RÉGIME DOUANIER DE MADAGASCAR

« 11 était de toute justice que le commerce frantjais qui avait eu particulièrement à soulîiir du régime Ilova et de l'insurrection, fût, du jour où celle-ci fut réprimée, encouragé en raison directe des dommages (pTii avait subis. Je me suis donc attaché à favoriser l'introduction et l'écoulement dans les populations indigènes des produits de l'industrie nationale : c'est ainsi, par exemple, (jue j'ai laissé aux chefs de |)rovince la latitude d'exempter, pendant (pielcjue lenq»s, du paieinent des droits de place tout colporteur indigène ap[»oilant pour- la prc-

(1) Les ports et tmrraux ouverts aux opérations de transit sont : Saïiçoii, Halieu cl Myllu), on Cocliincliiiic ; I*iioin-I'enli, Komponj;- Oliuaiii'", Pursat et i\ralié au (lanihoiluc ; ilaïpltdiii;', Hanoï, I^aokay, J^anyson, (laoliari^', lla-Giani^' cl i-aïi'liaii.

niière fois sur ]e marche» un proMuit français nouveau. » Ainsi s'exprime le g-énéral Galliéni. Il était, en effet, urgent d'aviser, car l'arrêté du .'M mars 1896 pris par M. le g-énéral Duchène maintenait le régime des traités intervenus entre le g-ouvernement Hova et les puissances étrangères et notamment avec la France. Ainsi les importations françaises étaient frappées, comme avant la conquête, exactement comme les importations étrangères, d'un droit de 10 0 0 ad valorem. Même l'arrêté du 7 octobre 1896 qui accordait le droit d'admission en franchise aux produits français limitait ce droit aux seuls ports occupés par le service des douanes. C'est pour remédier à cet état île choses que fut votée la loi du 16 avril 1807 qui appliquait à Madagascar le tarif général des douanes du 11 janvier 1802, loi qui fut complétée par le décret du 28 juillet 1897 fixant des exemptions au tarif général pour les produits étrange^ importés dans la colonie.

Le principe était ainsi posé, et il est juste de reconnaître (pie si les droits qui frappent les marchandises étrang^ères au profit des produits français ont paru quelquefois excessifs, notamment en ce qui concerne les tissus, Madagascar se trouvait dans une situation telle, après la conquête, que le commerce français y était à peu près nul, et qu'il était légitime, pour ne pas dire nécessaire, de prendre des mesures qui n'ont certainement qu'un caractère transitoire, mais qui ont permis à nos fabricants de prendre possession de marchés qui leur étaient jusqu'alors presque complètement fermés. Le résultat de ces mesures dont on peut discuter lalég-itimité, mais dont on ne peut nier la nécessité et les heureuses conséquences, ne s'est point fait attendre, et ce résultat a été définitivement acquis grâce au décret du 31 mai 1898, majorant les droits de douane en ce qui concerne les lissns inscrits au n" 32 du tableau annexé au décret du 28 juillet 1897. Notre industrie des Vosg-es et de Rouen en a été connue réuén<'rée, pour ne pas dire sauv(';e.

A'ienne ensuite (et cela est iiK'vilal)!»') un régime plus nonnal et plus libéral et les positions conquises parla Fiance ne pourront plus être compromises.

