CHAPITRE VI

Existe-t-il un droit au secours ? — Le droit n'est pas sanctionné ; il y a presque impossibilité pour Tindigent de se pourvoir contre le refus dont il serait victime. — Protection dont il jouit ; garanties qui lui sont accordées. — Droit pour le casual pauper d'obtenir son admission au workhouse. — Principe qui guide l'administration de la loi des pauvres : l'intérêt social. — Conséquences qui en découlent : 1» le dénûment {destitution) condition essentielle à l'obtention du secours ; 2*> on ne doit pas rendre enviable la condition du pauper ; 3» déchéances électorales du pauper. — Le domicile de secours ; son acquisition \ ordres de renvoi.

L'étude succincte, que nous avons présentée, de la loi de 1834, et des modifications qu'elle a subies, nous pernaettra de glisser rapidement sur certains détails de l'organisation actuelle. Les chapitres précédents allégeront beaucoup les suivants.

Entrons immédiatement en matière. — La première question, qui se pose, est celle des conditions exigées pour l'admission au secours. Ces conditions ne sont pas nom-

breuses ; mais il siiflit qu'elles existent, ou plutôt il suffit qu'il en existe pour que Ton ail à se demander si, lorsque ces conditions sont remplies, il y a un droit au secours. Ce droit au secours paraît incontestable à certaines personsonnes. Est-ce que le système de la charité légale, disentelles, n'implique pas au profit du pauvre un droit de créance? et, d'ailleurs, si la société se reconnaît débitrice du secours, cette dette n'est-elle pas sanctionnée par un droit corrélatif au profit de celui vis-à-vis duquel elle est tenue ?

Voici comment s'exprime M. Leroy-Beaulieu : a L'acte (( de 1834 a modifié l'organisation de l'assistance publique, (( sans en modifier les principes. Il reste admis que l'indi- (( gent a droit à l'assistance de la commune et de l'Etat : « les secours qu'on peut lui donner ne sont pas des actes « gracieux et de charité, ils constituent l'accomplissement (( d'une obligation formelle. L'indigent a toujours le pouce voir d'invoquer l'appui du juge pour se faire secourir en (( cas de besoin. Cependant si l'indigent a une créance lé- (( gale contre la société, s'il peut réclamer l^appui de la « justice pour se faire payer cette créance, il n'est pas « dépourvu de toute obligation envers la société qui Tas- (( siste. Les secours, qui sont, d'ailleurs, obligatoires, sont (( considérés comme des avances ou des prêts » (1).

Nous pensons que, malgré ces termes, le savant auteur n'a voulu dire qu'une seule chose : c'est que l'obligation,

(1^ Administ. locale, p. 229. — M. Leroy-Baulieu, résumant plus loin, dans le même ouvrage, la législation des pauvres, dit ceci : « Cette législation repose sur le principe de la charité légale. Le droit « à l'assistance est reconnu de la manière la plus nette et la plus « claire. Gomme correctif de ce qu'il y a d'exorbitant dans cette « créance légale du pauvre contre la société, l'on a établi l'obligation « du travail et de la vie en commun, sauf la séparation des sexes, « dans de grands établissements, qui participent du cloître et de la « prisoM » (p. 236).

imposée par la loi aux administrations locales, d'allouer des secours aux pauvres, constitue un devoir public, une dette sociale, et c'est la vérité. Le devoir de secours n'a, en effet, que ce caractère, mais il n'est pas une obligation civile, créant un véritable lien de droit entre le pauvre et la société, lien qui permettrait au premier d'actionner les représentants de celle-ci devant certaines juridictions. Or précisément la sanction fait ici absolument défaut. Un Bureau de gardiens peut refuser l'assistance, sans qu'il y ait possibilité d'appel pour celui qui subit le refus. Autrefois, on le sait, il était permis dans ce cas de recourir aux magistrats ; mais cette faculté d'appel, qui a créé les abus, que l'on a vus, n'existe plus sous la nouvelle législation, ou plutôt elle n'existe plus que dans les cas d'urgence ; dans ces hypothèses, le magistrat peut ordonner le secours, mais fait-il exactement fonction de juge d'appel? — Il existe bien, sans doute, une voie dé recours devant la Cour du banc de la Reine, après obtention d'un ordre de mandamus ; mais si l'on examine, d'un côté, la condition extrêmement humble de celui qui implore le secours, et, de l'autre, l'accès difficile de cette haute juridiction, on comprendra qu'il y ait absence de sanction. Mais si l'indigent est dépourvu, en fait, de toute action, il est juste de dire qu'il est absolument protégé contre la dureté ou la sévérité éventuelle des gardiens, d'abord par le contrôle de la presse, et ensuite par la surveillance exercée par le Local Government Board ; ses inspecteurs assistent fréquemment aux réunions des gardiens, examinent les livres, reçoivent les plaintes, etc., et s'ils reconnaissent que la loi des pauvres est appliquée, en quelque endroit, d'une manière inhumaine, ils ne manquent pas d'en faire l'observation au bureau des gardiens, et de provoquer la révocation des agents salariés coupables. Ajoutons que la loi assure une garantie d'une autre nature à l'indigent, en ce qu'elle autorise l'exercice d'une accusation contre ceux,

quelque soit leur rang, dont la négligence a amené la mort d'un individu. Aussi les gardiens, devant lesquels se présente un indigent, ne refusent-ils pas, en général, le secours, et prononcent-ils son admission dans le workkouse ; cette mesure est plus prudente, etelle leur est conseillée(l). Ce n*est guère qu'au cas où le pauvre, après avoir refusé cette admission, se représenterait à nouveau devant les gardiens, que ceux-ci se borneraient à le renvoyer, sans aucune allocation de secours (2).

Quoique la sanction fasse défaut au droit de demander le secours, il est toutefois un cas où la solution adoptée cadre assez mal avec cette règle. Les vagabonds et les pauvres sans abri obtiennent, comme nous Tavons déjà vu, et comme nous le verrons plus loin, leur admission au Casual Wai'd^ sans décision préalable d'un bureau de gardiens, et l'homme, chargé de la surveillance de ce quartier, ne peut leur en refuser l'entrée. Aussi est-ce un peu cette raison qui a fait établir la jurisprudence des gardiens, dont nous parlons plus haut.

