BALANCE
Recettes 23,440,727 fr. 95
Dépenses . 22,229.710 92
Reste disponible 1,211,017 fr. 03
(( Le moment est venu, ajoute dans son rapport le g-énéral Galliéni, de soumettre au Parlement des propositions en vue de l'emploi des 9,000 obligations constituant actuellement le reliquat de l'emprunt malgache. » Nous verrons au chapitre consacré aux travaux publics comment se justifie cette nécessité.
Ajoutons, pour être complet, que sur la proposition de M. l'inspecteur Crayssac, il a été institué à Madagascar des budgets, spéciaux à chaque province ou cercle, capables, en dehors des prévisions du budget régulier, de subvenir à l'acquittement des dépenses relatives aux travaux neufs, aux travaux d'entretien, aux dépenses imprévues et aux dépenses d;^ police administrative. Ces budgets spéciaux sont alimentés
[>ar une parlie des taxes sur les marchés et la totalité des amendes administratives.
BUDGETS REGIONAUX DU SENEGAL
Un décret du 13 décembre 1891 a permis au gouverneur de déterminer, par un arrêté pris en conseil privé, des circonscriptions administratives qui seraient dotées d'un budget particulier. Les crédits inscrits à ces budgets devaient être pour une grande part affectés à des dépenses de personnel, à des travaux d'utilité pubKKpie et à la création d'écoles. Quant au surplus, cpii ne devait pas excéder un quart des recettes totales, il constituait un contingent versé au budget local pour faire face aux dépenses qui intéressaient l'ensemble des pays protégés. Ce décret fut complété par un autre, en date du 3U décembre 1896, qui soumettait les comptes de ces budgets-au contrcMe de la commission des comptes de l'Indo-Cliine.
Pour bien comprendre le fonctionnement de ce budget, prenons comme exemple les budgets régionaux du Sénégal et dépendances pour 1898. Le budget des receltes et dépenses communes des pays de protectorat donne comme recettes 270,33."') iV. ÎJO «'f une somme égale comme dépenses. Les recettes sont uniipu'miMit constituées par des contributions versées par chaque commune. Les d('penses s'appliquent à la solde du persoiniel attaché à la direction des indigènes, au personnel delà recelte centrale cl du trésor et du contrôle financier; au service des travaux [>iii)lic.s, au [»aienient des [)rofessenrs et instituleurs du collège des lils tle chefs, à l'entretien de l'école. 28,')00 IVancs sont affectés aux missions <'t frais de voyage; (17,120 fr. aux déptuises divei'ses et imprt'vues; 4,000 à la maison d'hospitalité. Onant aux budgets régionaux ils soni au ii(»nil)n' dehuit (Bakel,Kaëdi- Malam, Podor, Cayor, Louga et Dagana, Thiès, Foudiougne Nioro, La Casainance). Sans vouloir entrer dans l'extiMMiie
LÉGISLATION FINANClÈllE 79
■détail, nous pouvons examiner, comme le type le plus complet de tous, celui de Bakel. Il se solde en recettes à la somme de ()7,370 francs repartis en cinq paragraphes : 1'^ redevances, impôts ou contributions consentis par les chefs indigènes ; 2° Produit des amendes; 3° Droits de péage; 4° Recettes diverses et accidentelles ; 5° Produit des exercices clos. Les dépenses qui absorbent exactement la totalité des recettes s'expliquent : J" par le quart des recettes du budget régional versé îiu budget des contingents et dépenses communes; 2" par le paiement du personnel supplémentaire adjoint à l'administrateur ; 3° par l'entretien des écoles et la solde du personnel enseignant; 4° par les travaux d'utilité publique; 5° par les dépenses des exercices clos. Ces quelques détails suffisent pour donner une idée assez exacte de la façon dont sont dressés et dont se bouclent les budgets régionaux du Sénégal.