Toutefois, l'application du tarif i^énéral fut modifiée en ce (jui concerne l'acide borique, les fruits confits et conserves, la mari^arine et le beurre, les porcs et saindoux, par un arrêté qui promulg-uait dans la colonie les lois des 4, o et 9 avril 1898. D'autre part aussi un décret à la date du 7 mars 1897 établissait, en dehors du droit de douane, une taxe de consommation dont étaient frappés les produits de toute origine et de toute provenance consommés dans la colonie de Madagascar, qu'ils y eussent été importés, récoltés ou fabriqués. Enfin, un arrêté du J5 septembre 1898 a élevé de 7 fr. 50 à 15 francs les droits de sortie pour les bœufs, les exemptions précédemment autorisées ayant eu pour conséquence d'appauvrir les troupeaux et d'augmenter la cherté de la viande dans la colonie. Par compensation, l'arrêté du 19 avril 1898 exemptait de tous droits de sortie les rhums cl alcools fabriqués dans la colonie. Cet ensemble de mesures fut complété et leur exécution assurée par la création du régime douanier à Madagascar. L'arrêté tlu 24 août 1897 décida qu'aucune marchandise française ou étrane^ère ne pouvaitêtre importée directement de l'extérieur que par les ports ci-après : Diégo-Suarez, Vohemar, Sainte-Marie de Madagascar, Tamatave, Vatomandrv,Mananjary, Fort-Dauphin, Nosy-Vé, Majunga et Nossi-Bé. Dans le but de faciliter les opérations en douane, un arrêté du 22 juillet 1898 a sensiblement r(''(luil le tarif des indemnités à allouer par les commerçants aux agents des douanes, et un autre arrêté du 27 juillet 1898 a prescrit la création d'un entrepôt de douane à Tamatave. «(li'àce aux précieuses (|ualités <pie n'a cessé de déplovei' le personnel des douanes, les rexcnns de la colonie ont ;uii;iiieiilt'' dans une notable |»ropor'lion, la traite des esclaves a disparu, la contrebande et le commerce des ai'mes ou

des munitions a notablement diminué » (g-énéral Galliéni). Ce sont là des résultats certains dont il est impossible, quelle (jue soit l'école économique à laquelle on appartient, de ne pas se féliciter. L'avenir seul pourra nous apprendre dans quelle mesure et sous quelles conditions ces mesures restrictives, qui ont ouvert la i^rande île au commerce français, devront être modifiées ou atténuées.

LA LEr.lSLATlOX FIXANCII^RE

J^cs lois de 1833, 1841 et 1855. — Scnalus-consulte de 18GG. — Budget national et bud^'ets locaux. — Subventions et contingents. — Opinions de MM. Chautenips, Arthur Girault, Charles-Roux.

L'impôt aux Colonies. — Impôt foncier. — Impôts indirects. — Régimes spéciaux à Madaijjascar ; au Sénégal (budgets régionaux) ; à l'Indo- Chine (les impôts annamites). — Les régies financières (alcool, opium, sel et allumettes).

Le régime tiiiaiicier des colonies fut organisé pour la première fois par les ordonnances du 20 janvier et du 17 avril 1825 qui firent de chaque colonie une véritable personnalité civile (jui cul son budget et ses ressources spéciales (1). Cette oryanisafion fut encore plus exactement déterminée par l'ordonnance du 24 avril 1833 et celle beaucoup plus imj)ortante du 31 mai 1838, modifiée par le règ-lement du 31 octobre 1840, jniis par la loi du 25 janvier et l'ordonnance du 22 novembre 1841. L'e.sprit général de ce réyime financier était, en somme, de laisser aux colonies la libre disposition de leurs recettes, mais, par réciprocité, le soin de li<juider toutes leurs dépenses, excej)lion l'aile des dt-pcnses de sou\ eraineté. ('/était raut(Ui(»ini(' linaiirièrc à laquelle ou son^e à re\('nir aujouidluii. Mais les

(I) Lii prriiiière de ces (irddiiiiances oncenie la Mailini(iut', la tiiiadcloupc cl i;i Réuiiiiiii : la sccoiidc, la (iiiyaiic, le Séiu-i^al et les lùaidisscmenls di- rindc.

