son application facultative.— Les publicistes etleurs critiques.— La grande commission de 1832. —Les abus signalés. — Modes de secours : 1» les secours à domicile et leur généralisation excessive ; variétés de ces secours ; 2» les secours in door ou dans Tintérieur du workhouse. — Effets sur les propriétaires fonciers ; sur les patrons ou employeurs, cultivateurs et manufacturiers ; sur les ouvriers, sur les pauvres assistés. — Autorités chargées de l'administration du secours : V> les overseers ; 2« le vestry ; plusieurs sortes de vestries ; 3» les magistrats. — La loi de seulement, — Les conclusions de la commission.

Nous sommes à Fannée 1817, qui fournit la somme la plus élevée, que le jooor rate ait atteinte. Il Tatteindra sans doute de nouveau en 1871, mais alors la population aura presque doublé, et l'on aura dû faire face aux arrangements coûteux d'asiles, d'infirmeries et d'écoles de district. Le chiffre qui s'élevait à 7.870.801 £, nous l'avons vu, était de nature à faire réfléchir. Il s'expliquait aux yeux des observateurs par le relâchement des règles salutaires des anciens statuts, aussi bien que tel de ces anciens statuts avait, en sens inverse, amené une décroissance bien marquée de la dépense, l'acte de 1723 notamment l'ayant fait descendre à 619.000 £ en 1750, alors qu'elle était, en 1698, de 819.000 £.

Ces conséquences fiscales n'étaient pas les seules de la législation trop sentimentale du règne de Georges III ; celle-ci avait démoralisé la population ouvrière, à laquelle elle avait inculqué les habitudes d'imprévoyance et d'insouciance ; elle avait accoutumé cette population à l'inutilité de l'épargne, aux mariages hâtifs et irréfléchis, à la multiplication exagérée des enfants. Cette législation avait eu pour but de soulager les pauvres ; elle eut pour résultat d'en augmenter le nombre.

Elle n'avait pas, au reste, rencontré plus de faveur chez ceux qu'elle était appelée à secourir. L'act de Speenhamland, elles mesures, prises d'après cet acte, avaient amené un abaissement des salaires ; Touvrier, assuré de sa subvention complémentaire, cessait de poursuivre l'élévation du taux de son salaire ; le patron, d'autre part, avait intérêt à faire supporter aux autres contribuables, sous forme d'augmentation des taxes, l'insuffisance du salaire, qu'il donnait. La loi de settlemenl conspirait, de son côté, contre Taccroissement du taux des salaires. — De même, les lois sur la bâtardise, destinées à protéger les femmes contre les efl^ets de leur propre conduite, furent plus désastreuses pour elles que pour les hommes. Tant il est vrai que les lois, dont le but est de protéger, se retournent le plus souvent contre les personnes, qu'elles veulent couvrir de leur protection.

Nous n'oserions dire que les pauvres de l'époque regrettassent la législation un peu dure des Tudors ; mais, à coup sûr, l'ensemble de la population ouvrière devait préférer ces règles aux dispositions trop bienveillantes et forcément imprudentes, qu'on leur avait substituées.

Le mécontentement avait crû avec l'accroissement de la dépense. L'opinion publique commençait à être préparée aux discussions auxquelles l'administration de la poor lato allait donner lieu de la part de personnes compétentes, et elle allait s'associer à des demandes de réforme. Malthus

16 HHEMIÈRE PAHTIE. — CHAPITRE IV

était h l'avanl-g«ir(le dos adversaires énergiques des pratiquos charitables alors suivies. Dans Tannée 4817, un membre du Parlement, M. Curwen, demanda la nomination d'un comité chargé d'étudier les poor laws et de présenter un rapport; en déposant sa motion, il fit observer expressément que ses critiques portaient non sur VAct d'Elisabeth, mais sur le mode d'administration de la loi; il rendait même hommage au fameux statut de 1601, en disant que « la sagesse et Phumanité de ses dispositions faisaient honneur à ses fondateurs ». Entre autres critiques, il faisait remarquer que le poor rate était devenu un mode de paiement pour les salaires. La motion de M. Curwen obtint l'approbation complète de Lord Casllereagh, qui était alors le leader du ministère dans la Chambre des Communes ; ce dernier se bornait à faire des réserves sur quelques points. Un comité d'enquête fut nommé, et présenta son rapport le 4 juillet 1817 ; on lisait dans ce rapport le passage suivant: « Il y a tout lieu de « penser que, si une digue solide ne vient pas à être éle- (( vée, le montant de la taxe continuera à s'accroître, « comme par le passé, pour arriver, dans un temps plus « ou moins éloigné, à absorber les prolits de la propriété, « sur laquelle elle est basée, et à produire par ce fait, « l'abandon de la terre et la ruine des propriétaires ». Le rapport concluait au rappel de Valloioance System^ à une meilleure administration des loorkhouses^ et à une extension des pouvoirs des juges. Le résultat pratique des délibérations du comité se traduisit par un acte de Tannée 181 8, appelé « Parish Veslry Act {{) », lequel fut, d'ailleurs, étendu Tannée suivante par le « Select Vestry Act (2) ». Ce dernier porte aussi le nom de M. Sturges Bournc, qui était le président du comité. Le « Sturges Bourne^s Act »

(i) 58, Geo. III, c. 69.

(2) 59, Geo. III, c. 12.

procéda, d'ailleurs, à la manière du Gilberfs Act^ et l'adoption de la mesure, qu'il proposait, dépendait, dans chaque paroisse, du libre consentement des intéressés, c'est-à-dire du vestry ou assemblée paroissiale.

Ce vestry^ dont les membres avaient un nombre de votes proportionné à leur revenu taxable, pouvait décider que l'administration des secours serait confiée à un vestry sélect^ ou comité de S à 20 paroissiens, choisis parmi les gros propriétaires ou occupants ; c'était le vestry qui les élisait, mais nominalement leur nomination devait être faite par les juges. Faisaient en outre partie de ce sélect vestry^ en qualité de membres de droit, un certain nombre de personnes, parmi lesquelles les overseers actuellement en fonctions, h^ sélect vestry^ qui devait se réunir au moins une fois par quinzaine, avait à s'occuper de tout ce qui concerne les pauvres ; il devait apprécier la nature et le montant des secours à allouer ; il devait également prendre en considération le caractère et la conduite des personnes à secourir et distinguer entre les véritables indigents et les paresseux, les individus dignes d'intérêt et les gens de mauvaise conduite. Quant aux overseers^ ils devaient, à l'avenir, être soumis à la direction du sélect vestry^ et n'agir que d'après ses ordres, sauf les cas de nécessité ou d'urgence, cas dans lesquels il leur était permis d'accorder un secours, sans en avoir préalablement reçu l'ordre ou obtenu l'autorisation. Le vestry pouvait, au reste, nommer des overseers assistants payés.

En ce qui concerne la foi*me du secours, l'acte donna pouvoir au vestry d'agrandir les workhouses, et même d'en ériger de nouveaux. On revenait ainsi à la pensée maîtresse du statut d'Elisabeth, qui obligeait les pauvres valides au travail.

Pour obéir môme davantage à cette idée, le nouvel acte décida que le vestry aurait le droit d'acheter ou de louer un terrain ou un domaine convenable, dont la culture pût

fournir une ocrii|)ation aux pauvres, et leur assurer un salaire raisonuahlc, ou clnnl la sous-location pût leur être laite à un prix niodrrr. L acte introduisit dgalemcnt une nouvelle forme île secours, les allocations à titre d'avances remboursables.

(le n*est pas sans intention que nous avons reproduit ici les principales dis|)ositions de Tactc de Sturges Boume, Cette loi, constituait un immense progrès sur la législation précédente du même règne ; c'était un retour aux principes généraux de Tacte d*Klisabeth, et elle reprenait les restrictions salutaires, qui y avaient été posées, et dont on s*étail malbeureusement écarté. Mais en même temps qu'elle faisait un retour en arrière, cette loi, sous certains égards, constituait un acte novateur: elle faisait intervenir l'élément rrprésenlatif dans Tadministrationdc la/ïoor /r///', b» .sr/f'ft rrsfrt/ étant cliargé non seulement de régler les principes, mais d'organiser aussi le service; il abais-^ sait les orprsrers au rôle de simples agents d'exécution, et créait un rouage de plus par Tinstitution A'overseers assistants^ fonctionnaires payés, cbargés des détails courants de l'administration.

L'acte, avons-nous dit, n'avait qu'un caractère simplement facultatif, et il appartenait aux paroisses de l'adopter ou non. Mais il répondait tellement aux préoccupations du moment que beaucoup de localités en acceptèrent les dispositions : en 1832, il y avait 2,234 paroisses, ayant un sélect vestry^ et le nombre des assistayits overseers s'élevait à 3,134(1)!

(1) On pourrait encore citer quelques mesures législatives prises avant la réforme de 183Î- : l'acte d77o6/iOMSC, du commencement du règne dTe William IV (18.'U), qui n'eut guère d'autre objet que d'instituer Vaudiieur dans l'organisation du service d'assistance ; 2° l'acte dit VagranU Ad (.'i, Geo. IV, c. 83) qui frappe de pénalités les vagabonds, qu'il divise en trois classes ; la peine varie selon chaque catégorie, la plus forte frappant ceux de la troisième catégorie, qui

La nomination du Comité d'enquête, en Pannéc 1817, avait placé la question des pour laivs h Tordre du jour, et avait fait de leur réforme un sujet quotidien de discussions pour la presse et pour l'opinion publique. La littérature elle-même s'en était emparée, et, parmi les auteurs qui avaient écrit sur la réforme des lois des pauvres, se trouvait notamment le D"* Thomas Chalmers, qui avait en sa faveur le résultat de son expérience personnelle. En effet, chargé, en qualité de ministre, de la paroisse Saint-John, à Glasgow, il avait introduit et organisé un système de secours, offrant la plus parfaite analogie avec celui qui depuis fut adopté à Elberfeld, en Allemagne. Le succès de cette innovation fut tel que, dans cette paroisse, qui comptait 10.000 habitanls, le poo?' rate tomba, dans Tespace de dix ans, de 1400 à 190 £. Aussi ce résultat donna-t-il l'idée d'appliquer ailleurs l'expérience. L'auteur du système luimême, devenu ensuite professeur à Edimbourg, se crut autorisé, par son succès, à faire le procès de l'organisation en vigueur et à en signaler les vices.

