Chauveau et Faustin Hélie font sur ce point une

(1) Cire. minist. int. 22 décembre 1845.

(2) Conf. Block, Dictionnaire de l'administration, v° Loterie.

distinction qui n’est peut-être pas très fondée on texte ni en logique, mais à laquelle il convient néanmoins de consacrer une sérieuse attention.

« Dans le premier cas, disent Chauveau et Faustin Hélie (loterie de bienfaisance), il ne suffirait pas qu'une partie des souscriptions fut affectée au soulagement des pauvres : la loi exige que le produit de la loterie soit exclusivement destiné à l'acte de bienfaisance... » Tout le monde est d'accord sur ce point, sur lequel nous aurons à revenir un peu plus loin’...

« La loi, continuent nos auteurs, dans la deuxième hypothèse (encouragement aux arts) a eu nécessairement en vue des encouragements pour les artistes. Il s’agit, dans sa pensée, du placement d'une œuvre d’art, dans l'intérêt de son auteur (?). L'artiste qui n'a pas trouvé d’acquéreur pour un tableau, une gravure, une statue, ou dont l'œuvre est d’un tel prix que les fortunes particulières ne pourraient que difficilement l'acquérir, peut mettre cette œuvre en loterie; cet article régularise également les loteries annuelles de tableaux d'artistes vivants faites par la Société des Arts » (1).

Il y a beaucoup à dire sur cette manière d'envisager la question : sinous comprenons bien la pensée de Chauveau et Faustin Hélie, le soulagement d'une infortune individuelle ne serait, pas pour l’administration, matière à autorisation d'une loterie; mais cette autorisation pourrait être accordée en vue de l’encouragement personnel d’un arbuste.

(1) CHauveau et Faustin HÉLIE, op. cit., t. V, n° 2113.

Il est à peine besoin de faire remarquer qu'il y a là une inégalité peu conforme aux exigences de la justice. D'autre part, il sera assez malaisé dans beaucoup de cas, de dire si l'encouragement aux arts n’est pas pour quelque chose dans la question.

Qu'un ébéniste qui n'a pas réussi veuille mettre en loterie sa montre ou sa pendule, il est évident que « l’encouragement aux arts » n’a rien à démèêler avec l’autorisation qu’il sollicite. — Il en serait de même d’ailleurs, d’un peintre ou d’un statuaire. Mais si cet ébéniste avait exécuté un meuble artistique, une création d’art industriel, ne pourrait-il pas invoquer l’encouragement aux arts pour obtenir l'autorisation de mettre en loterie son œuvre, dans le but de subvenir à sa détresse ?

C’est une question qui devient de plus en plus délicate, à une époque où la ligne de démarcation entre l’art et l’industrie se fait chaque jour plus ténue.

Pour nous, la solution du problème consisterait à ne tenir aucun compte de la circulaire du Ministre de l’Intérieur du 22 décembre 1845 : 1° Parce que les circulaires ministérielles ue sont pas des lois; 2° parce que celle du 22 décembre 1845 est d’une époque où l'industrie avait avec l’art moins de points de contact qu'aujourd'hui; 3° enfin et surtout parce que cette circulaire aggrave les exigences de la loi de 1836.

Si la loi de 1836 avait excepté de ses prohibitions les loteries qui ont pour but une œuvre de bienfaisance, la doctrine de la circulaire pourrait encore être défendue ; mais la loi s’est servie d’un terme beaucoup plus général : elle relève de l'interdiction, les loteries dont le produit est

exclusivement destiné à des actes de bienfaisance. Le mot acte est infiniment plus compréhensif que le mot œuvres.

