S II. — GARANTIE CONTRE L’INSOLVABILITÉ
Mais toutes les mesures que nous venons d’énoncer el qui sont bonnes en elles-mêmes apparaissent cependant comme insuffisantes et ne créent pas pour l’ouvrier une garantie suffisante du payement des indemnités. Sans doute, le patron qui voudra s'assurer pourra le faire dans de bonnes conditions, grâce au contrôle et à la surveillance de l'Etat d’une part, grâce à la concurrence de la Caisse nationale d'autre part. Mais, en somme, on ne peut affirmer que le contrôle sera exercé d’une façon efficace et que les réserves mathémaliques seront toujours réelles et suffisantes. L'insolvabilité des compagnies ou des mulualités, quoique improbable, pourra cependant se produire.
Cela n’est pas le plus grand danger. En effet, celui-là, peu redoutable, vise les patrons assurés. Et les autres? Ceux qui, malgré les facilités offertes par la loi, malgré les encouragements du législateur, malgré leur propre intérêt, ne se seront pas assurés? Quelle garantie aura contre eux l'ouvrier créancier d'une indemnité pour infirmilé permanente, ou la famille de l’ouvrier mort accidentellement ? Le privilège de l’article 2101 ne s'étend pas à cescréances el on ne saurait blâmer le législateur de celte abstention. Voyons donc tout de suite par quel système le législateur a paré à l’insolvabilité soit du patron non assuré, soil des assureurs eux-mêmes.
L'article 24 de la loi de 1898 dispose que :
LES GARANTIES DANS LA LOI DU 9 AVRIL 1898 at
« À défaut, soit par les chefs d’entreprise débiteurs, soit par les sociétés d'assurances à primes fixes où mutuelles, ou les syndicats de garantie liant solidairement tous leurs adhérents, de s'acquitter, au moment de leur exigibilité, des indemnilés mises à leur charge à la suite d'accidents ayant entraîné la mort ou une incapacité permanenle de travail, le paiement en sera assuré aux intéressés par les soins de la Caisse nationale des retraites pour la vieillesse, au moyen d'un fonds spécial de garanlie constitué comme il va être dit el dont la gestion sera confiée à ladite caisse ».
Cet article donne immédiatement à la victime et à ses représentants la certitude qu'ils seront payés. En effet, dès qu'il aura fait constater sa créance, soit d'accord avec le patron, soit judiciairement, muni de l'ordonnance du président du tribunal constatant l'accord ou d’une décision judiciaire définitive et justifiant par une pièce quelconque le refus ou l'impossibilité de payer du patron ou de l’assureur, le créancier n'aura qu'à s'adresser à la Caisse des retraites qui lui versera l'indemnité due. Comme on le voit, les termes de la loi sont formels et il n°y à pas place pour une échappatoire. Le payement de l'indemnité est en quelque sorte automatique el aucune contestation ne paraît possible entre le créancier de l'indemnité et la Caisse des retraites. Nous verrons plus loin comment est organisé pour cette dernière le recours contre le véritable débiteur; mais pour le moment nous retenons seulement ce fait: que l’ouvrier — ou sa famille — sera toujours payé, pourvu qu'il justifie de sa créance et du non payement par le débiteur.
Celte procédure est très simple et ne saurait qu'être approuvée; mais voyons le côté le plus intéressant du système, c'est-à-dire les moyens par lesquels est constitué le fonds de garantie à l’aide duquel les créances seront ainsi payées. L'article 25 nous indique ces moyens :
« Pour la constitution du fonds spécial de garantie, il sera ajouté au principal de la contribution des patentes des industriels visés par l’article premier quatre centimes additionnels. I] sera perçu sur les mines une taxe de cinq centimes par heclare concédé.
» Ces taxes pourront, suivant les besoins, être maJorées ou réduites par la loi de finances ».
Ainsi voilà le système très simple par lequel la loi de 1898 pare à l'insolvabilité éventuelle des chefs d'industrie ou de leurs assureurs. On ne peut en nier le caractère ingénieux et séduisant. Il a surtout le mérite d’avoir été une solution pratique alors que le conflit entre la Chambre, décidée à garantir l’ouvrier par l'assurance obligatoire, et le Sénat, partisan irréductible de la liberté de l'assurance et n'admeltant d'autre garantie que le privilège emprunté à l'article 2101 du Code civil, menacait de retarder indéfiniment le vote de la loi. C’est ce qu'exprimait le président de la commission chargée d'examiner le projet devant la Chambre des députés, lorsqu'il disait :
« Nous aimons mieux une solulion quelle qu'elle soit, pourvu qu'elle aboutisse, et, du moment que le Gouvernement s'est engagé à soutenir énergiquement son système devant le Sénat, nous l'avons accepté parce que nous désirons faire aboutir la loi... ».
Le principal mérite de cette solution fut done d'en être une. Si cependant on se place à l'unique point de vue de la garantie à accorder à la créance d’indemnité, il faut aussi reconnaître que ce système atteint pleinement son but. L'ouvrier n’a plus aucun risque d’insolvabihté à redouter. Non payé par son patron,il le sera toujours sûrement par la Caisse des retraites. Qu'’a-t-il de plus à demander?
D'autre part, le fonds de garantie à été établi sur des bases assez larges pour qu'il suffise dans tous les cas à parer aux insolvabilités. La statistique nous indique en effet que le risque d'insolvabilité en Allemagne et en Autriche oscille entre 3 et 6 pour 1000; le ministre du commerce, M. Henry Boucher, initiateur du système que nous examinons, fit procéder en France à une contrevérification qui porta non seulement sur l'industrie, mais encore sur le gros commerce et sur le petit commerce, dont le coefficient d’insolvabilité est beaucoup plus grand que celui de l'industrie. On a relevé le nombre des faillites et des liquidations judiciaires et on la comparé au nombre des patentes, et cette proportion à à peine atteint 5 pour 1000. Comme les seuls industriels sont assujettis au risque professionnel, on pouvait conclure sans hésitation que les chances d’insolvabilité en France et dans l’industrie ne dépassent pas 4 pour 1000 (1), ce qui est une proportion assez fable.
Mettant les choses au pis, le ministre du commerce estimait que le fonds de garantie ne devait jamais dépas-
(4) V. Edouard SERRE. — Les accidents du travail. Paris, 1899.
ser la somme annuelle de 720.000 fr. et qu'il devrait même s’abaisser à 3 ou 400.000 fr. Or, le total des patentes payées annuellement par les chefs d'industrie assujetlis au risque professionnel est de 18 millions en chiffres ronds. Les quatre centimes additionnels donnaient donc exactement ces 720.000 fr. qui étaient la prévision la plus défavorable de la contribution annuelle du fonds de garantie (1). ILest done probable qu'avant peu de temps il y aura dans la caisse du fonds de garantie un excédent progressif qui permellra d’abaisser le chiffre des centimes additionnels, ainsi que la loi elle-même l’a prévu.
On peut donc dire que, praliquement, la garantie donnée par la loi aux créanciers d'indemnité pour cause d'accidents suivis de mort ou d'incapacité permanente leur offre une sécurité absolue, car celte créance sera payée dans tous les cas. Il faut reconnaitre que c'est un bien beau résultat, que les résistances du Sénat contre l'assurance obligatoire ne permettaient guère d'espérer, lorsque cette combinaison transactionnelle fut trouvée.
Comme la Caisse nationale des retraites verse à l'ouvrier son indemnité sur la seule preuve que le patron ou l'assureur n’a pas effectué ce payement, la loi lui a ménagé un recours, une sorte de subrogation contre celui pour le compte de qui elle a payé. C’est l’article 26 de la loi qui organise ce droit :
« La Caisse nationale des retraites exercera un recours contre les chefs d'entreprise débiteurs, pour le compte
(1) Chambre des députés. Débats. Discours de M. Henry Boucher. (Journal Officiel, 28 octobre 1897),
desquels des sommes auront élé payées par elle conformément aux dispositions qui précèdent.
» En cas d'assurance du chef d'entreprise, elle jouira, pour le remboursement de ses avances, du privilège de l’article 2102 du Code eivil sur l'indemnité due par l'assureur et n'aura plus de recours contre le chef d'entreprise.
»Les décisions judiciaires n'emporteront hypothèque que si elles sont rendues au profit de la Caisse des retraites exerçant son recours contre les chefs d'entreprise ou les compagnies d'assurances».
S'il était nécessaire que l’ouvrier fût payé sans retard et obtint de à Caisse des retraites l'indemnité que son patron se refusait à lui verser, ce payement ne pouvait être fait sans discernement. Lorsque le patron débiteur est réellemeàt irsolvable et non assuré, c'est définitivement la Caisse des retraites ou plutôt le fonds de garantie institué par l’article 25 qui fait les frais de l'indemnité, car son recours contre un réel insolvable sera illusoire.
Mais quand il y aura seulement mauvaise volonté ou impuissance momentanée et non insolvabilité du patron ou de l’assureur, le recours ouvert par la loi à la Caisse des retraites lui permettra de rentrer dans les fonds qu'elle aura déboursés. La loi lui accorde même une faveur : les jugements que la caisse obtient contre les chefs d'entreprise ou les compagnies d'assurances emporteront de droit l'hypothèque Judiciaire supprimée pour les autres jugements rendus en vertu de la loi.
Notons aussi en passant la faveur faite par le second paragraphe de l’article 26 au patron assuré. Si l'indem-
nité réclamée par l’ouvrier n’a pas été payée en temps utile, la Caisse des retraites qui a effectué ce payement ne peut exercer son recours que contre l'assureur. Si la subrogation de la Caisse des retraites aux droits de Ja victime avait été totale, elle aurait eu les mêmes droits que celle-ci et elle aurait pu attaquer le chef d’entreprise. La loi a pensé que celui-ci, s'étant montré prévoyant en s'assurant contre le risque professionnel, ne devait plus pouvoir être inquiété. Cette mesure vient s'ajouter à l'ensemble du système qui a pour but de pousser le patron à l’assurance.
Nous avons dit qu'au point de vue exclusif de la sécurilé des ouvriers pour la garantie de leur créance, le système adopté par la loi de 1898 était entièrement satisfaisant. Si- l'on se reporte aussi aux circonstances dans lesquelles il a été imaginé et voté, si l’on songe, d'une part, que le Sénat se refusait énergiquement à admettre l'obligation à l'assurance, d’autre part, que le privilège de l’article 2101 du Code civil n’offrait à l'ouvrier qu'une garantie illusoire, tout en grevant lourdement l'industrie, on est bien forcé de reconnaître que ce système transactionnel de la garantie contre l’insolvabilité a été une trouvaille merveilleuse comme terrain d’entente. Réduisant au minimum l'intervention de l'Etat et laissant le maximum de liberté économique à l'industriel, il ne devait pas éveiller les susceptibilités exagérées des économistes du Sénat et il permeltait d'assurer aux victimes le paiement de leurs indemnités ou de leurs rentes.