Au-dessous du principe général du droit au secours, principe qui domine toute la matière, il est un certain nombre de règles destinées à lui servir pour ainsi dire d'interprétation. C'est qu'en eiret l'assistance n'étant pas une des fonctions essentielles de l'Etat, il importait de déterminer exactement à quel mobile devraient obéir ceux qui présideraient à son administration. Serait-ce la philanthropie? ou plutôt l'intérêt social, nous voulons dire l'intérêt de la Société ? On sent bien que, selon qu'on prend

(1) M. Davy,un des inspecteurs les plus distingués du Local Government Board. recommande aux gardiens de recourir à cette pratique plutôt que de refuser tout secours.

(2) Nous avons sous les yeux un certain nombre de fiches dressées par les gardiens de la paroisse de Brighton, chaque solliciteur ayant une liche. Surl'une, nous lisons, à une première date, le mot « House » et, à une date ultérieure, « No order made » .

' pour guide Tun ou l'autre de ces sentiments, on est amené à des conséquences toutes différentes. L'ancienne loi des pauvres s'inspirait de mobiles humanitaires, on sait ce qu'elle a donné ; la nouvelle s'attache à l'autre idée. Or cette autre idée engendre un frein, en même temps qu'elle crée une obligation ; car si elle assure le secours, au nom de la société intéressée à ne pas laisser dans le dénûment une partie de ses membres, elle commande aussi impérieusement de ne pas aller au delà ; car la communauté serait aussi défavorablement affectée par la mauvaise et trop large distribution que par l'absence de secours.

L'assistance est donnée à ceux qui sont frappés de dénûment [destitution) et elle doit leur assurer seulement les moyens de parer aux besoins les plus nécessaires et les plus pressants.

C'est le dénûment qu'elle doit soulager ou faire disparaître, quelle que soit la personne^ et quels que soient ses défauts ou ses qualités : elle le soulage d'une manière impersonnelle, quels que soient les antécédents de l'individu; de plus, si elle doit s'efforcer de supprimer le dénûment, elle n'a pas charge de le prévenir et de l'empêcher d'arriver. C'est une plaie qu'elle doit panser; mais elle ne pénètre pas dans le domaine de l'hygiène. A la charité privée de faire mieux, et de combler les insuffisances de l'assistance officielle ; celle-ci laisse à faire à celle-là.

La destitution^ c'est-à-dire la misère extrême, est une condition nécessaire. Une personne a-t-elle quelques moyens pécuniaires, elle ne sera pas assistée ; vient-elle à les dissimuler ou à ne pas les avouer aux gardiens, ou à leurs agents, qui l'interrogent à cet effet, elle est punissable ; vient-elle à acquérir une propriété, elle cesse d'avoir droit aux secours, et les gardiens ont même le droit de s'attaquer à cette propriété pour récupérer le secours donné dans les douze mois précédents, aussi bien qu'à colle qui leur aurait été cachée. Règle applicable même après la mort

du pauprr, l'ne personne a-t-elledes proches, tenus de son entretien, c'est-à-Jire des ascendants et des descendants, les gardiens ont le droit de recouvrer sur eux les dépenses de secours, à la condition toutefois cjue cette personne ne soit pas valide ; cette restriction se conçoit , car si l'on est tenu de secourir ses parents Agés, malades ou infirmes, on ne saurait être tenu de nourrir ceux qui sont valides (1).

Il y a certains cas où un secours donné à une personne est censé donné à une autre, et ceci est important à deux titres : d'abord parce que le secours ne sera alloué que si cette seconde personne est dans la situation voulue pour le recevoir, et, en second lieu, parce que Tobtention du secours par la première entraîne à la charge de la seconde les mômes déchéances ()ue si celle-ci le recevait elle-même. C'est ainsi (ju^un secours donné à une femme est considéré comme donné à son mari, et qu'un secours donné à un enfant, cigé de moins de seize ans (2), est regardé comme accordé au frère ou à la mère.

En se bornant à prescrire que le pauvre ne recevra que le strict nécessaire, TEtat tient à rendre sa condition moins enviable que celle d'un ouvrier, qui vivrait uniquement du produit de son travail ; c'est là une règle de comparaison qu'il ne cesse avec raison de formuler, car, dans un pays de charité légale, il faut, — et l'expérience est là pour renseigner, — éviter que la catégorie des paupers ne s'enfle démesurément. La ligne de démarcation entre les pauvres et certaines classes d'ouvriers n'existe pas naturellement, et si le sort des premiers est rendu trop bon, et presque désirable, il n'y a pas de motif pour que de nombreux ouvriers, soumis souvent à des privations, ne la

(i) Lorsqu'une personne est à la veille de tomber à la charge de la paroisse, les gardiens peuvent obtenir des magistrats une décision pour obliger, sous peine d'amende, ses proches, ou son mari s'il s'agit d'une femme, à la secourir ou à payer une somme à cet effet.

(2) Réserve faite du cas où l'enfant serait aveugle ou sourd-muet.

franchissent ; il est si facile de vivre sans travail, si doux de déserter la lutte pour la vie ! Les impôts augmentent alors indéfiniment, et la démoralisation gagne le pays.

Que ces précautions violent quelque peu les sentiments d^humanité, nous sommes le premier à le reconnaître, mais elles sont nécessaires dans un pays, qui consacre le droit au secours, et qui le consacre môme au profit des individus valides. Le législateur Anglais de 1834 a eu tort de ne pas supprimer ce droit, mais ne Tayant pas aboli, il devait en empêcher les abus.

Une autre différence sépare les individus assistés d'avec les autres classes de la population, et c'est la législation électorale qui l'a tracée. L'obtention d'un secours fait perdre l'exercice du droit électoral pendant une année ; le pauper ne peut prendre part ni aux élections au Parlement ni aux élections locales. On dresse et on publie la liste des électeurs le 31 juillet, et on en exclut ceux qui ont été secourus dans les douze mois précédents. Cette règle a pour objet de flétrir le pauper ; susceptible peut-être de s'expliquer lorsqu'il s'agit d'un pauper vivant habituellement des ressources paroissiales, elle nous paraît trop rigoureuse dans les cas où il aurait reçu accidentellement un secours, et notamment un secours médical. On sent tellement bien en Angleterre que cette rigueur est exagérée dans cette dernière hypothèse, que, lors de la discussion du nouveau Bill de Franchise^ en 1887, la Chambre des Communes avait adopté un amendement aux termes duquel la perte du droit d'électorat ne serait plus attachée à l'allocation d'un secours médical.