Un autre historien de la j)oor law^ Sir George Nicholls, avait, lui aussi, appliqué un système de perfectionnements àSouthwell, dans le comté de Nottingham, et avait su de cette manière abaisser considérablement le chiffre des dépenses d'assistance, qui de 2006 £, en 1820-1821, passa deux ans après à S17£ (1823-1824) (1).

L'opinion publique était mûre pour une réforme. Aussi,

sont des récidivistes ; cet acte est encore en vi^'ueur ; 3" un acte de l'année 1828 ayant pour objet l'assistance des aliénés indigents [^mpçiT lunatics). Cet acte est le premier qui ait fait intervenir TEtat en faveur de cette classe d'infortunés si intéressante et si digne de compassion.

(1) L'auteur de VHlstolre constitutionnelle de 4^ Angleterre y May, écrivait que l'administration relâchée de la Poor Law^ en voulant secourir les pauvres [the poor), avait rapidement plongé dans le paupérisme la population laborieuse de tout le pays.

le 1*"^ février 1832, le gouvernement déclara-t-il, par Torgane de lord Allhorp, Tintenlion de poursuivre une enquête complète sur la pratique des lois d'assistance. Une commission fut aussitôt nommée ; elle comprenait un certain nombre d'hommes d'Etat éminents et de véritables spécialistes. Pas un seul nom n'était là à titre uniquement décoratif. Outre M. Sturges Bourne, dont le nom est connu, on y voyait Tévôque de Londres, Blomfield, qui jouissait d*une réputation méritée pour sa sagacité et son sens pratique de ces (juestions, M. Nassau Senior, et M. Edwin Chadwick, qui devait ôlre appelé plus tard à occuper les fonctions de secrétaire du Bureau de iapoo?' iaw. On nomma aussi des commissaires assistants, chargés de visiter pcrsonncUcmcnt les différentes parties de l'Angleterre, et d'étudier sur place le fonctionnement du service de Tassistance.

Le rapport de la commission est du 20 février 1834. Après avoir brièvement reproduit, au début, les dispositions législatives qui avaient été successivement appliquées, le rapport s'exprime ainsi : « Nous avons mainte- « nant un devoir pénible à accomplir, celui de constater « que le fonds destiné par le statut 43 d'Elisabeth à créer « ou h trouver du travail aux enfants et aux personnes (( capables de travailler, et aussi à fournir aux invalides (( les secours nécessaires, est appliqué à des objets opposés (1 à la lettre, et davantage encore à l'esprit de cette loi, et « en môme temps absolument destructifs des mœurs de la « classe la plus nombreuse, et du bien-ôlrc général (1). »

Après cet aveu, le rapport détaille les abus signalés. Il révèle les modes de secours alors en usage. Généralement

(1) Ce rapport a été de nouveau publié par un ordre de la Chambre des Communes du 12 août 1885. Il est intitulé : « First report from tke poor Iaw commissioners^ 1834». — Nous empruntons à ce rapport la plupart des détails contenus dans le présent chapitre.

c^élait le secours hors du workhouse qui prévalait et c'était là précisément la plus grande source d'abus ; car ce secours out-door se donnait non seulement aux invalides, mais aussi aux able-bodied. A ces derniers, on l'allouait plutôt en espèces qu'en nature.

Lorsque le secours était fourni en nature, il consistait la plupart du temps en paiement de loyers ou en bons d'habillement ou autres objets. Le paiement de loyers avait, en particulier, entraîné de très graves abus ; en effet, dans les localités où le loyer des pauvres était payé par la paroisse, il s'était produit une spéculation active sur les maisons d'ouvriers, spéculation à laquelle les owe/'^^^r^ souvent n'étaient pas étrangers : on construisait des maisons d'ouvriers, ou on agençait de vieux immeubles ; on les louait à des ouvriers, et l'on s'en faisait payer le loyer par la paroisse. C'est ainsi que dans la paroisse purement agricole de West Grinstead, où la population était de 1,292 habitants, le montant du loyer supporté par la paroisse montait à 267 liv. 11 sh. 6 den. (1). S'agissait-il de bons de marchandises, ces bons assez fréquemment ne pouvaient être reçus que dans les boutiques ou magasins tenus par les overseers.

Le secours en argent affectait plusieurs variétés :

1° Secours sans obligation de travail {relief without labour) ; il consistait dans la remise de petites sommes, 2 ou 3 shillings ; quoique ne permettant pas de vivre, il élait souvent préféré par des jeunes gens à un secours plus élevé, qui aurait impliqué le travail ; il leur permettait de vivre sans travailler, et de se livrer à une foule de déprédations au détriment des cultivateurs.

2^ Allowance ; on appelait ainsi le montant payé à un pauper dans le but de porter ses ressources à un certain taux. Dans certains endroits, ce secours élait donné tem-

(1) V. le Rapport précité, p. H.

poraircment à un individu afin de le mettre en mesure de satisfaire à quelques besoins ; dans d'autres, on assurait à chaque pauper une certaine somme hebdomadaire ou plus souvent la valeur d'une certaine quantité de pain ou de farine ; de là cette expression « breadmoney » pour désigner ce secours. Quelquefois on s'informait du gain du pauvre; mais le plus habituellement la prestation lui était allouée par chaque enfant sous la qualification de « head money ». Pour arrivera faire la détermination dii secours à allouer, d'après les divers éléments, que nous venons de citer, il y avait lien parfois de dresser des échelles « seules », qu'on soumettait à l'approbation des magistrats. Quelques-unes étaient applicables à un district entier et avaient le caractère de statuts locaux (1). Ces secours étaient réclamés comme un droit, et souvent avec cynisme et insolence. Dans une localité, à Pateley Bridge^ un homme se présentait à Voverseer et lui tenait le langage suivant : « Nous venons de nous marier ; pouvez-vous nous « trouver une maison ? » Ailleurs, un individu, père de quatre enfants, avouait avoir gagné 21 sh. pendant la dernière quinzaine, mais faisait l^emarquer que, n'ayant rien demandé à la paroisse dans le mois précédent, il n'avait pas atteint la moyenne à laquelle il avait droit ; sa demande était accueillie.

Dans celles des paroisses, où le montant du secours était basé d'après la quotité des gains du solliciteur, l'enquôte sur le chiffre de ces gains ne remontait jamais au delà de la semaine courante ou passée. Il en résultait que des secours étaient alloués à des individus, qui, à diverses époques de l'année, gagnaient des salaires souvent bien supérieurs à ceux des meilleurs ouvriers.

3^ Le « roundsman System », ou « ticket system ». Dans

[\) V. pages i3 et s. du Rapport. — Nous reproduisons à l'appendice quelques « scalcs ».

ce système, fréquemment appliqué, le solliciteur recevait un bon adressé à un fermier ou à un industriel, disposé h le prendre ; celui-ci payait le taux de salaire fixé par la paroisse, et basé non sur le travail accompli, mais sur les besoins du solliciteur ; il se faisait ensuite rembourser, sur le produit des taxes, la différence entre le salaire qu'il avait été obligé de payer, et celui qu'il aurait donné librement.

4** Le « Labour rate System ». Il arrivai! souvent que, par suite d'un accord entre les contribuables, chacun d'eux employait et payait à ses frais un nombre d'ouvriers, domiciliés dans la paroisse, proportionnel, non à son besoin réel de travail, mais à son revenu, ou à sa part contributoire dans les taxes, ou au nombre des chevaux qu'il possédait a for ti liage », ou encore au nombre diacres qu'il occupait. Une taxe additionnelle pesait sur ceux qui n'employaient pas la proportion fixée.

5® Le « Parish Employment ». On se rappelle que le statut d'Elisabeth n'autorisait pas la distribution de secours aux valides, mais ordonnait seulement qu'il leur fut donné du travail. Cette disposition du statut était bien négligée ; c'était la forme de secours la moins usuelle. Dans le courant de Tannée, qui se termina le 25 mars 1832, sur une dépense totale de 7,036, 968 £ au profit des pauvres, on avait payé moins de 354,000 £, pour secours sous forme de travail, y compris le travail exécuté sur les routes et dans les workhouses. La raison en était que les autorités paroissiales trouvaient plus d'embarras à fournir du travail qu'à accorder un secours gratuit.

Dans les localités, où ce système était pratiqué, il ne donnait pas de bons résultats. Les pauvres travaillaient fort mal ; ils. avaient demandé, comme un droit, de travailler un nombre d'heures moindre que chez un patron privé ; et cependant, dans beaucoup de localités, ils étaient mieux payés. A Eastbourne, dans le comté de Sussex, parexem-

pie, la moyenne des salaires gagnés chez un patron pour un travail pénible était de i2 sh. par semaine ; la paroisse payait, au contraire, pour un travail presque fictif, 16 sh. ; Aussi les femmes des ouvriers indépendants, — et ceux-ci constituaient Texception — y regrettaient-elles que leurs maris ne fussent pas des paupers. Deux familles, à elles seules, avaient reçu de la paroisse, dans une année, une somme de 92 £ 4 sh. (1). Un homme par hasard paraissait-il vouloir exécuter sa tâche, il s^attirait aussitôt de ses compagnons moins laborieux l'observation suivante : « Que » vous travailliez ou non, votre argent vous est dû ».

En dehors des able-bodied, le secours out-door était encore donné, d'accord, d'ailleurs, avec les dispositions du statut d'Elisabeth, aux « iinpoleiits » ; mais, dans plusieurs des localités, les veuves étaient arrivées à se faire comprendre dans cette catégorie, et à invoquer un droit aux secours, indépendamment du secours, auquel elles auraient pu avoir droit pour manque de travail ou pour insuffisance de salaires. Ce secours particulier, que leur valait leur qualité de veuve, s'appelait « pension », et il étaitde là3 sh. par semaine ; il augmentait avec la présence d'enfants, et s'élevait généralement de 1 sh. 6 den. par chaque enfant dans les districts ruraux ; l'enfant était-il illégitime, le secours atteignait et dépassait fréquemment 2 sh.

Les secours aux « impotent », c'est-à-dire à tous ceux qui n'étaient pas des able-bodied^ donnaient lieu à de moindres abus. Toutefois ils étaient la source de spéculations fréquentes et peu avouables de la part des praticiens, chargés de donner le soin médical ; en effet, chaque paroisse avait avec un médecin un contrat qui ne visait, en général, que les habitants de la paroisse ; un individu, étranger à la localité, y tombait-il malade, un ordre d'expulsion était immédiatement pris, mais l'ordre n'était exécuté, et l'indi-

(1) Loc. cit.^ p. 25.

vidu n'était renvoyé à sa paroisse d'origine, que lorsque son état de santé le lui permettait ; et, pendant ce temps, il recevait les soins du médecin local, mais aux frais de sa propre paroisse ; aussi le médecin ne se faisait-il aucun scrupule de réclamer des honoraires beaucoup plus élevés que ceux qu'il aurait reçus d'un ouvrier indépendant ou d'un pauper de sa localité.

