CHAPITRE IL

PERSONNES PHYSIQUES OU MORALES QUI PEUVENT EN- TREPRENDRE LA CONSTRUCTION DES HABITATIONS À BON MARCHÉ.

La question des logements à bon marché prête à des discussions très vives et prend soudain une ampleur singulière lorsqu'on en vient — et nous en sommes arrivé à ce point de notre étude — à examiner quel doit être ici le rôle de l'Etat.

Quels moyens pourra-t-il employer pour remédier aux faits déplorables que nous ont révélés les enquêtes officielles et privées sur le logement des classes populaires ?

Dans quelles limites pourra-t-il intervenir pour la construction des habitations nouvelles ?

On pressent que la réponse sera différente suivant qu'on interrogera un individu de sang latin, individualiste de tradition et de tempérament, ou un Allemand plié depuis des siècles à l'idée de l'État Providence, un partisan de l'école libérale ou un disciple de Karl Marx.

Cependant si, négligeant les déclarations de principes trop absolues, on veut se placer sur le terrain des

faits, on s’aperçoil que ces adversaires, en apparence irréductibles, peuvent être mis facilement d'accord sur un grand nombre de points qu'on peut formuler dans les propositions suivantes :

[. — Les pouvoirs publics doivent intervenir à l'effet de prescrire certaines conditions générales d'hygiène dans la construction des logements ouvriers.

Les lois des 14-15 décembre 1789, 16-24 août 1790, 19-22 juillet 1791. remettent aux Conseils communaux, le soin de la salubrité publique. La commune a, sur ce {errain, une mission prépondérante ; Les condilions d'hygiène des habitations ouvrières, doivent être inscrites avant tout dans les règlements communaux.

Mais il est à craindre que le pouvoir local ne se laisse guider ou arrêter par des considérations d'intérêt personnel ; aussi, en vertu du décret-loi du 22 décembre 1789, les administrations provinciales conservent-elles la charge de veiller au maintien de la salubrité publique sous l'autorité et l'inspection du Roi.

Ces textes nous indiquent le devoir du Gouvernement : prescrire aux communes les principes essentiels qui doivent les guider dans l’approbation des plans de maisons ouvrières.

I. — Les pouvoirs publics doivent favoriser les constructeurs de logements ouvriers salubres.

Les moyens qui s'offrent à eux sont nombreux : création de comités de patronage ; exemptions ou réductions d'impôts ; démolition des logements trop insalu-

bres, et obligation au propriétaire qui veut reconstruire d'observer des règles conformes aux exigences de la santé publique (Cf. loi belge du 15 novembre 1867 sur l'expropriation par zones).

DT. — L'Etal peut intervenir par le moyen des établissements publics (Caisse des dépôts et consignations, Caisse d'épargne, etc.) en les autorisant à faire des avances à des sociétés de construction.

M. Rostand, dans le très intéressant et instructif discours qu'il prononça au congrès de Bruxelles, préconisa chaleureusement l'intervention des Caisses d’épargne. Contribuer à l'amélioration des logements ouvriers est pour ces établissements un devoir spécialement impérieux. N’est-il pas, en effet, de toute justice que l’argent des pauvres vienne en aide aux pauvres ?

Cette idée à, du reste, été comprise et exécutée dans

un grand nombre de villes populeuses en France et à

eo

l'étranger. D’après le rapport précité de M. Rostand : à Strasbourg la caisse d'épargne aurait déjà avancé 514.000 marks aux sociétés de construction d'habitations à bon marché; à Dresde, 63.000 marks ; à Brême, 70.000 marks. En Autriche, la caisse d'épargne de Vienne 150.000 florins. En Belgique enfin, les versements opérés par la caisse d'épargne s’élèveraient à 15.471.460 francs (1) ! Ces avances faites, pour la très

(1) Chiffre cité par M. Beernaert dans son remarquable discours

d'ouverture au Congrès de Bruxelles (juillet 1897). D.— 4

50 PREMIÈRE PARTIE. — TITRE 11. — CHAPITRE Îl

grande partie, à 2 1/2 0/0, ont profité, d'après le dernier rapport de cette caisse, à 6.658 bénéficiaires. On ne peut que souhaiter voir s'accroître ce mouvement, et il faut encourager l'Etat à intervenir ainsi indirectementen autorisant les établissements publics à faire des prêts aux sociétés de logements à bon marché. Sur ce point encore il n’y a pas de divergences.