RÉGIME FINANCIER DE l'iNDO-CHINE
C'est en 1863 que, pour la première fois, apparut en Cochinchine un projet de budget régulier. Pour la première fois on distinguait entre les dépenses imposées au budget métropolitain et celles qui étaient laissées à la charge des services locaux (décret du 10 janvier 1863). Toutes les dépenses autres que celles des services militaires et maritimes et les traitements du gouverneur et du trésorier de la colonie devaient être acquittées par le budget des services locaux. La situation ne se modifia pas sensiblement jusqu'en 1884, époque à laquelle, en vertu de la convention conclue pour régler les rapports de la France et du Cambodge, toutes les charges du protectorat durent être supportées par le pays protégé. Deux ans plus tard (17 mai 1886), le service financier de ce pays était organisé par un arrêté du gouverneur de la Cochinchine. En
80 MISE F.N VAl.r.I'R
exécution de cet arrêté les frais des expéditions entreprises étaient imputés au hudg'et de l'Etat. Enfin « en vertu du décretdu (( 27 janvier 1881) et à partir du 1'*' janvier 1887, le protecto- <i rat, itistitui* en service autonome, jouit (Tuii hud^rl |)roprt^ (( qui r.M;ut l'imputation de toutes les dépenses des troupes de (( terre el de mer, de la flottille, des administrations civiles et « militaires, emplo vées en Annam et au Tonkin. La partici- « pal ion de l'Etat aux frais de l'occupation fut assurée par le I' versement des subventions allouées à l'aide de crédits légis- « lalifs el portées en réalité au budget du protectorat (I). »
Le budg-et îîinsi compris ne supprimait pas le budget local de chacun des pays de l'Umion. Son existence fut, d'ailleurs, de courte durée, car il fut suj)prim('' par un décret du 1 1 mai 1888 et remplacé par rpiatre budgets :
Cocliincliiue (délibéré en conseil colonial et arrêté ])ar le gouverneur général) ;
liudget (lu (Cambodge;
Budget de l'Annam-Tonkin;
Budget du Laos aux (h'penses duquel les trois autres budgets versaient une part contributive.
Fves comptes de g-estion de ces budgets devaient être vérifiés par une commission sp('(jaie inslitin'c à l\iiis ((b'crel du 2o ocl()l)re 1890); lesconq)tesde trésorerie du Laos furent soumis à l'examen de cette commission par un décretdu 3 août 1806(2).
Mais la formule définitive n'était pas encore trouvée. Dès son arrivée en Indo-f'liine, M. I)(»umer songea à réalisiM' l'unificalion des budgets de l'Indo-Chine. Un premier résultai fut acipiis, en I8!n, par le décret du 0 octobre (pii créait le service
(I) ICdoiiiird Petit, Organisa/iott <Irs en/on ifs /'rtnirnises t't /lai/s t/f /irotcrlarnt.
( i] \'()i r ( iusiavc Dcruorgny , Irs Pi-iiifipah's Hrformcx finnncièrex en Indo - <'.)nn" ilr ISK7 à IXUO. Nous avons lait de iioiiihrcux ciiipriiiils à cet cxicilciil (divraifc.
LÉGISLATION FINANCIKRE 81
unifia' (les douanes et régies de l'Indo-Chine. Enfin le décret du 'M juillet 1898 constitua définitivement le l)ud^et général de rindo-Cliine. « Ce budget comprend, d'une part, les dépenses du gouvernement général et des services qui en dépendent directement, de l'inspection mobile des colonies, de la portion des services militaires de l'Indo-Cliine, du service de la justice frani;:iise, des administrations des douanes et ré'^ies,des postes et télégraphes et des autres contributions indirectes ainsi que des travaux publics d'intérêt général ; et, d'autre part, pour faire face à ces dépenses, les impôts indigènes, les recettes des douanes et régies et des contributions indirectes. »
Pour bien saisir l'économie générale de ce budget ainsi compris, il faut tout d'abord distinguer entre les impôts annamites et les produits des douanes et régies.
L'ensemble de l'impôt payé par la popidation annamite s'élèv^e à la somme de 3,300,000 francs environ. Cet impôt se répartit en quatre chapitres :
1" Impôt personnel ;
2° Impôt foncier ;
3" Rachat de corvées ;
I" Droit d'enregistrement des brevets de mandarins au Tonkin.
Ji)ipôt personnel. — « L'impôt personnel est perçu au Tonkin sur chaque homme valide, inscrit au rôle officiel. » On distingue deux classes d'inscrits : la première comprenant les Annamites de 21 à oi ans qui paient 0 p. 40 et la deuxième de 18 à 20 ans qui n'acquittent qu'un droit de G p. 20. Comme en l'absence de tout état civil régulier, le contrôle était absolument illusoire et que, d'autre part, les notables de chaque commune avaient intérêt à dissimuler le nombre de leurs inscrits, le gouvernement, après avoir vainement essayé d'imposer aux communes un nombre d'inscrits proportionnel à leur surface cultivée, s'est décidé à délivrer à chaque indigène inscrit
82 MISE EN VALEIR
une carie (rideiililé qui coûte 2 p. 20 par an et à tout in(lit>ène non inscrit une carte à 0 p. 40 seulement. Mais pour compenser la perle que devait fatalement subir le budget de ce chef, il imposa à clia(jue commune un nombre de caries pour les indigènes non inscrits, triple de celui des cartes d'inscrits. Ce système a pour double résultat d'abord d'atteindre l'individu et non plus seulement la commune, entité collective et tlilticilement saisissable ; ensuite de donner à cluifpie Annamite une sorte d'état civil qui lui constitue une sorte de personnalité. L'impôt est dû p:ir tout homme valide, ài^é de 18 à (iO ans révolus. L'impcH personnel donne un revenu de 1,100,000 fiancs. Comme corollaire, l'arrêté du2juin 18U7 supprimait la taxe de rachat de vingt journées de travail que payait auparavant chaque Annamite inscrit.