En résumé, Vout-door relief éia.ii celle des deux formes de secours qui s'accordait le plus volontiers ; c'est aussi, du reste, celle qui se trouve la plus susceptible d'extension, non seulement parce que, n'entraînant aucune privation pour ceux qui en bénéficient, elle est davantage sollicitée, mais encore parce qu'il est souvent des motifs de l'accorder, en dehors même des cas de nécessité. Elle est, en outre, extrêmement trompeuse ; car elle ne permet pas, surtout dans les villes, de s'assurer des besoins véritables de ceux qui la sollicitent, et expose fréquemment à de doubles emplois ; on était souvent sollicité par des personnes, qui avaient déjà su se faire allouer un secours dans une paroisse voisine, et un inspecteur de la paroisse Saint-George, à Southwark, citait le cas d'un individu assez adroit pour avoir pu obtenir un secours dans cette paroisse, et dans cinq autres ; chaque jour de la semaine, il recevait donc, dans une paroisse différente, un secours pécuniaire (1). Cette forme de secours avait aussi pour résultat de rendre permanent un état de détresse passager, et de faire d'un ouvrier malade et assisté un pauper définitif, et disposé à vivre aux dépens de la paroisse plutôt que de reprendre son travail.

Quant à l'autre forme de secours, le secours in-door, qui consiste dans Phospitalisation ou plutôt dansl'internement au workhouse, elle paraît n'avoir été adoptée que dans une très faible mesure, en ce qui concerne les able-

(1) Loc, cit.j p. 29.

bodied, La description des ivorkhouses oiïre de grandes divergences: tantôt on les présente comme de belles constructions, avec des installations et un régime presque confortables, trop conlortables mùme eu égard à la condition de leurs pensionnaires; tantôt comme des établissements ruineux, ne renfermant qu'un }>etit nombre d'individus; ailleurs^ les irorkhouses contenaient des familles entières, vivant ensemble sans aucune contrainte matérielle ni occupation ordinaire. Sur certains points, les témoignages étaient unanimes : Tabsonce de discipline et d'organisation du travail, le défaut de catégorisation des pensionnaires.

Les effets, produits par cette pratique relâcbée de l'administration de la pour laiv, sont aisés à deviner. Ils se traduisaient vis-à-vis des propriétaires du sol, des patrons, des ouvriers indépendants, et des personnes secourues elles-mômes.

Sur les propriétaires fonciers, \q poor rate^ dont Taccroissement avait été considérable, pesait d'une manière très grave ; dans certains cas, il avait absorbé le revenu entier des biens taxables. Un exemple est célèbre, celui de la paroisse de Cholesbury, dans le comté de Bucks ; la population de cette paroisse était restée stationnaire depuis 1801 ; mais la progression des taxes avait été prodigieuse : en 1801, les taxes ne représentaient que 10£ 11 sh. ; en 1816, elles étaient de 99 £ 4 sh. ; en 1831, elles montaient à 130 £o sh., et, en 1832, à 367 £, chiffre auquel elles s'arrêtèrent devant l'impossibilité de recueillir davantage, le poor rate ayant absorbé la valeur totale de la rente, et la terre étant restée sans culture. Dans le comté de Kent, à Lenhams, pour le même motif une partie de la terre restait inculte ; une ferme de 420 acres de bonne terre, bien située et franche de dîmes, avait été abandonnée par le fermier, à cause du poor rate^ qui absorbait 300 £ par an. Le Gambridgeshire n'était pas plus épargné : un grand propriétaire ne pouvait trouver un fermier pour une terre

qu'il avait à Gransden, môme pour 5 sh. Tacrc, quoique cette terre pût donner 30 bushels de froment à Facre. Un des collèges de Cambridge, « Downing Collège », avait, dans ce comté, une propriété de 5000 acres ; malgré un abaissement des fermages au taux le plus bas, il ne pouvait trouver des hommes sérieux, comme fermiers.

Les patrons, ou employeurs, n'étaient pas plus satisfaits du système. Sans doute, ils payaient peu leurs ouvriers, surtout à la campagne, ceux-ci étant assurés de toucher de la paroisse ce qu'ils n'obtenaient pas de leur patron ;mais le taux du salaire n'indique pas le prix de la main-d'œuvre, et les ouvriers ne fournissaient qu'un travail peu productif. Le système des subventions « the allowance System » avait pour résultat de diminuer, pour ne pas dire de détruire toutes les qualités qui font le bon ouvrier : l'habileté, l'assiduité, la diligence, l'économie ; ce système se traduisait, dans l'esprit des classes ouvrières, par le raisonnement suivant: Noire revenu ne peut s'accroître que par une augmentation de notre famille, et ne peut diminuer que par une diminution de cette famille ; pourquoi dès lors acquérir ou garder aucune de ces qualités? Aussi, dans la pratique, ces vertus étaient-elles remplacées précisément par les vices opposés. L'unanimité des témoignages est complète. Partout on signalait la paresse et Tinsolence des ouvriers. Dans le comté de Sussex, ils n'acceptaient que le travail qui leur paraissait agréable ; ils se refusaient à travailler un nombre d'heures dépassant celui réclamé par la paroisse pour ses travaux. Aussi voyait-on^ dans chaque paroisse, quelques dizaines d'individus inoccupés, jouant, buvant, ou se promenant et insultant les passants, ou encore dormant pendant la journée, afin d'être frais et dispos durant la nuit, qui abritait leurs vols et leurs déprédations. — Les industriels et les manufacturiers ne ressentaient pas les mômes effets ; car, dans Tindustrie, l'emploi des machines diminue l'importance des qualités non seulement phy-

58 PKEMIÈRE PAKTIE. — CHAPITRE IV

siques, mais encore morales et intellectuelles chez les ouvriers. Dos lors, l'usage de V « allowance System », loin de nuire au manufaclurier, Tencourageait, au contraire, à le.faire adopter par les autres contribuables, qu'il obligeait, de cette manière, à supporter une partie du salaire de ses propres ouvriers. Dans celle hypothèse, le système, s'il laissait indemne le manufacturier, frappait l'ensemble des contribuables.

Si de la catégorie des employeurs, nous passons à celle des employés ou ouvriers, les funestes effets de la pratique suivie nous apparaîtront aussi frappants. C'est la destruction de celle loi de nature, qui fait supporter par chacun les conséquences de son imprévoyance et de sa mjauvaise conduite, comme elle lui assure la récompense de sa prévoyance el de sa vertu. Mais abolir la punition, c'est abolir également la récompense. Or régler les revenus des ouvriers sur la composition de leur famille, c'était encourager la paresse, Timprévoyance, le désordre, au lieu du travail, de l'économie et de la bonne conduite. Un fait incroyable, et qui touchait à la folie et presque à la cruauté, c'est que, dans un grand nombre de localités, les contribuables étaient arrivés à prohiber formellement les qualités d'économie et de prévoyance, sur lesquelles sont basées l'indépendance et la dignité de l'ouvrier; car ils éloignaient de tout emploi l'individu, qui avait réussi à faire quelques épargnes,* et lui refusaient la permission de travailler pour gagner son pain ; ils attendaient, pour lui donner du travail, qu'il eût dissipé ses économies. Les exemples abondent dans l'enquête (1). — Sil'on décourageait ainsi l'économie, que devait-on faire pour cette autre forme de la prévoyance, qui consiste à reculer l'époque du mariage ! On la punissait quelquefois par le refus de travail, quelquefois par la réduction du nombre des jours de travail

(1) V. les pages 49, 50 et s. du Rapport.

par semaine, quelquefois parle paiement d'une partie seulement, — la moitié ou le tiers, — du salaire alloué aux ouvriers mariés. A Gamlingay, dans le Cambridgeshire, les salaires hebdomadaires, payés par les particuliers aux célibataires, s'élevaient à 6 sh. environ, tandis que ceux qui étaient payés aux ouvriers mariés, et ayant des enfants, se montaient à 9 et 10 sh., non comprises les subventions (allowances)^ prélevées sur le produit des taxes, et basées sur la consistance de la famille. Dans le Northamptonshire, les hommes non mariés ne pouvaient compter sur le « labour rate (1) ». Un ecclésiastique d'une paroisse de Culworth citait l'exemple d'un ouvrier, qui se maria parce que, d'après le système du « labour rate » il ne pouvait trouver du travail autrement.

Au reste, ce n était pas seulement le jugement des classes élevées de la société, qui condamnait Tadministration de la loi des pauvres ; les ouvriers eux-mêmes tenaient un langage identique. Plusieurs d'entre eux, interrogés par les commissaires, se montraient indignés ; l'un d'eux, un certain Thomas Pearce (2), disait être l'objet de blâmes de la part des paupers, « Pourquoi travaillez-vous ? lui « disaient-ils. Vous ne faites que ménager les deniers de « la paroisse ; car, en ne travaillant pas, vous gagneriez « autant qu'un autre homme, et vous auriez l'avantage de « le gagner en fumant votre pipe, et en restant inactif ». H paraissait indigné d'un pareil langage.

Ces individus avaient-ils donc un sort très enviable ? Oui, si l'on fait consister le bien-être et le bonheur dans la paresse et dans l'inçonduite ; il paraît, en effet, que les principaux clients des cabarets étaient ces paupers, « Je « puis citer, pour les avoir vus, disait un déposant, cent

(i) Single men are not counted on the labour rate. (2) Le rapport le désigne ainsi : « Thomas Pearce, labourer in Husbandry, of the Parish of Govington^ Sussex ».