Le droit à l'assistance est encore subordonné à une condition importante, celle de domicile. L'assistance ayant été et étant encore uniquement locale, il en résulte que la circonscription administrative, chargée de ce service, ne saurait être tenue cle recevoir indistinctement tous les pauvres. Cette circonscription, qui était autrefois la Pa-

roisso, et qui csl actuoilonicnt ITiiion de paroisses, nest leiiue lie secourir «pie ses propres pauvres. On désigne par le nom de seulement la paroisse ou l'Union dans laquelle chaque pauvre a le droit d'ùtre secouru, c'est-îi-dire ce qu'on pourrait nommer son domicile de secours.

La première loi, qui ait trait h. cette matière, parait avoir été promulguée en i662 sous Charles II (12 et 13, Car. II, c. 12). C'est la première qui fit du domicile une condition de secours ; car l'acte d'Elisabeth, en obligeant les paroisses à donner l'assistance, avait négligé de déterminer les personnes à qui elles devraient la donner. — j\ous avons parlé de quelques-unes des très nombreuses lois, qui se sont succédé depuis deux siècles relativement au domicile de secours, et le lecteur a pu remarquer que c'est là une matière singulièrement complexe et ardue, d'autant plus que chaque paroisse autrefois avait le droit de renvoyer dans leurs paroisses respectives les pauvres étrangers à la localité (faculté de re77ioval).

Notre intention n'est pas de revenir ici sur l'histoire de ces lois de sellletneîit et de removal, mais seulement de faire connaître Tétat actuel de la question. Aussi bien la condition d'un domicile de secours se justifie, toutes les fois que l'obtention n'en est pas rendue trop difficile, et, à plus forte raison, impossible. Or actuellement les entraves à l'acquisition d'un nouveau domicile ont diminué, et le renvoi des pauvres à leurs paroisses est restreint dans des limites très étroites ; ce renvoi occasionne, en effet, toutes sortes d'abus, sans compter des frais considérables; il est, de plus, une violation des principes de la liberté individuelle. Dans la pratique, beaucoup de localités, et spécialement les grandes villes, usent fort peu de la faculté de renvoi (1). On arriverait me^me probablement à la sup-

(1) Il y a chaque année une décroissance marquée dans le nombre des « ordres de renvoi ». En 1840, on en comptait 13,867, touchant 40,000 personnes ; en 1882, 4,211, n'affectant que 6,233 per-

primer, s'il n'y avait ici enjeu l'immigration considérable des Irlandais en Angleterre ; cette immigration affecte surtout les ports de mer, et ce sont précisément les villes maritimes, qui tiennent à conserver les anciennes garanties de domicile.

Quoique la circonscription actuelle de secours soit l'Union, c'est encore dans la Paroisse que le domicile s'acquiert, et non dans PUnion. Telle est la règle, mais, il faut bien l'ajouter, elle a perdu la plus grande partie de sa signification, par suite de certaines modifications étudiées précédemment; on peut se rappeler notamment que l'Union a été substituée à la paroisse sous le rapport de la taxe des pauvres. Dès lors, un individu tombe-t-il dans la misère, il n'est renvoyé de la paroisse, que s'il n'appartient pas à quelque autre paroisse de l'Union ; car à quoi servirait-il à une paroisse d'user de la faculté de renvoi, si le pauvre devait échouer dans une autre paroisse, appartenant à la même Union, et si les dépenses de secours devaient finalement être supportées par le même fonds ?

Le domicile de secours s'acquiert de différentes manières : 1» par la naissance, qui donne ou impose à la personne nouvellement née le lieu de naissance comme domicile ; 2° par le domicile même des parents ; l'enfant, tant, qu'il est sous la garde de ses parents, aie domicile de son père, et, en cas de mort de celui-ci, celui de sa mère ; lorsqu'il échappe à leur garde, il conserve ce domicile jusqu'à ce qu'il en acquière un lui-même (1). Ce domicile se confon-

sonnes, chiffre auquel il faut ajouter 2,692 individus renvoyés sans '< ordre ». Les chiffres ont encore baissé dans ces dernières années, et le nombre total des personnes, frappées par une mesure de renvoi, ne dépasse pas actuellement 6,000.

(1) Ce que nous disons s'applique aux enfants légitimes ; pour les enfants naturels, qui ne pouvaient autrefois se créer un domicile par parenté, TActe de 1834 disposa qu'ils suivraient le domicile de leur mère. Cette règle a fait cesser un abus révoltant : les enfants

98 uKrxiKMi: paktie. — chaimtke vi

lira souvent avec le domicile acquis par la naissance ; mais il pourrait en ("^tre autrement, par exemple dans le cas où les parents auraient un domicile autre que le lieu de naissance de Tenfant, ou en auraient acquis un nouveau pen; dant que l'enfant est sous leur garde (i) ; 3° par le mariage, relativement à la femme (jui suit obligatoirement le domicile du mari, et le conserve après la mort de celui-ci ; ce domicile supprime tout autre domicile acquis antérieurement : 4^ par Tapprentissage, si l'apprenti, en exécution de son contrat, réf^ide pendant quarante jours dansunliea déterminé ; 5" par le fait de la location d'un bien ayant un revenu au moins égal à 10 fr. ; 6" par le fait d'être soumis aux taxes paroissiales ; 7° par une résidence se prolongeante au moins pendant trois ans. Cette dernière manière d'ac-^ quérir le domicile date seulement de 1876.

Telles sont les manières d'acquérir un domicile de secours. Ce domicile devient le lieu où l'indigent a droit d'être secouru, d'où il ne peut être chassé, et où il doit être renvoyé, au cas où il viendrait ailleurs à tomber dans le dénûment. L'acquisition du domicile produit, en effet, ce triple résultat.