Impôt foncier. — Ce serait une grave erreur de croire que l'impôt foncier est difficile à établir en Indo-Chine. Il n'en est rien. En réalité, le cadastre existait dans ce pays avant l'occupation française, et les rôles d'impôt foncier sont établis « d'après le recensement cadastral prescrit par l'empereur Gia-long dans la quatrième année de son règne en 1806 ». Est-il besoin d'ajouter (pie ce cadastn' fut mal exécuté, chaque commune s'ingéniant à frauder sur la (pialité des terres cultivées sur sou territoire? Aussi le protectorat songea-t-ilà remédier à cette situation défectueuse en 1888, puis en 1893 et en 1804. Il ne semble [)as que les efforts tentés en ce sens aient donné de bons résultats. Les géomètres qui en furent charg-és traitèrent de gr<î; à g^ré avec le protectorat et s'enqiressèrent de sous-trailei" avec des individus qui manquaient des connaissances lechuiques les plus élémentaires Aussi une commission iuslitui'e le 8 janviei- I(SÎ)."» éludia-l-elle les moyens praticpies d'organiser en ludo-Chiue le système de Vacl lin'i'Cns [i). En
(t) \nii' |)liis liiin le /l'i'ijiiin' /it/f/co/i' drs < ohinirx.
attendant que cette réforme fût susceptible d'être réalisée, un arrêté du 2 juin 1897 modifia la répartition de l'impôt foncier en divisant la propriété foncière en deux catégories, la première étant elle-même subdivisée en deux classes et la deuxième en quatre. L'impôt foncier fut légèrement augmenté, mais, comme compensation, la taxe additionnelle de 5 0/0 au principal des impôts annamites était supprimée. Le même arrêté du 2 juin créait un étalon de 0'",40 conforme aux habitudes annamites et rendait son emploi obligatoire. Le inau (mesure du pays) était définitivement fixé à 3,600 mètres carrés. Cet impôt foncier produit annuellement une somme de 2,200,000 tr.
Radiât des corvées. — En vertu de la vieille législation annamite, le peuple est corvéable à merci. Les grands travaux ont toujours été entrepris et exécutés par les communes qui désignaient elles-mêmes les indigènes qui devaient, pendant un certain nombre de jours, consacrer leur temps et leuif bras aux travaux entrepris. C'était là une charge fort lourde à laquelle ont de tout temps résisté les Annamites qui n'acceptaient guère volontiers que le travail de réfection des digues parce, que ce travail leur était directement utile et qu'ils en comprenaient la nécessité. Le protectorat décida donc la suppression des corvées et son remplacement par une taxe fixe payée en bloc par chaque commune et égale à peu près à 28 journées de travail par tête d'inscrit. Cette réforme a été généralement bien accueillie par la population.
Droits (renre(jistrement des brevets mandarins. — Il n'en a pas été de même des droits d'enregistrement des brevets. Les mandarins avaient toujours été exempts d'impôts; c'était une des prérogatives dont ils étaient le plus naïvement fiers. Il était donc peut-être impolitique de froisser ainsi leur dignité et de nous aliéner leurs sympathies. Cependant les nécessités budgétaires ont décidé le gouvernement à maintenir un droit fixe de cinq francs, payable tous les trois ans. Il y aurait lieu.
^'t MISE EN V.VLEIR
seml)lo-t-il, d'édidier le moyen de modifier cette taxe et de lui sul)stiliier daulres l'essourcesfjiii pai'aisseid moiiisvexatoires à ceux «jui les payent.
Certaines modifications, insignifiantes d'ailleurs, ont été introdin'les dans cette org-anisation, à dater du l'"" janvier 181)9. C'est ainsi (jue l'impôt personnel et celui du rachat des corvées ne formeront plus qu'un seul impôt; que pour l'impôt foncier il sera établi un rôle numérique par villai^-e, et que les terres seront divisées en rizières (quatre catégories) qui paieront di' 1 p. oO à 0 p. 60 et en six caté^'-ories de terrains inférieurs taxés à 1 p. 50 à 0,20 par man.
Tels sont les impôts annamites. Quant à la {xMvcption, elle s'accomplit d'une façon réi;ulière. Le versement du numéraire est fait directement pai- les maiies accompag^nés d'un certain nombre de leui-s administrés au bureau du percepteur européen de la résidence. Depuis le 1*"' janvier J8î)î), la perception des impôts en nature a été complètement supprimée.