Mais si, faisant ainsi la part des difficultés de l'heure et du milieu, nous avons rendu hommage à l'habileté des promoteurs de ce système et avons donné à ce système
lui-même la part d'approbation qui lui est due, il nous
sera bien permis de considérer à présent cette législation en elle-même, de nous demander si, à tous points de vue, elle est satisfaisante et si elle répond entièrement au but que devait se proposer le législateur. Ce sera j'objet du présent chapitre.
Nous avons vu, en examinant les conséquences nécessaires de l'application du principe général de la loi sur le risque professionnel, que trois ordres de préoccupations devaient solliciter l'attention du législateur, que pour parfaire son œuvre il devait, dans un bon système législatif, se proposer un triple bu :
1° Garantir à la victime ou à ses représentants le paiement de leur créance;
2° Eviter par une institution quelconque de prévoyance la ruine de l'industrie et notamment des petils patrons, que le caractère inopiné et accidentel des créances nouvelles pouvait facilement acculer à la faillite ;
3° Veiller à ce que les dispositions de la loi basant le chiffre des pensions sur la situation de famille ou la nationalité des victimes n'eût pas une répercussion fâcheuse sur l’embauchage ou les salaires et que la loi ne se relournât ainsi contre ceux qu’elle voulait protéger, et spécialement contre les plus intéressants d’entre eux.
Puisque nous avons reconnu que c'élaient là les condiuons essentielles (ue devait remplir un bon syslème législauf de garanties, nous ne saurions mieux faire que d'examiner à l’aide de ce critérium les dispositions du titre IV d': la loi de 1898.
Nous devons lout d'abord faire la division que le législateur a adoplée lui-même dans l'institution des garan-
lies et nous avons à examiner: 1° celles concernant les créances pour frais médicaux, pharmaceutiques, funéraires, ele., ou les indemnités résultant d'incapacités temporaires ; el 2° celles concernant les indemnités ou pensions à suite d'accidents ayant entrainé la mort ou une incapacité permanente. ;
Da privilège de l'article 2101 qui garantit la première catégorie d’indemnités, nous n'aurons pas grand'chose à dire. Les créances qu'il garantit sont, en général, peu élevées, quoiqu'elles puissent varier beaucoup. Aussi, dans la plupart des cas, produira-t-il son plein effet. D'autre part, les critiques formulées parfois contre l’extension de ce privilège aux créances du risque professionnel ne seront, en général, pas fondées pour lapplication qui en est ainsi faite. Les créances garanties étant peu élevées, ce privilège ne constituera pas une menace bien sérieuse pour le patrimoine de l'industriel et n'aura pas à préoccuper beaucoup les capitalistes qui auront à traiter avec lui.
Cependant la garantie ainsi offerte ne se présente pas avec le caractère de certitude qu'on eût aimé à v voir. Et cela est d'autant plus regrettable que si ces indemnités peuvent être d'un montant peu élevé, ce montant est très variable et en tout cas les accidents entrainant l'incapacité temporaire sont de beaucoup les plus fréquents. On compte en effet, d’après les données de la statistique, 3000
accidents entraînant la mort, 12.000 entraînant une incapacité permanente lotale ou partielle, contre 100.000 entraînant une simple incapacité temporaire (1). Ils constituent donc les 85 centièmes du nombre total des accidents. A ce titre, il semble qu'ils auraient pu retenir davantage l'attention du législateur et être garantis par un procédé d'une efficacité plus certaine que celle du privilège de l'article 2101 du Code civil.
Ilest des cas en effet où cette indemnité pourra être d'un chiffre assez élevé. Une incapacité temporaire peut durer plusieurs mois et même plusieurs années. Si les soins médicaux à donner ont été coûteux, si l'infirmité a nécessité pour sa guérison des interventions chirugicales, toujours onéreuses, on voit que la créance garantie pourra être importante. Or, le privilège qui la garantit est inscrit par la loi, sous le n° 6, dans l’article 2101 du Code eivil. Avant que l’ouvrier soit payé, 1l faudra donc qu’on ait d'abord prélevé le montant des créances visées aux cinq premiers paragraphes de la loi, 1l faudra qu’on ait distrait de l'actif :
1° Les frais de justice;
2° Les frais funéraires ;
3 Les frais quelconques de la dernière maladie, quelle qu’en ait élé la terminaison, concurremment entre ceux à qui ils sont dus;
4 Les salaires des gens de service pour l’année échue et ce qui est dû pour l’année courante:
(1) André Boissier. — La Caisse nationale d'assurances en cas d'accidents, page 157,
o° Les fournilures de subsistances faites au débiteur et à sa famille, savoir : pendant les dix derniers mois, par les marchands en détail, tels que boulangers, bouchers el autres; et pendant la dernière année, par les maîtres de pension et marchands en gros.
Il faut même ajouter à cette nomenclature les créances suivantes auxquelles des lois postérieures ont élendu le bénéfice de l'article 2101 du Code civil, et qui sont préférées à celles résultant d’indemnités pour cause d'accident :
1° «Le salaire acquis aux ouvriers directement employés par le débiteur pendant les trois mois qui ont précédé l'ouverture de la hiquidation judiciaire ou de la faillite, Cette créance prend, dans Particle 2101, le même rang que le salaire des gens de service. Le même privilège est accordé aux commis attachés à une ou plusieurs maisons de commerce, sédentaires ou voyageurs, savoir : s'il s'agit d'appointements fixes, pour les salaires qui leur sont dus durant les six mois antérieurs à la déclaration de la liquidation judiciaire ou de la faillite. Et s'il s’agit de remises proportionnelles allouées à Utre d’appointements, pour toutes les commissions qui leur sont définitivement acquises dans les trois derniers mois précédant le jugement déclaratif, alors même que la cause de ces créances remonterait à une date antérieure». (Code de commerce modifié par les lois du 28 mat 1838, du 2 mars 1889 et du 8 février 1895).
2° «La restitution des relenues et autres sommes affectées aux inslitulions de prévoyance, pour les ouvriers ou employés, et qui, lors de la faillite ou de là hquidation,
n'auraient pas été effectivement versées à l’une des caisses prévues par la loi. Cette créance n’est privilégiée que pour les sommes afférentes à l'année courante et ce privilège prend rang avec celui des salaires des gens de service de l’article 2101 du Code civil». (Loi du 27 décembre 1898, article 4 in fine). )
3° «Les mois de nourrice dus par les parents ou par toute autre personne». Le privilège qui garantit cette créance, créé par la loi du 23 décembre 1874, article 4, prend rang entre les numéros 3 et 4 de l’article 2101 du Code civil.
On voit par l'énumération qui précède que la créance de l'ouvrier atteint d'incapacité temporaire ne viendra, dans l’ordre ouvert, qu'après le désintéressement d’un certain nombre de créanciers, dont quelques-uns peuvent l'être pour des sommes assez fortes. Par conséquent, si, d’une part, le montant de l'indemnité est élevé et si, d'autre part, les créances qui la priment dans l’ordre des privilèges sont importantes, l'ouvrier courra le risque de ne rien toucher. Cela pourra se produire surtout dans la petite industrie, où le patrimoine de l'industriel, meubles ou immeubles, pourra être très restreint et être absorbé par les premières créances privilégiées et où certains patrons peu scrupuleux sauront employer leur habileté à réduire leur solvabilité à son strict minimum.
Nous pensons donc que la garantie qu'offre la loi à l’ouvrier atteint d'incapacité temporaire ne présente pas des caractères de sécurité suffisants. [l ne fait pas de doute que, dans la plupart des cas, notamment dans la grande et la moyenne industrie, le privilège non seule-
ment sera suffisant, mais qu'il n’aura même pas l'occasion de s'exercer. C’est donc surtout pour la petite industrie, pour le patron qui n’a qu'un nombre restreint d'employés et n’a pour tout capital que son outillage nécessaire que ce privilège a été créé. Or, c’est précisément dans cette catégorie d'industriels qu'il pourra se trouver des solvahbilités plus que douteuses, où le patrimoine enüer du débiteur, allégé des créances privilégiées d'ordre préférable à celle de l’ouvrier, ne suffira pas à payer cette indemnité. Pour si rares que puissent être ces cas, ils peuvent se produire, et cela suffit pour qu'il y ait là un danger qu'on aurait dû et qu'on aurait pu éviter.
Au point de vue spécial de la sécurité de l’ouvrier, nous devons reconnaître tout de suite que les créances résultant d'accidents suivis de mort ou d'incapacité permanente sont très efficacement garanties par le système de la loi que nous avons exposé dans le précédent chapitre. Comme nous l’avons vu, si le patron, soit mauvaise volonté, soit impossibilité matérielle, ne paye pas à l’ouvrier ou à sa famille la créance qui leur est judiciairement attribuée, par une procédure des plus simples, la Caisse nationale des retraites pour la vieillesse est mise en cause et effectue le payement entre les mains du créancier. Cette caisse, ayant à son tour un recours contre le patron pour se faire rembourser, pourra rentrer dans les fonds déboursés ou n'y pas rentrer, peu importe; au
point de vue spécial de l'intérêt de l’ouvrier, on ne peut prévoir d'hypothèse où 1l ne sera pas payé. Le système semble done parfait à ce point de vue et il l’est en effet.
Mais c’est là un côté un peu exclusif de la question. Le procédé, excellent dans ses conséquences pour louvrier, pourra être mauvais considéré en lui-même, en son principe. Nous aurons plus loin à examiner en effet si on ne pouvait pas obtenir un résultat aussi satisfaisant, donnant une égale sécurité à l’ouvrier par d'autres moyens, etsi, de ces moyens, celui de la loi était le meilleur. Nous aurons à nous demander si la répartition des charges et la contribution au risque d’insolvabilité est faite d’une facon équitable par le système de la loi. Mais pour le moment, en considérant seulement ce système dans ses conséquences et ses résultats pratiques, en rapprochant ces résultats du but à atteindre, nous pouvons dire que la garantie légale satisfait pleinement à la première partie du triple but que devait se proposer le législateur et que nous avons pris Comme crilérium.
Mais nous n’en pourrons pas dire autant pour les deux autres fonctions que nous avons reconnues nécessaires à un bon système de garanties. Le deuxième point, en effet, concernant la protection du patron contre le caracère imprévu el inopiné des créances nouvelles, a été sinon totalement négligé, du moins très imparfaitement traité par le législateur. En effet, lorsque la Caisse des retraites paye à son lieu et place, le patron n'est pas exonéré pour cela, et, grâce au recours légal prévu par l’article 26, celle caisse prend la place de l’ouvrier et poursuit le patron en remboursement de ce qu'elle à payé
pour lui. L'obligation légale de payer les quatre centimes additionnels ne modifie done en rien la siluation du patron par rapport à sa dette et celle-ci n’en pèse pas moins lourdement sur lui.