Si nous supposons qu'un individu devienne malheureux dans une paroisse autre que celle où il est domicilié, il peut se produire deux alternatives : dans certains cas, il peut être secouru dans la paroisse où il se trouve. Ces cas sont ceux-ci : il a son domicile dans une paroisse faisant partie de la même Union, ou encore il est de nationalité étrangère et n'a aucun domicile en Angleterre (2) ; ou,

naturels ne pouvant avoir, comme premier domicile, que leur lieu de naissance, les paroisses expulsaient les filles pendant leur grossesse, pour que, l'accouchement ayant lieu ailleurs, Tenfant ne pût tomber à leur charge.

(1) Il est évident que, dans ces hypothèses, ce dernier domicile détruirait le domicile créé par la naissance.

(2) Un étranger peut acquérir un domicile de secours, indépendamment de toute naturalisation.

TRINCIPES ET CONDITIONS 99

avant tout ordre ou môme toute demande de renvoi, il a résidé un an sans solution de continuité sur le territoire d'une Union. Il en serait de même, si le dénûment était seulement provoqué par une maladie ou un accident, à condition toutefois que cette maladie ou cet accident ne produisît pas une incapacité permanente (1).

La seconde alternative est celle où l'individu ne se trouve pas dans les cas ci-dessus, et où la paroisse, non obligée de le secourir, peut et veut user du droit d'expulsion. Un ordre de renvoi [order of reinoval) est nécessaire ; il est demandé par les Gardiens, et prononcé par deux magistrats. Cet ordre n'est que très exceptionnellement prononcé, en cas de maladie. Ajoutons que Tordre est adressé aux Gardiens du lieu où \q pauper a son domicile de secours, et « il a pour objet de les obliger à le recevoir (2) ». A côté de cette procédure judiciaire, il est une procédure d'ordre purement administratif, relative aux questions de domicile; deux Unions ou deux paroisses peuvent s'en remettre au Central Board du soin de statuer. Au reste, les difficultés peuvent être et sont fréquemment tranchées d'une manière tout à fait amiable entre les paroisses.

(1) Lorsqu'une personne se trouve dans les cas ci-dessus désignés, qui la soustraient au risque d'un renvoi, elle communique cet avantage à ses enfants au-dessous de seize ans, vivant avec elle. Nous ne pouvons entrer dans le détail de ces règles.

(2) Cet ordre peut donner lieu à un appel. Il y a, à cet égard, une série de règles concernant soit les délais, soit les effets de l'appel ; mais ces règles, qui doivent figurer dans un manuel pratique, n'offrent aucun intérêt dans la présente étude.

CUAPITRE VII

La Paroisse, ancienne circonscription du service d'assistance ; son origine ; ses inconvénients ; les petites paroisses. — L'Union de paroisses, nouvelle circonscription ; formation des unions ; différences entre elles. — Les autorités locales étaient autrefois les overseers et les magistrats ; attributions que ceux-ci ont conservées. — Organisation et composition du Board of Guardians ; le vote et les élections ; les femmes électeurs et éligibles. — Les agents rétribués sous les ordres du Bureau {Board) : le clerk ; le relieving officer. — Du pouvoir centi-ul : le Local Government Board ; son contrôle administratif et financier ; ses Inspecteurs et ses Auditors.

La loi de 1834, nous avons eu Toccasion de le dire plusieurs fois, a créé une circonscription nouvelle de secours, Y Union de paroisses^ et a institué un organe nouveau dans le fonctionnement du service, le Bureau de Gardiens [Board of guardians)^ qu'il a soumis en même temps au contrôle d'une autorité centrale. Ce sont même là ses innovations principales^ pour ne pas dire exclusives, les autres dispositions de cet acte n'ayant pas été des innovations proprement dites, mais des réformes dans Tapplication de règles anciennement établies, ou plutôt la substitution à la jurisprudence antérieure de principes d'interprétation différents.

Dans l'étude, que ce chapitre doit contenir, de l'Union de paroisses et du Bureau de Gardiens, notre tâche sera fort abrégée par les développements qui précèdent.

Avant 1834, la circonscription administrative pour le

service de la loi des pauvres était la paroisse ; celle-ci avait été choisie, à Torigine, par suite d une raison historique. Elle était la circonscription ecclésiastique, et elle constituait le domaine, où l'activité religieuse et charitable de chaque prêtre devait s'exercer. Lorsque l'assistance fut érigée en fonction sociale, elle resta l'unité administrative, chargée de ce service, et obligée en même temps de pourvoir à ses besoins ; de là ses fonctionnaires spéciaux. Puis, les habitudes administratives Anglaises aidant, on greffa sur cette attribution d'autres attributions, et on fit de la paroisse le foyer de la vie administrative locale ; cette paroisse laïque, née de la paroisse ecclésiastique, perdit en même temps son caractère religieux (1).

La paroisse ne présentait, nous l'avons dit, ni la population suffisante pour fournir des administrateurs éclairés et impartiaux du service d^assistance, ni une surface assez grande pour asseoir une taxe qui fût tout à la fois suffisante et relativement légère. D'ailleurs, les inégalités les plus grandes existaient et existent encore entre les paroisses. Sans doute, si l'on procédait par moyenne, on trouverait que la moyenne de la population d'une paroisse est de 1700 habitants environ. Mais les moyennes n'ont jamais eu une bien grande signification ; et c'est le cas ici : en effet, sur 15,000 paroisses, que l'on compte en Angleterre et dans le pays de Galles, il y en a actuellement 6,000 dont la population est inférieure à 300 habitants ; il y en a même 788 dont le nombre d'habitants est au-dessous de 50 ; en revanche, beaucoup de paroisses ont une population supérieure à i 0,000 âmes. On le voit, les mômes difficultés et les mêmes problèmes se présentent de l'un et de l'autre côtés de la Manche ; si l'Angleterre a ses petites paroisses, la France a ses petites communes. Comme surface, il y a

(\) Nous verrons plus loin la distinction entre les paroisses ecclésiastiques et les paroisses civiles.

i02 DEUXIÈME PARTIE. CHAPITRE VII

des paroisses, dont le territoire n'atteint pas 50 acres, d'autres dont la superficie dépasse 10,000.

La réunion de plusieurs paroisses constituait donc une nécessité. On Tavait compris bien avant 1834. En 1721, il avait été décidé, relativement à rétablissement A^workhouseSy que les paroisses, trop petites pour avoir un établissement qui leur fût particulier, pourraient s'unir à cette fin avec les paroisses voisines ; soixante ans plus lard, le Gilbert^s Act ordonnait la même combinaison. Mais, malgré ces antécédents historiques, c'est à l'acte de 1834 que les Unions actuelles doivent leur existence. Le nombre en est de 647.

