CHAPITRE PREMIER

INSTITUTIONS CRÉÉES PAR LE LÉGISLATEUR POUR ENCOURA- GER LA CONSTRUCTION DES HABITATIONS À BON MARCHÉ.

L'initiative privée à laquelle la loi du 30 novembre 1894 a cru devoir abandonner le soin de réaliser les réformes nécessaires dans les habitations à bon marché, est pleine de bonne volonté et de ressources, mais en même temps trop souvent incertaine, ignorante, tardive à l’action. Elle est de plus, et spécialement dans notre pays, découragée par le réseau de formalités auxquelles une administration pesamment réglée soumet les moindres entreprises.

IL fallait ici, au lieu de l'entraver à plaisir, tâcher d’en susciter les manifestalions, l'encourager et la proléger. Dans ce but, la loi de 1894 à créé un rouage nouveau, capital, dont le législateur belge de 1889 lui avait

fourni l'idée et le modèle. Nous voulons parler des comités des habitations à bon marché organisés par l'article 1 de la loi. Nous étudierons successivement : 1° la composition et la formation de ces comités ; 2 leurs attributions et leurs ressources.

SECTION I. — Composition et formation des comités des habitations à bon marché.

Art. 1%, — Il pourra être établi dans chaque département un ou plusieurs comités des habitations à bon marché.

Art. 4. — Ces comités sont institués par décret du Président de la République après avis du Conseil général et du Conseil supérieur des habitations à bon marché. Le même décret détermine l'étendue de leur circonscription et fixe le nombre de leurs membres dans la limite de neuf au moins, et de douze au plus.

Le tiers des membres du comité est nommé par le Conseil général qui Le choisit parmi les conseillers généraux, les maires et les membres des chambres de commerce ou des chambres consultatives des arts el manufactures de la circonscription du comité.

Les deux autres tiers sont nommés par le préfet : l'un parmi les personnes spécialement versées dans les questions d'hygiène, de construction et d'économie sociale; l’autre parmi les membres des sociétés de cons-

COMITÉS DES HABITATIONS À BON MARCHÉ sh

truction d'habitations à bon marché, des sociétés mutuelles de prévoyance et d'épargne, et des syndicats professionnels instilués conformément à la loi.

Ces comités ainsi constitués font leur règlement qui est soumis à l'approbation du préfet. Ils désignent leur président et leur secrétaire. Ce dernier peut être pris en dehors du comité.

Ces comités sont nommés pour trois ans.

Leur mandat peut être renouvelé.

De ces deux textes combinés il résulte que l'institution de ces comités est facultative pour le gouvernement. Leur création demeure dans tous les cas subordonnée aux besoins locaux. Les auteurs de la loi ont Jugé inutile de créer comme en Belgique un comité par arrondissement. Bien que la sollicitude des comités puisse s'étendre aux ouvriers agricoles, il est évident que la nécessité de leur action ne se fera pas sentir dans les arrondissements ruraux au même degré que dans les régions industrielles. Au lieu d'adopter une organisation uniforme qui, dans beaucoup d’endroits, fût demeurée sans application, nous avons cru, disait le rapporteur de la loi à la Chambre, qu'il convenait de laisser le soin au gouvernement d'apprécier dans quelles localités l'utilité d’un comité se fera sentir. C’est à lui que l'initiative doit appartenir (1).

Le nombre et le mode de nomination des membres

(1) Journal officiel du 16 mai 1892; Docum. parlem, Chambre des députés, p. 540.

du comité a beaucoup varié au cours des travaux préparatoires de la loi. Le texte voté par la Chambre des députés ne donnait le droit au préfet que de nommer le liers des membres. Les deux autres tiers devaient être choisis, l’un par le Conseil général, l’autre par le président ou le délégué des syndicats professionnels inslitués conformément à la loi du 21 mars 1884, des sociétés coopératives régulièrement constituées, des sociétés et institutions de prévoyance et d'épargne reconnues d'utilité publique ou ayant le caractère d’établissements publics, et des sociétés de construction existantes.

Enfin le nombre des membres pouvait varier entre 6 et18:

La commission du Sénat proposa un texte tout différent. Le nombre des membres du comité devait être fixé entre 9 et 12, et ils devaient tous être nommés par le préfet auquel l'obligation était imposée de les prendre dans les catégories suivantes :

1° Un tiers parmi les conseillers généraux, les maires, etles membres des Chambres de commerce ou des Chambres consultatives des arts et manufactures de la circonscription du comité ;

2° Un tiers parmi les personnes spécialement versées dans les questions d'hygiène, de construction et d'économie sociale ;

3° Un tiers parmi les membres des sociétés de constuction d'habitations à bon marché, des sociétés mu-

tuelles de prévoyance et d'épargne et des syndicats professionnels conformément à la loi.