Les discussions ne s'élèvent que lorsqu'il est question d'accorder ou de refuser à l'Etat le droit de s’immiscer directement dans la construction des habitations.

L'intervention directe de l'Etat, ou tout au moins de la Commune, est proposée par les collectivistes, et l'étiquette de ses partisans est, pour beaucoup d’esprits, une cause de méfiance à l’égard de cette théorie. Il faut reconnaître cependant que les interventionnistes font valoir cerlains arguments d'une grande force. Nous n’excluons pas l'initiative privée, disent-ils. Nous reeonnaissons qu'elle a fait et qu’elle peut faire de grandes choses dans cette matière. Nous constatons seulement que, très entreprenante, très généreuse dans certains pays, et dans certaines provinces, elle est presque complètement inerte dans d’autres.

- En attendant, les pouvoirs publics se trouvent aux prises avec un certain nombre de fléaux : promiscuité, immoralité, insalubrité, maladies, misère, résultats de l’entassement dans les logements ouvriers. Ces calamités, vous déclarez que l'Etat a le devoir de leur porter secours, et elles coûtent en définitive fort cher aux

caisses publiques. Il serait peut-être plus logique de leur permettre d'attaquer le mal dans ses causes, en s’occupant de construire des logements salubres dans les grands centres. Les autorités publiques ne feraient là qu'un acte de bonne administration.

Les partisans de la non-intervention proclament les résultats déjà atteints par l'initiative privée. Ils nous cilent l'exemple des Building Societies anglaises dont le nombre s'élevait au 1° janvier 1889 à 2.021 avec 604.134 sociétaires, et dont le capital dépassait à cette mème époque un milliard (1). Ils nous montrent, en France, le développement des maisons ouvrières à bon marché à Lyon, à Marseille, et à Bordeaux.

M. Rostand, un des plus ardents défenseurs de cette opinion, déclare que la construction par l'État sera mal faite el coûteuse, qu’elle pourra compromettre gravement les finances publiques. Enfin, ajoute-t-11 — et c'est ici le fond de la pensée de tous les non-interventionnistes français — qui ne voit que, dans l’état malheureux de nos divisions, ce serait mettre aux mains de L'État un instrument de domination intolérable ? Notre administration communale, départementale, directement issue de nos luttes politiques, usera de mesures inégales envers les Tocataires. Elle ne poursuivra que bien mollement, pour leurs loyers impayés, ceux dont elle aura à attendre ou à récompenser certains services électoraux. Elle fermera les yeux sur leurs manque-

(1) CF. Challamel, Les habitations à bon marché, p. 28.

ments et en fera les plus mauvais locataires qui soient.

Ce tableau n'est-il pas bien poussé au noir ? Et cette administration corruptrice ne trouverait-elle pas dans le contrôle incessant de la presse, dans la souveraineté du parlement, dans la dignité humaine enfin, un contrepoids à ce que cette possibilité de pression pourrait lui donner de puissance ?

Quelles que soient la valeur et la réputation des partisans de la non-intervention (1), quelque séduction qu’aient exercée sur nous les doctrines de la grande école libérale (2) dont ils se réclament, nous ne pouvons adhérer complètement à leurs conclusions. Nous croyons que les sciences sociales, sur le terrain desquelles se trouve notre sujet, relèvent bien plutôt de l'expérience et de l'observation que de théories absolues, et qu'ici, plus que partout ailleurs, il faut se garder de repousser à priori une solution par peur d’un principe.

Cette peur aveugle parfois étrangement les meilleurs esprits. C’est ainsi qu'au congrès international de Bruxelles, en juillet 1897,nous fûmes témoin d’une scène assez plaisante. « Voyez en Angleterre, disaient les congressistes français partisans irréductibles de la

(4) Citons parmi les plus connus: M, Cheysson, M. Rostand, M. Picot, M. Challamel.