RKGIES FINANCIERES
[..e budget de rindo-Cliiile est également alimenté par le produit des régies financières qui sont, depuis I8Î)U, administrées par la Direction des douanes et régies. Les impc'its en régie sont ceux qui frappent l'alcool, l'opium, le sel et les allumettes.
Les arrêtés des l"^'" avril et 9 décembre I89;i (pii règlent le l'égime des alcools dans la colonie distinguent (Mitic les alcools fabriijués en Indo-Cliine et les alcools inqxuli's. P<nir les premiers le régime actuel est celui de la fabrication libre, sous réserve du paiement des taxes fiscales établies par les pouvoirs locaux. Mais comme presque tons les indii;ènes sont de V('ritables bouilleurs de cii'i, une ceilaine tolérance a été con- S'Milic en leur l'a\('iir'. D'autre p:irt, les industriels qui distillent
ineiisiiellemL'iil inoinsde 3,0U0lilres d'alcool pur sont assujettis à un droit fixe annuel qui ne doit pas excéder 720 lianes et (jui est perçu par les agents de radministration des douanes. En ce qui concerne les alcools importés, le conseil colonial, dans sa séance du 19 janvier 1897, élabora un projetqui frappe d'une taxe unique de 0 fr. 20 tous les alcools importés dans la colonie, mais cette taxe n'a pas encore été appliquée. Plus récemment, un arrêté du 9 mars 1898 a rég-lementé pour toute rindo-Cliine le régime de la dénaturation des alcools, en l'admettant au bénéfice d'une taxe de consommation réduite, fixée à 20 francs par hectolitre d'alcool pur.
Cette courte étude ne serait pas complète si nous n'examinions pas les dilFérences du ré^'ime des alcools dans les différentes parties de l'union Indo-Chinoise.
En Cochinchine, un arrêté du 16 septembre 1898 (en vif^ueur depuis le 1"' janvier 1899) établit un régime spécial pour les alcools et différencie les alcools indigènes des alcools destinés à la consommation européenne. Ces derniers sont frappés d'un droit de 2 l"r. .50 par litre d'alcool pur.
Au Tonkin, la vente des alcools indigènes, en vertu de l'arrêté du l'^' juin 1897, est affermée en régie intéressée. L'adjudicataire est trnu de payer deux redevances, la première fixe et annuelle, la deuxième variable et graduée suivant les provinces. Le mode d'adjudication varie également d'.' district à district. C'est ainsi que le marché degré à gré existe pour la ville de Hanoï, pendant ([u'uii cahier des charges est im[)Osé au soumissionnaire pour les provinces de Bac-Ninh, de Langson et de Laokay. Ce système rapporte déjà mensuellement près de 85,000 francs et aboutira sous peu à la régie directe.
En Annam, le régime des alcools est celui du monopole poui' la fabrication, le transport et la vente. Ce monopole était concédé à un colon qui prenait le nom de « débitant général des alcools indiiiènes en Annan)'' (contrat du 1*" novendjre 1897)
ci qui payait au piotcctoral un droit (|ui s'élevait environ à 448,000 piastres par an. Mais tout récemment le débitant général a résilié son contrat et le monopole d'exploitation a été divisé par province comme au Tonkin, à pailir du 1" décembre 1898.
Au Cambodge le régime est identique à celui de la Cocliincliine.
II. — Le régime de l'opium a t'Mé unifié en Indo-Chine par l'arièté du 7 février 1899. Cet arrêté établitdans toute l'Indo- Chine un monopole d'Etat, maintenu à l'administration des flouaues et régies ; mais la vente peut être confiée à des tiers autorisés qui prennent le nom de débitants généraux de la régie. C'est, en somme, l'application à toute l'Union du régime appliqué au Tonkin par l'arrêté du 8 juin 1893. L'opium et le Cliandoo destinés à la mise en vente sont manipulés dans^iine manufacture placée sous la surveillance et la direction (Vun entreposeur génc-ral de la rt'gie (pii lui-même est contrôlé par l'administration des douanes et régies et soumis à la vérification d'une commission technique de surveillance (arrêté du 2') juillet 1898). La vente de ro[»inin est prévue au budget de la Cocliiiicliiue pour une somme de 10,020,000 IV.; au Tonkin pour 800,000 fr. et en Auuam pour 250,000 piastres.