Que l’on nous affirme que l’administration à en cette matière un pouvoir d'appréciation presque discrélionnaire, — dont elle a parfois abusé, — nous n’y contredirons point; mais si nous reconnaissons que, dans les cas exceptés par l'article 5 de la loi de 1836, l'administration peut refuser son autorisation, qu'elle a même le devoir d'examiner avec soin les circonstances dans lesquelles elle est sollicitée, nous n’eu conclurons point, comme le fait la circulaire de 1845, qu'elle doive refuser cette autorisation dans des hypothèses qui ne sont formellement exclues ni par le texte, ni par l'esprit de l’article 5,

Il y a des cas, sans doute, dans lesquels la mise en loterie d’un objet quelconque, au profit d’une infortune purement personnelle, apparaît comme une forme ingénieuse de mendicité. À l’admimistration alors d’user de son pouvoir d'appréciation! S'il en était autrement, tout le monde serait assiégé par les mendiants déguisés en placeurs de billets; mais de là à admettre comme s’imposant aux représentants des pouvoirs publics la nécessité d’une infortune générale, tout au moins locale et dans tous les cas collective, il y a loin.

60. — Recours contre le refus d'autorisation : Le refus d'autorisation d’une loterie, est un acte d'autorité, émanant d’un dépositaire d’une parcelle plus ou moins étendue de la puissance publique; il ne pourrait done, étant donné la conception française du principe de la séparation des pouvoirs, être déféré directement ou indirectement aux

tribunaux de droit commun. — Il en serait de même, d’ailleurs, d’une autorisation accordée, ou comme nous le verrons tout à l'heure, d’une autorisation accordée avec des réserves contraires à la loi.

61. — a) Supposons tout d’abord un refus d’autorisation. La décision de l'autorité administrative, ne lésant aucun droit acquis, n’est pas susceptible d’un recours contentieux.

Elle pourrait donner lieu seulement à un recours gracieux au fonctionnaire même qui aurait refusé l’autorisation; ou au recours hiérarchique. L'impétrant pourrait s'adresser au préfet pour obtenir la faveur qui lui a été refusée par le sous-préfet, au Ministre de l'Intérieur, si le refus d'autorisation émanait du préfet lui-même. Le ministre pourrait parfaitement, si le refus du préfet ne lui paraissait pas fondé, accorder l’autorisation.

Mais le refus d'autorisation pourrait-il donner lieu à un recours devant la section du contentieux du Conseil d'État, pour excès de pouvoir ?

Étant donné l’extrème généralité de ce recours, nous ne voyons rien qui s'oppose à son introduction.

Dira-t-on qu'il n’y a pas lieu à recours contentieux pour excès de pouvoir, parce que le refus d'autorisation est un acte négatif, que l’autorité saisie de la demande s’est contentée de n’y pas faire droit, qu'il n’est pas, à proprement parler, intervenu d’acte administratif, et que la morosité de l'administration ne peut pas servir de base à un recours contentieux? Le préfet, ou le ministre n’a pas fait un acte administratif, il a refusé d’en faire un. Aussi

bien aurait-il pu se contenter de ne pas répondre du tout à la demande, au lieu d’y répondre négativement.

Si réellement le préfet n’avait pas répondu à une demande d'autorisation de loterie ; si le ministre saisi d’un recours hiérarchique avait imité le silence de son subordonné, l’impétrant serait privé de tout recours (1). Telle paraît être la jurisprudence du Conseil d'État depuis 1872.

Mais, si le ministre a répondu négativement nous ne voyons pas que la jurisprudence du Conseil d'Etat, fournisse un argument contre la recevabilité du recours.

1° [n'y a certainement pas de recours parallèle, puisque nous supposons le refus émané du fonctionnaire le plus haut placé dans la hiérarchie, — du ministre;

2° Il y a intérêt froissé ;

3 S'ilest difficile de concevoir une violation des formes, l'idée de détournement du pouvoir se présente très facilement à l'esprit, on peut parfaitement supposer qu’un préfet refuse une autorisation de faire une loterie de bienfaisance, à une société suspecte d’hostilité, ou à un particulier qui vote ostensiblement contre les candidats sympathiques au gouvernement.

Nous croyons donc le recours pour excès de pouvoir parfaitement possible en cette matière.

62. — b) L'autorisation a été accordée, mais avec certaines restrictions ou conditions, auxquelles l’impétrant

ne veut pas se soumettre : il y a certainement ouverture au

(1) JacqueziN, Les principes dominants du contentieux administratif, p. 240.

recours pour excès de pouvoir. Le Conseil d'État a rendu une décision très importante sur ce point.