La création d'une Union est le fait du Central Board, qui dans le groupement des paroisses, et dans le choix qui y préside, doit tenir compte d'éléments et de circonstances de nature différente : la population, la superficie, la valeur des biens fonciers, l'importance de la population à secourir, etc. On comprend dès lors que les Unions ne puissent être toutes taillées sur le même patron ; dans l'une, il aura fallu comprendre une forte population pour obtenir une superficie raisonnable ; dans Pautre, à l'inverse, la population est faible, mais l'étendue territoriale était déjà trop grande pour qu'on pût songer à en accroître encore les limites. De là, d'assez grosses différences soit relativement au nombre des paroisses groupées dans la même Union, soit relativement à la population et à la superficie des diverses unions. Faut-il citer quelques exemples ? L'Union de Welwyn, dans le Hertfordshire, ne se compose que de quatre paroisses, comprenant une population de 2,300 habitants, sur une étendue de 6,457 acres, tandis que celle de Morpeth, dans le Northumberland, groupe 72 paroisses, d'une population de 36,074 âmes, sur un territoire total de 97,401 acres ; la première n'a que cinq gardiens, alors que la seconde en a 79. Celle-ci, au reste, n^est pas parmi les plus grandes ; la Lincoln Union, dans le Lincolnshire,

a 99 paroisses, une étendue de 158,792 acres, et une population de 64,512 individus ; la Ghorlton Union, dans le Lancashire, n'a que 12 paroisses, et une étendue de 11,697 acres; mais sa population dépasse 260,000 individus. Dix Unions ontune population supérieureà200,000 liahabitants, et, à rinverse, quatre Unions n'en ont pas 3,000. Les mêmes contrastes existent quanta la valeur des biens soumis à la taxe des pauvres ; dans une Union, le revenu imposable atteint presque 4 millions de ii ; dans une autre, il n'atteint pas 15,000 £.

Certaines Unions ne se composent que d'une seule paroisse, ou, pour parler plus exactement, certaines paroisses, d'une population, d'une superficie et d'une richesse suffisantes, font fonction d'Unions, et forment à elles seules la circonscription administrative de secours. Il en est • plusieurs à Londres. Mais ces paroisses ne sont pas nombreuses ; elles sont au nombre de 25 (1).

Les Unions peuvent, à leur tour, se grouper ou être groupées pour la création et Tenlretien de certaines branches du service d'assistance, telles que des écoles, des asiles, etc. Il a surtout été fait usage de cette latitude dans la métropole. A certains égards, la métropole est regardée comme un seul district. En effet, certaines branches particulières de la Poor Law sont administrées par un corps spécial, le Metropolitan Asyliims Board^ créé en 1867, et composé de 60 membres, 45 élus par les Unions, et 15 nommés par le Local Government Board. En outre, sous la direction de ce corps, certaines charges sont égalisées par le moyen du Comiiion Poor Fimd.

Nous ne rappellerons p*s ici comment l'Union, créée en 1834 pour établir et supporter certaines institutions com-

( I ) Certaines autres paroisses ont une administration séparée ; elles doivent cette particularité à des actes locaux antérieurs à 18;i4. Elles tendent à disparaître, et lo Local (rovernment Board a le pouvoir de les soumettre au nouveau ré^'ime.

niunes h plusieurs paroisses, fut peu à peu appelée à se substituer presque complètement à la paroisse. Les dépenses, dites communes, ont été graduellement étendues, si bien qu'à l'heure actuelle la charge pécuniaire du service d'assistance pèse sur l'Union, qui la répartit entre les diverses paroisses, au lieu de frapper respectivement chacune d'elles.

Est-ce à dire que la Paroisse ait perdu toute importance dans la matière qui nous occupe? Il lui reste encore une petite signification, en ce qu'elle a ses représentants, et môme ses fonctionnaires spéciaux. Chacune des paroisses d'une Union nomme un ou plusieurs représentants pour siéger dans le Bureau des gardiens ; et, en second lieu, elle a, dans la personne des Overseers^ des fonctionnaires propres, chargés de la perception de la taxe des pauvres ; cette taxe est établie sans doute par l'Union, mais ce sont les Oversecrs de chacune de ses paroisses qui en opèrent le recouvrement.

L'Union de paroisses étant aujourd'hui la circonscription administrative du service d'assistance (i), il y a lieu pour nous d'étudier en détail l'autorité qui y préside. Cette autorité, c'est le Board of Guardians^ ou Bureau de gardiens des pauvres ; mais cette autorité locale est placée sous le contrôle d'une autorité centrale, dont nous avons vu la naissance et le développement, et qui constitue un véritable département ministériel, le Local Government Board.

Avant 1834, l'autorité locale était représentée parles overseers^ fonctionnaires de la paroisse, la paroisse étant Tunité administrative, et le contrôle était exercé par les

(1) Le comté est substitué à l'Union, en ce qui concerne Tassistance des aliénés ; aussi est-ce lui qui crée et entretient les asiles, et est-ce la taxe de comté qui fournit les ressources. Mais TEtat supporle une partiedo la dépense, en payant unocontril)ulion d(î 4 shill. par semaine et par tête.

magistrats. Ces deux autorités ont été remplacées par Torganisation nouvelle, que nous venons de décrire; mais il ne faudrait pas connaître les mœurs administratives anglaises pour croire un instant que ces deux autorités, détrônées, on peut le dire, par les Bureaux de Gardiens et par le Central Board, aient disparu ; elles subsistent, et elles ont môme gardé, dans la matière, qui nous occupe, quelques petites attributions. Les overseers ne sont plus les inspecteurs des pauvres tels qu'ils l'étaient d'après l'acte d'Elisabeth ; ils n'interviennent plus dans l'administration du service ; réserve faite des cas d'urgence et de nécessité absolue, ils restent étrangers à toute allocation de secours. Ils sont demeurés chargés du service financier; encore ici même leurs pouvoirs ont été considérablement réduits, d'abord au point de vue de la taxation par la création d'un Comité pris dans le sein du Board of Giiardians\ en second lieu, au point de vue du recouvrement, par la surveillance de fonctionnaires spéciaux, sous laquelle ils ont été placés, et aussi, en troisième lieu, par la nomination, dans les paroisses les plus importantes, de deux catégories d'auxiliaires rétribués, sous le nom A'assùtant overseers et de collectors, qui les ont déchargés presque complètement de leurs fonctions (1).