III. — Ou j)eut dire ([ue le gomcrnement a beaucoup varié en ce ([ui concerne le régime à adopter pour l'imjxU du sel. Cet impôt a, d'ailleurs, une grande importance, d'abord parce que les Amiaiiiites fout une yraiide consommalion de sel, eusuite |)arce rpi'il constitue une d<*s ressouices les plus imporlatiles du budget des j)rotectorats. l'n arrêté île 1 8î)7 avait réglemeulé la cpiotité, l'assiette e( le mode de |)erceptiou de la taxe. A cette ('pofiue, «les saïuiieis dcNaicul livrer à l'eut i-cpi')l de leur localil('' la lolaliic" du produit de leur fabrication et dans aucuu cas ils u'avaieul le tiroil de (•('•der et de vendre directeniMil le srI. On conçoit (pi'une telle obligation était une véri-
table prime à la contrebande. Aussi essaya-t-on, en 1898, d'un nouveau système. Le paiement de la taxe fut alors demandé non plus au producteur, mais au consommateur. Dans ce but, l'arrêté décidait l'établissement de magasins de dépôt destinés à recevoir le sel, l'application d'une taxe de consommation, dont étaient exempts les sels exportés et tous les sels logés en entrepôt, et enfin la liberté de circulation était accordée aux sels ayant satisfait aux exigences du fisc. Malheureusement le g'ouvernement eut recours à une compagnie concessionnaire qui s'engageait à verser annuellement, pour uiu^ durée de dix ans, 300,000 piastres; cette compagnie s'empressa, contrairement à ses engagements, à céder une partie de ses droits à des chinois qui abusèrent de la situation au point que le contrat dut être résilié le 19 mars 1898. Enfin l'organisation de la régie directe fut décidée pour toute l'Indo-Chine par un arrêtédu20 mai 1898. ^
IV. — Les allumettes étaient soumises à un droit de timbre et de consommation prévu au budg-et de 1898 pour une somme de 60,000 piastres; un régime identique avait été appliqué en Cochinchine par un arrêté du 15 décembre 1897. Enfin, l'arrêté du 7 février 1899 a unifié pour toute Flndo-Chine le régime des allumettes.
En 1897, le budget de l'Indo-Chine s'était soldé par un excédent de 3 millions et, au mois de novembre 1898, le budget accusait un excédent de 5 à 6 millions de recettes sur les prévisions budgétaires. Les contributions indirectes ([ui alimentent le budget général étaient prévues, dans ce même exercice, pour une somme de 40,000,000 de francs, supérieure de 3,500,000 fr. au rendement de 1897. En outre, les dépenses de travaux [)ublics étaient inscrites au budget de l'Indo-Chine pour une somme de 7,700,000 francs, et cette somme devait nécessairement accroître le gage des créanciers de l'emprunt. C'était déjà un heureux résultat et qui témoignait de la vitalité e( de
SH MISE E.\ VALIilK
la prospérilc de noire colonie. Le budyel de J899, mieux conrii, plus un, plus allenùveinenl [)iéparé, accuse des n'sultafs {)Ius sigiiilicalils encore.
Ce biid^el s'équilibre de la nianièie suivante :
Dépenses t7,61 7, 50(J piastres
Recettes 17,(520,000 —
Excédent des recettes . 2,500 —
Ce (pii, étant donné que la piastre a été évaluée pour le calcul des crédits à 2 fr. 40, donne un chiffre de 42,282,000 fr. en dépenses et de 42,288,000 t'r. en recettes, d"(»n un e\céd;'iit de G,0()0 francs.
« La note préliminaire au sujet des dé[)enses du Ixiducl ^<'*néral établit :
1° Que les dépenses d'intérêt commun à l'Indo-Chine ('taieni aulr<^i'ois réparties entre les divers l)udgets locaux ;
2° Que certaines de ces dépenses ne Hi^uraient à aucini des budgets indo-chinois (grands travaux publics, contribution de rindo-Chine aux frais entraînés par la création àc j)lusieurs postes consulaires en Extrême-Orient) ;
3'' Que des dépenses militaires importantes cpii incondyaieiil au hudg'et delà France ont été mises à la charge de la colonie;
i° One les contril)utions payi'es par l'Indo-Chine à la m(Mropole ont été réduites de 4,oo2,000 IV. à 100,000 fr. ;
.')" Qu'il y a lieu de tenir compte, pour comprendre l'aii^menlalion des (■r(''(lils inscrits en francs à certains chapitres, de ce fait que le taux de la piastre a c\r ('valiu' à 2 fr. 'iO eu 1808 et (pi'il n'i'tail plus que de 2 fr. iO an moinenl de ItUablissemenl i\{\ budget yénéral de !8Î)U. »
Ajoutons, en lerniinaMl. (pie les <lispoMd)ililes ajipeh'es à pioNcnir- de TaclieN cnienl des i^raiids lra\aiix publics doisent former, dès la lin de lOO.'i, un total di' cn'dils s't'lexaiil à une sonii le pies (!e 8,000,000 de francs.
Ordonnances, lois, décrets et arrêtés relatifs à la législation financière.
20 janvier et 17 avril Ordomiances donnant aux colonies la pcrson- 1823 (ordonnances). nalité civile, un budget et des ressources spé-
ciales.