« cas OÙ le secours hebdomadaire donné à une famille « entière a été dépensé en deux nuits au cabaret ». Aussi fallait-il voir les habitations de ces paupers, et les habitudes de leurs femmes et de leur famille. L'examen le plus superficiel d'un cottage suffisait à montrer si ses habitants appartenaient à la classe des ouvriers indépendants ou à celle des pauvres secourus. Propreté et décence, dans le premier cas ; désordre et saleté, dans le second. Les vêtements de la femme et des enfants étaient un signe non moins trompeur. La ligne de démarcation était bien tranchée ; mais cepenclant il n'y avait pas là deux races distinctes. Un barrage sépare parfois deux eaux de couleur différente ; le barrage est-il levé, les eaux se confondent, et prennent la même teinte. Ainsi arrivait-il de ces deux catégories d'individus ; un exemple curieux en est la démonstration : dans Tannée 1824 ou 1825, il y avait deux ouvriers, passant pour être extrêmement laborieux et dignes d'intérêt à raison de leur nombreuse famille ; ni Tun ni l'autre n'avaient jamais sollicité le moindre secours de la paroisse ; on crut devoir, — et c'est Voverseer responsable lui-môme qui le racontait, — leur donner une marque d'estime et d'approbation, et on leur remit une gratification de 1 £. Peu après, Tun et l'autre sollicitaient des secours, et ils n'ont pas discontinué de le faire depuis cette époque (1). L'obtention d'un secours accidentel éveillait le désir et bientôt l'habitude de l'assistance paroissiale. Cette habitude se transmettait aux générations suivantes. 11 était bien rare que, si une famille avait une fois reçu des secours, ses descendants, pendant plusieurs générations, n'en reçussent pas. Il en résultait une désorganisation morale du foyer; ce qui fait tout à la fois le bonheur et la dignité de la vie, ce sont les affections et les devoirs domestiques, plus nécessaires encore pour la partie peu aisée de la population.

(1) Loc. cit,^ p. 57.

Or le paupérisme assisté avait engendré un démembrement moral de la famille ; en se chargeant de la nourriture, du logement et de ce qui était nécessaire à chacun de ses habitants, la paroisse avait rompu les liens de dépendance réciproque qui attachent les uns aux autres les membres d'une môme famille. Les enfants, se rappelant avoir été élevés aux frais de la paroisse, ne ressentaient pas le sentiment d'attachement filial, fait autant de reconnaissance que d'instinct. Ils se refusaient à donner des soins h leurs parents malades, à moins d'y être engagés par un secours fdivoissial {unless they are paidfor it,). Les registres paroissiaux en contenaient de trop nombreux témoignages.

Nous venons de parcourir brièvement les résultats produits par l'application qu'avait reçue la loi des pauvres sous le règne de Georges 111, résultats plus tristes encore sous le rapport moral que sous le point de vue pécuniaire. Mais qui en était responsable ? N'y avait-il pas lieu d'en faire remonter la responsabilité aux autorités, chargées de la distribution et de la dispensation des secours ? C'était aux overseers qu'incombait la distribution à celte époque; les mêmes overseers, le vestry^ et les magistrats en faisaient l'allocation. Quels mobiles pouvaient dicter la conduite de chacune de ces classes de fonctionnaires? C'est ce qu'il nous reste à rechercher, en suivant pour guide le rapport.

Les overseers étaient chargés de tout ce qui concerne la taxation, la perception et la distribution du fonds des pauvres. Ils devaient, tout d'abord, déterminer la somme à demander, les personnes à faire payer, et la proportion à établir ; ils devaient assurer la perception, et atfecter la somme perçue à ce qu'ils pensaient être le mode de secours le mieux approprié. Dans les localités, oii existait nn sélect vestry^ ils étaient invités, d'après l'acte 89 Georg. III, c. 12, à se conformer à sa direction ; mais l'acte ne limitait pas exactement leur responsabilité, et n'édictait ni sanction ni pénalités, au cas où il serait violé.

Los fonctions dos overseers éiaieni annuelles ; quelquefois môme la durée en étail restreinte à quelques mois(l); elles ne leur permettaient pas de faire un apprentissage sérieux de leur rôle. — Ces overseers étaient pris généralement parmi les fermiers, à la campagne, parmi les manufacturiers ou les boutiquiers, dans les villes; ils n'étaient pas rétribués ; aussi, bien qu'ils pussent être poursuivis et condamnés à V amende {indicted or fined), se trouvaient-ils souvent détournés, par leurs occupations professionnelles, de Taccomplissement minutieux ou même effectif de leurs devoirs. Comme habitants de la paroisse, ils étaient souvent amenés à faire des ressources un emplof inintelligent et fâcheux : chez les uns la recherche de la popularité, chez les autres la crainte de Timpopularilé ou de représailles était le principal mobile. Pour certains, la partialité et le favoritisme influençaient leur manière d'agir.

Sans doute, il y avait deux obstacles qui pouvaient les empêcher de se livrera la profusion ou h la fraude; en premier lieu, leur qualité de contribuables; qui les soumettait à une partie des charges, et, en second lieu, l'obligation de comptes annuels à soumettre au vestry, et leur nomination à obtenir des magistrats. Ces obstacles n'avaient que peu de force, et, pour des raisons, qu'il serait trop long de reproduire, ne les arrêtaient pas dans la pratique. D'ailleurs, refusaient-ils un secours à un individu, ou le lui accordaient-ils moins libéralement que le souhaitait cet individu, ils étaient appelés devant les magistrats, et obligés de se justifier du reproche d'inhumanité ou d'oppression (2). Refusaient-ils d'obtempérer à l'ordre du magistrat, ils devenaient punissables. Mais souvent leparois-

(1) Dans une paroisse, où il y avait trois overseers annuels, chacun ne remplissait ses fonctions que pendant le tiers de Tannée.

(2) La pratique des magistrats était de faire tomber la charge de la preuve sur Voverseer ; le solliciteur n'avait pas à prouver sa détresse urgente, mais Voverseer devait en prouver l'absence.

sien vexé s^adressait à une justice beaucoup plus sommaire, et se livrait, dans les lieux publics, à des invectives, à des injures el à des menaces. Il ne faut pas oublier que ces overseers étaient de petits boutiquiers, intéressés à ne pas mécontenter leur clientèle ; il y en avait même parfois, qui mettaient leurs fonctions au service de leurs propres intérêts, et leur demandaient d'accroître le chiffre de leurs affaires.

Le défaut de zèle et de compétence des overseers avait déterminé beaucoup de paroisses à recourir aux dispositions permissives du statut de la 39® année de Georges III (c. 12), et à nommer des overseers rétribués et permanents, destinés légalement à assister les overseers annuels, mais, en fait, à remplir leurs fonctions. La Commission trouva 3,249 paroisses, qui, ayant usé de ce rouage, s^en trouvaient bien. On remarquait, en effet, que ces paroisses étaient celles o\x le service prêtait le moins aux critiques, et il paraissait que la généralisation de ce procédé fût une des premières réformes à accomplir.

Le deuxième rouage était le vestry, ou assemblée des paroissiens contribuables. Il y avait des vestries de plusieurs sortes ; certains étaient owver/^ (ojo^n), c'est-à-dire composés de tous les contribuables ; les autres constituaient des assemblées représentatives, ou se nommaient euxmêmes.

Les open ve^/ne^ avaient-ils des pouvoirs légaux? c'était là un point obscur et douteux. Le fameux statut d'Elisabeth accordait sans doute tous les pouvoirs, mais aussi imposait toute la responsabilité aux overseers ; mais il y avait d'autres statuts, visant spécialement les assemblées annuelles de paroissiens, chargées de dresser la liste des pauvres. Quoiqu'il en fût, la Commission constata presque partout l'influence réelle et considérable du vestry ; elle reconnut qu'il constituait, en fait, la véritable autorité de direction, une sorte de conseil de gouvernement; X^^over-

scprscn étaient membres, et membres très influents, mais n'ayant pas d'autre vote ils étaient tenus de se soumettre à la majorité. Le vestn/ se composait exclusivement des contribuables, c'est-à-dire des occupants actuels de terres ou maisons ; le propriétaire, sauf le cas où il élait occupant lui-mi^me, et réserve faite aussi des rares hypothèses, dans lesquelles il supportait iui-mt^nie la taxe, n'en faisait pas partie, et souvent même n'avait pas le droit d'Être présent.

On peut juger de ce que pouvait valoir un tel système, qui excluait de l'administration les principales personnes, qui contribuaient de leurs deniers à former le fonds, tandis qu^à l'inverse, il confiait cette administration à un corps irresponsable, dépourvu de tout intérêt dans la bonne gestion, n'ayant ni comptabilité, ni procès-verbaux, et composé d'individus, dont les intérêts particuliers se trouvaient le plus souvent contraires à l'intérêt collectif. Chacun d'eux était un employeur immédiat de travail, et s'efforçait, pour cette raison, de tenir les salaires aussi bas que possible ; propriétaire de cottages, il cherchait à en faire payer le loyer par la paroisse ; boutiquier, il luttait pour faire accorder des alloioances à ses clients ou à ses débiteurs, ou pour faire augmenter la consommation du ivorkhouse^ dont il était un des fournisseurs; de condition humble, il favorisait SOS parents ou amis. Dans les comtés de Sussex, de Surrey, de Kent et d'Essex, les petits fermiers composaient seuls les vestries\ et là où il n y avait pas un grand propriétaire résident, et où le clergyman n'intervenait pas dans l'administration, la situation était des plus mauvaises : entre autres spéculations, ces petits fermiers, qui avaient pris à bail avec leur ferme des cottages d'ouvriers, les souslouaient à des ouvriers à un prix exagéré, — 6 et 7 £ — que la paroisse supportait. « Les fermiers, disait un dé- « posant, n^estiment pas qu'ils ont un intérêt permanent « sur le sol ; ils n'ont souvent qu'un bail renouvelable d'an-

« née en année, et no se considèrent pas beaucoup plus « que des oiseaux de passage ».