A Tarrière-plan sont également placés aujourd'hui les magistrats, qui, en 1834, ont été dépossédés des attributions trop étendues, dont ils jouissaient. Une expropriation trop complète eût été brutale : on décida qu'ils feraient, de droit, partie des Bureaux de Gardiens ; c'était une fiche de consolation analogue à celle qui leur fut donnée cinquantequatre ans plus tard, en 1888, lors de la création des Con-

(i) La fonction ^'overaeer est obligatoire; sans ce caractère, il serait difficile d'en assurer le recrutement. La fonction dure un an. Il y a de 2 à ^overseers par paroisse ; les femmes peuvent ôtre overaecrs. Ils fêtaient nommés par les magistrats ; ils le sont actuellement par les parish rnunrils, ou les pa)'ii>h nieethiQS.

106 DEI'XIÈMK PAKTIK. CHAPITRE Vil

soils (le Comté ; c'était là, au reste, une compensation, qu'ils n'appréciaient que peu dans la pratique, et qui vient de leur i^tre enlevée en 1894, par la loi sur les Conseils de paroisse, — D'autre part, on leur maintînt un certain nombre de petites attributions : droit d'ordonner Tallocation d'un secours, en cas d'urgence, droit de contrôle sur les t^orMowses et autres établissements de la Poor Law, et enfin différents droits, concernant ra|)plication des taxes, et dont il sera parlé dans le chapitre suivant.

En résumé, les anciennes autorités n'ont gardé que des vestiges de leurs attributions, et c'est le Bureau des Gardiens des pauvres qui constitue aujourd'hui le pouvoir vivant.

Qu'est donc ce Bureau et que fait-il ? Siégeant dans chaque Union, il comprend un nombre de membres variant selon le nombre et Timportance des paroisses, et déterminé, d'ailleurs, par le Local Governînent Board. Chacune des paroisses, faisant partie de l'Union, doit y être représentée ; elle élit, au moins, un Gardien, mais elle peut avoir un plus grand nombre de représentants ; c'est encore au Local Government Board à déterminer le nombre de Gardiens à élire par chaque paroisse (1).

Il y avait jusqu'en 1894, outre les Gardiens élus, des Gardiens de droit: c'étaient les juges de paix, résidant dans l'Union (2). Ces Gardiens ex-officio, comme les appellent les Anglais, ont été supprimés, et les juges de paix cessent d'ôtre membres du Bureau des Gardiens en raison de leurs fonctions. Pour faire accepter cette suppression, le Gouvernement dut insérer une disposition dans l'acte de 1894, qui autorise le Bureau à s'adjoindre quatre membres pris

(1) Lorsqu'une paroisse a son Board of Guardians séparé, on la divise en quartiers pour re'lection ; on abandonne alors le scrutin de liste. On peut en faire autant lorsqu'une paroisse a une population supérieure à 20,000 habitants.

(2) Il y avait 20,687 ^^ardiens élus et 7,412 gardiens ex-offieio.

en dehors de son sein (1). Les Gardiens, en vertu de la loi de 1894, sont élus pour trois ans, mais le Bureau est renouvelé par tiers chaque année, autant que faire se peut, ajoute le texte ; le renouvellement a lieu au 15 avril.

L'élection se faisait d'après des règles diamétralement opposées à nos idées françaises. Lorsque nous aurons dit que le vote était plural, qu'il pouvait avoir lieu par mandataire et à domicile, qu'il y avait pour l'éligibilité un cens, on comprendra toute la distance qui séparait ces élections locales des nôtres. Mais ces particularités ont cessé.

La pluralité des suffrages basée sur l'importance du revenu soumis à la taxe était très vivement critiquée par le parti libéral. « One man, one vote », dit-on dans les déclarations du parti Gladstonien. C'était surtout relativement àl'une desdeux classes d'électeurs que la critique était faite: un propriétaire non résident dans la commune, et ayant dès lors des intérêts contraires à ceux des habitants, pouvait avoir, et il avait le plus souvent (à raison de la concentration des fortunes immobilières dans les mêmes mains) six voix ! Depuis VAct de 1894, ce système a fait place à un système beaucoup plus démocratique, dont le point de départ est l'abolition du cens d'électorat et d'éligibilité.

Pour être éligible, il n'y a pas de condition de sexe : les femmes, qui peuvent voter pour ces élections, peuvent aussi être élues, et nous avons eu personnellement l'occasion, à une séance du Bureau des Gardiens de Brighton, à laquelle nous avons été admis, de voir siéger deux femmes. Il n'y avait pas de texte précis, et cette absence avait donné lieu à des doutes ; mais la pratique avait consacré

(1) Parmi ces quatre membres, peuvent se trouver le président et le vice-président. Une disposition de la loi du 5 mars J804 déclare que la désignation de ces membres additionnels devra porter pour la première fois sur les personnes qui, en vertu de la législation antérieure, étaient Gardiens ex-officio.

Ti^ligibilité des femmes, de mt^me que la jurisprudence avait autorise^ les femmes à être investies des fonctions doverseers.

On discutait sur le point de savoir si les femmes mariées bénéficiaient de ces avantages. On semblait admettre la négative, h raison môme de la condition générale de l'électoral et de réligibilité,qui résidait dans la propriété ou l'occupation, en son nom, par l'électeur, d'un immeuble sujet à la taxe ; or les femmes non mariées sont les seules qui aient l'indépendance de fortune leur permettant de rem^ plir cette condition (i). Cette différence entre les femme^^ mariées cl celles non mariées a disparu depuis la lo:^ de 1894 (no person^ dit le texte, shall be disqualified bi^ spx or inarriage for being elected or being a guardian). Oa^ ne peut qu'applaudira cette modification de la législation; car il était regrettable que les femmes mariées ne pussent, aussi bien que les célibataires et les veuves, siéger dans les Bureaux de Gardiens ; elles sont susceptibles d'apporter dans des discussions, très variées quant à leur objet, une connaissance de la vie qui fait souvent défaut à de vieilles filles. La naïveté de certaines de ces dernières est proverbiale, et on se raconte dans le monde des Inspecteurs du Local Governement Board leurs réflexions ingénues.