Ordonnance du Déterminant les droits d'cnreg-istrcment à la
'M déc. 1828. Martinique, à la Guadeloupe et à la Guyane,
21 avril 18;^t^ordon- donnant aux Conseils coloniaux des attribu-
nance). tions financières.
'M mai 1838 (ordonnance).
Kèo-lement du 31 oct.
Loi du 23 janvier 18il. Distinguant les dépenses d'intérêt général et les dépenses d'intérêt purement local, applicable seulement aux Antilles, à la Guyane et à la Réunion.
Loi du 3 mai 1853. Instituant des taxes peri^-uespar l'admiriisn-ation
des postes et télégraphes.
Décret du 2G septem- Laissant à la charge des budgets locau.x toutes bre 18.35. les dépenses d'entretien, de travaux publics,
d'administration, de construction et d'enseignement, et réservant au budget métropolitain les dépenses de souveraineté et de protection. Sénatus consulte de Limitant les dépenses incombant au budget mé- 1800. tropolitain, au traitement du gouverneur, aux
frais du personnel, de la justice et des cultes, au service du trésorier-payeur et aux services militaires — applicable aux Antilles et à la Réunion.
1878 Applicable à la Guyane.
1870 — à l'Inde, au Sénégal, à Saint-Pierre
et Miquelon.
1883 — à la Nouvelle-Calédonie et à Tahiti.
Décret du 20 noveni- Fixant les charges à supporter par le budget
bre 1882. de la métropole.
Décret du 10 mai 1891. Modifiant sur quelques points le décret de 1882. Délibérât, du conseil Frappant les Annamites d'une contribution pcrcolonial de Cochin- sonnelle.
<'hinedu7janv.l887.
Les Colonies, vol. III. 6
t)0 MISE EN VALEUR
l);>Iil};''rali()ii du coii- Instituant un itn|t(')t fixe |iour les india^èncs. sril colouial du SénoiralduSavril 1881.
Discret du la d«'c. 1880. Etabli.ssant un inipùt personnel à la Réunion.
Arrêté du 28 nov. 188!*. Instituant une taxe personnelle à Tahiti.
I^écrets du 11 déc. ISDri — dans notre colonie de Madagascar
et du 3 août 18Î)G. un budget local.
Décret du 13 décembre Permettant au gouverneur du Sénégal de créer
1891. des circonscriptions administratives dotées d'un budget spécial.
I)(''(ret du 30 décembre Soumettant les comptes des budgets régionaux
18%. au contrôle de la commission des comptes de rindo-Chine.
Décret du iO janvier Distinu^uant j)our la Cochinchine entre les dé-
1863. penses imposées au budget métropolitain et celles <[ui étaient laissées à la ciiargc des services locaux.
Arrêté (lu 17 mai 1880. Organisant le service financier de la Cochinchine.
D(''crcl du "21 janvier Instituant le protectorat en service autonome
i'' 1880. avec un budget spécial.
Décret du 25 octobre Instituant une commission spéciale chargée de
1890. la vérification des comptes de l'Indo-Chine.
!)(•( ici (lu (! ocl(d)rc Créant le service unifié des douanes et régies
1897. de rindo-Chine.
.\itêlés des l''" avril et Réglant le régime des alcools dans l'indo-
9 décembre 1893. Chine.
,\rrêté du KJsept. Instituant un régime spécial pour les alcools.
— du 1""'' juin AlCei-niaiit en régie intéressée la vente des
1897. alcools indii^'ènes.
— du 7 iV'vrier Initiant li' i-(''nimc (1<> l'opinin en Indo-Chine.
(In 20 mai Organisant la rt'uie dir(M'le |>our le sel dans
18!)8. toute rindo-Chine.
— du 7 IV'vrier I nifiant poni- toute II ndo-t ]|ii ih' le l'cuime des
18!»!l. alinnicltcs.
Los concessions de terres avant 1890. — La question (Jes ^-randes coinpajinies (projets de MM. Etienne, Pauliat, Lavertujon). — Opinions de MM. Leroy-Beaulieu, Chailley-Berl et Levcillé. — Concessions gratuites ou à titre onéreux. — Les orandes concessions: a) mode d'aliénation ; b) comment convient-il d'aliéner'? r) où peut-on aliéner? — Les concessions au Congo et au Soudan. — Conclusion.
Mode d'aliénation des terres dans les vieilles colonies, en Indo-<jIhine, en Nouvelle-Calédonie, à Madagascar, au Congo français.
Système de Wakefield et act torrens. — Conclusion.