Le statut 59 de Georges III, c. 12, s. 1, autorisait les habitants d'une paroisse, réunis en vestry^ à élire de cinq à vingt notables, lesquels, avec le ministre du culte, les marguilliers et les overseers^ devaient, après avoir tenu leur nomination d'un magistrat, former le vestry choisi [selecê vestry) de la paroisse; ils devaient se réunir une fois par quinzaine, ou plus souvent. Partout où il existait un iAvestry^ il était interdit aux magistrats de prescrire des allocations de secours, à moins qu'il n'eût été prouvé à deux d'entre eux que le solliciteur fût dans le besoin, et que le secours nécessaire lui avait été refusé par cette assemblée, ou que celle-ci ne s'était pas réunie. Cette assemblée tenait des procès-verbaux de ses décisions, et devait les communiquer deux fois par an à une assemblée de tous les habitants de la commune {gênerai vestry). Malheureusement VAct ne délimitait pas d'une manière suffisamment nette les pouvoirs respectifs de ce vestry et des overseers, et quoique ceux-ci fussent tenus de se conformer à la direction donnée par le vestry^ il n'apparaissait pas qu'il y eût un moyen de contrainte, au cas de refus des overseers. En outre, la présence des différents membres de cette assemblée aux réunions restait "purement volontaire, et, d'autre part, les réunions ne se tenaient pas régulièrement ; il s'était, en effet, formé une opinion générale que la périodicité trop grande des réunions devenait un moyen d'encourager les demandes, et de multiplier le nombre des individus vivant des aumônes officielles. Malgré cela, la supériorité des sélect vestries sur les open vestries n'était pas douteuse, et les Commissaires attribuèrent cette supériorité à leur plus grande indépendance vis-à-vis des magistrats, à la présence de rccclésiastiqnc, et à la tenue de procès-verbaux. Sans doute, ces assemblées étaient composées de personnes choisies parmi celles

qui composaient Vopen vestry, et, comme telles, soumises aux mômes influences corruptrices, ainsi que soustraites à toute responsabilité effective. La crainte d'une rééleclion ne constituait pas nécessairement une sanction ; car la fonction n'était pas enviable, et le corps électoral ne pouvait savoir mauvais gré à ses élus d'appliquer des procédés d'administration, qui, bien que mauvais, avaient ses propres préférences. Nous avons eu sous les yeux la composition du sélect vestry de Morpeth en d832 : sur 20 membres, H (soit la majorité) étaient intéressés à la vente de la bière, comme aubergistes, cabaretiers, brasseurs ou employés de brasserie ; d'autre part, la mère de l'un, la femme de Tautre, l'oncle, la tante et les cousins du troisième appartenaient à la classe des paiipers.

Plusieurs des paroisses, où l'on avait élu des sélect vestries y étaient revenues au système des openvestries, et précisément, à raison de ce changement, offraient une plus mauvaiseadministration. Aussi lenombre des sélect vestries avait-il décru d'une manière assez sensible : de 2,868, en 1827, il tomba graduellement à 2,391 en 1832.

Il y avait une troisième catégorie de vestries : les vestries se recrutant eux-mêmes [self appointed). Il n'est pas bien utile de déclarer que, de toutes les assemblées paroissiales, c'étaient celles dont l'administration, — il nous est permis d'employer ce mot — paraissait la plus détestable. Elles étaient soumises à toutes les tentations et à toutes les erreurs, auxquelles les autres se trouvaient en butte ; mais, en outre, elles échappaient à tout contrôle, et demeuraient indépendantes de tout corps électoral. Leur pratique devenait permanente et traditionnelle; elle ne pouvait être rompue par l'arrivée de nouveaux membres, représentant des intérêts, des opinions ou des principes différents.

Un troisième pouvoir intervenait dans l'administration de l^poor laio : les magistrats. Ceux-ci n'avaient reçu du fameux statut 43 d'Elisabeth que des attributions purement

négatives : il leur avait été permis d'opposer un veto, non de donner un ordre. Un siècle presque entier s'écoula avant que leurs pouvoirs ne fussent étendus. C'est môme une question discutée que celle de savoir si le statut (3 et 4, Will. and Mary^ c. 11), sur lequel ils basaient le droit, dont ils usaient, d'allouer des secours, si ce statut avait eu cet objectif. Il semble même que cet acte avait été simplement rendu dans le but de permettre à un magistrat de couvrir la responsabilité d'un overseer qui aurait eu à accorder un secours sans l'intervention du vestry^ et, par conséquent, d^empôcherdes abus possibles de la part des overseers. Mais ce statut eut une singulière fortune : édicté pour empêcher certains abus, il en amena d'autres, en conférant implicitement aux magistrats le pouvoir d^allouer des secours sans l'intervention des officiers de la paroisse.

Uoverseer^ en certains cas, était appelé devant les magistrats, qui pouvaient, — et ils ne s'en faisaient pas faute, — lui reprocher son avarice et sa cruauté. Qu'avait-il à répondre ? L'instance ne consistait que dans les assertions du pauper et dans les réponses de V overseer. On avait accordé à chaque magistrat du comté un pouvoir discrétionnaire sur tout le district; tous les overseers d'un district étaient ainsi à la merci de deux magistrats et même d'un seul, et le pauper ne manquait pas de choisir celui dont la réputation de bienveillance ou le souci de popularité était le mieux établi.

Les magistrats, d'ailleurs, n'avaient que bien rarement une connaissance suffisante de l'administration de lajDoor law. Eloignés, par leur éducation et leur situation de fortune, de tout contact avec les pauvres, ils étaient inhabiles adonner une solution juste à ces questions. Elaient-ils même initiés au fonctionnement de Xd^poor law, ils ne pouvaient connaître, d'une manière suffisamment éclairée, chaque cas particulier. Sans doute le rapport des Commissaires, en ce qui concerne les magistrats, était-il un peu

moins s(5v^re que pour los overseers) mais, en lisant entre les lignes, on remarquait que le rapport leur reprochait le même souci de popularité, la môme négligence dans l'accomplissement de leurs devoirs ; il constatait, du reste, qu'ils étaient surchargés par d'autres fonctions.

Bref, la législation avait pris des précautions pour qu'aucun nécessiteux ne restât sans secours, mais elle avait négligé de prendre des précautions pour éviter Tallocation de secours aux non-nécessiteux.

Un des Commissaires a remarqué l'observation très exacte faite par un magistrat de grande expérience : « De « grandes difficultés dans l'administration des poor laws « proviennent du pouvoir qui appartient à un magistrat « d'ordonner le secours d'une manière arbitraire ; et pré- « cisément un bon effet du sélect vestry act est qu'il limite « la faculté pour les paupers de porter leurs plaintes ».

Outre la fâcheuse intervention des autorités chargées de Tadministration du service de secours, il y avait une autre raison qui contribuait à aggraver les abus : c'était la loi de seulement^ c'est-à-dire la loi du domicile de secours. En effet, quoique les administrateurs de la poor law ne prêtassent qu'une très mince attention à la loi ou aux principes, il existait cependant une règle qu'ils ne transgressaient jamais : ils ne donnaient de secours permanents ni aux individus domiciliés ailleurs que dans la paroisse, ni aux individus domiciliés dansla paroisse, mais résidant ailleurs. Cette exigence du domicile était motivée par une raison bien spécieuse : on voyait une impossibilité à contraindre une paroisse de payer l'impôt, excepté dans la mesure du bénéfice supposé, qu'elle était censée en retirer. Il en résultait que les ouvriers se trouvaient confinés dans leur paroisse d'origine, non pas, comme dans le siècle précédent, en vertu de l'acte de Charles II, qui avait été rapporté, mais en vertu de la pratique. Voici comment l'administration de la loi des pauvres en était arrivée là: VAct de

Charles II autorisait les overseers à chasser tout nouveau venu durant un délai de quarante jours à partir de son arrivée dans la paroisse ; pour atténuer la rigueur de cette disposition, un acte de William et Mary, dont nous avons parlé, reconnut des manières dérivées d'acquérir le domicile, et attacha cet effet à l'apprentissage, au louage de services pour une durée d'une année, à la location d'un cottage, etc. Puis vint l'acte de Georges III, qui supprima complètement les effets rigoureux de l'acte de Charles, en assurant les personnes, qui n'étaient pas d'ores et déjà susceptibles de tomber à la charge de la paroisse, contre toute éventualité d'expulsion. Logiquement, par l'effet de ce dernier acte, les modes secondaires d'acquérir un domicile auraient dû disparaître, mais ils subsistèrent, (tausant une grande somme de difficultés et de contestations légales. L^acquisition d'un nouveau domicile supprimant l'ancien, les officiers de la paroisse mettaient tous leurs efforts à prévenir cette acquisition, ou, à l'inverse, à faciliter cette acquisition ailleurs. Aussi peut-on s'imaginer le nombre de procès, qui en découlaient, et la variété des manœuvres, auxquelles on se livrait. Dans certaines paroisses, on avait détruit les cottages d'ouvriers, afin d'obliger ceux-ci à se loger dans les paroisses voisines ; ceci se passait surtout dans les paroisses, où un nombre restreint de propriétaires permettait facilement une entente. Les engagements d'ouvriers se faisaient pour 364 jours, et non pour une année ; on évitait ainsi la constitution de domicile. Le rapport abonde en fraudes de cette nature. Ces fraudes rejaillissaient sur le sort de l'ouvrier agricole, dont les services n'étaient jamais engagés que pour de courtes périodes, et qui, à raison de ce fait, restait exposé à de nombreux chômages. D'un autre côté, les ouvriers, dans la crainte de perdre leur domicile de secours, sans en acquérir un nouveau, hésitaient à accepter, ailleurs que dans leur paroisse, un emploi, quelque avantageux qu'il fût ; et c'est peut-être

là une des causes qui explique le mieux Tafflux des ouvriers Irlandais à Londres.

Nous avons peut-ôlrc insisté un peu longuement sur les abus révélés par renquC'te, mais nous ne pensons pas avoir insisté inutilement ; car les pages, qui précèdent, serviront à juslilier la nécessité des remèdes apportés. — La Commission ne se bornait pas à publier les résultats de son enquête ; elle formulait un certain nombre de conclusions pratiques. Celles-ci ayant pris corps dans la nouvelle poor laiL\ il nous suffira de les mentionner ici; nous les étudierons en détail plus loin.

Le rapport maintenait les principes essentiels du statut d'Elisabeth, et reconnaissait comme un devoir d'Etat non seulement de soulager les infirmes et les enfants, mais encore d'assurer du travail aux valides, et de prévenir leur « destitution ». A ces derniers, le secours ne doit être donné que dans l'intérieur du icorkhotise^ et cette exigence constitue le « workiwuse test ». Leworkhouse devient ainsi la pierre angulaire de la nouvelle organisation ; il est un abri et un lieu de secours pour tous; mais en même temps il est la maison de travail pour les valides. Institution d'assistance pour les infirmes, lieu de répression pour les adultes valides. L'humanité et la sécurité sociale devaient y trouver l'une et l'autre leur compte.

Le rapport maintenait aussi le caractère local du service d'assistance ; mais il substituait à la paroisse un district plus étendu « F Union deparoisses » ; ce district existait déjà en certains endroits, on proposait de le généraliser. — En môme temps qu'ils laissaient à l'administration de la poor laiv son caractère local, les Commissaires proposaient la nomination d'un corps central, sorte de département ministériel, destiné à assurer l'observation uniforme des nouveaux principes ; ce bureau central était appelé à étendre ses pouvoirs sur les corps locaux, et à exercer un con-

trôle et une direction sur tout le pays ; il devait arriver ainsi, malgré la variété que peuvent offrir, selon les localités, les détails de l'administration, à produire, du moins, une unité dans les grandes lignes.

