DE L'EFFET DES ACTES INDIVIDUELS

Les décisions individuelles de l'Administrauon ne sont pas des tolérances, mais la réglementalion d'un droit préexistant ayant son fondement dans l'article 644 du Code civil. L'autorité qui les accorde donne une sorte d'exequatur ou de laisser-passer, tantôt pur et simple, tantôt subordonné à certaines eonditions.

À la différence du règlement général, la mesure individuelle ne s'impose pas aux tribunaux judiclaires. Elle ne crée pas de litre opposable à tous : le Préfet l'accorde sans aucune garantie. Celui qui demande et obtient plus que ne comporte son droit le fait à ses risques et périls et sous réserve des

droits des tiers (1). Ces derniers, titulaires des droits

() Picard, t. II, p. 418. — Daviel, t. II, n° 644.

auxquels le permissionnaire ne peut porter atteinte, sont, soit des tiers riverains, soit des tiers non riverains.

La première calégorie de tiers est prévue par l’article 17 qui nous dit : « Dans tous les cas, les » droits des tiers sont et demeurent réservés ». Les tribunaux civils pourront non seulement accorder des dommages-intérèts aux tiers lésés, mais aussi ordonner la modification et la suppression des ouvrages même autorisés.

Certains auteurs, Aubry et Rau (1), en particulier, ont voulu établir une distinction entre les actes qui sont commandés par l’intérèt général et ceux qui ne constituent que de simples permissions, accordées dans un intérêt privé. D'après eux, les premiers produiraient tous les effets des règlements généraux. Cette doctrine serait celle d’un arrêt de la Cour de Cassation rendu le 21 juillet 1882. Ce système résulte d'une analyse incomplète et prétend créer une catégorie de mesures individuelles qui, en réalité, n'existe pas. De plus, l’arrèt de la Cour de Cassation ne prétend assimiler les actes individuels aux règlements généraux qu'au point de vue pénal.

Le permissionnaire, avons-nous vu, doit aussi respecter les droits des Liers non riverains. Ce cas est prévu par l’article 15 ainsi concu :

« Les propriétaires ou fermiers de moulins et

1) 5m° éd. T. II, $ 246, p. 87.

mu

» usines, mème autorisés où ayant une existence » légale, sont garants des dommages causés aux » chemins et aux propriétés ». Ainsi, les tiers non riverains pourront s'adresser aux tribunaux ordinaires pour faire respecter leurs droits de propriété et de servitude comme les tiers riverains. On appliquera cette règle, même si la personne lésée est une personne morale, Etat, département, commune.

Celui qui aura obtenu une autorisation doit l'utiliser dans le délai qui lui est imparti par le Préfet, à peme de déchéance, car, sinon, il immobiliserait une richesse susceptible d'être utilisée par d’autres usagers, et ensuite empècherait l'Administration d’'exercer normalement son contrôle en lui opposant des fins de non-recevoir tirées du défaut d'exécution. Ajoutons que le permissionnaire ne devra payer aucune redevance.

Le Préfet qui a accordé une autorisation peut-il la modifier ou la révoquer ? L'autorisation accordée aux riverains par l'Administration n'est pas précaire. Celle-ci devra donc payer une indemnité lorsqu'elle prendra une mesure ayant pour effet de modifier ou de révoquer une permission accordée dans un intérêt autre que l'intérèt général. Au contraire, aucune indemnité ne sera due si la mesure prise a pour but d'assurer la salubrité publique, le libre écoulement des eaux ou leur répartition (article 14), car dans ce cas l'intérêt général l'emporte sur l'intérêt privé. Nous

savons que pour les rivières navigables et flottables

no

il en est autrement, mais cette différence tient à cette idée que les riverains ont un droit sur les cours d’eau non navigables ni flottables, droit reconnu par l’article 644 du Code civil, et que l'Administration ne fait que réglementer parce qu'il ne nuit pas pour le moment au libre écoulement des eaux et ne porte pas atteinte aux droits des tiers. |

Cet article 14 met fin, de la manière la plus satisfaisante et la plus conforme aux principes, aux diflicultés relatives à la clause dite de non-indemnité ou de précarité dont il nous faut dire quelques mots.