(2) Nous faisons particulièrement allusion aux idées contenues dans Le Droit individuel et l'Etat de notre regretté maître M. Beudant, à la rare puissance intellectuelle et au précieux ascendant

duquel nous sommes heureux de pouvoir rendre un public hommage.

non-intervention, quelles merveilles n'a pas accomplies l'initiative privée dans la construction des habitations ouvrières. » Et ils citaient l'exemple des Building societies, de M. Peabody, de M. Edward Guiness, et de Miss Octavia Hill.

Quand ils eurent fini, les délégués anglais montèrent à leur tour à la tribune, et démontrèrent sans peine que les grands travaux d'assainissement et de construction de maisons ouvrières qui ont métamorphosé Londres, Liverpool, et plusieurs autres grandes villes anglaises, n'auraient jamais pu être exécutés par l’initiative privée seule.

Un membre du parlement, M. Geoffrey Drage, prononça le petit discours suivant où la question était précisée el condensée avec beaucoup de simplicité etde bon sens :

« Iest difficile d’avoir des principes absolus en ce qui concerne l'intervention des pouvoirs publics. Les conditions où cette question se présente varient de pays à pays. En Angleterre, je suis individualiste à outrance ; et pourtant, parfois, je suis amené à voter comme un socialiste.

Nous divisons les ouvriers en trois classes: d’abord, les artisans riches, qui gagent 2 à 3 livres par semaine. Ceux-là peuvent eux-mêmes se pourvoir d'habitations convenables, grâce aux puissantes sociétés auxquelles ils sont affiliés, et qui possèdent plus de 50 millions de livres sterling. Ces sociétés-ne donnent pas seulement

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aux ouvriers d'excellents logements : elles leur enseignent, par les faits, qu'il y a un problème social et qu'il faut le résoudre.

La seconde classe d'ouvriers comprend ceux qui n'ont qu'un salaire moyen et qui sont quelquefois éprouvés par les chômages. Ceux-ci habitent généralement dans des maisons qui comprennent une série de logements el qui appartiennent à des sociétés de spéculation.

Reste la troisième classe : celle des ouvriers à très bas salaire et souvent sans travail, des ouvriers misérables ; ceux-ci n’ont pas le moyen de profiter, pour s’assurer un bon logement, des ingénieux mécanismes imaginés par les sociétés commerciales, les associations ouvrières d'épargne, ete... ; c'est pour celte culégorie d'ouvriers que les municipalités construisent des maisons.

En Irlande, on ne rencontre guère d’autres ouvriers que ceux de la dernière catégorie. Partout il y a de la misère ; nulle initiative, nulle société ouvrière puissante ! Individualiste pour l'Angleterre, je deviens donc nécessairement interventionniste pour l'Irlande, que j'ai appelée en plein Parlement « une tache noire pour la civilisation anglaise ».

Je me trouve donc entre les interventionnistes et les non-interventionnistes absolus. Mais c’est une situation qui se rencontre souvent au Parlement anglais... »

Les partisans de la non-intervention n'étaient done

pas heureux en invoquant l'exemple de l’Angleterre, puisque précisément dans ce pays où l'initiative privée réalise de si grands résultats, les autorités publiques ont jugé urgent d'intervenir. C’est ainsi que l'article 59 de la loi du 18 août 1890 votée par le Parlement anglais, stipule que l'autorité locale peut, sur tout terrain acheté ou aménagé par elle à ses frais, construire des maisons propres à recevoir des ménages ouvriers,

On peut voir, grâce à cette loi, s'élever à Liverpool de vastes constructions en remplacement de bouges infects. L'administration communale à donné ainsi à de nombreux habitants de cette populeuse cité Le confort, la lumière, l'air, et la santé, tout en retirant un intérêt suffisant des capitaux engagés.

En résumé, la question pourrait, à notre avis, recevoir la réponse suivante : l'État aura le droit d'intervenir directement dans la construction chaque fois qu'il y aura utilité : c'est-à-dire lorsque l'initiative privée sera reconnue impuissante à réaliser seule les réformes urgentes nécessaires à la santé publique. Le vieux principe Salus populi suprema ler fait céder toute la répugnance que nous éprouvons à renforcer par cette nouvelle concession, les pouvoirs de l’État.