I y à cependant une partie du litre de la loi qui traite des garanties, qui a essayé de combler cette lacune, c’est celle qui à trait à l'organisation de l'assurance. Sans doute, le patron est laissé entièrement libre; il peut, à son gré, s'affiller à un syndicat de garantie ou à une mutualité, se décharger du risque par un contrat d'assurance à une compagnie primée ou bien rester son propre assureur, c’est-à-dire rester exposé avec ses seules forces au risque résultant de la loi. Mais, en instituant le contrôle et la surveillance de l'Etat sur les mutualités et les compagnies d'assurances, en dispensant les syndicats de garantie de la constitution des réserves mathématiques ou des cautionnements, en offrant aux industriels l'assurance par la Caisse nationale, en organisant la garantie efficace que l'on sait au profit de l’ouvrier et le recours de la Caisse des retraites contre le patron, qui est une grande menace contre celui-ci au cas où 1l n’acquiltera pas sa dette, le législateur a bien indiqué que son vœu était de voir les patrons s'assurer ou s'affilier à des syndicats de garantie. Il n'a pas inscrit dans le texte de la loi le principe de l'obligation à l’assurance, mais il croyait bien que le premier effet de la loi serait de faire assurer tous les patrons, tant la conception de l'assurance se liait dans sa pensée à celle du risque professionnel.
Nous trouvons la preuve de cette intention du législateur de 1898 dans les travaux préparatoires de la loi et
mieux encore dans les discussions qui ont eu lieu après le vote définitif, dans les séances où l’on discutait la date d'application de la loi nouvelle ou la reconstitution de la Caisse nationale d'assurances. Dans un discours que prononçait M. le sénateur Thévenet à la séance du 15 mai 1899, nous trouvons, en effet, caractérisée d’une façon très précise, l'œuvre ou plutôt l'intention des auteurs de la loi:
« On a créé dans cette loi, disait-1l, un véritable droit nouveau, un risque nouveau, dont on ne se dissimule pas l'importance, dont on avait apprécié toute la gravité et qui devait être certainement une charge peut-être lourde pour l'industrie nationale. Mais on s’est dit, en même temps, que celte charge serait singulièrement allégée par les facilités que l’on donnerait à l'industriel de s'assurer». On à dit du patron: « Sans doute, le risque nouveau qui va peser sur vous peut être, en apparence, disproportionné avec vos forces individuelles; mais, si vous vous associez dans des mutualités, si vous créez des syndicats de garantie, si vous faites appel à cette force de l’assoclation qui est, à notre époque, le grand levier de l’activité humaine, ces charges qui vous effrayent cesseront de l'être (?), le risque sera de beaucoup diminué, car il sera supporté en commun. Puis, en même temps que la loi créait le risque professionnel, elle en créait la contreparte, tout un système d'assurances était présenté comme un corollaire indispensable, nécessaire. ».
Et plus loin : « La loi de 1898 n'avait point voulu décréter l'assurance obligatoire, mais, qu'on me permette le le mot, l'assurance obligée. C'était un conseil, mais un
conseil singulièrement impératif que donnait le législateur lui-même aux industriels: il faut vous assurer». (Voir Journal Officiel. Sénat. Débats. Séance du 15 mai 1899).
Mais si l'intention du législateur élail d'imposer en fait l'assurance, qu'il reconnaissait nécessaire, peut-on dire qu'il ait pris des mesures, qu'il ait édicté des dispositions légales telles que son désir dût être certainement réalisé? Non. Pour si encouragé que soit l'industriel à s'assurer, pour si variées et si commodes que soient les combinaisons que lui offre l'assurance réglementée par la loi, il n'en reste pas moins libre de ne pas s'assurer, et il est certain qu'un grand nombre de patrons imprévoyants ou même ignorant leur assujettissement au risque nouveau, dont les limites ne sont pas parfaitement définies, pégligeront et ont négligé de s'assurer. La grande et la moyenne industrie n'auront sans doute pas manqué de réaliser le vœu de la loi, soit en formant des syndicats de garantie, soit en s’assurant sous une autre forme, mais peut-on en dire autant de la petite industrie? Évidemment non, et c'est pourtant elle qui serait le plus intéressée à l'assurance, car, vivant sur un petit capital, elle ne pourra supporter l'échéance soudaine d’une indemnité ou d’une pension à suite d'accidents.
Nous ne connaissons pas de documents de statistique permettant d'affirmer qu’en fat les petits patrons n'ont pas obéi au vœu de la loi, ne se sont pas assurés. On trouverait peut-être une indication précieuse dans la comptabilité et les résultats financiers de la Caisse nationale des retraites, qui a dû avoir souvent à payer à leur
place et dont le recours n’a pas dû ètre loujours couronné de succès. Mais celte caisse ne fonctionne que depuis le 1° juillet 1899, et, même si l’on avait sous les yeux ses résullats financiers, il serait difficile d’en tirer une conclusion ferme et définitive d’après une si courte expérience.
En tout cas, le champ d'expériences qu'est pour chaeun le milieu dans lequel il vit permet de se faire une opinion, ou du moins de conslaler personnellement quelques faits. Or, nous voyons tous les jours des représentants de Ja petile industrie qui ne songent même pas à s'assurer. Combien de petits entrepreneurs de construclions ou de transports négligent de le faire! Combien, comptant sur leur bonne chance et sur le peu de fréquence des accidents, s’absliennent de parer par une assurance au risque éventuel qui peut les ruiner! Il en est même un certain nombre, ceux qui dirigent des exploitations que la loi ne désigne pas formellement, qui ne se savent même pas assujellis à la loi de 1898, et qui, par suite, ne songent pas à en prévenir l'application contre eux-mêmes. [l y a, en effet, un certain flottement, une cerlaine incertitude dans les limiles d'application de la loi. Et on ne peut pas répondre à cela que l'industriel est prévenu par sa contribution des quatre centimes additionnels à sa patente, qu'il est compris dans les assujettis à la loi, car cette appréciation de Padministration des finances ne lie nullement le juge, qui statue sans en tenir compte et peut la contredire formellement.
Donc la loi, en encourageant et en réglementant l’assurance sous ses diverses formes, ne pouvait prétendre
qu'elle astreimdrait les industriels à s'assurer. Assurance non obligatoire, mais obligée, c'est là une jolie formule qui pouvait produire quelque effet dans un discours au Parlement, mais qui ne correspond à rien dans la réalité. En fait, le patron est entièrement libre de s'assurer ou non, et, soit ignorance, soil imprévoyance, il ne le fait très souvent pas et se trouve exposé à la ruine par Papplication du risque nouveau.
Nous devons donc conclure qu'en ce qui concerne la prévoyance, la protection de l'industrie, que nous avons assignée comme un des buts nécessaires à La loi, le législateur de 1898 n'a pas fait une œuvre complète. Par suite d'une conception fausse, à notre avis, de la liberté économique, il a encouragé au lieu d'imposer les mesures qu'il croyait indispensables, et l’on ne peut pas dire que ses encouragements, ses conseils aient été entendus et que les conséquences, redoutables pour la petite industrie, de l'application du risque nouveau aient été évitées dans tous les cas.
Enfin le législateur avait à se préoccuper de la répercussion fàcheuse que pouvaient avoir sur l'embauchage ou les salaires les dispositions de la loi donnant pour base au calcul des pensions la situation de famille où la nationalité des victimes. Voyons-nous dans les garanties de la loi de 1898 quelque chose qui réponde à celte préoceupation ? Non, si ce n'est toujours l'encouragement que le législateur croit avoir donné à l'assurance. Nous avons vu que ce prétendu encouragement, ces prétendus conseils impérieux pouvaient fort bien ne pas arriver aux oreilles des intéressés, En fait, un certain nombre de pa-
{rons, nombre que nous croyons assez élevé dans la petite industrie, n'est pas assuré. Et ceux-là, envisageant l'éventualité d'accidents mortels, auront tout intérêt à choisir pour les occuper des étrangers dont la famille ne réside pas en France ou des Français célibataires et sans famille.
On a prétendu que cet argument, dont les adversaires de la loi ont peut être abusé, n'avait pas de portée pratique ; que les patrons prendraient des ouvriers là où ils en trouveraient, sans se préoccuper ni de leur nationalité, ni de leur situation de famille. Il est possible que cela se passe ainsi le plus souvent, notamment dans les entreprises où la main-d'œuvre fait défaut. Cependant il ne faut pas négliger totalement ce danger, car, lorsqu'il y aura plus d'offres de main-d'œuvre que de demandes, tout patron non assuré un peu clairvoyant choisira de préférence, s’il écoute son intérêt, des ouvriers étrangers ou sans famille. Il suffit que le fait puisse se produire pour qu'on doive faire un reproche à la loi de ne pas l'avoir évité, car la seule possibilité d'injustices aussi criantes vicie une loi. Et on peut d'autant mieux lui faire ce reproche, qu'il eût été facile de l’éviter complèlement par une institution qui eût comblé toutes les autres lacunes de la loi, nous voulons dire l'assurance obligatoire,
Nous voyons que, par ses conséquences, le système de garanties adopté par le législateur de 1898 ne répond pas au triple but qu'il aurait dû se proposer. Il n'assure complètement que le payement de la pension en cas de mort ou de l'indemnité en cas d'incapacité permanente à Ja viclime ou à ses représentants. Mais, même à ce point de
vue — la garantie de la créance de l’ouvrier, — peut-on dire que la loi est parfaite ? Nous avons répondu que oui pour ses conséquences à l'égard de l’ouvrier, mais nous ne serons pas aussi affirmatif en ce qui concerne le principe même qui à inspiré l’organisalion de ce fonds de garantie prévu par la loi.
Il faut d’abord remarquer qu'en adoptant le système des quatre centimes additionnels pour éviter l'assurance obligatoire, dont le Sénat ne voulait à aucun prix, on a commis une formelle Imconséquence. Qu'est le système adopté, sinon une assurance obligatoire, contre l’insolvabilité, 1l est vrai, au lieu d'être contre le risque professionnel, mais enfin une assurance obligatoire tout de même ? La garantie de la loi s’analyse, en définitive, en une vaste mutualité obligatoire contre le risque d'insolvabilité. On pourra l'appeler d’un autre nom ; la chose est celle-là.