Les corps locaux, sur lesquels ce nouveau département aurait à exercer son impulsion, seraient, d'ailleurs, constitués d'une manière différente de l'ancienne. Le Rapport proposait de rendre obligatoires les dispositions du Gilberfs Act et de l'acte dit de Slurges Boiirne^ c'est-à-dire l'élection d'un u Bureau de gardiens », bureau qui constituerait l'organisme local, mais à côté duquel se trouveraient quelques fonctionnaires spéciaux, investis d'attributions particulières. Quant aux or^n'^^r^-, ils subsisteraient, mais avec une situation restreinte : celle d'agents de perception des taxes.

Enfin la Commission proposait un certain nombre de réformes, ne touchant qu'indirectement à la Poor Law: l'abrogation graduelle des lois de seulement eidere?7ioval^ et la modification aux lois de bâtardise.

Telles étaient les principales conclusions, formulées par les Commissaires, et qui furent converties en mesures législatives.

CIIAPITKE V

LA NOUVELLE LOI DES PAUVHES. — l'aCTE DE 1834 ET LES UÉF0R3IES SUBSÉQUENTES.

Vole do l'acte de lK\à, portant réforme de la loi des pauvres. — Son eS-" tension à rirhind*.», et à l'Ecosse. — Dispositions principales de Tact^ do 18iî4. — Forniiition des Unions. — Prorogation successive des pou'

• voirs des Commissaires de la Poor Law; leurs actes. — Acte de 184'/ portant organisation du Bureau des Commissaires, le c Poor LavP Bofti'ff » ; il devient permanent. — En 1871, création du « Local Govoti^ ment Board ». — Intervention très active de ce pouvoir central. — - Histoire de la législation de 1834 à nos jours ; développement successif des principes posés. — 1» Moditications apportées aux règles sur le domicile de secours ; 2^ mise en commun de toutes les dépenses d'assistance de l'Union, et répartition de la charge entre les paroisses au prorata de leurs revenus fonciers; 3" le « melropolitan common poor fuiid » ; 40 règles uniformes concernant la taxation et l'évaluation des propriétés.

A la suite du Rapport, dont nous avons présenté l'analyse dans le chapitre précédent, un bili fut déposé en 1834 par Lord Althorp à la Chambre des Communes, et par Lord Brougham à la Chambre des Lords. Apres avoir subi divers amendements, il fut voté, en seconde lecture, à la la Chambre des Communes, le 9 mai 1834, par une majorité de 299 voix contre 20 ; à la Chambre Haute, grâce à un discours éloquent du duc de Wellington, il ne rencontra qu'une opposition de 13 voix. Le nouvel acte porte la date du 14 août 1834. Les modifications principales apportées par la discussion aux projets delà Commission furent les suivantes : limitation à cinq ans des pouvoirs du Cert" traJ Department^ et restriction de ces pouvoirs ; adoucisse-

ment des dispositions relatives aux lois de seulement et revioval ; rejet de la règle projetée du refus absolu de secours en dehors du workhouse. Sur ce dernier point, la Commission avait énergiquement recommandé l'application du workhouse, c'est-à-dire du principe en vertu duquel tout secours serait refusé en dehors de cet établissement. Le Parlement avait manifesté de vives répugnances à admettre que cette règle fût imposée aux infirmes, auxquels on refuserait tout secours à domicile, et, môme en ce qui concerne les individus valides, il avait hésité à poser formellement le principe du refus de secours en dehors du workhouse^ préférant laisser au nouveau Département ministériel le soin de l'introduire graduellement. Nous verrons que la tendance de l'administration centrale fut de revenir aux projets originaires de la Commission.

Le nouvel Act fut étendu, en 1838, à l'Irlande, où il n'y avait eu jusque là aucune loi des pauvres, et où, par conséquent, tout le système était à créer. La loi Irlandaise fut, en substance, la môme que la loi Anglaise ; toutefois, une grosse différence les sépara, l'Irlande n'ayant jamais admis le principe du secours à domicile [out-relief)^ fait qui prouve, si une preuve était nécessaire, que ce mode de secours ne constitue pas un rouage indispensable d'un service d'assistance ; d'ailleurs, d'après une comparaison faite en 1859, il y avait en Ecosse cinq pawpers contre un en Irlande.

En Ecosse, on introduisit la nouvelle loi en 1843. Dans ce pays, il y avait une ancienne loi des pauvres, qui datait d'un statut de 1579, et qui offrait une ressemblance très intime avec la première législation d'Elisabeth ; les autorités religieuses de chaque paroisse devaient pourvoir aux besoins des pauvres au moyen d'une imposition quasi-volontaire. — Pendant qu'en Angleterre, par suite des divisions qui se produisirent dans l'Eglise, on fit un pas en avant pour créer un régime légal d'assistance, et une ad-

ministration distincte des autorités ecclësiastiques, TEcosse, où les mômes circonstances n'existaient pas, maintint son ancien système. Le D'" Chai mers, qui avait conçu une profonde aversion pour l'ancien loi anglaise, contribuait h y maintenir ces errements, et il avait fait prévaloir dans l'application un système d'investigations minutieuses, assez conforme à celui qui donna à Elberfeld, en Allemagne, de si heureux résultats. Malheureusement autant valaient les hommes, autant valait le système. Il était sans doute de ceux qui sont susceptibles de réussir dans une ville aussi bien que dans une autre, mais son succès dépendait le plus souvent de l'influence d'un seul homme ; aussi est-il permis de dire que la législation charitable d'Ecosse ne recevait qu'ime application partielle et assez inégale. Aussi VAct de 1843 s'empressa-t-il de former un bureau central de contrôle {a central Board of supervision). Malgré cela, il paraît que la nouvelle loi eut des effets paupérisants considérables, contrairement à ce qui se produisit en Angleterre, précisément parce que le secours à domicile {out-door relief on ont -relief) avait été fait la règle ; douze fois contre une, on donnait ce secours.

L'acte du 14 août 1834 est intitulé « Acte pour l'amen- « dément et la meilleure administration des lois concer- « nant les pauvres en Angleterre et dans le pays de Gal- « les », et il figure, parmi les actes législatifs, sous la désignation : 4 et S, Will. IV, c. 76 ; cet acte se compose de 109 sections. Comme il a une grande importance, puisqu'il est la base du système présent, nous croyons de quelque intérêt de donner un aperçu de ses dispositions principales dans leur ordre.

La section 1", après le préambule ordinaire, qui est, d'ailleurs, très court, a trait aux nominations de trois commissaires, et à la cessation de leurs fonctions. La Reine est investie du droit de les nommer, et de les révoquer. —

La section 2" donne à ces commissaires leur qualification ; ils sont appelés les « poor law commissionners for England and Wales ». — Les sections 4* et S'' prescrivent aux commissaires de tenir des archives, et d'adresser annuellement un rapport général au Secrétaire d'Etat, à qui, du reste, ils doivent rendre compte de leurs actes. — Ils ont la nomination et la révocation de sous-commissaires [Assistant commissionners) (sect. 7); ils peuvent nommer un secrétaire, un secrétaire-adjoint, des c/^rA^ et autres employés, rétribués sur les fonds du trésor (sect. 9). — Ni les commissaires ni les sous-commissaires ne peuvent siéger au Parlement (sect. 8). — La section 10'' limite les pouvoirs des premiers à une période de cinq années.

Les sections 15« et 16® fixent les attributions des commissaires ; ces fonctionnaires sont chargés de l'administration et du contrôle du service de Tassistance en Angleterre et dans le pays de Galles ; pour Taccomplissement de cette charge, ils peuvent édicter des règles et règlements, promulguer des ordres relatifs soit au traitement des pauvres, à la tenue des workhouses, à l'éducation et à l'apprentissage des enfants pauvres, soit à la manière de tenir les comptes, de les contrôler et de les approuver, etc. Les règles générales, qu'ils formulent, ne doivent recevoir leur effet que quarante jours après avoir été soumises au Secrétaire d'État. Il leur est, d'ailleurs^ permis de suspendre, de modifier ou de rapporter leurs décisions. Mais, en revanche, il leur est absolument interdit d'intervenir dans un cas individuel, pour ordonner une allocation de secours. — Les commissaires doivent exercer leur contrôle sur l'érection et les modifications des workhouses, sur l'administration de ces établissements, et aussi sur les emprunts auxquels ils peuvent donner lieu. Faculté leur est donnée d'assister et de prendre part aux réunions et aux discussions des autorités locales, mais seulement avec voix consultative (Sect. 21). — : Les sections 23® et 26* investissent les com-

missaires de pouvoirs particuliers, et notamment de celui de former autant d'Unions qu'il leur plaira, et de former tel groupement de paroisses qu'ils croiront nécessaire à la bonne administration du service, chaque Union devant avoir son workhouse commun, mais la dépense de secours de chaque pauvre devant incomber à sa paroisse respective. Lorsqu'une Union a été créée, il est permis aux commissaires, toutefois avec l'approbation des deux tiers des gardiens de cette Union, de la dissoudre ou de la modifier par l'addition ou par la distraction d'une ou de plusieurs paroisses (sect. 32®).

Dans les sections 28' à 30% il est question de la création du fonds commun des paroisses constituant une Union. La proportion à apporter par chacune des paroisses, appelées à faire partie d'une Union, est déterminée parles Commissaires d'après la dépense moyenne de cette paroisse pour l'assistance pendant les trois années qui ont précédé Tincorporation. Ce fonds commun sert à l'érection, à l'agrandissement et à l'entretien des workouses, ainsi qu'au paiement du personnel nécessaire. Ces dispositions sont rendues , applicables aux unions constituées antérieurement kVAcL

Les gardiens peuvent, avec l'assentiment des Commissaires, reconnaître comme circonscription du domicile de secours l'Union au lieu de la paroisse, de telle manière que tout individu, ayant acquis son domicile dans une paroisse de l'Union, se trouve par ce fait môme avoir acquis son domicile dans l'Union. Il en résultera que les dépenses charitables seront supportées par le fonds commun de l'Union (sect. 33).

Dans les sections 38'' à 41*^, on rencontre les dispositions relatives à l'élection des gardiens par les propriétaires et les contribuables. Pour ces deux classes, il y a des catégories de votants, catégories qui ressemblent quelque peu à des étages superposés. Le droit de vote des propriétaires est réglé par Tacte S8, Geo. III, c. 69 ; quant aux contri-

buables, ils peuvent avoir un ou plusieurs voles, selon Timporlance de leur revenu. Au cas où le propriétaire exploiterait ou habiterait lui-même son immeuble, il prendrait part au vote h deux titres. Suit une série de règles, concernant l'éligibilité et le vote, et que nous retrouverons plus loin.