Quelque opinion que Ton puisse avoir de la capacité politique des femmes, nous ne pouvons nous empêcher de reconnaître que leur présence dans les Bureaux des Gardiens est de la plus grande utilité ; elles y rendent de sé-

(i) V. Ostrogorski, La femme au point de vue du droit public, p. 95 et s. — De Franqueville, Le Gouvernement et le Parlement Britanniques, 2 vol. p. 441. — Les femmes figurent également dans le corps électoral des conseils de comté, créés en 1888 ; mais elles ne sont pas éligibles à ces assemblées. Quant à la franchise politique, le Parlement a été, à maintes reprises, et tout récemment encore, saisi de propositions tendant à la leur conférer également.

rieux services, soit par leurs conseils, soit par les enquêtes discrètes, dont elles se chargent, soit par leur intervention personnelle auprès des pauvres qu'elles visitent, auxquels elles procurent du travail, et qu'elles éloignent de l'assistance officielle. Très souvent membres de sociétés charitables privées, elles constituent un heureux trait d'union entre le service de la loi des pauvres et la charité. L'inspection des agencements et des détails intérieurs du workhouse^ la nomination du personnel, etc., leur conviennent mieux qu'aux hommes.

Peut-être sont-elles moins bien préparées pour les fonctions multiples des Bureaux de Gardiens de la campagne, qui, comme nous le verrons plus loin, ont reçu des attributions tout à fait étrangères à l'objet primitif de Tinstitution. Peu de femmes sont élues dans les Unions rurales ; on en rencontre davantage dans les villes. En 1884, il yen avait 44, dont 14 pour Londres, 5 pour Birmingham, et 3 pour Bristol. C'est en 1875 qu'une femme fut élue pour la première fois comme Gardienne ; c'était dans le district de Kensington, à Londres (1).

Au reste, les Boards des villes et ceux des campagnes n'offrent pas une composition identique quant aux choix des personnes. Dans les villes et surtout dans les grandes villes, les guardians sontjgénéralement des commerçants, administrant bien, mais ne portant pas leur ambition plus haut; ainsi nos conseillers municipaux et nos conseillers

(1) Peut-être pourrait-on s'étonner que des femmes pussent réussir à se faire élire. Mais il faut dire que la Charity Organisation Societyy qui prend un vif intérêt aux élections des Guardians^ et cherche à faire nommer des personnes, partageant ses idées et ses principes, a fait les plus grands efforts pour obtenir l'admission des femmes dans les Bureaux de Gardiens. Puis il s'est fondé à Londres et dans d'autres villes des sociétés pour assurer la nomination de femmes comme Gardiennes de la « Poor Law ». — Celle de Londres remonte à 1881 ; elle est la première.

liO DEUXIÈME PARTIE. CHAPITRE Vil

(le fabrique. Dans les campagnes, au contraire, ces fonctions sont recherch(5(»s, parce qu'elles peuvent mettre un homme en relief et lui assurer, à raison de la diversité des attributions de ces assemblées, une certaine prépondérance dans l'Union ; la situation de Guardian est un marchepied pour arriver à d'autres mandats, et elle est très souvent briguée par des hommes intelligents, qui cherchent à se faire une carrière politique.

Les Gardiens élisent eux-mi'^mes leur président {chairman), et un ou deux vice-présidents. Le secrétaire ou plutôt le greffier est tout naturellement le clerk. Leurs réunions [rneetiîigs) sont périodiques ; en général, elles ont lieu tous les quinze jours. Une réunion extraordinaire est toujours possible, à la demande de deux membres. Ces assemblées ne sont pas publiques, et se tiennent le plus souvent au workhouse . Il faut au moins trois membres pour qu'une délibération soit valable (1).

Nous verrons, dans un chapitre ultérieur, comment les giiardians exercent leurs fonctions d'administrateurs de la loi des pauvres, et comment se passent les choses dans leurs meetings. C'est dans ces réunions qu'ils se décident en faveur de Tun ou de Tautre mode de secours, et qu'ils vérifient si les conditions exigées pour l'obtention du secours sont remplies.

Les Bureaux de Gardiens sont chargés de fonctions multiples et assez différentes. Aussi, pour la facilité du travail, nomment-ils, dans leur sein, des comités chargés d'étudier certaines catégories d'affaires.

Au-dessous des gardiens, et sous leurs ordres, se trouvent des fonctionnaires rétribués, assez nombreux, dont la situation est particulière : ils dépendent tout à la fois de l'autorité locale et de l'autorité centrale ; choisis par les

(1) La procédure et les formalités sont uniformes partout. Elles sont, d'ailleurs, réglées en détail par le « General Comolidated Order » du 24 juillet 1847.

LES CIRCONSCRIPTIONS ET LES AUTORITÉS CHARITABLES ill

gardiens, ils sont, aussitôt leur nomination, indépendants d'eux, et subordonnés au Central Board^ qui les rétribue et qui, seul, a le droit de les révoquer. A vrai dire, pendant que les gardiens constituent le corps électif, et représentent les intérêts locaux, les agents rétribués {paid officers) sont chargés de. maintenir les traditions, et représentent plus spécialement ce que nous appelons l'administration.

L'un d'eux notamment constitue le pouvoir permanent, et jouit d'une réelle importance ; c'est le c/^rA, le secrétaire ou le greffier du bureau, comme nous l'avons désigné plus haut. C'est le personnage influent de l'Union, quoiqu'il soit hiérarchiquement le subordonné des Gardiens. Pris généralement parmi les hommes de loi, il se trouve être le conseiller et souvent l'inspirateur du Bureau (4). Il préside, d'ailleurs, à l'élection des Gardiens. Sa situation hors du Board n'est pas moins grande ; entr' autres attributions, il est, nous le verrons, officier de Tétat civil (2) ; aussi certains clerks arrivent-ils à la position d'auditeurs.