Qu'est-ce, en effet, que la contribution des quatre centimes additionnels à la patente des industriels ? un impôt ? une augmentation de la contribution des patentes ? Pas le moins du monde ; elle n’a de l'impôt que la forme du recouvrement. À part cela, elle n’en a aucun des caractères. Un impôt, une fois perçu, se confond avec les autres dans la masse des finances publiques qu'on affecte à tel ou tel besoin public, suivant la répartition qu’en fait la loi budgétaire. Ici, rien de cela. Les quatre centimes, une fois perçus, vont dans une caisse spéciale, et, loin de se confondre avec la masse des aulres impôts, ne peuvent être détournés de leur affectation.
Et cette affectalion est-elle l'affectation ordinaire des
impôts ? Pas davantage. Les impôts servent à couvrir les dépenses des services publics et toutes ces dépenses ont un but d'intérêt général. Au contraire, les fonds provenant des quatre centimes additionnels servent à garantir la solvabilité de quelques particuliers, et ce n’est qu'à grand'peine qu'on découvrirait un intérêt général très lointain à celle opération. Elle n’est pas autre chose qu'une garantie mutuelle de solvabilité, qu'une assurance mutuelle et obligatoire de solvabilité gérée par l'État, et la contribution des quatre centimes n'est en définitive qu'une prime d'assurances.
Ainsi, c'est en grande partie pour éviler l'assurance obligatoire que l'on a imaginé la garantie de la loi de 1898, et le législateur y est revenu malgré lui-même, car il a créé une assurance obligatoire portant, il est vrai, sur le risque d’insolvabilité et non plus sur le risque d'accidents, mais une assurance gérée par l'État, ce que le Parlement paraissait vouloir éviter par dessus tout.
Nous ne saurions, pour notre compte, reprocher au législateur d'avoir ainsi imtroduit dans la loi ce principe de l'obligation à l'assurance, nous croyons au contraire qu'il fallait en faire une plus large application, mais il nous sera permis de dire que le système qu'il a adopté en est une application mal faite et en quelque sorte injuste.
Contre quoi est instituée cette mutualité obligatoire ? Contre l'insolvabilité du patron ou celle de l'assureur. Remarquons, en passant, que l'insolvabilité de l'assureur ne devrait pas se produire. L'État lui impose, en effet, des conditions rigoureuses qui doivent absolument
l'éviter, et 1l a créé et il entretient un corps de contrôleurs chargés d'assurer l'observation de ces prescriptions légales. Dans ces conditions, il paraït difficile que les compagnies, les mutualités ou les syndicats de garantie puissent jamais être insolvables. Si cela se produit, c’est que l'État aura manqué à son devoir de surveillance, et il sera Juste qu'il réponde de cette insolvabilité qui lui est imputable en quelque manière.
C'est done surtout l'insolvabilité des industriels qui est envisagée. Or, quels industriels peuvent être insolyables ? Il en est un grand nombre qui, suivant le vœu et les conseils impérieux du législateur, se seront assurés. Ceux-là, si l'État remplit la mission de contrôle et de surveillance qu'il s’est attribuée, ne courent aucun risque d'insolvabilité. Ceux qui courent ce risque, c’est donc uniquement les patrons qui, dédaigneux des conseils de la loi et insoucieux de leur propre intérêt, ne se sont pas assurés. Eux seuls sont sujets au risque. Or qui paye les primes d'assurances contre ce risque ? Tous les patrons, assurés ou non, ceux qui sont exposés à l’insolvabilité et ceux qui ne le sont pas. Le patron prévoyant, qui paye déjà ses primes d'assurances, se voit imposer une solidarité injuste avec le patron imprévoyant qui, malgré toutes les bonnes raisons du législateur, s'est refusé à l'assurance. Il y a donc un vice capital dans ce système, c'est que — si l'on excepte linsolvabilité de l'assureur, qui ne devrait pas se produire ou que l'État pourrait garantir — on oblige à l’assurance, contre un risque déterminé, l’insolvabilité, des gens qui ne sont pas soumis à ce risque et d’autres qui y sont soumis. On
conçoit que ce contrat n’est pas avantageux pour les premiers.
De plus, la base de répartition de cette prime des quatre centimes n'a aucun fondement logique et rationnel. Quel rapport y a-t-l entre le principal de la contribution des patentes et le risque d'accidents ou le risque d’insolvabilité que cette prime sert à couvrir? Il n’y en à aucun. Le plus ou moins de danger, le plus ou moins de sécurité qu'offre un travail industriel ne dépend ni de l'importance des locaux occupés, ni de la quantité du personnel employé; il dépend uniquement de la nature de l’industrie et de l'installation, commode ou défectueuse, des ateliers. Il n’y a donc, dans le système de la loi, aucune proportionnalité entre les primes versées et le risque couru par chaque industriel, ce qui est un vice capital pour une assurance.
Aussi, malgré les pronostics optimistes du Gouvernement et des commissions, ce système de garantie fut loin d’être approuvé par les intéréssés, c'est-à-dire par les industriels, qui étaient surtout choqués par le défaut de proportionnalité entre la prime payée et le risque couru et par l’injustice de cette solidarité obligatoire, de cette garantie de solvabilité où les bons, les prévoyants étaient sûrs de payer pour les mauvais, pour les insolvables.
Lors de la discussion du projet de 1898 devant le Sénat, M. Félix Martin se fit l'écho de ces doléances du monde industriel.
Nous empruntons à son discours les renseignements suivants :
Les Chambres de commerce de Grenoble, de Saint- Quentin, du Puy-de-Dôme, disaient brièvement:
«Nous proteslons contre toute garantie donnée à l'indemnilé par des impôts addilionnels aux patentes».
La Chambre syndicale des entrepreneurs du bâtiment du département de Maine-et-Loire :
«Nous protestons de toute notre énergie contre la disposilion qui, afin de parer aux conséquences de l’insolvabilité de quelques-uns des chefs d'entreprise, preserit l'addition de quatre centimes au principal de la eontribution des patentes. Ce serait le renversement de tous les principes de notre droit etnous ne doutons pas, Messieurs les Sénateurs, que vous ayez à cœur de les sauvegarder».
Le Syndicat des importateurs de bois du Nord de la France par ports français, qui représente cinquante-huit maisons et 20.000 ouvriers, s’exprimait ainsi :
«Les quatre centimes additionnels au principal de la contribution des patentes paraissent peu de chose au premier abord. C'est beaucoup si l’on considère que l’on crée ainsi d'une manière tout à fait antijuridique une nouvelle solidarité légale entre débiteurs, dont les obligations sont entièrement étrangères les unes aux autres, qui n'ont les uns sur les autres aucune action réciproque, et cela sans Lenir compte des coefficients de risques, lesquels n'ont aueun rapport avec l'importance des établissements industriels. C'est une atteinte grave aux principes du droit civil ».
L'Union des Chambres syndicales lyonnaises proteste, à son tour, de la façon suivante :
«Ces centimes additionnels seront payés par tous les
7e CHAPITRE IV
industriels visés dans la loi. [1ne sera fait aucune distinction entre celui qui n’a jamais eu d’accident dans l’exercice de sa profession et celui où les accidents sont nombreux. C'est la responsabilité solidaire et brutale de tous les industriels qu'édicte la loi projetée, solidarité rendue effective, sanctionnée par la perception d'un impôt spécial d'Etat».
Enfin, après beaucoup d’autres associations qu'il serait trop long d'énumérer, l'importante Association des industriels du Nord de la France contre les accidents exprimait ainsi sa protestalion :
«Il n'est pas juste de demander à un impôt basé sur les patentes la garantie des insolvabihités, car 1l n'y à aucun rapport entre la patente et le risque industriel. Telle industrie, un tissage de soie par exemple, occupant un nombreux personnel, payera une palente élevée et contribuera largement à la garantie des insolvabiltés, bien que les risques d'accidents y soient minimes; tandis qu'une autre industrie, une scierie mécanique, occupant un personnel restreint et dont la patente est faible, payera pour cette même garantie un impôt insignifiant, bien que son coeflicient de risques soit sept fois plus élevé» (1).
En résumé, le mode de garantie adopté par le législateur de 1898 pour les indemnités pour incapacité permanente ou accident suivi de mort est inconséquent el injuste dans son principe. Imaginé pour éviter l'assurance obligatoire, 1l n’est pas autre chose qu'un déguisement
(4) Discours de M. Félix MarTIN. (Journal Officiel. Chambre des députés. Débats, 19 mars 1898).
de cette assurance. De plus, c'est une assurance où les primes sont mal réparties et où l’on englobe dans l'obligation de s'assurer les industriels soumis au risque et ceux qui n'y sont pas soumis.
Au point de vue de ses conséquences, on peut dire que ce syslème assure pratiquement à l’ouvrier le payement de sa créance; mais il ne protège pas le patron contre l'imprévu des créances nées du risque professionnel et il n'évile pas les conséquences, fâcheuses pour les ouvriers, des dispositions de la loi basant le chiffre des pensions sur la nationalité ou la situation de famille des victimes.
L'assurance obligatoire
Si l'on aperçoit tant de lacunes et d’imperfections dans la partie de la loi qui règle et prévoit les conséquences de l'application du risque nouveau, si le système des garanties imaginé par la loi ne donne pas une entière solution aux problèmes que faisait naître le principe de la responsabilité patronale en matière d’accidents, c'est que les termes de la loi, les dispositions légales, n’ont pas exprimé le désir exact, le véritable vœu du législateur. Entre les lignes, on peut lire que celui-ci conçoit l’assurance comme la conséquence naturelle et nécessaire de la responsabilité patronale.
Il eût été, en effet, bien extraordinaire que l'assurance n'apparût pas aux auteurs de la loi comme le complément indispensable de la nouvelle législation sur le risque professionnel. Nous avons vu qu'une fois admis le nouveau principe de la responsabilité patronale, il fallait de toute nécessité organiser un système de garanties qui assurât l’exécution sincère de la loi et prévint ce qu’il pouvait y avoir de dangereux dans ses conséquences. Il nous, aval paru qu'on pouvait ramener à trois chefs principaux les préoccupations qui s’imposaient dans ces conditions
au législateur pour garantir à la fois le patron et l’ouvrier contre l’imprévu du risque professionnel. Or, pour chacun de ces besoins auxquels il fallait répondre, l'assurance apparaît dans lous les cas comme la meilleure solution possible. Est-il besoin de le démontrer ?