La section 46° accorde aux Commissaires des pouvoirs très étendus en ce qui concerne le personnel du service. Non seulement ils peuvent enjoindre aux gardiens et aux overseers de nommer des fonctionnaires payés ; mais ils peuvent déterminer également la qualité, les devoirs et la rémunération de ces agents, et établir les règles relatives à leur nomination ou à leur révocation. Ils sont même autorisés à révoquer les directeurs de workhouses ei\Q^ autres agents salariés (sect. 48).

La section 54° délimite nettement le rôle des autorités locales. Elle prescrit qu'à Tavenir le secours, sauf des cas exceptionnels, ne pourra être donné que par les gardiens ou par les sélect vestries.

Nous passons sur d'autres dispositions de détail, telles que certaines règles relatives aux workhouses^ à Témigration des paupers etc. ; mais nous en reparlerons plus tard. Ce que nous tenions à mentionner ici, ce sont les dispositions constitutives de la nouvelle loi, en tant surtout qu'elles tracent les attributions des nouvelles autorités ; ce sont également celles de ces dispositions, qui devaient bientôt après recevoir une nouvelle extension ; car, ainsi que nous le dirons plus loin, la loi de 1834 a subi un certain nombre de modifications ou plutôt de développements.

Comme on a déjà pu le remarquer, le nouvel acte a donné aux Commissaires de la Poor Law^ c^est-à-dire au pouvoir central, des attributions considérables ; il est permis de dire que les Commissaires ont complètement la main sur le service de Tassistance, qui devient un service essentiellement centralisé ; c'est là l'introduction dans la Constitu-

tion administrative anglaise d'un principe tout nouveau. Les Poor Latr Comniissionners (d) vont bientôt former un véritable ministère, et devenir le premier germe de la centralisation administrative.

La première tâche des commissaires fut la formation des Unions. La délimitation de chaque union ne manquait pas de difficultés: il fallait, d'une part, lui donner une étendue suffisante pour empêcher la prédominance des intérêts locaux, et assurer les ressources suffisantes au service, et, d'autre part, ne pas en faire une circonscription trop vaste pour que les détails de l'administration devinssent d'une connaissance difficile et d'un contrôlé impossible. L'attention du pouvoir central se porte sur d'autres points. De \ 834 à 1847, les Commissaires élaborèrent un grand nombre de règlements ; l'un d'eux est célèbre ; c'est VOiit-door relief prohibitory Ordei\ du 21 décembre 1844; il avait pour objet de supprimer la pratique des secours à domicile. — Avant de disparaître en 1847, ils firent un règlement général, qui porte la date du 24 juillet de cette année, et qui est connu sous le nom de « General Consolidated Order » ; ce règlement, dont certaines parties sont encore en vigueur, touche à toutes les questions de la loi des pauvres, et peut prendre place à côté de la loi de 1834.

On comprend qu'une autorité, qui a tout à réformer, et qui, pour supprimer les abus, doit agir avec sévérité, s'attire une certaine impopularité. Le Central Board n'échappa pas à la loi commune, malgré la circonspection qu'il apporta dans l'accomplissement de sa tâche, et malgré la rectitude absolue de ses actes. Aussi pouvait-on se demander si ses pouvoirs seraient prorogés; car ils ne lui avaient été donnés que pour une durée de cinq ans. Mais peu avant

(4) Les trois premiers Commissaires de la Poor Law, nommés en août 1834, furent : le Right Hon. Thomas Frankland Lewis, devenu plus tard Sir T. F. Lewis Bart, John George Shaw Lefevre, et George Nicholls.

LA NOUVELLE LOI DES PAtVRES 79

rcxpiration de leurs fonctions, les Commissaires eurent le bon esprit de présenter un rapport de leurs actes, rapport dans lequel ils montrèrent qu'ils s'étaient bornés à obéir aux principes de l'Acte de 1834, et que, si l'accomplissement de ces règles était impopulaire, la responsabilité devait en remonter au Parlement lui-même, qui en était l'auteur. Leurs pouvoirs furent renouvelés en d839, et ils le furent successivement jusqu'en 1847 (1). A cette époque, l'organisation du département central cessa d'être regardée comme une mesure exceptionnelle, et subit une sorte de transformation (10 et 11, Vict., c. 109).

Par ce nouvel acte, la Reine était investie du droit de nommer une ou plusieurs personnes aux fonctions de « Commissaires chargés de l'administration des lois des pauvres en Angleterre ». A ces personnes, il était ajouté, comme Commissaires de droit, le président du Conseil, le Lord du Sceau privé, le secrétaire de l'intérieur, et le Chancelier de l'Echiquier. Un des commissaires recevait le titre de président ; celui-ci, ainsi que le secrétaire et les agents subalternes, étaient rétribués. Le Président pouvait, ainsi que Pun de ses secrétaires, siéger au Parlement; c'était là une innovation sur l'acte de 1834, qui avait formellement enlevé ce droit aux commissaires, — exclusion qui avait soulevé des objections.

En réalité, un nouveau département ministériel étaitcréé, et la pratique lui donna le nom de « Poor law Board » jusqu'à ce que cette qualification fut législativement consacrée (2). Sans doute, au premier abord, ce Poor law Board paraît plutôt une réunion de commissaires qu'un ministère ; mais, malgré la nomination possible d'un certain nombre de commissaires, qui semblaient avoir la même situation que les

(1) Ils le furent pour une anne'e par l'Acte 2 et 3, Vict., c. 83 ; pour une autre année par 3 et 4, Vict., c. 42; pour une année encore (5, Vict., c. 10); et pour cinq années (5 et 6, Vict., c. 57).

(2) 12 et 13, Vict., c. 103, s. 21.

anciens, ot malgré l'adjonction de commissaires de droit, ce bureau ne comprenait, en fait, qu'un seul homme, le Président; car,d'une part, le concours des commissaires de droit ne constituait qu'une pure formalité, et, d'autre part, en fait on ne nommait pas d'autres commissaires que le Président. Celui-ci relève directement du Parlement et de la Couronne, et son rapport annuel, au lieu d'ôtre soumis au secrétaire de l'Intérieur, dut être présenté à la Reine et aux Chambres. Pour le Poor laxv Board, la législation agit comme elle l'avait fait pour les commissaires, en donnant à l'institution un caractère simplement temporaire ; l'Acte, qui l'avait créé, n'avait reçu qu'une durée de cinq ans ; il fut, d'ailleurs, successivement prorogé (1), jusqu'en 1867, époque où il fut rapporté (30 et 31 Vict., c. 106, s. 1), et où la nouvelle organisation prit un caractère permanent. En 1871, le Poor law Doard devint \e Local govemment Board. Mais, à travers ces transformations, les attributions du pouvoir central, en ce qui touche l'administration de la loi des pauvres, ne subirent aucune modification importante.

Le Poor law Board pouvait se faire aider par des inspecteurs rétribués, chargés de visiter les workhouses^ et d'assister aux réunions des bureaux de gardiens. Ces inspecteurs, véritables traits d'union entre le pouvoir central et les autorités locales, prirent les fonctions que remplissaient auparavant les <( assistant commissionners ».

Les actes de ce département, surtout depuis 1868, occupent une très grande place. On le voit s'occuper avec activité de l'accomplissement des dispositions de la loi ; mais on le voit surtout jouer le rôle d'un réformateur, et provoquer des modifications législatives. Ses attributions se

(4) Pour deux ans, (io et 16, Vict.,c. 50) ; pour cinq ans (17 et 18, Vict., c. 41) ; pour quatre ans (23 et 24, Vict., c. 101); pour une année (26 et 27, Vict., c. 5o) ; pour deux (28 et 20, Vict , c. lOo) ; pour une année (20 et 30, Vict., 102).

font nombreuses : tout d'abord plus larges en ce qui concerne la métropole, et plus restreintes relalivemenlau reste du pays, elles s'uniformisent ensuite au point de vue de l'étendue. Il peut apporter notamment des changements dans les circonscriptions administratives, môme sans Tassentiment des gardiens (1). Pour obtenir l'accomplissement de ses ordres et règlements, il reçoit le droit de suspendre certains paiements à faire aux Unions, à titre de subsides ou de remboursementsjusqu'à ce que les gardiens aient exécuté ses ordres (2).

Les dispositions législatives, qui vinrent ainsi successivement ajouter de nouvelles attributions ou de nouveaux pouvoirs au Poor laiv Board, apportèrent en môme temps des modifications au fonctionnement môme de la loi des pauvres, et aux conditions requises pour l'obtention des secours. D'autres actes du Parlement eurent spécialement cet objet. La période de Thistoirc législative de 1834 à nos jours a été très fertile ; mais elle ne fut que le développement des principes posés en 1834. Nous allons la résumer brièvement, non pas en suivant l'ordre chronologique,

(1) V. 31 et 32, Vict., c. 122, de Taimée 1868.

(2) L'acte de 1869 inaugure ce procédé, généralisé par un acte ultérieur de 1870 {Metropolitan poor amendment Actj 33 et 34, Vict., c. 18) ; ce dernier acte ajoutait en même temps de nouveaux pouvoirs au département central.

A la suite du rapport d'un sélect committee, nommé eu 1873, il fut voté successivement trois actes, qui attribuèrent à Tautorité centrale toute liberté pour la dissolution et la formation des unions ; la seule restriction est l'obligation pour elle de faire confirmer sa décision par un Acte du Parlement, au cas où une protestation serait faite par une portion notable des contribuables ; mais l'approbation des Gardiens est inutile. Ces trois actes sont : 1° le « Divided parishes and poor law amendment Act, 1876 » (39 et 40, Vict., c. 61); 2** le Poor law amendment Act^ 1879 » (42 et 43, Vict., c. 54) ; 3o le Divided parishes and poor laiv amendment Act, 1882 » (45 et 46, Vict.,c. 58).

Ces actes ont permis la transformation des anciennes unions.

mais en indiquant, à propos de chaque point, les modifications qui y furent apportées.