La nombreuse légion (3) de ce que les Anglais appellent 1 es officiers payés ne comprend pas seulement les clerks\\\ y en a de plusieurs catégories: les distributeurs de secours [relievinff officers), les directeurs [inasters) Aeworkhouses^Xes surveillantes [matrons), les infirmières (m^ney), les employés de toute nature, etc. Nous aurons l'occasion de dire plus loin un mot du personnel du ?/;orMo?Me; nous devons, au contraire, indiquer dès maintenant les attributions des relieving officers (4). Ces agents ne peuvent, à aucun point de

(i) Le clerk de l'Union de Whitechapel, à Londres, M. William Vallance, jouit d'une légitime autorité.

(2) A Londres, leur traitement est de 500 à 600 liv. st.

(3) En 1883, 19,000.

(4) Il y a, en tout, 1540 fonctionnaires de cette catégorie, et 87 assistant relieving officers. On en compte, en moyenne, 2 à 3 par Union ; chacun a sa circonscription particulière.

112 DKrXIÈMi: PARTIE. — CHAPITRE VU

VU*», être comparés aux clerks : ni au point de vue de rorigine, ceux-là étant généralement des hommes de basse extraction, d'anciens militaires choisis précisément dans les classes les plus humbles de la population,ceux-ci étant des hommes instruits, possédant une connaissance au moins superficielle du droit, ni au point de vue de lasituation,les premiers étant un rouage indispensable, sans doute, mais sans prestige, les seconds jouant un rôle prépondérant dans rUnion.

Le relieviny officer est le receveur, la boite aux lettres des demandes de secours dans sa circonscription ; il en étudie la légitimité, scrute chaque cas, visite chaque solliciteur, et soumet au bureau des gardiens, dans les réunions périodiques auxquelles il assiste, le résultat de son enquête, et son avis. Il exécute ensuite la décision des gardiens ; s'agit-il d'un secours à domicile, il doit le payer lui-même, s'il est en argent ; il est également obligé de visiter régulièrement le bénéficiaire de ce secours, lequel n'a jamais qu'un caractère temporaire. 11 peut aussi, en cas de nécessité urgente, accorder un secours, pourvu que ce ne soit pas un secours en argent. Bref, c'est un agent modeste, mais absolument nécessaire, et il est permis de dire que, selon ses qualités ou ses défauts, le service de la/?oor law sera bien ou mal administré dans l'Union, tant il est vrai que de l'action des fonctionnaires les plus humbles dépend souvent le sort des institutions.

Le Bureau des GardienSy qui est l'autorité locale, est soumis à une tutelle très étroite de la part d'un pouvoir central, dont nous avons trouvé l'origine dans l'acte de 1834, et étudié les transformations ou plutôt les extensions, et qui aujourd'hui constitue un véritable département ministériel. Créé sous le nom de bureau des commissaires de la poor law^ il est aujourd'hui le Local Government Board, comprenant dans ses attributions des objets étrangers à son caractère primitif. Aucun service n'est aussi centralisé

LES CIRCONSCRIPTIONS ET LES AUTOKITÉS CHARITAIiLES 143

en Angleterre que celui de la loi des pauvres, et nous ne pensons pas qu'il y ait en France beaucoup de branches administratives qui le soient autant. Presque rien ne peut se faire dans cette matière sans une approbation du pouvoir central (1). Le rôle de celui-ci s*est modifié avec le temps. Dans les premières années de son existence, il s'occupa particulièrement de la détermination des circonscriptions et de l'organisation des autorités locales ; c'était la période de création ; il fallait tracer le périmètre de chaque Union, et constituer les Boards of Guardians, Dans cette période, il eut à interpréter et à compléter la législation ; la loi était nouvelle ; il lui fallait un commentaire ; de là une série de dispositions^ connues sous le nom « d'ordres et de règlements », et qui ressemblent beaucoup à nos décrets pour l'exécution d'une loi et à nos circulaires ministérielles (2). La tâche d'organisation achevée, une autre commence : le Local Government Board exerce un contrôle permanent, tout à la fois au point de vue administratif et au point de vue financier. Les agents chargés du premier contrôle sont des inspecteurs ; ces inspecteurs ne sont autres que les anciens Assistant Commissionners, dont la situation s'est transformée en 1847, en même temps que le Poor Law Board] ils assistent une ou deux fois par an aux réunions des gardiens, visitent les ivorkhouses^ constatent les irrégularités, font des enquêtes, etc. ; ils conseillent et aident les gardiens, qui voient en eux moins des supérieurs que des conseillers. On peut dire de l'inspecteur qu'il est l'ami et le tuteur des Boards of Guardians de son district (3).

(i) A chaque instant on rencontre ces mots « sauf approbation du Central Board ».

(2) Il en est un célèbre ; c'est le General Consolidated order, de

(3) Il y a actuellement 15 circonscriptions d'inspection ; celle de Londres comporte, à elle seule, 2 inspecteurs ; il y a donc 17 inspec-

114 DEUXIÈME PARTIE. CHAPITRE Vil

Quant au contrôle financier, il est exercé par une catégorie de fonctionnaires appelés auditors (1). Ce système de contrôle existe depuis 1834, mais il a été agrandi et rehaussé par une série de dispositions, le souci constant ayant été de soustraire les auditors à l'influence des Gardiens, qui n'ont aujourd'hui à intervenir ni dans la nomination ni dans le paiement de ces agents. Leurs fonctions sont des plus importantes ; ce sont celles de nos inspecteurs des finances ; elles les obligent à vérifier au moins deux fois par an (2) la comptabilité et les registres de tous les agents locaux.

Grâce à la double action des Inspecteurs et des Auditors, le pouvoir de contrôle du pouvoir central est fortement organisé ; c'est, du reste, sa fonction essentielle, mais non exclusive^ car outre que ce département ministériel est^ comme nous l'avons dit en commençant, un complément du pouvoir législatif, il en est également un stimulant; c'est lui qui suscite et provoque les réformes ou les améliorations. Réunissant les faits, et les divulguant au moyen de ses publications, il tient sans cesse en éveil l'action législative. — Le Local Government Board constitue également une juridiction d'appel, et nous avons déjà eu l'occasion de le constater.

teurs généraux, et, en plus, quelques sous-inspecteurs généraux. Il y a, en outre, 4 inspecteurs des écoles de workhouses, i inspecteur des audits, et i inspecteur des emprunts locaux.

(1) Il y a 37 circonscriptions d'audit, et, par conséquent, 37 auditeurs.

(2) Quelques jours après le 25 mars, et après le 29 septembre.