Dans la première délibération devant le Sénat, M. Blavier reprit à titre d'’amendement le texte voté par la Chambre, mais cel amendement fut écarté (1). Finalement,on aboutit à une transaction entre les deux assemblées qui est contenue dans l’article 4.

Quant à la durée du mandat des membres du comité, la Chambre des députés, consacrant en cela la proposition Siegfried, l'avait fixée à quatre ans. Le renouvellement pouvait avoir lieu par moitié tous les 2 ans, etles membres sortants pouvaient être renommés « afin que le profit de l’expérience ne fût pas perdu » (2).

On peut regretter que la commission du Sénat n'ait pas jugé bon de reproduire cette disposition dont M. Blavier demanda vainement le rétablissement lors de Ja première délibération (3). Après divers incidents, la commission du Sénat proposait enfin, à la séance du 8 novembre 1894, une addition à l’article 4 actuel fixant à trois ans la durée du mandat, et en admettant le renouvellement. C'est ce texte qui a été définitivement adopté.

Aux termes du décret portant règlement d'administration publique du 21 septembre 1895, les comités lo-

(4) Sénat, Séance du 42 décembre 1893, Journ. off. du 13, Débats parlementaires, p. 1419.

(2) Exposé des motifs de la proposition Siegfried, J. off., 16 mai 1892, Doc. parl., Chambre des députés, Annexe 1940, p. 540.

(3) Journ. off., 13 décembre 1893, Débats parl:, p. 1419. D. — 3

eaux d'habitations à bon marché, institués conformément à la loi du 30 novembre 1894, sont installés par le préfet dans l'arrondissement chef-lieu, et par les sous-préfets dans les autres arrondissements.

Dès sa première séance, le comité doit désigner son président et, s'il y a lieu, un vice-président. Il nomme aussi son secrétaire-trésorier, ou un secrétaire et un trésorier. Le secrétaire et le trésorier peuvent être choisis en dehors du comité. Pour que les délibérations du comité soient valables il faut que la moitié plus un des membres qui le composent soient présents. Les délibérations sont prises à la majorité absolue, et, s'il y a partage, la voix du président est prépondérante.

Si des vacances se produisent, par démission, décès ou autrement, il y est pourvu selon les catégories prévues à l’article 4 par le préfet dans un délai de 3 mois, et par le conseil général dans sa prochaine session.

Le comité doit se réunir au moins une fois par trimestre, et il peut être réuni autant de fois qu'il est nécessaire, soit sur la convocation de son président, soit sur la demande écrite de trois de ses membres.

Si le comité n’avait tenu aucune réunion pendant un délai de 6 mois le préfet devrait le convoquer d'office.

Lorsqu'il y aura eu démission simultanée de plus de la moitié des membres du comité, le Conseil supérieur des habitations à bon marché, saisi par un rapport du préfet au ministre devra émettre son avis sur la reconstitution ou la dissolution du comité,

I en serait de même si, après deux convocations, la seconde par lettre recommandée, le comité ne se trouvait pas en nombre pour délibérer, ou s’il commettait des abus graves dans l'exercice de ses fonctions. En pareil cas la dissolution pourrait être même prononcée par le Président de la République (1).

Enfin l’article 5 du décret décide que dans le courant de janvier, le comité adressera au ministre du commerce par l'intermédiaire du préfet, un rapport détaillé sur ses travaux et l’état de sa situation financière, avec les comptes de l'exercice écoulé, et le budget de l’exercice courant.

Notons, en terminant nos développements sur la constitution et l’organisation des comités à bon marché, que le décret qui les institue détermine souverainement l’étendue dela circonscription dans laquelle lecomité exercera ses attributions. Le gouvernement n’est pas obligé de le faire rentrer dans une des circonscriptions administratives générales actuellement existantes (commune, arrondissement, département, ete.).

Grâce à cette liberté entière qui lui est laissée, il sera plus facile au gouvernement d'arriver à grouper avantageusement les forces industrielles (2).

(1) Art. 8, ibid.