Quelle meilleure garantie pourra avoir l’ouvrier du payement des pensions ou indemnités auxquelles il a droit ? Nous avons dit, 1l est vrai, qu’en ce qui concerne les accidents suivis de mort ou d'incapacité permanente, le système de la loi lui assurait de façon certaine le payement de sa créance. Mais l'assurance, telle qu'elle doit être comprise, ne le lui assurait-elle pas aussi bien? Si le contrôle et la surveillance de l'État s'exercent suivant les termes et le vœu de la loi, si les réserves mathémathiques ou les cautionnements sont constitués suivant la base légale, toute chance d'insolvabilité de l'assureur doit être écartée — et pour le cas improbable de cette insolvabilité, la garantie de l'État se justifierait pleinement — et l'ouvrier ou ses représentants, en cas d'accident mortel, seraient certains de toucher leur indemnilé. Donc, si tous les patrons étaient assurés, on pourrait éviter celle mutualité obligaloire contre le risque d’insolvabilité qui, si elle satisfait par ses conséquences, est illogique et injuste dans son principe. Le patron assuré, payant sa prime normale d'assurance contre le risque professionnel, n'aurait pas une contribution supplémentaire à payer pour garantir la solvabilité des patrons non assurés. Cette solidarité injuste du patron prévoyant el du patron négligent serait évitée.
Mais si les résultats de l'assurance sont aussi satisfai-
sants que ceux de la garantie de la loi en matière de pensions ou d’indemnités à suite d'accidents ayant entrainé la mort ou une incapacité permanente, ils leur sont bien préférables pour l’autre catégorie d'accidents, ceux n'entrainant qu'une incapacilé temporaire. Avec le privilège de l’article 2101 du Code civil, le payement à l’ouvrier de sa créance est subordonné à deux conditions : 1° qu'il y aura un actif, 2° que cet actif ne sera pas absorbé par les créances privilégiées préférables, qui sont nombreuses. Dans tous les cas où ces deux conditions ne se réalisent pas, l'ouvrier perd sa créance et voit s’évanouir sa garantie.
Rien de pareil avec l'assurance. Le patron, en s’assurant, a substitué à sa responsabilité et à sa solvabilité une association quelconque, qui, grâce toujours au contrôle de l'État el aux précautions à elle imposés par la loi, ne court aucun risque d’insolvabilité. Elle en court d'autant moins qu'il s’agit ici d'indemnités pour incapacité temporaire, c'est-à-dire de sommes relativement infimes pour les finances d'une compagnie d'assurances et pour lesquelles la question de sa solvabilité n'a même pas à se poser. L'assurance serait donc ici infiniment préférable au privilège de la loi pour garantir la créance d'indemnité.
Si la supériorité de l'assurance apparaît en ce qui concerne la garanlie proprement dite de l’ouvrier, si elle donne mieux que tout autre système à la victime la cerutude qu’elle sera indemnisée, cette supériorité est encore plus sensible aux deux autres points de vue auxquels nous avons à nous placer pour en apprécier la valeur.
Peut-on imaginer une institution qui, mieux qu'elle, protège le patron contre le fardeau du nouveau risque ? Nulle part, au contraire, le rôle de l'assurance ne fut aussi indiqué qu'en celte matière.
Par lapplicalion de la théorie du risque professionnel, le patron se trouve exposé à devenir out d’un coup, par le seul fait d'un accident, c'est-à-dire par un événement en son essence impossible à prévoir et à éviter, débiteur de sommes souvent importantes, Il lui est impossible de se prémunir en vue de cette échéance, car elle est essentiellement incertaine. S'il reste sous le coup de cette menace permanente, s'il attend avec ses propres forces l’arrivée Inopinée de cette dette, 1l risque fort, du moins dans la petite industrie, de voir sa situation absolument compromise, son industrie ruinée par le payement des indemnités ainsi mises à sa charge. L'assurance, au contraire, se présente à lui comme un remède absolument adéquat à cette situation dangereuse. Au lieu de laisser son patrimoine sous cette menace redoutable, au lieu de se laisser accabler, en un coup imprévu, par cette dette soudaine, elle lui permet, sous des formes variées et commodes, de répartir ce gros risque sur une longue période de temps, ou de la partager avec d’autres industriels par une association qui en divise et en amortit le choc. Elle enlève à son exploitation ce caractère aléatoire et on peut dire immoral qui met le sort d’une industrie à la merci d'un événement fortuit et inévitable. Elle rend au chef d'entreprise sa sécurité, qui était gravement compromise par sa nouvelle responsabilité.
Enfin, l'assurance est le seul moyen d'éviter le troisième danger que nous avons signalé, des dispositions de la loi basant le chiffre des pensions en cas de mort sur la situation de famille ou la nationalité de la victime. Quoi qu'on en ait dit, ce danger n'est pas chimérique et une bonne législation doit y remédier. S'il ne se fait pas trop sentir, c'est que la majorité des patrons sont assurés, ceux du moins de la grande industrie, qui sont la prineipale base de la statistique. Si, en effet, un petit industriel non assuré tient compte de cette situation pour l’embauchage de ses ouvriers, s’il préfère l'étranger au Français ou le célibataire à l’homme chargé de famille, c'est un fait bien difficile à vérifier et qui échappe à lobservation. Mais, rationnellement, ce danger existe et le patron non assuré à un intérêt évident à n’employer que des ouvriers pour lesquels la charge du risque professionnel sera la plus petite possible.
Mais si c’est là l'intérêt du patron non assuré, qui supporte avec ses seules ressources le poids imprévu des indemnités ou pensions éventuelles, il n'en est pas de même du patron qui a substitué à sa responsabilité celle d'une association quelconque d'assurance. En effet, si l’on calcule la charge occasionnée par Ja situation de famille où la nationalité dès que le risque est réparti sur un grand nombre d'années ou sur une association de personnes, suivant la forme de l'assurance, on constate que cette surchage sur une somme totale de salaires de 100.000 fr. atteint, suivant les industries, 80 fr. pourles unes, 100 à 150 fr. pour les autres; elle ne dépasse que
très exceptionnellement 200 fr. (1). Aussi les compagnies d'assurances ne tiennent aucun compte de ces différences et ne calculent leurs primes que sur le salaire et le coefficient de risque particulier à l’industrie. Le Syndicat des compagnies d'assurances à primes fixes contre les accidents écrivait à ce sujet, en ces termes, à M. Louis Ricard, président de la Commission d'assurance et de prévoyance sociales à la Chambre des députés :
«Les sociétés d'assurances mutuelles et à primes fixes ne tiennent jamais compte de l’état civil des ouvriers dans la fixation de leurs primes, qui sont uniquement proportionnelles à la totalité des salaires payés par les chefs d'entreprise, sans que la personnalité des ouvriers intervienne jamais en quoi que ce soit dans le calcul, le coefficient de proportionnalité ne dépendant que de l’industrie exercée et de l'installation plus ou moins satisfaisante des ateliers... Lors même que les sociétés d'assurances voudraient abandonner leurs traditions, invariables jusqu'ici sur ce point, elles ne le pourraient pas, car 1l serait pratiquement impossible de suivre sans interruption l’état eivil de tous les ouvriers attachés à une entreprise, soit à titre permanent, soit à titre temporaire, et de contrôler les déclarations qui seraient faites par les intéressés, notamment au point de vue des mariages et des naissances d'enfants que les ouvriers auraient intérêt à dissimuler... Les industriels assurés paient donc exactement la même prime pour leurs ouvriers, quelles que
(4) Discours de M. DELOMBRE, ministre du commerce. (Journal Officiel, Chambre des députés. Débats, 2 mai 1899).
soient la nationalité ou la situation de famille de ceux-ci. Ils n’ont, dès lors, par le moindre intétêt à exclure les uns plutôt que les autres».
Voilà donc le troisième écueil de l'application de la nouvelle responsabilité patronale encore évité par l’assurance et il ne saurait l'êlre que parelle. On peut dire qu’à ce point de vue l'assurance se présente avec un caractère de nécessité absolue, car les conséquences de la loi pour les patrons non assurés deviennent absolument iniques et accablent ceux qu’elles ont mission de protéger.
Tous ces avantages incontestables de l'assurance étaient trop évidents pour qu'ils pussent échapper au législateur. [l a certainement vu que l'assurance était le complément nécessaire de la loi ; que, sans elle, le principe du risque professionnel, fatal pour la petite industrie, pouvait devenir dangereux pour les ouvriers euxmêmes et se retourner contre ceux qu'il devait protéger.
Dans le discours dont nous avons rapporté quelques passages et que prononçait M. Thévenet au Sénat le 15 mai 1899, ce séna'eur disait qu'un système d’assurances était le corollaire #ndispensable, absolument nécessaire du risque professionnel. M. Tarbouriech, qui n’est pas éloigné d'admettre l'assurance obligatoire, dit : « L'assurance est ainsi, comme on l’a dit bien des fois, nécessaire, forcée pour les industriels » (1).
(1) TARBOURIECH. — La responsabilité des accidents dont les ouvriers sont victimes dans leur travail, page 285.
Mais si tout le monde était d'accord pour admettre les services que pouvait rendre l'assurance, si chacun pensait qu'il était désirable et même nécessaire que tous les industriels soient assurés, les avis étaient très partagés au sujet de l'interventiou du législateur dans ce domaine. En examinant la question au seul point de vue des patrons, de la protection de l'industrie, M. Tarbouriech dit, après avoir constaté que l'assurance est nécessaire et forcée pour les industriels : «Est-ce à dire, pourcela, que le législateur la leur doive imposer? Non, pas plus qu'il les oblige à assurer leurs bâtiments contre l'incendie ou leurs navires contre les risques de mer. Le premier sinistre grave, survenu dans leur usine, rappellera les inconseients à la prudence... Laissons les industriels juges de leurs intérêts, cela ne vaut-il pas mieux que de les placer sous la tutelle de l'Etat» ?
Cette question que se pose M. Tarbouriech, en n’envisageant, 1l est vrai, la question qu’au point de vue spécial du chef d'entreprise, beaucoup se la sont posée ainsi au sujet de l'assurance envisagée dans l'intégralité de son rôle, au point de vue de toutes ses fonctions. On peut dire que les données du problème législatif ont été les suivantes:
Etant donné le nouveau principe mettant à la charge du patron la réparation des accidents dus au risque professionnel, l'assurance du patron est indispensable, nécessaire.
Doit-elle être obligatoire, c’est-à-dire législativement imposée ?
Les termes dans lesquels nous posons la question nous
paraissent absolument certains et 1l ne serait pas nécessaire de fouiller beaucoup les travaux préparatoires de la loi du 9 avril 1898 pour y trouver la preuve que le Parlement avait bien compris la nécessité de l’assurance et qu'il hésitait seulement sur l'obligation.