Voici les faits :

Il existe à Montluçon une Société des Dames de la Miséricorde, fondée en 1847, et qui a pour objet le soulagement des pauvres des trois paroisses de la ville, et spécialement des pauvres honteux.

Tous les ans, cette société à obtenu du préfet l’autorisation d'organiser une loterie, mais, en 1905 le préfet déclara que l'autorisation ne serait accordée, que sous la réserve qu'une somme de 500 francs prélevée sur le produit de la loterie dont le montant total devait être de 6.000 francs, serait versée au bureau de bienfaisance.

La société estima que le préfet ne pouvait imposer cette condition, et la présidente de l’œuvre, a déféré sa décision au Conseil d'État, pour excès de pouvoir.

Le Conseil d'État a donné raison au pourvoi.

Le Commissaire du gouvernement, M. Chardenet, dans ses conclusions, a fait remarquer à la haute assemblée que la loi du 21 mai 1836, qui a excepté les loteries de bienfaisance de la prohibition générale qu’elle édictait, a été suivie de l’ordonnance du 29 mai 1844 qui stipule dans son article 1°" que les autorisations énonceront les conditions auxquelles elles auront été accordées, dans l'intérêt du bon ordre et dans celui des bénéficiaires. Le préfet peut donc accorder ou refuser l'autorisation, mais il ne peut la subordonner à une condition édictée dans l'intérêt financier d’un établissement public.

M. Chardenet a fait observer au surplus qu’une réserve de ce genre violerait l’article 3 de l'ordonnance de 1844,

qui porte que le produit net de la loterie sera entièrement et exclusivement appliqué à la destination pour laquelle elle aura été établie et autorisée.

Conformément à ces conclusions, le Conseil d'État, se fondant sur l’article 1* de l’ordonnance de 1844 a annulé la décision du préfet.

Ce n’est pas à dire que le préfet ne puisse mettre des conditions à son autorisation ; mais ces conditions ou restrictions ne peuvent être inspirées que par le souci du bon ordre, ou l'intérêt du bénéficiaire, — à plus forte raison,

ne peuvent-elles mettre en échec un texte de loi.

63. — C. L'autorisation a été accordée. Le caractère administratif de cette autorisation cessera-t-1il d’exercer son influence sur les litiges que la loterie pourrait faire surgir ?

Non : cette influence continue à se faire sentir :

1° Au point de vue de l’inlerprétation : en cas de désaccord entre les organisateurs de la loterie, et l'autorité administrative, sur le sens de l’arrêté d’autorisation, cet arrêté ne peut être interprété que par l'autorité qui l’a rendu (1).

2° En cas de litige entre l'administration, et l'entrepreneur de la loterie, comme par exemple lorsque l’autorité administrative, en vertu de son obligation de surveillance, demande des comptes à l'entrepreneur, les tribunaux administratifs sont seuls compétents pour connaître du débat, et si, avant cette reddition de compte, le tribunal correctionnel était saisi d’une action en abus de mandat contre

(1) BERTHÉLEMY, op. cit., p. 894.

l'entrepreneur de la loterie, il serait tenu de surseoir, jusqu'à ce que le compte eut été apuré par qui de droit (4)

C'est par application de ces principes qu'il a été jugé que les tribunaux de droit commun sont incompétents pour nommer un séquestre chargé d'administrer une loterie dont l’organisation a été autorisée par un arrêté du ministre fixant la valeur des lots, l'époque des tirages et le maximum des frais, ledit arrêté prescrivant que l'autorisation serait incessible, et que le préfet serait chargé d'en assurer l'exécution avec le concours d’une commission par lui nommée (2).

Mais il importe de ne pas se méprendre sur l'étendue et la portée d'application de ces principes.