L'intervention directe de l'État en cette matière peut se manifester de diverses façons. D’après certains (1), l'État devrait assurer une garantie temporaire d'inté-

rêts aux sociétés constituées en vue de construire des

(4) Cf. M. Schnetzler; son rapport au Congrès de Bruxelles.

logements à bon marché. Un tel engagement de la part de L'État nous paraitrait excessif. Il nous semble de nature à engager trop gravement ses finances pour qu'il soit jamais admis par une disposition législative.

L'État pourrait encore, s'il ne veut construire luimême, manifester sa sollicitude en établissant gratuitement des voies d'accès, un service d’égouls, des eavalisalions d’eau et de gaz destinées à desservir les habitations à bon marché.

La question de savoir s'il n’y aurait pas lieu pour les pouvoirs publics d'organiser un inspectorat des logements à bon marché à été également agitée. Elle est tranchée dans le sens de lPaffirmative par presque tous les auteurs (1).

Nous venons d'examiner si l'Etat peut intervenir dans la construction des logements à bon marché et par quels moyens. Précisons maintenant les formes diverses que pourra prendre en cette matière l’initiative privée.

SECTION TI. — Intervention de simples particuliers dans la construction des habitations à bon marché.

Soit désir de faire profiter les masses ouvrières de

(1) Voyez pour les règles techniques proposées pour l’organisation de cet inspectorat les rapports de MM. Schnetzler, de Becker, Sœænens, au Congrès de Bruxelles,

gains où elles ont contribué pour une bonne part, — soil prévoyance el sagesse, pour calmer la rumeur importune des souffrances, et essayer de désarmer la « grande fédération des douleurs », — soit charité évangélique obéissant à un commandement divin, — soit enfin pure philanthropie, — il arrive que des particuliers en possession d’une immense fortune consacrent tout où partie de leurs biens à des fondations charitables destinées à venir en aide aux déshérités. La grande œuvre de l'amélioration des demeures ouvrières méritait incontestablement d'attirer à elle d’une façon toute spéciale les libéralités de ces généreuses personnes. C’est ainsi que M. Rostand dans son livre L’action sociale à pu citer l'exemple d'un grand brasseur de Dublin, M. Edward Guiness, qui confia à trois fidéicommissaires une somme de 250.000 livres sterling pour la création de logements destinés à la classe absolument indigente exposée comme telle à être ballottée de logements en logements plus ou moins misérables suivant le taux plus ou moins faible de ses maigres ressources (1). Cette générosité fut encore dépassée par celle d'un certain M. Peabody qui mérite une place à part parmi les bienfaiteurs de l'humanité. La ville de Londres dispose, grâce à lui, pour la construction de logements ouvriers à bon marché de la somme considérable de 500.000 livres sterling (12 millions 1/2 de francs) qui

(4) Rostand, op. cit., p. 149 et 150.

58 PREMIÈRE PARTIE. — TITRE Il, — CHAPITRE I

lui permet de loger décemment plus de 20.000 personnes (1).

Les libéralités de ce genre seront toujours malheureusement très rares, surtout dans notre pays où les fortunes sont très divisées, à cause de l'importance des sommes qu'il faut sacrifier pour arriver à établir dans de bonnes conditions des habitations ouvrières.

Les efforts tentés en ce sens jusqu’à présent émanent presque toujours de chefs d'industrie en faveur de leurs ouvriers.

Mais ce ne sont là même que des cas isolés, exceptionnels. La plupart des industries ne présentent point une importance suffisante pour assurer des logements aux ouvriers qu’elles emploient, et d'autre part, dans les grands centres, il y a beaucoup d'ouvriers qui ne sont point rattachés d'une façon assez étroite à une industrie pour que celle-ci, alors même qu'elle le pourrait, consente à établir en leur faveur des habitations à bon marché.

En définitive donc, si l’on se bornait à l'initiative de l'individu isolé, on ne pourrait espérer obtenir de résullats vraiment satisfaisants. Il faut ici encore que l'association accomplisse son œuvre féconde, et, en groupant les bonnes volontés et les capitaux, rende possible la construclion rapide et rationnelle des habitations à bon marché.