La Chambre des députés, elle, avait dès longtemps compris que l'assurance élait indispensable à l'économie d’un bon texte de loi sur le risque professionnel, et le principe de l'obligation avait été admis par la presque unanimilé des députés. Lorsque, dès l’année 1893, on diseuta les divers projets ou contre-projets émanant notamment du Gouvernement, de M. Granger, de M. Dron, de M. de Mun, de M. Pierre Richard, de MM. Ricard et Guieysse et le texte définitif qui avait rallié la majorité de la Commission, on peut dire que l'opinion de la Chambre était fixée et favorable à l'assurance obligatoire, En effet, le projet de la Commission la comportait et il ne fut présenté aucune proposition en condamnant le principe. On diseutait sans doute la forme de cette assurance et les détails d'application, mais le principe luimême ne fut pas attaqué.
D'ailleurs, ce n'est pas à la légère que la Commission l'avait inscrit dans le projet qu'elle soumettait à l’approbation et au vote du Parlement. Plusieurs de ses membres étaient d'anciens adversures de l'obligation, qui s'étaient rendus comple par une étude consciencieuse et réfléchie, par des enquêtes minutieuses dans les divers milieux industriels, que l'assurance obligatoire était le seul système possible, répondant à toutes les préoccupa-
lions du législateur, satisfaisant à tous les besoins, résolvant tous les problèmes créés par le risque nouveau.
Dans le pays même, la question avait fait du chemin. Malgréles anathèmes des économistes qui, avec Léon Say, estimaient que la loi nouvelle introduisait le socialisme et même l'anarchie dans notre législation, les industriels comme les ouvriers avaient réfléchi et avaient vu, eux aussi, dans l'assurance obligatoire le complément inévitable du risque professionnel. C'est auprès de ces intéressés que la Commission avait cherché des renseignements el provoqué des avis, el voiei comment s’exprimait à ce sujet le rapporteur de la Commission, M. Louis Ricard :
« Il est résulté de notre enquête (questionnaires adressés aux syndicals ouvriers et aux patrons au sujet de l'assurance obligatoire) et de tous les renseignements que nous avons recueillis, la conviction que tout le monde ou presque tout le monde, ouvriers et patrons, demandait l'assurance obligatoire.
» Les ouvriers sont unanimes, les patrons paraissent l'être aussi. Je me contente de vous rappeler que le premier des desiderata des entrepreneurs de travaux publics est l'assurance obligatoire ; que PAssocialion de l'industrie française, qui compte un grand nombre d'industriels considérables, recommande l'assurance obligatoire, et qu’enfin le dernier Congrès de Berne — alors qu'en 1889 on avait discuté le principe du risque professionnel et qu'on l'avait accepté — n'a discuté que la question de l'assurance obligatoire et que tous les présidents, c'est-à-
dire tous ceux qui représentaient l'ensemble des adhérents au Congrès, se sont prononcés pour ce principe » (1).
La Chambre, à son tour, après une discussion très complète, adopta le projet de sa Commission avec le système d'assurance obligaloire qu'il organisait. Si l'on veut se faire une idée de l'opinion générale de la Chambre sur la question, il suffit de jeter les yeux sur les divers scrutins. Le vote sur l'ensemble est édifiant par lui-même, car le projet fut adopté par 493 voix contre 4 sur A97 votants. Parmi les quatre irréconciliables qui ne se résignèrent pas à abandonner les principes quieleur étaient si chers, il faut citer l’'économiste Léon Say, qui combattit jusqu'à la fin une loi qu'il tenait pour monstrueuse.
La Chambre des députés élait donc convertie depuis longtemps à l'assurance obligatoire. Elle ne varia pas dans son opinion, et si, en mars 1898, elle sembla repousser cette institution pour se rallier au projet de M. Henry Boucher, ministre du commerce, laissant aux industriels la liberté absolue de l'assurance, quitte à garantir les insolvabilités possibles par le système que nous avons analysé plus haut, ce n’est pas qu'elle eût changé d'avis sur cette importante question. Mais elle avait compris qu'il était impossible de triompher de la résistance opiniâtre du Sénat, et que ce système transactionnel était le maximum de concessions qu’on pût demander à cette
(1) Discours de M. Louis Ricarp. (Journal Officiel. Chambre des députés. Débats, 10 juin 1893).
assemblée, sous peine de faire encore échouer la loi si impatiemment attendue.
Mais c'est au Sénat principalement que la question se posait dans les termes que nous indiquions. C’est dans celle assemblée que, comprenant la nécessité de l’assurance, on n'a pas voulu en déduire ce qui en paraît la conséquence fatale, c'est-à-dire l'obligation. Ne voulant à aucun prix voter cette obligation, qu'ils tenaient pour un précédent législatif très fâcheux, capable d'entraîner notre pays vers le socialisme d'Etat, les sénateurs finirent par se persuader que cette contrainte sur les industriels était inutile ; que l'assurance s’imposerait à eux d'elle-même, par la seule vertu de ses avantages et par le danger qu'ils couraient à ne pas s’en servir. C’est à force de se répéter à eux-mêmes qu'on ne pourrait se passer de l'assurance qu'on arriva à cette étrange conception, dont le discours de M. Thévenet, que nous citions plus haut, élait l'interprète fidèle, quand il disait que l'assurance ne devait pas être obligatoire, mais obligée.
M. Le Cour Grandmaison, qui prit une part très active à la discussion et à la préparation de Ja loi de 1898, repoussait ainsi l'obligation, parce qu'il la croyait inutile. C'est précisément de la nécessité impérieuse avec laquelle l'assurance se présenterait aux industriels qu'il concluait à l'inutilité d’une contrainte légale pour les obliger à s’assurér :
» J'aime à penser, disait-il, que les industriels français auront assez le souci de leur liberté, le sentiment de leur dignité pour rompre avec des habitudes un peu trop imdividualistes et que les syndicats patronaux n'hésiteront
pas à constituer partout des mutualités, des corporations d'assurance qui enlèveront à l'Etat tout prétexte de venir se mêler de l'assurance contre les accidents.
De Il dependra d'eux (des industriels) de prendre ainsi une initiative féconde qui coupera court à toutes les tentatives du socialisme d'Etat et aboutira à un véritable mouvement de décentralisation et de hberté.
RE La rigueur extrême avec laquelle vous appliquerez le risque professionnel rendra absolument nécessaire la constitution rapide de ces mutualités, sans lesquelles les petites industries se verraient menacées d’une ruine certaine, et vous rétablirez ainsi en fait l'assurance obligatoire que vous n'avez pas voulu inscrire dans la loi, en rendant obligatoire le groupement professionnel que nous considérons comme nécessaire aussi bien dans l'ordre social que dans l’ordre économique. On s'associera librement, mais \ faudra s'associer, sous peine de mort. Voilà le sens de cette loi, et j'espère qu'elle sera une nouvelle garantie de [a plus précieuse de nos libertés, la liberté d'association » (1).
Conception étrange, en vérité, du rôle de l’Etat et de la liberté elle-même! Elle permet à l'Etat d'imposer sa contrainte par des moyens détournés et hypocrites et non par une franche disposition légale ! Nous ne voulons pas discuter 101 cette théorie empreinte, à notre sens, d’un faux libéralisme, car nous la retrouverons en étudiant les raisons pour lesquelles l'assurance obligatoire a été repous-
(4) Discours de M. LE COUR GRANDMAISON. (Journal Officiel. Sénat. Débats. Séance du 3 mars 1898).
sée et les moyens avec lesquels on l'a combattue. Retenons simplement ce fait que, même pour ceux qui se refusaient à admellre le principe de l'obligation, la nécessilé de l'assurance s'imposait en pratique, et que, seuls, des scrupules de libéraux leur interdisaient de l’imposer législalivement.
Déjà, dans le rapport déposé au Sénat par M. Tolaim en 1890 sur le projet qui venait d'être volé à la Chambre en Î1&88, on trouvait ce mème élat d'esprit. Redoutant d'aborder franchement ce problème de l'assurance obligaloire, le rapporteur préférait s'en rapporter, à l’aide de considérations hypothétiques et très optimistes, à la sagesse el à l'équité des industriels eux-mêmes.
«Très controversée, disait le rapport, parmi les économistes et les hommes d'Etat, l'assurance obligatoire compte un grand nombre de partisans parmi les industriels qui la considèrent non seulement comme désirable, mais comme la seule mesure qui puisse donner la sécurité aux patrons comme aux ouvriers... Votre Commission s’est volontairement restreinte à l'examen des faits. Or, elle a constaté sur ce point que les mœurs dans notre pays étaient de beaucoup en avance sur la législation et que, par un sentiment auquel on ne saurait trop rendre hommage, un grand nombre d'industriels avaient tenté de résoudre le problème par leur initiative propre... Fautil donc employer la contrainte envers ceux qui, obéissant spontanément à des idées d'équité et de solidarité, sont entrés dans cette voie et arrèler ainsi les combinaisons, les procédés nouveaux que pourrait découvrir Pinitiative privée? La Commission ne l’a pas pensé, d'autant plus
que, dans l'esprit des partisans de l'assurance obligatoire, elle devait englober tous les salariés de tous les métiers : journaliers, employés, domestiques, afin de diminuer par sa généralisation la charge de la prime du risque professionnel. C'est alors une loi d'assistance publique... Votre Commission a écarté cetle idée comme tout au moins impraticable à l’heure présente. Ce qu'elle à voulu, c'est encourager, faciliter, rendre possible l'assurance contre le risque professionnel à tous les chefs d'entreprise intéressés. Elle espère qu’on obtiendra ce résullat, grâce au concours aclif que les administrations de l'Etat prèteront aux syndicats mutuels libres, et par la réorganisation de la Caisse nationale des accidents créée par la loi du 12 juillet 1868» (1).
Comme on le voit par ces citations, c'est le Sénat qui fut l'obstacle insurmontable à l'admission de l’assurance obligatoire ; tandis que la Chambre avait dès longtemps son opinion faite et avait résolument tranché la question en faveur de l'obligation; tandis que, dans le pays, industriels et ouvriers voyaient dans cette institution leur sauvegarde commune et le complément indispensable du risque professionnel ; tandis que dans les divers congrès internalionaux, le parti de l'assurance obligatoire n'avait presque plus d’adversaires, le Sénat seul résistait. Il ne niait pas sans doule les bienfaits de l'assurance, il en reconnaissait tous les avantages, mais il se refusait à approuver l'intervention de l'Etat dans ce domaine. Il se relranchait derriere l’inutilité apparente de cette interven-
(1) Voir Edmond SERRE. — Les accidents du travail, page 242.
on. Par un étrange sophisme, qui lui permettait d'éluder la question en elle-même, il se basait sur la nécessité de l'assurance pour en écarter l'obligation. Puisqu'elle s’imposait d'elle-même aux industriels, pourquoi l’imposer par loi? Et de 1890, date du rapport de M. Tolain que nous venons de citer, jusqu'en 1898, jusqu'au vote définitif de la loi, le Sénat s’en tint àce point de vue étroit et se refusa à admettre l'assurance obligatoire. Par ses votes, 1l repoussa deux fois neltement ce principe en 1890 et en 1896. C'est en présence de ces refus persislants, de cette résistance irréductible que la Chambre se vit contrainte, pour faire aboutir la loi, d'admettre le système transactionnel, insuffisant et illogique que nous avons critiqué dans notre précédent chapitre.