Is régissent les rapports des organisateurs de la loterie avec l’autorité administrative, mais non les rapports de ces orgauisateurs, soit avec un sous-entrepreneur ou un gérant (3), soit avec les porteurs de billets (4), non plus que les contestations qui pourraient surgir entre un concessionnaire révoqué, et des liquidateurs, même nommés par l'administration, au sujet des sommes que le concessionnaire prétendrait lui être dues (5).

C'est la même distinction que celle qui est faite en matière de travaux publics, entre les procès qui mettent en

conflit l'entrepreneur et l’administration, et ceux que l’en-

(1) Cass., 24 septembre 1846 (Salva) [SrREY, 46.1 657].

(2) Nancy, 31 octobre 1885 (Bassienne, Hollebecque et Cie) [S., 86.2.239].

(3) Conseil d'État, 45 mai 1856 (D., 57.3.2).

(4) Cass., 29 mai 1847 (Salva) [S., 47.1.612].

(5) Conseil d'État, # juillet 1857 (Langlois) [S., 58.2.377].

trepreneur peut avoir soit avec un sous-entrepreneur, soit avec des fournisseurs de matériaux. Seulement, il demeure bien entendu que si le procès pendant devant le tribunal judiciaire nécessitait l'interprétation d'un acte administratif, il devait être sursis à statuer par le tribunal judiciaire, jusqu'après l'interprétation de cet acte par l'autorité

compétente.

64. — La surveillance des opérations des loteries appartient à l'autorité administrative : elle a été organisée par plusieurs circulaires ministérielles notamment la cireulaire du 22 décembre 1845 que nous avons déjà citée, celle du 4 novembre 1858, celle du 17 janvier 1860, etc.

Il doit être constitué une commission de surveillance composée d'au moins 5 membres pour toute loterie dont le chiffre dépasse 50.000 francs. On adjoint à ce comité pour le contrôle des comptes un conseiller de Préfecture, — à Paris, un délégué de la Préfecture de police. Les fonds provenant de la loterie, doivent être déposés dans la Caisse d'un établissement financier jusqu’au paiement des lots. — C'est devant l'autorité administrative qu'il doit être justifié de l'emploi des fonds recueillis. Une fois l'opération terminée, un rapport est dressé par les représentants du gouvernement près du Comité de la loterie, et transmis par voie hiérarchique au Ministre de l'Intérieur.

Mais il ne faudrait pas s’imaginer qu'en se réservant cette surveillance, l'État assume une garantie quelconque. La surveillance du gouvernement n'implique pas plus la

garantie que l’existence de la police n'engage la responsa-

bilité de l'État vis-à-vis de ceux, qui, en dépit de la surveillance exercée par la police, ont été victimes de quelque méfait.

Quoi qu'il y ait des gendarmes, il y a tous les jours des gens assassinés ou volés ; l’État cependant n’est pas poursuivi, et ne saurait raisonnablement l'être, parce que sa

surveillance n’a pas été suffisamment efficace.

65. — Un dernier point, sur lequel il convient d'insister et qui est bien précisé par l'ordonnance de 1844, c’est que le produit net des loteries doit être exclusivement affecté à l’œuvre à laquelle il est destiné ({). IL s’agit du produit net; — aussi certaines loteries très importantes, qui se renouvelant chaque année, prennent par cela même, un caractère de permanence, ont-elles été accusées à tort ou à raison, de constituer un moyen d'existence pour les philanthropes qui les organisent. Il faut bien qu'une institution rémunère son personnel. Tel ministère, de création plus ou moins récente, passe pour n'avoir été créé que dans le but de satisfaire une ambition politique, et de rétribuer de nouveaux fonctionnaires. Le scepticisme de notre temps ne respecte pas grand’chose; et il serait étonnant que les grandes loteries trouvassent grâce devant lui.

66. — L'État est tenu de veiller autant qu'il peut à la stricte exécution de la prescription de l’article 3 de l’ordonnance de 1844. Aussi ne faut-il pas s'étonner que dans

(1) Art, 3, ordonnance 29 mai 1844.

l'arrêt cité plus haut, le Conseil d'État ait annulé un arrêté préfectoral, qui en autorisant une loterie, contrevenait lui-même à la disposition de l'ordonnance, en détournant de sa destination une partie de l'émolument de la loterie pour l’affecter à une œuvre — très recommandable d’ailleurs — que l'administration favorisait de

ses préférences.