conseils coloniaux abusèrent de cetle indépendance (comme les conseils généraux devaient abuser quelques années plus tard du sénatus-consulte de 18(36) et ces abus devinrent tels qu'il fallut les supprimer. Ce fut dans ce but que fut votée la loi de 1841 qui sépara nettement les dépenses d'intérêt général des dépenses d'intérêt purement local, « L'article 3 de la loi de 1833, disait l'amiral Duperré à la Chambre des pairs, a donné aux conseils coloniaux des attributions dont ces corps politiques n'ont pas généralement usé avec la réserve convenable. Il nous suffira de dire qu'on les a vus refuser des crédits nécessaires au paiement de dépenses dont la fixation est laissée au gouvernement ; que des traitements réglés par des actes de l'autorité métropolitaine ont subi sans nécessité des réductions et même des suppressions qui étaient dénature à compromettre le service ; (pie, d'un autre côté, des allocations destinées à subventionner ici la presse périodique ont été élevées a des sommes exorbitantes ; qu'enfin le taux de plusieurs contributions locales a été successivement diminué, au point d'amener chaque année des déficits ». La loi de 1841 ne s'appliquait, d'ailleurs, qu'aux Antilles, à la Guyane et à la Réunion. Le vole de cette loi permettait à l'Etat de percevoir une somme annuelle d'environ 4 millions qui était manifestement supérieure aux dépenses dont il avait pris la charge. Elle avait donc eu pour résultat de modifier au grand avantage de l'Etat une situation dont jusqu'alors les colonies avaient seules profité. Ce n'était pas encore un régime définitif et [)Ourtant la loi de 1841 fut appliquée jusqu'en 1855. Il est évident que ce qui laissait surtout à désirer dans tous ces règlements, c'était Tabsence presque complète de contrôle. Le budget local était établi, les i-eceltes et les dépenses prévues, le « plan de campagne » préparé par l'ordonnateur. Son projet, après avoir été sommairement examiné et généralement approuvé par le Ministre, était incorporé dans la loi annuelle de finance et

<H MISE F.N VALFAK

voté par le Parlement sans que jamais personne soni-eàt, faute d'informations suffisantes, à y introduire une modification quelconque. On devine les abus qu'une telle façon d'opérer devait fatalement engendrer. Ces budgets ainsi préparés dans la colonie étaient volontairement obscurs, et certains de nos <'lablissements, qui auraient pu aisément faire face à toutes leurs dépenses, trouvaient cependant le moyeu d'obtenir de la métropole des snl)veiitions considérables dont profitaient les coloniaux sans rien donner en retour.

C'est à cet état de choses que voulut remédier le décret du 26 septembre IHo'ù qui faisait table rase de tout ce qui existait antérieurement. « Ce décret était la conséquence du sénatus- (( consulte de 1854 qui a séparé en quelque sorte les intérêts « politiques des colonies à législature de ceux de la métro- (( pôle, en donnant à ces colonies une individualité qui en a « fait autant de sociétés complètes ; les intérêts financiers ont <( suivi le sort des intérêts politiques, chaque colonie a acquis « son individualité financière et est devenue, sous ce rapport, « comme un petit Etat, dépendant toujours de la mère-patrie, « qui n'a pas cessé d'exercer son haut contnMe sur ses affaires, (( mais ayant néanmoins ses financer particulières, complète- « ment distinctes de celles de la métropole (1). » Ce décret établissait donc une distinction très nette entre les budgets locaux et le budget de la métropole, laissant à la charge des premiers toutes les dépenses d'entretien, de travaux publics, d'administration, de constructions, d'enseignement, et réservant au second les dépenses de souveraineté et de protection, limitativement restreintes par le sénatus-consulte de 18C6 « au « liaitement du gouverneur, aux frais du personnel de la jus- " lice cl des cultes, au service du trésorier-payeur et aux ser- (( \i('es militair'es ».

(1) l'](l(iii.ii'(l l'clil, (Irfjanixalinti i/es (.'o/oiiirs /'rniiriiise.i rt ptu/x tir protectorat, tome I.