(2) Voir le rapport présenté au conseil supérieur au nom du comité permanent par M. Challamel (J. off.du 25 juillet 1896, p.4261). Cfr. aussi Fortier, commentaire de la loi du 30 novembre 189% dans le bulletin des lois nouvelles de décembre 1896 n° 11. Vers la fin de décembre 1896 des comités avaient été établis dans les départements

SECTION II. — Attributions et ressources des comités locaux des habitations à bon marché.

Ces comités ont pour mission d'encourager la construction de maisons salubres et à bon marché soit par des particuliers ou des sociétés, en vue de les louer ou de les vendre à échéance fixe ou par payements fractionnés à des personnes n'étant propriélaires d'aucune maison, notamment à des ouvriers ou employés vivant principalement de leur travail ou de leur salaire, soit par les intéressés euxmêmes pour leur usage personnel.

Ainsi est conçu l’article 1° alinéa 2 de la loi du 30 novembre 1894. Il résulte de ce texte que les comités locaux d'habitations à bon marché ne sont pas créées dans le but de construire eux-mêmes des habitations, ou de créer des sociétés de crédit ou de construction : ils n'ont qu'une mission purement morale. Ils devront se borner « .. à agir sur l'opinion, à s'inspirer des besoins de la population au milieu de laquelle ils vivent, à signaler le mal et à le combattre ».

Et dans l'exposé des motifs de sa proposition, M.Siegfried ajoutait : « .…. Ils prépareront les voies à l'initiative individuelle en organisant des enquêtes ; ils la guideront en formulant leurs observations et leurs critiques

suivants et pour toute leur étendue :

Charente (12 membres), Cher (12 m.), Manche (12 m.), Marne (2 comités de 12 m.), Oise (9 m.) Seine-Inférieure (5 comités de 9 m.), Somme (12 m.), Doubs (12 m.), Gironde (12 m.), Seine (12 m.), Nièvre (9 m.), Loir-et-Cher (9 m.), Avignon (12 m.).

sur les projets, plans et devis qui, avant d'être transmis à la caisse prêteuse, devront leur être soumis. Faire des enquêtes, ouvrir des concours d'architecture, accorder des encouragements pécuniaires aux sociétés, distribuer des prix d'ordre et de propreté: voilà le champ considérable sur lequel nos futurs comités pourront exercer leur activité. »

La mission des comités locaux ne sera pas terminée lorsqu'ils auront suscité la création des habitations à bon marché et présidé à leur naissance. Ils devront veiller à ce que les groupes de maisons ainsi construites conservent leur caractère de demeures salubres et saines qui seul leur donne le droit de profiter des faveurs de la loi.Et pour cela, ils ne devront pas laisser s'établir au milieu d'elles des foyers corrupteurs : débits de boissons, maisons mal famées de quelque nature qu’elles soient.

Mais comment prévenir l'établissement, parmi les groupes d'habitations à bon marché, de ces cabarets et autres maisons louches dont le voisinage est aussi funeste à la santé qu’à la moralité des habitants ?

Ici interviendra l’action bienfaisante des comités à bon marché pour faire insérer dans les baux et dans les actes ou promesses de vente passés par les sociétés de construction des clauses spéciales destinées à écarter cette espèce de danger.

Nous ne pensons pas qu'on puisse avoir des doutes sur la validité juridique de ces clauses. Nous estimons

que les sociétés qui construisent des maisons destinées à l'habitation des ouvriers, ont le droit de créer, à titre de servitudes, des interdictions qui assureront la conservation de leur œuvre (1). La question demande cependant à être précisée.

D'abord, il est un cas où aucune difficulté ne peut s'élever sur le caractère obligatoire des interdictions dont il s'agit: c’est lorsque le constructeur des maisons à bon marché en reste propriélaire et les loue seulement à ceux qui les occupent. Le propriétaire a le droit d'interdire des sous-locations ou de ne les permettre qu'aux personnes qu'il agréera.

Mais,le plus souvent,les sociétés qui construisent des maisons à bon marché n’entendent pas se limiter à la simple location et se proposent de faciliter à l'occupant l'accès à la propriété de sa maison. C'est alors qu’ap paraîtra l'utilité des clauses insérées dans l'acte de vente pour interdire la location de la maison à des gens qui y installeraient soit un débit de boissons, soit un établissement mal famé. Ces clauses créeront au profit du vendeur des droits de servitude qui sont reconnus conformes aux principes du Code civil par les auteurs (2) et par la jurisprudence (3).

(4) En ce sens lire le remarquable rapport de M. Passez, avocat à la Cour de cassation de Paris, au Congrès de Bruxelles.