(4) Voir Raffalovich, Le logement de l'ouvrier, Be TUNEUrES

SECTION IT. — Intervention des personnes morales.

L'association pourra d’ailleurs se manifester sous deux formes, bien différentes : 1° sous la forme de sociétés anonymes formées entre capitalistes désireux d'employer leurs capitaux à des œuvres véritablement utiles au point de vue social ; 2° sous la forme de sociétés coopéralives formées entre ouvriers, c'est-à-dire en- -tre les intéressés, pour se procurer à eux-mêmes un logement confortable.

Les sociétés anonymes se constituent, en général, en vue du seul but de construire ; elles achètent les terrains nécessaires à l’accomplissement de ce but, et édifient, aussi économiquement que possible, mais cependant avec toutes les conditions nécessaires d'hygiène et de salubrité, les maisons qui pourront recevoir la qualification légale d'habitations à bon marché. Une fois ces maisons construites, elles peuvent, pour en faire jouir les ouvriers, adopter l’une ou l'autre des combinaisons suivantes : ou elles procureront le logement aux conditions les plus avantageuses, en vertu d’un contrat de louage pur, pour une durée plus ou moins longue, mais sans que jamais l’ouvrier puisse devenir propriétaire de la maison. C'est ce système qui est le plus généralement suivi en Angleterre où nous devons reconnaître qu'il a donné d'excellents résultats.

D'autres fois au contraire, le but de la société sera de rendre finalement l’ouvrier propriétaire, moyennant le paiement, pendant un certain nombre d’années, d'une annuité représentative à la fois de la location de la maison, et de l'amortissement du capital employé à la construire. Le contrat s’analvse, en définitive, en une location ferme, accompagnée d’une promesse unilatérale de vente qui se réalisera le jour où toutesles annuités stipulées auront été payées. La perspective de devenir propriélaire sera ainsi un puissant stimulant à l’épargne et au respect de l’ordre social.

Nous aurons à étudier plus loin les difficultés juridiques auxquelles peuvent donner lieu ces conventions, et la nature exacte des droits qu’elles engendrent. D'ailleurs, peu importe, au point de vue de la constitution de ces sociétés, qu’elles entendent louer purement et simplement, ou avec promesse de vente. Elles sont toujours soumises aux mêmes règles ; et d'ailleurs rien ne s’opposerait à ce qu'une même société praliquât alternativement suivant les circonstances l’un et l’autre type de contrat.

La première société de capitaux ayant pour but la construction des habitations à bon marché fut constituée à Mulhouse en 1853. Elle eut pour fondateur M. Dolfus. Les membres de la société, pour la plupart chefs d'industrie dans cette ville, s’interdisaient de percevoir aucun profit au-dessus du taux de leurs actions à 4 0/0. Le but essentiel était de construire dans les condi-

tions les plus économiques, et sur des terrains ayant une faible valeur, des maisons qui ne seraient vendues qu'à des ouvriers ou à des artisans. Les prix de vente variaient, suivant les constructions, entre 2100 et 3700 francs, le paiement devant être ordinairement réalisé au moyen d’annuités. Malgré le temps d'arrêt qui coïncida avec nos malheurs en 1870, les cités de Mulhouse comptaient, en 1888, 1124 maisons toutes vendues.

Si l’on passe maintenant aux associations d’intéressés qui se présentent sous le nom de sociétés coopératives de construction, on s'aperçoit qu'il en existe déjà trois types différents : le type dit anglais, le type italien, et Le type de la Société française des habitations à bon marché.

A. — Type anglais. — En Angleterre, les « Building Societies » sont, en réalité, de simples sociétés de crédit populaire. Elles prêtent à leurs membres les fonds qui leur sont nécessaires pour construire eux-mêmes leurs habitations. La restitution du prêt est garantie par une hypothèque grevant la maison construite, et le remboursement en est effectué par annuités.