Il semblait que le régime institué par le décret de 185;*) donnât satisfaction aux intérêts des colonies tout en défendant les finances de la métropole trop souvent sollicitées. Il n'en fut rien. Par un phénomène inévitable, et grâce à la complaisance de la mère-patrie, les charg'es de l'Etat augmentaient chaque année pendant que par un phénomène contraire diminuaient les déj)enses obligatoires des colonies. On avait, en vain, rem- [tlacé les conseils coloniaux par les conseils généraux, la situation ne se modifiait pas et il fallut préciser, par un acte nouveau, l'indépendance, mais aussi la responsabilité financière de nos établissements. Ce fut l'œuvre du sénatus-consulte de 1866 qui déterminait avec exactitude les charges incombant à l'Etat, mais qui maintenait la possibilité des subventions et des contingents, tout en prévoyant que ces subventions seraient désormais déterminées annuellement par la loi de finances. Ce sénatus-consulte applicable, à son origine, aux seules Antilles et à la Réunion, fut successivement étendu à la Guyane en 1878, à l'Inde en 1879, au Sénégal la même année, à Saint- Pierre etMiquelon,à la Nouvelle-Calédonie et à Tahiti en 1885.

Mais sous quel régime allaient vivre les colonies récemment acquises et auxquelles n'avaient pas été accordées des représeutations locales? Ce régime fut déterminé par l'article 3 du décret du 20 novembre 1882 (jui fixait les charges à supporter par le budget de la métropole (services pénitentiaires organisés en 1878, subventions à l'instruction publique, etc.) et d'une manière plus générale « les subventions accordées au service local et toutes les dépenses dans lesquelles l'Etat a un intérêt direct et qui sont mises à la charge de la métropole par les lois annuelles de finances et par des lois spéciales ». C'était là une formule beaucoup trop élasti([ue et beaucoup trop vag^ue dont tout d'abord certaines colonies ont largement usé, mais dont l'Etat use, à son tour, depuis quelques années, pour inscrire d'office ou par des demandes réitérées aux budgets locaux des

00 MISE EN VALELU

dépenses dont il devrait peut-être assumer la cliarg-e. Il est vrai (ju'un décret du 1(5 mai 1891 a modifié la loi du 20 no- N'embrc 1882, mais seulement sur des points de détail et d'une taron insuffisante.

Ou le voit, le rég-ime financier des colonies n'a pas encore été déterminé assez exactement pour que le budv;et colonial de la métropole soit absolument distinct des budgets locaux. 11 y a encore trop de jeu entre les deux budgets, trop de place laiss('e à Fimprt'vu. Pour(|uoi ? Parce ([ue les circonstances n'ont pas permis, alors que ïios colonies sont soumises à des régimes si com[)lexes et obéissent à des conditions si différentes, de choisir entre l'autonomie financière absolue et la dépendance complète.

Le régime de 186G n'a d'autre résultat que de pousser chacune des deux parties en })résence à grossir le chiffre des dépense* qui incombent à l'autre « sans que la colonie ait le moyeu ou sans que l'Etat ait la volonté de s'y opposer. » Un tel régime ne saurait donner d'heureux résultats. Ce (pi'il faut surtout éviter à tout prix, c'est que chaque colonie qui reçoit ([uelquefois de la métropole des subventions considérables semble pourtant contribuer aux dé[)enses delà métropole par un continuent inscrit à son budget (1) et (pii n'est presipie toujours (prun trompe-l'œil, puisque la somme versée par la colonie est sensiblement inférieure à celle que la métropole lui verse à son tour. « J'ai ])eine à concevoir (ju'une colonie <pii reçoit une suin ciilioii de la m(ir(»[)()h* lui verse un contingent. i)e deux choses r(Mie : ou la colonie est eu situai ion de faire lace à toutes ses dé[)euses locales, puisipTon la fait participer aux dépenses que la métropole supporte poui- elle, et alois il

( I ) 'l'on If s les coioMit's, à rcxccptioii de deux, l:i ( '.oclii ncliiiic et l'Inde, (ii)i\ciil iDiirnir' des (•(nil iiinc.ils iiii.v coiil i-i lui I ions. (Loi du i."» J n i n IIS il).

n'y a pas lieu de lui accorder une subvention; ou elle a besoin pour équilibrer son budget d'une subvention de la métropole, et dans ce cas pourquoi lui imposer un contingent et lui reprendre d'une main ce qu'on lui donne de l'autre? En crautres termes, la subvention devrait exclure le contingent, comme le contingent devrait exclure la subvention (1). >> Le mieux serait peut-être, à l'heure actuelle, de déduire de la subvention annuellement versée le contingent que la colonie doit à la métropole et de verser simplement la subvention ainsi réduite. On y gagnerait en netteté d'abord et en simplification d'écritures ensuite.