Nous n'avons pas à nons occuper ici de la question si difficile du domaine aux colonies; ce problème a été étudié mieux que nous ne saurions le faire (1). Nous avons à exposer sommairement les rèei^lements, décrets et lois qui régissent dans nos diverses colonies la cession des terres aux colons et à examiner ensuite la question des grandes compagnies de colonisation et des concessions.
Jusqu'à l'époque récente où l'opinion publique a été conquise à la cause coloniale et où les capitaux, pendant si longtemps hostiles, ont été engagés dans les entreprises lointaines, nous ne trouvons dans la législation de nos colonies que des
(1) Voirie Domaine au.r colonies, par M luiharl de la Tour, même col-
icrlioil.
ariiMés locaux, des décisions d'espèce que ne coordonnent entre eux ni une idée ^jénérale directrice, ni un principe supérieur. D'ailleurs, les facilités accordées par certaines colonies aux demandeurs de terre sont souvent bien inutiles puisque les demandeurs font défaut et que les terres, offertes à bas prix ou même gratuitement, restent en friche. Il convient de citer toutefois une délibération du Conseil général de la Martini([ue, à la date du î) décend)re 188C, qui accorde, sous certaines conditions d'ailleurs peu gênantes, des concessions gratuites de six hectares. Le concessionnaire peut cultiver la terre à ses risques et périls pendant dix ans ; passé ce temps, la terre revient à la colonie, mais le possesseur conserve un droit privilégié de location. Il ne semble pas que ce régime ait donné d'appréciables résultats.
Ai^; Soudan où le caprice le plus étrange avait présidé jus- (ju'en 1893 aux concessions gratuites de terres, le général Archinard décida par un simple ordre général que les concessions seraient désormais données à titre onéreux. Les propriétaires dont le litre n'avait pas été définitivement recoiuiu [)ai" l'administration perdaient les concessions qui leur avaient été attribuées à titre provisoii'e, et n'avaient plus que la ressource de disputer à leurs concurrents les domaines sur lesquels ils ('talent momentanément installés. Toutes ces concessions furent, en effet, vendues aux enchères sur le terrain même et « adjugées au plus offrant sans que l'occupant fût d'ailleurs privé d'aucun (lesdroilscommuns d'arlieleur. » L'o[)inion(lug('Miéral Archinard était donc exaclcniciit celle de M. Leroj-Beaulieu, dont il invo(]nail l'anloiilé : « Tous les colons sérieux, intelligents et '( munis de ressoui'ces, aiment mieux acheter la terre; de se- <( coude main à des spéculateurs (|ui la leur vendent à liant « |)rix, (pie de la tenir gratuitement du gouvernement. » Théorie, juste pent-èlre en géiuMid, mais (pii demanderait à être (liscuh'e dans les détails.
I^a première préoccupation du général Dodds, après la conquête du Dahomey, avait été de déterminer le régime de la propriété pour les indigènes comme pour les Européens. Un arrêté du 23 décembre 1892 stipula que tout immeuble non réclamé dans les six mois ferait partie du domaine de la colonie ; un deuxième arrêté, qui n'était, du reste, que la reproduction textuelle d'un arrêté local du 18 février 1890, établissait que des concessions de terrains pouvaient être accordées, dans les territoires annexés, aux Européens qui en feraient la demande.
La question des concessions de terres avait de même préoccupé le gouverneur d'Obockqui, par un arrêté local du 1" décembre 1883, avait accordé des concessions de trente années à certains de nos nationaux, sous réserve que ces terrains ne pourraient être aliénés qu'avec l'autorisation de l'administration. Plus tard (24 janvier 1891) ces concessions purent être données à titre perpétuel quand il s'agissait de travauxTmportants à entreprendre, ou quand les terrains concédés étaient en dehors delà propriété de la colonie. Ces concessions devaient être mises en valeur dans le délai d'un an (1).
Bien plus compliquée -était la question des concessions dans les établissements français de l'Océanie, car là il existait une propriété indig'ène reposant exclusivement sur des traditions et cependant indiscutable. Pour introduire un peu de lumière dans cette inextricable confusion, cause de continuels procès, un décret du 24 août 1887 avait donné aux indig'ènes un délai de .j ans pour établir leurs titres de propriété ; mais les difficultés étaient si grandes et les réclamations si vives qu'il fallut, en 1892, prolonger de trois ans le délai précédemment fixé. L'article 11 du décret de 1887 établissait que tout le territoire non revendiqué dans les délais fixés serait réputé duniaiiie du district, de sorte que les deux décrets de 1887 et de 1892
(1) Voir, à ce sujet, Edouartl l'élit, op. cil.
^i MISE EN VALEIK
devaient avoir poiii- résultat de déterminer à la fois dans les établissements framjais de l'Océanie le domaine individuel et celui de l'Etat. En fait, ce résultat n'a pas été obtenu parce qu'il a fallu, tant la situation est complexe et obscure, accorder de nouveaux délais.