Ce système a l'avantage de laisser à l’ouvrier une très grande latitude pour l’organisation de sa maison. Il s’y attachera, car elle sera véritablement son œuvre. Dans beaucoup de nos sociétés,même coopératives, la maison est au contraire conçue sur un plan uniforme. Chacune ressemble à sa voisine. Aucune ne répond exactement

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aux goûts ni aux besoins de son propriétaire.La banalité des murs engendre chez lui à la longue l'indifférence et l'ennui. Aussi le système anglais doit-il être, à notre avis, très encouragé, et nous voyons les sociétés les plus récentes constituées dans notre pays lui emprunter ses principaux caractères. La seule critique qu’on ait pu élever contre lui est qu'il constitue pour Le futur propriétaire une lourde charge : d’abord, en l’obligeant à s’occuper lui-même des moindres détails de construction et d'installation de sa maison, ensuite en ce qu'il expose ou à se laisser entraîner au delà de ses ressources et de ses prévisions, ou au contraire à rechercher l’économie en négligeant les règles les plus élémentaires de lPhygiène et de la salubrité. « En outre, disait M. Siegfried, dans l'exposé des motifs de la loi de 189%, dans le système du prêt, l'opération une fois commencée ne saurait aisément s’interrompre. La maison appartient à celui qui l’a construite, et les frais d'hypothèque, d’éviction, de transmission peuvent devenir intolérables. Ayant été faite pour lui et par lui, il est à craindre qu'elle ne soit d'une vente difficile. Le système anglais du prêt, qui rive l’emprunteur à sa maison, convient à des ouvriers en possession de la stabilité, et accoutumés au « self help »,au mandement de leurs propres affaires... »

Ces inconvénients pourraient être, à notre avis, très facilement évités par les coopératives en exigeant que leurs membres leur soumettent préalablement le plan

et le devis de Ja maison qu'ils entendent faire construire, Elles ne prêteraient qu'autant que la maison leur paraîlrait réunir les conditions désirables au double point de vue du prix et de l'hygiène. I n'y aurait là qu’un exercice du devoirde protection de lasociété coopérative envers ses membres.

Remarquons que la charge résultant pour le coopérateur du remboursement du prêt par annuités n’est pas plus lourde que celle résultant de l'achat fait à la société dans les sociétés qui construisent ellesmêmes.

Enfin il nous semble qu'on méconnaît le but des habitations à bon marché, en disant que la maison ayant été construite sur les idées d’une personne déterminée ne sera pas facilement cessible, L’acquisition d'une habitation à bon marché implique forcément, chez celui qui la réalise, l’idée d’un séjour en quelque sorte définitif dans la localité où il veut devenir propriétaire.

En définitive, le type anglais présente de très grands avantages. C’est ce qui explique le développement considérable qu'ont pris en Angleterre les Building Sociehes (1).

Ce mouvement ne s’est du reste pas limité à l’Angleterre : il s’est également manifesté aux Etats-Unis où l’on évalue de 60 à 70.000 le nombre des ouvriers qui sont devenus propriétaires de leur petite maison. En

(1) Voir suprä, p. 53.

64 PREMIÈRE PARTIE. — TITRE Il. — CHAPITRE II

1888, le nombre des « Cooperative Building associations » dans ce pays était évalué à 3.500, et leur fortune à un milliard et demi de francs environ.

B. Type italien. — Dans le système italien, la Société construit elle-même les maisons, et les loue aux coopérateurs avec diverses combinaisons qui leur permettent d'en acquérir la propriété dans un temps plus ou moins éloigné. Les deux combinaisons les plus employées sont les suivantes : 1° transfert immédiat de la propriété sous la réserve d'une hypothèque destinée à assurer le paiement de toutes les annuités représentatives du prix ; 2° transfert de la propriété après le paiement de toutes les annuités.

Diverses sociétés se sont constituées sur ce modèle en Italie. Signalons, au premier rang, la « Societa edificatrice di abitazoni operaie » de Milan qui, tant avec son fonds social qu'avec ses capitaux prètés par la Banque Populaire de Milan, avait construit en 1892 plus de 100 petites maisons qu'elle vendait à ses actionnaires par annuités.

Cette importante société a donné, en Italie, l'impulsion à la création des habitations à bon marché. Sur son modèle, des sociétés coopératives de construction se sont formées dans les principales villes de ce pays. À cette même époque de 1892, on en comptait environ 70 composées de plus de 9.000 actionnaires et ayant un capital de 20.640.000 francs.