67. — On s'est demandé, si l'État dont les représentants ont, en autorisant une loterie, établi certains accords avec l'entrepreneur de cette loterie est entièrement lié par ces accords, ou s’il peut, en considération de l’ordre public qu'il a charge d'assurer, s'affranchir des engagements qu’il a consentis, sauf à encourir une responsabilité pécuniaire à raison de la violation du contrat dans lequel il a été partie.

La question s’est posée devant le Conseil d’État en 1856, à l’occasion d’une loterie qui fit d'autant plus de bruit à l’époque que les grandes loteries autorisées étaient alors infiniment plus rares qu'aujourd'hui, la loterie du lingot d’or.

Le préfet de police avait autorisé une loterie destinée à subvenir aux frais du transport en Californie de cinq mille émigrants (loterie du lingot d’or). Le prix da transport des émigrants avait été fixé par l’arrêté, d’une manière définitive, à 920 francs par émigrant entre la loterie et l'organisateur de cette loterie, le sieur Langlois.

Le Ministre de l'Intérieur, dans un intérêt d’ordre public mit en adjudication le transport des émigrants.

Le concessionnaire s’opposa à ce qu’il fut procédé à

cette adjudication. Sa réclamation fut rejetée par le Ministre de l'Intérieur.

Le sieur Langlois introduisit un recours pour excès de pouvoir devant la section du contentieux du Conseil d'État. Le débat, assez complexe, faisait naître trois questions.

1° La décision du Ministre de l'Intérieur confiant à un autre que l’organisateur de la loterie, — et cela dans un intérêt d'ordre public — le transport des émigrants, étaitelle entachée d’excès de pouvoir?

2° Le concessionnaire pouvait-il demander des dommages-intérêts, à raison de la violation du contrat intervenu entre lui et l'administration ?

3° Quelle était la juridiction compétente pour statuer sur cette question de dommages-intérèts ?

68. — L'arrêt fut rendu le 15 mai 1856 (1), et le recours du sieur Langlois rejeté.

Sur la première question : l'arrêt ne dénie pas l’existence des conventions ; il reconnaît que Langlois avait offert de se charger du transport des émigrants moyennant un prix déterminé, et que ses offres avaient été acceptées par l'administration. Mais il ajoute :

« Considérant, toutefois, que ces stipulations ne faisaient pas obstacle à ce que le Ministre de l'Intérieur, dans un intérêt d'ordre public, réglât les conditions du transport de cinq mille émigrants volontaires, prescrivit le mode dans lequel il serait effectué, — et même confiât à un autre

qu'au sieur Langlois l'exécution de ce transport....., que

(1) Recueil des Arrêts du Conseil d'État statuant au contentieux, t, 26, 22 série, p. 301,

la décision du Ministre a été prise dans les limites des pouvoirs qui lui appartiennent.

« Article premier. — Les requêtes susvisées du sieur Langlois sont rejetées.

Sur la deuxième question : l'arrêt réserve tous les droits du concessionnaire. « La décision du Ministre ne fait pas obstacle à ce que le sieur Langlois, s’il s'y croit fondé, fasse statuer par qui de droit entre lui et l'administration de la loterie sur l'indemnité à laquelle il prétend ».

Sur la troisième question : le Conseil d'État décide « que les contestations qui peuvent s'élever entre la loterie légalement constituée, et le gérant de cette loterie ne peuvent

être soumises à la juridiction administrative.

69. — Cette dernière solution a été soulignée et précisée par un autre arrêt du Conseil d'État du 4 juin 1857, rendu à l’occasion du même litige : en effet, le sieur Langlois ayant assigné les liquidateurs de la loterie devant le tribunal de la Seine, le préfet de police éleva le conflit d’attributions. — L’arrèté de conflit fut annulé par le Conseil d'État. — Cette seconde décision était le corollaire nécessaire de Ja première (1).