Tous les coloniaux sont donc d'accord aujourd'hui pour accorder aux colonies l'autonomie financière aussi complète que possible, en leur laissant toutes les charges dans la mesure où elles peuvent les supporter. Mais ces charges, quelles doivent-elles être ? C'est sur cette question qu'il n'y a pas efftente absolue.

Les uns, comme M. Chautemps dans son rapport de 1893, estiment que les colonies devraient être complètement assimilées à la métropole au point de v'ue des charg'es qu'elles ont à supporter; qu'elles devraient être tenues non seulement de faire face à toutes leurs dépenses tant civiles que militaires, mais encore de concourir aux charges "énérales de l'Etat.

Exagérant encore cette théorie, M. Arthur Girault soutient que non seulement les colonies doivent acquitter la totalité de leurs dépenses, mais encore tous les frais de souveraineté faits dans l'intérêt de la métropole dont elles assurent la domination. (( Ces dépenses, écrit-il, elles seraient bien oblig"ées de « les faire elles-mêmes si elles constituaient des Etats indépen- « danls : il leur faudrait bien un gouvernement, une armée

(i) Comment rendre nos co/on/es prosj)éres. CoiiFérenco de M. Cliarles- Iloux.

68 MISE E.\ V.VLEIK

« et (les trihiiiiaux. Mais elles font parlie de la France, leurs « habitants jouissent des mêmes droits que leurs concitoyens « d'Europe; s'ils ne contribuent pas d'une manière g-énérale « aux charges de l'Etat, ils doivent tout au moins paver les « dépenses faites à leur occasion et dont ils ont le profit.»

Telle n'est pas l'opinion de M. Charles-Roux qui condamnt; comme injustes et excessives les théories que nous venons d'exposer. «Les colonies doivent payer (outes leurs dépenses parce que ces dépenses sont faites dans leur intérêt et parce qu'elles correspondent à des services dont elles ne sauraient se passer. Elles doivent être, par contre, exonérées de toute participation aux dépenses de la métropole parce qu'elles n'en bénéficient point. »

Là est j)eu(-ètre la vérité. Il est certain que f[uel(pics-uns de nos établissements ne pourraient pas satisfaire à tle pareilles obliq;Qtions, et il ne paraît pas très juste de les forcer à participer à des dépenses que la métropole aurait l'oblig-ation d'effectuer, même si elle n'avait pas de domaine colonial. Il conviendrait donc de prendre, en matière financière comme en matière douanière, des décisions d'espèce et non d'établir des règles immuables qui peuvenl (•()n^enir à (piehpu's-unes de nos colonies et être mauvaises pour d'autres. Une colonie naissante et en voie de deverur a besoin des encourai»ements matériels et de la protection efficace de la mère-patrie. A mesure qu'elle se développe et {grandit, elle peut et doit accepter certaines charg'es que ses revenus lui permettent d'acquitter; puis, une fois parvenue à sa majorité, elle devra faire face à toutes ses d<'|)enses avec ses propres ressources et ne pas être contrainte, même en apparence, de contribuer pour une part qnelcctiupie aux dépenses de la mi'lrojxtle, sauf le cas où elledevra retirer de ces dépenses un profit direct et inunédiat. Quant aux dépenses de souverainett', la nnUropole devra en assurer racfjuittement excepté pour les colonies dont la situation éco-

iiomique etfinancière sera telle qu'elles pourront, sans frapper les habitants de taxes excessives, les acquitter sans compromettre leur équilibre budgétaire. Le gouvernement incline de plus en plus à cette conception, ainsi que le prouve le régime spécial de l 'Indo-Chine.