(2) Cf. Demolombe {t. XII, n°685), considère comme établissant une servitude réelle « la clause par laquelle le propriétaire d’une maison aurait le droit d’empêcher le maître d'un terrain voisin d'y

élever un bâtiment à usage de cabaret, d'y ouvrir une auberge ete... (3) CF. Cour de Lyon (arrêt du 30 décembre 1870) la clause impo-

«Une servitude, dit l’article 637, est une charge imposée sur un héritage pour l'usage et l'utilité d’un héritage appartenant à un autre propriétaire. »

Suivant les cas, la servitude créée par les clauses auxquelles nous faisons allusion existera au profit du constructeur lui-même ou au profit des acquéreurs de maisons situées dans le groupe. Le constructeur d'un groupe de maisons, s’il conserve la propriété de l’une d'elles, aura en effet le droit d'exiger de ses acquéreurs l'observation des interdictions qu'il a prévues dans les actes de vente, parce que ces interdictions peuvent être considérées comme augmentant la valeur ou l'agrément du fonds dont il est resté propriétaire.

La servitude, au contraire, n’existera qu'au profit des acquéreurs, lorsque la société venderesse, ne se réservant la propriété d'aucune parcelle de terrain dans le groupe de maisons, aura stipulé, à la charge et au profit de chacun d'eux, l'obligation de ne laisser installer dans leur immeuble aucun débit de boissons ou établissement public quelconque de nature à troubler la tranquillité du quartier. Cette convention sera parfaitement valable rentrant dans la catégorie des stipulations pour autrui permises aux termes de l'article 1121 du Code civil (al. 1).

Eh bien ! ici encore les comités locaux pourront très sée par le vendeur de ne pas établir un hôtel dans la maison que

l'acheteur doit construire sur le terrain acquis est licite et constitue un droit impersonnel et transmissible. Dans le même sens Caen,

26 mai 1886,

40 PREMIÈRE PARTIE, —— TITRE Il. — CHAPITRE PREMIER

utilement intervenir pour faire respecter les clauses qui ont établi des interdictions dans l'intérêt collectif: en provoquant par exemple la création de syndicats de propriétaires qui agiront contre ceux qui contreviendront à ces défenses, en suscitant, en encourageant et en soutenant les réclamations des propriétaires intéressés d’une ou plusieurs maisons de façon à écarter du groupe tout établissement dangereux pour la moralité des habitants.

En définitive donc, l'institution de comités officiels soutenant, propageant l’idée et les avantages de la loi nouvelle est une innovation heureuse qui doit être pleinement approuvée. Le comité local sera pour les sociétés de constructions un tuteur très utile, il leur évitera bien des tracasseries, et des entreprises inutiles sinon ruineuses. Enfin, à un autre point de vue, il sera un intermédiaire tout trouvé entre l'administration et les constructeurs.

Ressources des comités d'habitations à bon marché.

Pour que les comités locaux d'habitations à bon marché puissent réaliser leur œuvre féconde dans la sphère d'action {rès vaste que nous venons de délimiter, pour que leur rôle ne reste pas purement platonique, il faut qu'ils puissent avoir à leur disposition des ressources pécuniaires assez importantes.

Aussi l’article 2, $ 1 de la loi dispose-t-il que « les comités peuvent recevoir des subventions de l'Etat, des

départements et des communes, ainsi que des dons et legs, aux conditions prescrites par l’article 910 du Code civil pour les établissements d'utilité publique ».

Ce texte confère sans aucun doute aux comités des habitations à bon marché la personnalité morale. Mais, par une dérogation notable à la capacité générale d’ordinaire reconnue aux établissements d'utilité publique, le paragraphe 2 de l’article 2 décide « qu'ils ne pourront posséder d’autres immeubles que celui qui est nécessaire à leur réunion ».

On ne peut guère trouver Ja raison de cette disposition que dans la méfiance traditionnelle du législateur à l'égard de la main-morte. Il a craint que les comités, sous le prétexte de favoriser la construelion d'habitations à bon marché, n'arrivent à se rendre propriétaires d’une partie de ces maisons et à les retirer en fait du commerce puisqu'en qualité de personnes morales ils ne sont point exposés à des chances normales et fréquentes de disparition. C'est là, ce nous semble, la préoceupation qui a guidé le législateur quand il à édicté la disposition restrictive qui nous oceupe (1). Peut-être a-t-il voulu aussi enlever aux comités la tentation de se lancer dans des spéculations de terrains où se serait

englouti le plus clair de leur patrimoine.