Les raisons qui ont fait repousser l’assurance obligatoire
Nous avons vu que l'assurance obligatoire se présentait à tous les esprits comme le complément nécessaire de la responsabilité patronale en malière de risque professionnel. Même ceux qui la combattaient ne discutaient guère les avantages que nous lui avons reconnus. Ils voyaient bien que l'assurance était la meilleure des garanties et que la rendre obligatoire c'était donner la sécurité aux ouvriers comme aux palrons. Pourquoi donc l'a-t-on repoussée ? Pourquoi le Sénat s'est-il refusé à admeltre une institution dont l'excellence paraissait reconnue par les hommes d'élude ou d'État qui s'étaient occupés de la question et qui était acceptée et même préconisée par les intéressés eux-mêmes ?
I nous paraît qu'il à fallu des raisons bien probantes ou du moins bien spécieuses pour faire ainsi échouer une mesure présentant de lels avantages et un tel caractère de nécessité.
$ I. — DE LA NÉCESSITÉ À L'OBLIGATION Il convient tout d'abord d'examiner ce que nous pour-
rions appeler la question préalable, c'est-à-dire l'utilité ou l'opportunité de l’obligation. Nous avons vu, en effet,
qu'on pouvait poser le problème législatif soulevé par cette question dans les Lermes suivants :
L'assurance est nécessaire pour assurer l'exécution sincère de la loi, pour garantir ouvriers et patrons, pour justifier les disposilions légales basant les indemnités sur la nationalité ou la situation de famille.
Doit-elle être obligatoire? Le législateur doit-il l'imposer formellement aux patrons ?
Cette question paraît, en vérité, quelque peu vaine et la raison semble bien mdiquer tout d’abord que la réponse pe peut être qu'affirmative. Si nous nous la posons, et si nous y cherchons une réponse raisonnée, c'est que, précisément, un cerlain nombre d’adversaires de l’assurance obligatoire ont paru admettre et n’ont pas contesté la nécessité de l'assurance, mais ils se sont refusés à eu conclure que l'état la devait imposer.
Nous avons ramarqué cette opinion dans la discussion de la loi au Sénat el nous avons signalé ce sophisme qui consiste à tirer argument de cette nécessité impérieuse de l'assurance pour écarter l'obligation et l'intervention de l'État. M. Le Cour Grandmaison présentait cette argumentation sous une forme particulièrement saisissante dans un discours dont nous avons cité quelques passages et qu'il prononçait au Sénat à la séance du 3 mars 1898.
La seule application du nouveau principe de responsabilité devait, selon lui, obliger littéralement les industriels à s'assurer, et l'intervention de l'État était, dès lors, superflue. « On s’associera librement, disait-1l, mais il faudra s'associer, sous peine de mort» C'est ainsi que
cet orateur entendait garantir la précieuse liberté d’assoclation.
Malgré l'habileté avec laquelle ce raisonnement a été présenté, 1l ne nous paraît pas résister à un examen un peu sérieux.
D'abord, est-il vrai de dire que la seule admission du risque professionnel imposera l'assurance aux industriels d'une manière absolument impérative, «sous peine de mort», suivant l'expression de M. Le Cour ?
Il'est incontestable que tout patron prévoyant, soucieux de ses intérêts, en prévision de la charge éventuelle qui peut résulter pour lui d’un accident, demandera à une des formes de l'assurance la sécurité que ce risque menace de redoutable façon. Mais tous les patrons sont-ils prévoyants el soucieux de leurs intérêts? La prévoyance estelle une vertu si répandue, même chezles chefs d’industrie, qu'on puisse compter absolument sur elle?
Certains, avec un optimisme complaisant, l'ont pensé. Nous avons vu, dans une partie du rapport dépôsé en 1890, au Sénat, par M. Tolain, que la Commission, au nom de laquelle le rapport était fait, faisait grand état de l'initiative privée pour la constitution des assurances ou des mulualités; elle craignait même que la contrainte légale ne vint gêner ces combinaisons fécondes de la solidarité mdustrielle et éteindre cette belle ardeur philanthropique. On retrouve, d’ailleurs, cette idée dans tous les rapports ou les discours des adversaires de l'obligaon. Laisser agir l'initiative privée des industriels, la faciliter et l’encourager, tel est, dans cette opinion, le rôle auquel doit strictement se restreindre l'État.
Un des hommes qui se sont le plus activement occupés de toutes ces questions et spécialement de l'assurance obligaloire en matière d'accidents, M. Cheysson, disait, au Congrès de Paris, que L'État n'a qu'à « faciliter, encourager, contrôler de haut le mouvement de la prévoyance ; pour le reste, il doit s'en rapporter aux mœurs, à l'opinion publique, à l’action libre des intéressés, qu'ils soient ouvriers où qu'ils soient patrons...».
«L'obligalion est stérile, ajoutait M. Cheysson :-elle supprime, avec la spontanéité, le mérite et l'efficacité sociale de Pinstitulion. En devenant obligatoires, l’épargne, la prévoyance, le patronage cessent d'être des vertus, elles ne rapprochent plus les classes, elles ne trempent plus les caractères : c'est un impôt qu'on acquitte, non un effort qu'on s'impose; la formule et l’automalisme, au besoin servis par un gendarme, ont remplacé les initiatives libres qui ne sont fécondes que précisément en raison de leur liberté » (1).
Nous ne nous arrêterons pas aux considérations morales si habilement présentées par M. Cheysson. On aboulirait à de singuliers résultats en développant leurs consé quences. [l serait sans doute plus noble et plus méritoire que les contribuables payent l'impôt de leur plem gré, sans y être obligés par des voies d'exécution rigoureuses: pour la beauté morale de l'acte, il faudrait supprimer les saisies el les contraintes. Il est non moins certain que l'obligation du service militaire enlève à ce service une part de sa noblesse et qu'il serait d’une morale plus élevée
(4) Voir TarBouriECu. — La responsabilité des accidents.….., p.287.
que les conscrits aillent d'eux-mêmes s’assujettir pendant trois ans à la discipline militaire : il faudrait donc supprimer la conscription et ne plus punir les insoumis ou les déserleurs. Nous ne pensons pas que M. Chevsson veuille aller jusque-là.
Pour nous, la question ne peut se poser ainsi. L'assurance élant nécessaire, peut-on dire, d'une façon absolument certaine, que tous les industriels s'y soumettront? Si oui, l'intervention du législateur pourrait être inutile. Elle ne sera pas, en lout cas, bien gènante en imposant aux industriels une chose qu'ils eussent faite de leur plein gré. Sinon, il faut les obliger à s'assurer, sous peine de faire une loi incomplète et injuste.
Eh bien, l'initiative privée ne saurait suffire à satisfaire le législateur en cette matière ; elle ne peut lui donner la certitude que tous les patrons seront assurés. Le législateur aurait dû le prévoir, quels que soient d'ailleurs Le nombre et le bon fonctionnement des institutions de prévoyance créées dans la grande industrie et que nous voulons bien admettre, car la question se pose surtout pour les petits patrons, pour ceux dont l'insolvabilité est le plus à redouter, pour ceux qui seront à coup sûr ruinés par l’application du risque professionnel. Et aucune slalistique ne permettait d'affirmer que ces petits patrons dussent tous s'assurer,
C'est bien, d’ailleurs, ce que répondaient à M. Cheysson les partisans de l'assurance obligatoire. MM. Morisseaux et Vandervelde dirent notamment « que l'initiative individuelle, si vantée, s'était démontrée impuissante à résoudre le problème de la réparation des accidents. Les
institutions patronales, dont ils se gardaient bien de contester le mérite, n'avaient eu d'autre résultat que de mettre les industriels humains dans un état d'infériorité par rapport à leurs concurrents et à faire bénéficier ces derniers de leur insouciancce et de leur manque de cœur. D'autre part, si les grands industriels ont beaucoup fait pour améliorer la situation de leur personnel, les mêmes efforts n'ont pas été tentés dans la petite et la moyenne industrie. Une plus longue expérience de la liberté n’est pas nécessaire : dans vingt ans nous nous trouverons au même point» (1).
M. Cheysson lui-même ne persista pas dans l'opinion qu'il exprimait au Congrès de Paris. L'expérience de tous les jours, le mouvement qui entraîna de 1889 à 1894 vers l'assurance obligatoire tant d'anciens partisans de la liberté, lui enleva, sans doute, quelques-unes de ses illusions sur l'efficacité de l'initiative privée. En effet, nous le retrouvons, lors du vote de la loi, partisan de la liberté dans le choix de l'assureur, mais résigné à l’assurance obligatoire.
Depuis le vote de la lor, l'expérience est venue confirmer notre opinion et démentir les pronostics optimistes des partisans de la liberté. Nous ne pouvons appuyer nos affirmations de statistiques probantes, car nous n'en connaissons pas en la matière, mais il est incontestable qu'un certain nombre, nous pouvons dire un grand nombre de patrons de la moyenne ou petite industrie, ne sont
(4) TarBouRIEGH. — La responsabilité des accidents, p. 288. Voir aussi Congrès de Paris, Il, p. 341 et 365.
pas assurés ; il en est même qui ne se savent pas soumis à la loi de 1898.
Nous pouvons done affirmer que l'intérêt personnel du patron, sa prévoyance, le simple jeu de sa nouvelle responsabilité, aidés des encouragements du législateur, ne pouvaient aucunement donner la certitude que tous les patrons seraient assurés. Le fait incontestable est qu’ils ne le sont pas.
D'ailleurs, les partisans de la liberté du chef d’entreprise ne se faisaient pas entièrement illusion à ce sujet, mais ils pensaient qu'il fallait négliger cette petite quanüté de patrons qui s’obstineraient à ne pas s'assurer et qu'il ne fallait pas introduire à cause d’eux, dans la loi, le redoutable principe de l'obligation. Si ces industriels ne s’assuraient pas, tant pis pour eux ! ils supporteraient plus durement les conséquences du risque professionnel et ce serait là la sanction de leur imprévoyance. « Le premier sinistre grave, disaient-ils, survenu dans leur usine rappellera les insouciants à la prudence ».