Parmi les conditions exigées pour l'admission aux secours, se rencontre, on le sait, celle du domicile. On peut se rappeler quelle importance eurent les lois de seulement et de removal Adia^ l'histoire de la loi des pauvres. La loi de 1834 n'avait pas sanctionné la proposition faite par la Commission royale, mais s'était bornée à restreindre certains des titres sur lesquels pouvait être basée l'obtention d'un domicile. Aussi les inconvénients, signalés auparavant, se reproduisirent-ils sous le nouvel acte ; peut-être même devinrent-ils plus frappants. En effet, l'acquisition d'un nouveau domicile avait été rendue plus difficile depuis que l'acte de 1834 avait enlevé à la résidence simplement temporaire et au louage de services la vertu de la conférer. Outre la naissance et l'apprentissage, il ne restait pour attribuer un nouveau domicile que le fait de la location d'une terre d'un revenu annuel de 10 £ au moins, sorte de titre dont ne pouvait bénéficier la très grande majorité des ouvriers. Le développement de l'industrie manufacturière compliquait singulièrement les choses ; il avait, en effet, amené un exode des ouvriers ruraux, qui, s'étant établis dans les villes, n'avaient gardé avec leur lieu d'origine ni rapport d'attachement ni relation de famille, ce qui ne les empêchait pas d'y avoir encore leur domicile de secours ; venaient-ils à perdre leurs forces, ou à ne plus trouver d'ouvrage, ils étaient renvoyés en masse à leur domicile originaire, au plus grand détriment des contribuables de ce domicile, dont les taxes se trouvaient de ce fait considérablement accrues.

Une réforme s'imposait ; elle fut réalisée par une loi de 1846 (9 et 10,Vict., c. 66) : aux termes de cet acte, une personne ne pouvait à l'avenir être chassée d'une paroisse, habitée par elle depuis cinq ans avant la demande de renvoi ; mais il était entendu que cette période de cinq ans ne

pouvait comprendre ni le temps passé en prison, dans un hôpital, dans un asile, ou au service naval et militaire, ni le temps pendant lequel elle aurait reçu des secours publics. Cette disposition allait créer de nouveaux abus, tant il est vrai que cette matière du domicile de secours est d'une réglementation difficile toutes les fois que Ton veut s'écarter des principes de la justice et du droit naturel. En imposant le devoir d'assistance non à la paroisse, où la personne était employée, mais à celle où elle résidait, elle créait une charge trop lourde à certaines paroisses, lesquelles, eu égard à des circonstances particulières, contenaient un grand nombre de maisons ouvrières, dont les habitants travaillaient dans une paroisse voisine ; elle provoquait aussi des spéculations ou des calculs singuliers : car on voyait des propriétaires fonciers détruire les cottages ouvriers, qu'ils possédaient sur le territoire delà paroisse, ou, àTinverse, des industriels en construire sur les paroisses voisines ; les seconds, comme les premiers, cherchaient à pousser la population ouvrière à établir sa résidence ailleurs, afin d'alléger le fardeau de la taxe des pauvres qui les frappait.

Une nouvelle intervention du législateur devenait nécessaire ; elle se produisit en 1 861 . Une personne ne pourra plus fttre renvoyée après trois ans de résidence; la période qui assure Virremovability se trouve ainsi réduite de deux ans. La résidence dans une partie quelconque de TUnion a, d^ailleurs, le même effet que la résidence dans une paroisse particulière. Bientôt après, le délai de trois ans est lui-même réduit à une année, et encore est-il admis que le pouvoir accordé aux autorités paroissiales de renvoyer les personnes nécessiteuses, dont la résidence avait été inférieure à une année, n'avait pour objet que de fournir un moyen de prévenir le vagabondage. Mais cette résidence de trois ans, d'abord, d'un an, ensuite, tout en assurant le bénéfice de Virremovability^ ne conférait pas le

domicile. Une loi de 1876 (39 et 40, Vict., c. 61) dispose qu'à Tavenir le domicile sera attaché à la résidence ininterrompue dans une paroisse pendant trois années, et que ce domicile se continuera jusqu'à l'acquisition légale d'un autre.

Ces nouvelles règles n'étaient pas de nature à porter une grave atteinte aux intérêts respectifs des paroisses, parce qu'elles allaient se combiner avec une autre réforme, qui, au lieu de faire subir à chaque paroisse la charge de l'assistance de ses pauvres, avait pour but de répartir sur l'ensemble de TUnion les dépenses d'assistance s'appliquantaux indigents de chacune de ses paroisses. Cette réforme — est-il besoin de le dire? — ne s'opéra que graduellement. Nous avons parlé plus haut d'une sorte de fonds commun de l'Union. Ce fonds commun, qui était alimenté, d'après les dispositions de VAct de 1834, par une contribution fournie par chaque paroisse proportionnellement à la dépense moyenne qu'elle avait eu à subir dans les trois dernières années, devait servir à payer les dépenses de construction et d'entretien des workhouses^ et le paiement des agents; en 1844 il s'étendit par la création des écoles de district ; on ne tarda pas à l'appliquer à la dépense de secours de ceux de ces paupers^ qui, bien que sans domicile, ne pouvaient être renvoyés, ainsi que des voyageurs et des enfants trouvés.

Cette extension du fonds commun ne provoquait pas de réclamations pour elle-même, mais paraissait dure à certaines paroisses, à celles précisément qui se trouvaient déjà les plus fortement taxées avant 1834, et dont la contribution au fonds commun restait fixée à une proportion trop élevée. On comprit qu'une sorte de nivellement s'imposait ; mais cette réforme exigea de longs efforts. Nous passerons sur les détails, pour consigner deux résultats très importants : 1® les paroisses furent appelées à contribuer à l'avenir au fonds commun proportionnellement à la va-

leur taxable de leurs propriétés (1) ; 2° le fonds commun dût comprendre la totalité de la dépense d'assistance, en d'autres termes TUnion fût substituée à la paroisse pour toutes les dépenses. C'était là une très grosse réforme; mais quelque grande qu'elle fût, elle ne constituait pas une révolution dans la législation, parce qu'elle était plutôt le résultat d'un processus graduel (2).

Pendant que s'accomplissaient ces modifications, applicables à toute l'Angleterre, il s'en élaborait une, ne concernant que la métropole, et qui, elle aussi, fit sa trouée lentement. Un premier acte législatif, qui passa assez aisément, mais ne se produisit que timidement, puisqu'il ne fût promulgué tout d'abord que pour douze mois (3), prescrivit qu'il serait établi dans chaque union ou paroisse un asile pour les voyageurs, les vagabonds, les enfants trouvés et pour tous individus cherchant un abri pour la nuit. , Ces nouveaux agencements étaient soumis à l'examen du Poor Law Board. C'était là l'embryon d'un système nouveau, ayant pour objet défaire de la métropole un district unique. Le système devait recevoir peu après une expression plus complète (4). Il était créé un fonds commun pour

(1) Acte de 186^ (24-25, Vict., c. 55).

(2) Cette réforme fut accomplie par l' « Union chargeability Act » de 4865 (28 et 29, Vict., c. 79). Cet acte, un des plus importants, avait été préparé par le rapport d'un Select Commitiee, nommé en 1864, et dont M. Villiers avait été le président.

(3) Metropolitan Homeless Poor Ac«,1864 (27 et 28, Vict., c. 416).Get acte fut modifié et rendu permanent dans l'année suivante (28, Vict., c. 34).

(4) Acte de J867 (30, Vict., c. 6); cet acte est ainsi qualifié : « Acte « pour rétablissement dans la métropole d'asiles pour les malades, les « insensés et autres catégories de pauvres, et de dispensaires, — « pour la répartition sur la métropole d'une partie des dépenses « d'assistance, et pour d'autres objets relatifs à ce service dans la « métropole ». Cet acte fut complété en 1869 (32 et 33, Vict., c. 63). En 4870, nouvel acte : Metropolitan Poor Amendmcnt Act (33 et 34, Vict, c. 184).

86 PREMIÈHK PAKTIE. — CHAPITRE V

certaines dépenses d'assistance dans la métropole (Metropolitan Common Poor fund) ; ce fonds était alimenté au moyen de contributions perçues sur les différentes unions et paroisses proportionnellement au revenu de leurs propriétés, soumises à la taxe des pauvres ; il était destiné à subvenir aux dépenses suivantes : entretien des fous dans les asiles, frais de séjour dans des hôpitaux spéciaux (1) des malades, atteints de la variole ou de fièvres contagieuses, d'enfants pauvres jusqu'à Tâge où il leur serait possible d'entrer dans des écoles hors du workhouse^ etc., des pauvres sans asile [casual poor) ; sur ce fonds, on devait encore imputer toutes les charges résultant du service de la médecine et de l'allocation des médicaments, ainsi que les appointements de tout le personnel des asiles, écoles de district et dispensaires (2).

Le transfert à l'Union des charges frappant jusque-là la paroisse, et la mise en commun d'une partie des dépenses d'assistance concernant la métropole commandaient et rendaient urgente une autre réforme : il fallait établir des règles uniformes relativement à la taxation et à l'évaluation des propriétés. D'autres raisons rendaient nécessaire cette réforme : notamment les dispositions concernant l'électorat, et le système financier en vertu duquel certaines taxes se greffaient sur la taxe des pauvres [Union assessment cornmittee Act^ — 25-26, Vict., c. 103) (3).

Il est enfin un acte tout récent, datant de quelques mois,

(1) Ces hôpitaux étaient à construire.

(2) On y ajoutait également un certain nombre de dépenses imputées sur la taxe des pauvres. V. le chapitre VIII.

(3) Deux actes avaient précisé la nature des biens à taxer, matière qui restait régie par le statut d'Elisabeth, et qui, à raison des expressions mal définies dudit statut, était pleine d'obscurités : le premier est daté de 1836 (6 et 7, Will. IV, c. 96) ; le deuxième est intitulé: Poor raie assef^ament and collection Act^ et il est de 1869 (32 et 33, Vict., c. 41).

et qui a apporté un certain nombre de modifications dans l'organisation et Télection des bureaux de gardiens; c'est l'acte connu généralement sous le nom de « Parish conncils Act », mais portant la rubrique « Local Government Ad, 1894 » (56 et 57,Vict., c. 72). Cette disposition législative a eu pour objet principal, comme on le sait, de créer les conseils de paroisse.

Telles sont brièvement résumées les principales modifications apportées depuis 1834 à la législation de Tassistance. Nous avons laissé dans l'ombre celles des règles nouvelles, (1) qui ne touchent qu'à des points de détail, ne nous attachant qu'aux modifications, dont la connaissance est nécessaire pour comprendre l'organisation actuelle.

(1) V'. l'ouvrage cité du Dr Aschrott.