(1) Cette préoccupation s'était déjà manifestée dix ans plus tôt dans la loi du 25 mars 4884 qui apportait une dérogation semblable à la capacité générale d’acquérir des syndicats professionnels dont elle consacrait la personnalité morale,

En tous cas, cette interdiction a pour effet de nous indiquer bien nettement que la tâche des Comités est surtout morale, et qu'ils doivent s'abstenir complètement de faire desconstructions pour leur propre compte.

Lorsque les comités auront les ressources nécessaires pour subvenir aux frais qu'entraine leur fonctionnement, ces diverses dépenses incomberont à eux seuls : rien de plus naturel. Mais les comités ne Jouissent en général que de revenus fort modiques, résultat fort explicable si l'on songe que la loi qui les a créés est toute récente, et que les legs mobiliers, source ordinaire de la fortune des œuvres philanthropiques de ce genre, n'ont pas encore eu le temps de produire tout leur effet. C’est en vue de cette situation financière peu prospère,par laquelle pourraient passer,surtoutdans les débuts,beaucoup de nos comités, que l’article 3 de la lo de 1894 décide : « Les frais de local et de bureau, l'allocation au secrétaire du Comité et les jetons de présence qui pourront être alloués, à titre d'indemnité de déplacement, aux membres des comités n'habitant pas la localité où se liendraient les réunions, pourront être mis par le Conseil général à la charge du budget départemental » .

Le texte primitif mettait les dépenses des comités visées par l'article ci-dessus à la charge du département comme dépenses obligatoires. M. Trarieux demanda qu'elles fussent rendues facultatives, et il justifiait en ces lermes son amendement : « Nous sommes ici en

présence d'une disposition qui parait soulever une ob-

jection extrêmement grave. Une fois le comité créé, nous mettons obligatoirement à la charge du budget départemental les frais de local et de bureau, l'allocation aux membres du Comité, etc... Je trouve que cette disposition est véritablement excessive. Que nous favorisions la création des comités, que nous leur permettions, comme nous venons de le faire en votant l’article 2, de se constituer un budget pour assurer leur existence, je le comprends ; mais que nous mettions à la charge du département d’une manière obligatoire, les dépenses qu'énumère l’article 3, j'avoue que j'y répugne. Je voudrais changer le caractère de ces dépenses et d'obligatoires les rendre facultatives... )

Cet amendement accepté par le gouvernement et la commission fut adopté par le Sénat et il est définitivement-passé dans la loi.

Il appartiendra done au Conseil général dans Le département duquel se forment des comités d'habitations à bon marché de décider s’il doit subventionner ou non ces Comilés, et spécialement acquitter pour eux les dépenses prévues à l'article 3 de Ia loi.

Aux termes de l’article 7 du décret du 21 septembre 1895 « l'indemnité de déplacement qui pourra être allouée, en vertu de l’article 3 de la loi... ne dépassera pas 2 fr. 50 par myriamètre en allant et en revenant ».

Enfin, le même article 2 de la loi de 1894 à prévu, dans son alinéa final, l'hypothèse où un comité cesserai

d'exister : etil décide qu'en pareil cas : «leur actif après

liquidation pourra être dévolu sur avis du conseil supérieur institué à l’article 14 ci-après, aux sociétés de construction des habitations à bon marché, aux associations de prévoyance et aux bureaux de bienfaisance

de la circonscription ».

SECTION III. — Conseil supérieur des habitations à bon marché.

Aux termes de l’article 14 de la loi du 30 novembre 1894 «il sera constitué, auprès du ministre du commerce et de l’industrie, un conseil supérieur des habitations à bon marché auquel devront être soumis tous les règlements à faire en vertu de la présente loi, et, d'une façon générale, toutes les questions concernant les logements économiques.

Les Comités locaux lui adresseront chaque année, dans le courant de janvier, un rapport détaillé sur leurs travaux. Le Conseil en donnera le résumé, avec ses observations dans un rapport d'ensemble adressé au Président de la République. »

Le décret fixant la composition du Conseil supérieur des habitations à bon marché à été publié le 20 février

L'article 1° fixe à 40 le nombre de ses membres qui se divisent en deux catégories: les membres nommés par le ministre du commerce et de l’industrie, et puis les membres de droit pris dans certains corps déterminés.

Nous reproduisons d’après le décret Le tableau des deux catégories.