L'administration, jusqu'en 1830, insérait dans les actes d'autorisation une clause lui permettant de modifier ou de révoquer toute permission sans indemnité : cette clause était insérée par application de l'instruction du ministre de l'Intérieur du 19 thermidor an VI, intervenue en exécution de l'arrêté du Directoire du 19 ventôse an VI. Cet arrèté ne statuait expressément que pour les rivières navigables et floittables, mais on l’étendit aux rivières non-nawvigables et non-flottables. « L’Administration, qui a le droit de refuser l'autorisation, disait le ministre dans son instruction, peut la subordonner à telle clause qu’elle juge convenable dans l'intérêt publie.» Ce motif n’était pas suflisant : cette clause fut vivement attaquée par plusieurs auteurs et, en 1828, à la Chambre des Pairs, M. Cornudet en demanda la suppression.

De 1830 à 18/2, l'Administration renonce à la clause

de non-indemnité et la fait disparaitre de toutes les

autorisations déjà accordées ; mais en 18/2, ayant fait

des dépenses considérables pour l'exécution des tra-

vaux publics, elle revient à son ancienne pratique. Le, Conseil d’État donne son assentiment à ce revirement mais néanmoins certains conseillers combattent cette

théorie et la déclarent contraire au droit et à l'équité.

Cette minorité gagne du terrain, et le 15 juin 1860 le

Conseil d'État annule, pour excès de pouvoir, la clause

révocatoire. De 1860 à 1865, il rend plusieurs arrêts

en ce sens, devant lesquels dût s'incliner l'Adminis-

tration, et le 20 avril 1865, le ministre des travaux

publics, par une circulaire, invite les préfets à substituer à la clause de non-indemnité la clause suivante :

« Le permissionnaire ou son fermier ne pourront pré-

tendre à aucune indemnité ni dédommagement quel-

conque, si, à quelque époque que ce soil, F'Adminis-

tration reconnait nécessaire de prendre, dans l'inté-

rêl de la police et de la répartition des eaux, des me-

sures qui les privent d'une manière temporaire ou

définitive de tout ou partie des avantages résultant de

la présente aulorisation, tous droits antérieurs réservés, » Ce libellé fut adopté par le Ministre de l’Agriculture et est devenu en quelque sorte l'artiele 14 de

la loi de 1808.

L'indemnité est due à tous les établissements ayani une existence légale et le Con-eil de Préfecture (1)

sera compétent pour la fixer lorsqu'elle proviendra

() Par application de la loi du 28 pluviôse an VIII et des articles 48 et 57 de la loi du 16 septembre 1807.

de la suppression totale ou partielle de la force motrice seule. Au contraire, lorsque l'Administration aura supprimé en même tempsles bâtiments de l'usine, l'autorité administrative fixera l'indemnité due pour la suppression de la force motrice, laissant au juge le soin de déterminer celle due pour le bâtiment. (1) Cette indemnité sera accordée pour la suppression ou la diminution de la force motrice effectivement utilisée au moment de l'exécution des travaux, et non pour la force motrice brute qui était à la disposition de l’usinier. De plus celui-ci devra être indemnisé si les travaux publics produisent des dommages péridioques. Enfin on devra compenser les dommages causés par leur exécution avec la plus-value qu'ils procurent.

Lorsque des travaux auront été faits sans autorisation, l'Administration pourra les faire détruire et rétablir les lieux dans leur état primitif. Il en sera de mème s'ils ne sont pas conformes à l’arrèté préfectoral. Dans ces deux cas l'Administration ne procède pas elle-même à la démolition des travaux. Elle met le propriétaire en demeure et, s’il refuse, elle le traduit devant le tribunal compétent, Pourtant, en cas d’extrème urgence, elle fera le nécessaire, mais

le propriétaire riverain devra supporter la dépense.

(1) Système de la jurisprudence.

en

Des RECOURS CONTRE LES MESURES INDIVIDUELLES

Les mesures individuelles doivent, comme les règlements généraux : r° Etre prises dans les limites du pouvoir de l'autorité réglementaire : 2° respecter les dispositions légales ; 3° ètre prises dans un intérêt général. Sinon il y a excès de pouvoir.

Les recours contre les arrètés des préfets sont de deux sortes, nous dit l'article 13 ainsi concu :

« S'il y a réclamation des parties intéressées contre » l’arrèt du préfet, il est statué par un décret rendu » sur l'avis du Conseil d'État, sans préjudice du re- » cours contentieux en cas d’excès de pouvoir. »

Ainsi les intéressés peuvent s'adresser par la voie hiérarchique au supérieur du fonctionnaire dont la décision est attaquée, ou bien encore aux tribunaux.