On peut d’abord observer que celle façon de tuer les gens pour leur apprendre à vivre est d'une politique un peu singulière; et 1lestà craindre que, si ce premier sinistre grave ruine complètement le patron non assuré, la leçon morale qui s'en dégagera ne porte pas de grands fruits pour l'avenir de ce patron. Mais nous admettrions, à la rigueur, ce raisonnement si les intérêts de l'industriel étaient seuls en jeu dans l'assurance. Or, nous avons vu que cette inslitulion n'était pas seulement une mesure de prévoyance pour les intérêts de l'industriel, Nous savons qu'elle est nécessaire à d’autres points de vue: elle doit
garantir à l’ouvrier le payement de sa créance, notamment pour les indemnités à suite d'incapacité lemporaire que le privilège légal de l’article 2101 ne protège pas suffisamment; elle évite enfin que la loi ne se retourne contre les ouvriers français, mariés ou chargés de famille, que le patron non assuré à intérêt à écarter de son industrie. C'est done l’ouvrier qui supportera aussi en définitive les conséquences de l’imprévoyance du patron. C’est pourquoi 1l est dangereux de le laisser libre de s'assurer ou non, sous le prétexte, absolument inexact, qu'il sera seul à supporter les conséquences de sa non-assurance.
C'était bien ainsi que, dans son rapport plein de raison et de sens pratique, M. Maruéjouls avait compris la nécessité de l'obligation :
« L'intérêt, disait-il, n'est pas un mobile suffisant pour déterminer les hommes à prendre les précautions nécessaires. Même quand la loi aura aggravé la responsabilité patronale, il en sera de l'assurance contre les accidents comme 1l en est si souvent encore de l’assurance contre l'incendie. Combien déplorent de ne pas s'être assurés, au lendemain d’un sinistre qui a dévoré leur avoir! Combien de chefs d'entreprise regretteraient l'absence d'assurance contre les accidents, lorsqu'ils auraient vu leurs ressources absorbées par la réparation d'une catastrophe ! D'ailleurs la question n’intéresse pas que les industriels, mais encore et surtout les ouvriers. L'insolvabilité de l'industrie, même de la grande industrie, n’est pas une chimère. Il y a peu d'années, le charbonnage de Terrenoire est tombé en déconfiture, laissant des fonds insuffisants pour payer les pensions promises, cequi a déterminé, on s’en souvient,
l'intervention du législateur. Il ne suffit pas de fixer le montant de l'indemnité, il faut en rendre certain l’exaet payement ».
Il est donc bien établi qu'il y à une utihté mcontestable à imposer l'assurance, car la raison et l'expérience prouvent de la façon la plus complète que, malgré tous les encouragements de la loi, un certain nombre de patrons ne sont pas assurés; el pour ceux-là la loi peulavoir des conséquences désastreuses au point de vue de leur propre intérêt et injustes vis-à-vis des ouvriers qu'elle doit protéger.
L'utilité de l'obligation élant établie en même temps que la nécessité de l'assurance, il nous reste à examiner quelles raisons graves et sérieuses on à pu donner pour écarter de notre législation l'assurance obligatoire.
[Il — L'ASSURANCE OBLIGATOIRE ET LA LIBERTÉ DES INDUSTRIELS
Un des arguments principaux, celui qui à le plus 1mpressionné les hommes d'Etat nourris du bon lait de l’économie politique orthodoxe, celui qui sümulait le plus l'ardeur et l'indignation des adversaires de la loi, est le suivant: l'intervention de PElat dans l'industrie privée pour imposer l'assurance aux patrons serait une grave atteinte à la liberté économique, une véritable application du plus horrible des socialismes, du socialisme d'Etat.
Le reproche de socialisme ne nous paraît pas signifier grand'chose. Il s’agit d'une réforme particulière qui ne
vise pas du tout la forme de la propriété, qui ne menace pas le moins du monde la propriété individuelle, et qui ne se recommande d'aucune école, d'aucune doctrine socialiste. Se rattacheraut-elle, d’une façon plus ou moins indirecte, aux conceptions économiques des socialistes, que cela ne nous paraît avoir qu'un intérêt spéculalif ou historique et que cela ne saurait constituer une fin de non-recevoir vis-à-vis de la réforme proposée. On peut repousser celle-ci parce qu'elle serait injuste ou mauvaise en Soi, Mais non pas parce qu'elle découle de telle ou telle théorie économique, ou parce qu'elle justifie telle ou telle conception de l'évolution sociale.
«Il convient, -dit avec 1ifiniment de justesse et de bon sens M. Tarbouriech, d'étudier les réformes en ellesmêmes, d'examiner leur valeur propre, et non pas de vérifier leur conformité avec les livres saints de l’économie politique révélée».
On avait fait ce mème reproche de socialisme, en Allemagne, aux promoteurs de la loi de 1884 sur l'assurance obligatoire, et ce reproche était d'autant plus plaisant que le Gouvernement présentait au Reichstag, en mêmetemps que le projet de loi sur les accidents du travail, un autre projet dirigé contre les socialistes, et Bismarck, en partieulier, comptait, en satisfaisant quelques-unes des plus justes réclamations du peuple, le détourner du socialisme, de la «Sozial Democratie».
Le même M. de Bismarck répondait un jour à ceux qui lui faisaient le reproche de présenter un projet socrahste :
«D'après M. de Puttkamer, 1l semblerait que, de ce pro-
jet de loi, un très petit espace nous sépare de la bande d’assassins de Hasselmann et des écrits incendiaires de Most. Ce ne sont là que des ornements de rhétorique qui n’ont aucun fondement ; on abuse du grand nombre de significations du mot socialiste. Nous voulons au contraire désarmer ce socialisme qui excite les masses, en lui enlevant les justes motifs dont il peut se servir pour cela» (1).
Il est d’ailleurs à remarquer qu'en Allemagne le parti des démocrates socialistes s’est montré dès le début hosüle aux lois sur l'assurance ouvrière obligatoire et nous verrons plus loin comment une importante fraction des socialistes français, les guesdistes, accueillaient en 1880 la conception de l'assurance obligatoire.
Quant à dire que l'assurance obligatoire est une atteinte à la liberté économique, à la liberté des industriels, cela nenous paraît pas avoir une portée plus grave que le reproche de socialisme. C’est d’abord un reproche que l’on pourrait faire à toute loi. Il est certain que toute obligation légale est un obstacle à la liberté individuelle. C'est pourquoi les libertaires absolus, les anarchistes, demandent la suppression de toutes les lois pour obtenir ainsi la hberté intégrale. Les économistes, adversaires de l’assurance obligatoire, ne sont pas suspects d’anarchisme et ce n'est pas là la portée de leur objection.
Il ya certainement là une question de mesure. Déclarer qu'une loi porte atteinte à la liberté ne saurait être une condamnation de cette loi, c'est la constatation d’un
(4) SAUVAIRE-JOURDAN. — De l'assurance obligatoire contre les accidents du travail en Allemagne. Thèse, Grenoble, 1894, page 130.
fait évident et nécessaire, car toute intervention de l’autorilé publique aboutit à la restriction de quelque liberté. Mais nous concevons qu'il existe un certain nombre de droits naturels, de libertés qui doivent échapper à l'action du législateur; l'alteinte, même législative, à l'une de ces libertés constitue un abus du pouvoir, une oppression et peut jusülier la résistance à la loi. Telle nous apparaît, par exemple, la liberté de conscience.
Mais peut-on dire que l'assurance obligatoire viole un de ces droits imprescriptibles de l'individu ? Evidemment non. La vérilé, c'est que certains économistes ont une conception un peu singulière de la liberté et que leur libéralisme se manifeste dans un domaine un peu exclusif. On peut proposer bien des projets de loi restreignant des hbertés quelconques, dans le large champ de l’activité humaine, sans qu'ils s’en émeuvent. Sitôt qu'il s'agit d'une mesure de protection en faveur de louvrier, reconnaissant à celui-ci des droits et créant des devoirs corrélaufs chez le patron, leur susceptibilité s’éveille, leurs scrupules se font jour. Nous ne pensons pas qu'ils aient cependant établi que les droits des employeurs, que les libertés des chefs d'industrie soient en dehors de l’action des lois, qu'ils aient un caractère particulièrement sacré.
S'il est, ainsi que nous l’admettons, certaines libertés intangibles, qu'on doit sauvegarder par dessus tout, la liberté de laisser mourir dans la misère les ouvriers à qui l'on doit une réparation légale, sans compter celle de ruiner du même coup son industrie et ses employés, ne nous paraît pas être de celles-là. Tel adversare de
l’assurance obligatoire la considère comme un impôt arbitraire el draconien, qui trouve très naturel que l'on oblige trente-six millions de Français à faire les frais de culles religieux que beaucoup ne pratiquent pas. Il nous paraît cependant d’un intérêt plus immédiat et plus positif d'obliger les individus à un sacrifice pécuniaire pour garantir le payement de leur dette la plus sacrée, que pour assurer leur salut d'outre-tombe, suivant telle ou telle formule religieuse.
Nous pensons, au contraire, que l’Etat a non seulement le droit, mais le devoir d'intervenir, tant au point de vue du patron qu’à celui de l’ouvrier.
Au point de vue de l’ouvrier, on ne voit pas pourquoi le législateur devrait s'interdire d'imposer au patron la seule garantie efficace pour protéger une créance qui à droit à toute sa sollicitude ; pourquoi le fait d'obliger le patron à répartir le risque nouveau sur un certain espace de temps ou sur un certain nombre d'individus par le moyen de l'assurance excéderait les droits de l'Etat, alors surtout que c'est là le seul moyen d'assurer l'exécution de la loi et d'éviter qu'elle ne se retourne contre les victimes qu'elle doit protéger? A ce point de vue, la légitimité de l'intervention de l'État nous parait indiscutable.
Mais même au point de vue de l'intérêt du patron, celle intervention se justifie parfaitement. La loi met à la charge du patron un risque redoutable qui peut être un danger de ruine, Ne doit-il pas prévenir les conséquences désastreuses possibles de son œuvre et obliger le patron à se prémunir contre elles par l'assurance? N’a-{-il
pas le devoir de veiller à la sécurité des personnes et des choses, d'éviter les ruines et les malheurs ?
M. Maurice Block, dans un rapport qu'il adressuil à l’Académie des Sciences morales et poliliques sur les assurances ouvrières en Allemagne, appréciait ainsi l'obligation légale du patron à l'assurance:
« En pareil cas, ce n'est pas une vertu privée, la prévoyance, que le législateur veut inculquer, ce qui ne serait peut-être pas sa mission, mais une mesure de police qu'il prend, comme lorsqu'il borde la rivière d'un parapet. Si l'autorité publique à le droit d'empêcher que l’on tombe dans l’eau, pourquoi n’aurait-elle pas celui d’empècher qu'on tombe à la charge d'autrui ? » (1).