Le recours gracieux permettra à l'autorité supérieure d'examiner l’arrèté du Préfet. Cette autorité supérieure ne sera plus influencée par des considérations locales et pourra prendre une décision impartiale : cette autorité sera le chef de l'État.

Le recours pour excès de pouvoirs est permis lorsqu'il y aura : 1° Incompétence (ratione loci). 2° Inobservation des formes. 3° Violation de la loi portant atteinte à un droit acquis. 4° Détournement de pou;

voir.

Sanction des mesures de police. — La loi de 1898 ne s'occupe pas de cette question : il faut pour cela se rapporter au Code rural. Les règles que nous avons étudiées ne sont done soumises à aucune sanction.

L'article 457 du Code pénal punit les faits d’inondation causés par la non-exécution des mesures de police. ;

L'article 15 de la loi du 6 octobre 1792 punit ceux qui ont transmis des eaux empoisonnées à leurs voisins. Une amende assez forte est prononcée en ce cas.

Enfin, l’article 471, paragraphe 5 du Code pénal, punit toute violation d’un règlement général ou d’une mesure de police. De plus toute détérioration d’une route appartenant à l'État constitue une contravention de grande voirie.

Dans les cas prévus par l’article 457 du Code pénal et l’article 15 de la loi de 1792, le tribunal correctionnel seul est compétent tandis que dans le cas prévu par l’article 471, paragraphe 5, ce sera le juge de paix.

CHERS PHIR ENV

Curage, Elargissement, Redressement

Le curage des rivières non navigables et non flottables inco nbe à l'administration : « Le curage com- » prend tous les travaux nécessaires pour rétablir » un cours d'eau dans sa largeur et sa profondeur » naturelle, sans préjudice de ce qui est réglé à » l'égard des alluvions par les articles 556 et 557 du » Code civil », nous dit l'article 18.

Nous venons de voirque l'Administration a le droit d'ordonner les travaux nécessaires à la conservation des eaux : de plus,ses pouvoirs de police lui permettent aussi d'empêcher tout ouvrage y portant atteinte. Or, le curage a pour but de maintenir le cours d’eau dans son élal naturel. La végétation des plantes aquatiques dans les terrains du lit, les arbustes et buissons qui font saillie et tous les autres obstacles susceptibles de gèner la libre circulation empêche-

raient assez vite l'écoulement de l’eau, si périodi-

OT

quement, pour employer l'expression classique, on ne curait à vieux fonds et à vieux bords. Souvent le curage ainsi COMpris ne sera même pas suflisant. Par suite de modifications topographiques. économiques el agronomiques, le ruisseau actuel devra être agrandi et il faudra procéder alors à des travaux d'approfondissement, d’élargissement et de redressement.

Ici, comme dans la partie administrative que nous venons d'étudier, le législateur de 1598 n’a rien ou presque rien innové. Il s’est borné à condenser des textes de lois, de décrets et de règlements administratifs, et à confirmer une jurisprudence déjà ancienne. Dai:s l’ancien droit, sous Ia monarchie, il n’y eut pas de dispositions générales sur cette matière ; des règlements, tantôt permanents, tantôt temporaires, émanaient des juridictions locales et variaient suivant les pays. Plus tard les lois du rer janvier et du 20 août 1790 déclarèrent que la règlementation du curage relèverait du chef de l'Etat et que les administrations départementales ne pourraient statuer que par des mesures particulières et seulement en cas d'urgence. La loi du 14 floréal An XI, quelques années après, s’occupe lout particulièrement de cette question. Celle loi ne modifie nullement les règles admises depuis 1790 : elle donne aux préfets (qui avaient remplacé les administrations départementales) mission de statuer par décisions particulières et

temporaires dans les cas où il faudrait faire l'appli-

me D ADUE

cation d'anciens règlements ou usages locaux. Lorsque cette application était difficile ou qu'il y avait lieu à règlementation nouvelle, le gouvernement devait y pourvoir par un règlement d'administration publique. Enfin les décrets dits de décentralisation (1852) donnèrent aux préfets le droit de faire en certains cas des règlements permanents. Nous devons ajouter que les deux textes (tableaux A et D), annexés à ces décrets pour donner la nomenclature des affaires devenues de la compétence préfectorale, étant contradictoires (1), la pratique et la jurisprudence hésitèrent. Enfin, en 1867, un nouveau décret met les choses au point, fait disparaitre du tableau A la mention du curage et reproduit au contraire dans l’article 6 de son tableau D l'article 5 du tableau de 1852. Par suite on admit donc que les préfets pourraient prendre des dispositions générales pour l’exécution des anciens règlements, et des règlements permanents pour l'application des usages locaux. La loi de 1898 n'a donc fait que consacrer le régime qu'elle a trouvé en vigueur : elle en a réuni les dispositions dans ses articles 18 à 23. L'article 18 de la loi de 1898 est assez obscur. Que signifie, en effet, la seconde partie, «sans pré-

(1) D’après le tableau À n° 51 les préfets règlementaient les cours d’eau non navigables ni flottables en tout ce qui concerne l'élargissement et le curage. D’après le tableau D n° 5, ils assuraient le curage « de la manière prescrite par les anciens règlements et les usages locaux.

judice de ce qui est réglé à l'égard des alluvions par les articles 556 e1557 du Code eivil? » Il serait permis d'hésiter. Pourtant en examinant ee texte de plus près, on reconnait que le législateur à voulu dire sans doute que l'Administration pourra toujours faire disparaitre les alluvions, mais devra payer une indemnité aux propriélaires de ceux-ci: les pouvoirs de l'Administration seront limités par les droits privés établis par la loi. Puisque l’alluvion devient propriété privée du riverain, l'Administration lui prendra une partie de son terrain pour le transformer en cours d'eau; ce sera donc un élargissement et tout élargissement, nous le savons, demande une indemnité (1). D'ailleurs, la rédaction de l’article 18 fait prévoir celle de l’article 25 ainsi concu : « Les » travaux d’élargissement, de redressement, de régu- » larisation des cours d’éau non navigables el non » flottables, qui seront jugés nécessaires pour com- » pléter les travaux de curage, sont assimilés à ces » derniers, et leur exécution sera poursuivie en » vertu des articles précédents. »

Nous nous trouvons ici en présence d’une question très délicate et qui n’a été encore qu'imparfaitement résolue (2). À quel cours d'eau s'applique ce droit de

l'Administration d’ordonner le curage ? Avant 1898

(1) Pour le tribunal compétent il faut appliquer les règles ordinaires, et dans ce cas le tribunal compétent sera le juge de paix.

(2)On possède des arrêts contradictoires.

le Conseil d'Etat ne le-reconnaissait que pour les cours d’eau permanents et naturels ;: de nos jours, au contraire, il semble l’accorder aussi pour les cours d'eau temporaires et artificiels.

Les cours d’eau permanents en général sont des torrents, et il n’y aucune raison pour ne pas les soumettre au curage. Au contraire, pour les cours d’eau artificiels, on doit suivre une autre règle. Tout canal construit uniquement pour joindre les deux bouts d’un cours d’eau naturel sera soumis au contrôle de l'Administration. Quant aux autres, faits en général par des particuliers pour drainer leur héritage, on doit les considérer comme propriété privée, et l'autorité administrative n'aura aucun droit sur eux. Toutefois, si le canal est jugé nécessaire à la salubrité publique, l'Administration pourra toujours recourir à l’expropriation, et une fois cette formalité accomplie elle pourra très bien ordonner le curage.

Ajoutons, en terminant, que les propriétaires d'étangs traversés par un pelit cours d'eau doivent entretenir dans le parcours de leur pièce d’eau un passage ayant les dimensions de la rivière. Dans ce cas, c'est au préfet qu'incombe le soin de faire observer la loi(x).

Le curage rentre dans la catégorie des mesures que

(1) Cass. 15 Avril 1864. Leblond (D 6%, 5, 109). Cons. d’Et 928 juin

Descamps, (B. et P. rgo1. 3, 12. D. 99, 3, 112. — 10 Mars 1899. Assoc. de Béthencourt (S. et P. rgo1, 3, 99. D. 1900, 3, 62.

prend l'autorité administrative dans l'intérêt de l'écoulement des eaux et de la salubrité. I1ne saurait être ordonné dans un intérêt autre sans détournement de pouvoir (1). Enfin, il appartient à cette même autorité de reconnaitre, au point de vue du curage, la largeuret la profondeur naturelle de la rivière. Pendant longtemps on s’est demandé quels étaient les tribunaux compétents. Il nous semble que la compétence, ici, doit être la mème que lorsqu'il s'agit de. la délimitation d'une rivière ; Conseil d'Etat d’une part, tribunaux judiciaires de l’autre : ces derniers

chargés de régler la question d’indemnité.

SECTION I