La tpiestion ne se posait encore à cette époque ni à Madagascar, où nous ne possédions encore que la colonie de Diév;o- Suarez pour laquellr un arrêté local du ICi novembre 1887 avait fixé le réii^ime des concessions de terres, ni à la Guyane dont les terrains étaient en grande partie réservés à la colonisation pénale, ni à la Nouvelle-Calédonie et pour la même raison. Mais elle se posait encore en Gochinchine, au Cambodg-e, au Tonkin et en Annam ; elle se posait ég-alement dans notre immense colonie du Congo.
En Cochinchine, aucune aliénation de biens ne pouvait être conserié,1e sans l'assentiment du conseil colonial (décret du 8 février 1880, 7 décembre 1886, 11 janvier 1888) ; ces concessions étaient, d'ailleurs, rares « en présence de l'épuisement presque complet des ressources domaniales. » On ne pouvait concéder y-ratuitement que les immeubles ruraux incultes d'une contenance de dix hectares et au-dessous. De nouveaux arrêtés (15 octobre 1890) réglementaient strictement les aliénations ou locations dt; biens domaniaux en Cochinchine.
Dès 1887, des concessions de terres avaient été accordées au Ciunbodg"e. Les terrains urbains devaient être mis en vente aux enchères publitpics, les autres devaient donnei' lien à des concessions à titre onéreux ou gratuit. Les concessions onéreuses étaient accordées au prix de 10 francs l'hectare, et pour les concessions g-ratuites le demandeur devait défricher, sous peine de déchéance, un dixième de la concession par an. De [>lus, il ne pouvait aliéner sa concession qu'après un délai de 12 ans, sauf h; cas d'auloiisati(^n sj)éciale doniu'e par l'administration.
Beaucoup [)lus délicale t'tail la question des terres en Annam-
Lli;GISL.\TION FOxNClÈRE 95
Tonkin. Là, l'administration ne se trouvait pas en présence d'une situation neuve, mais en face d'une organisation compliquée et dont il y avait lieu de tenir compte. Sans doute, la propriété telle que la comprennent les Annamites était une propriété beaucoup pins collective qu'individuelle, plus semblable' au mir russe qu'à la propriété française, mais enfin c'était une propriété fondée non sur la tradition, non sur des usages plus ■ou moins fixes, mais sur un véritable cadastre. L'org-anisation de cette propriété paraît avoir été la conséquence naturelle de la mise en vigueur dans les pays d'Annam-Tonkin des règlements chinois plutôt que le produit de l'initiative chinoise, et le cadastre a été sans doute importé par les Chinois pendant les longues et diverses périodes de leur organisation. Bien que le cadastre existât depuis 1806, il n'y avait ni assiette de la propriété, ni système quelconque de publicité hypothécair^ Les titres rudimentaires qui servaient à constater les droits des détenteurs ne fournissaient aucune indication précise ni sur les origines, ni sur la délimitation de la propriété, ni sur la condition juridique de l'immeuble ; la possession même de ces titres ne procurait aux acquéreurs qu'une sécurité relative. On avait donc tous les inconvénients d'une organisation complète et on n'en avait pas les avantages. La question des concessions ne pouvait se poser qu'autant qu'une réglementation méthodique et raisonnée aurait été tentée par le gouvernement local.
Reste l'examen du régime foncier au Congo par lequel nous avons voulu terminer, puisque c'est là que la France tente une expérience qui sera peut être décisive et qui est, en tout cas, grosse de conséquences pour l'avenir de notre domaine colonial. La réglementation des ventes et concessions de terrains au Congo français avait été déterminée par un arrêté du commissaire général, en date du 26 septembre 1891 ; cet arrêté divisait les terres de la colonie en quatre groupes :
\o Les lorrains domaniaux non susceptibles d'une aliénation dt4iuitive ;
2" Les terrains domaniaux susceptibles d'«Ure aliénés ou concédés à titre onéreux ou à titre gratuit ;
3" Les terrains possédés par les indigènes et susceptibles d'être aliénés ou échangés ;
4° Les terrains vagues.
L'administration locale se réservait d'accorder à toute [)ersonne((q il en ferait la demande et offrirait les garanties jugées nécessaires des concessions d'une superficie à déterminer suivant les besoins pour des étal)lissements d'utilité publifpie, des exploitations industrielles, agricoles, commerciales et forestières et pour l'élevage du bétail »> ; à charge pour le concessionnaire de mettre en valeur le terrain concédé dans une proportion de un dixième i)ar année. Le même arrêté consacrait le droit de propriété des indigènes qui pouvaient vendre ou aliéner les terrains leur appartenant, mais sous réserve de l'approbation des pouvoirs locaux dans un délai de six mois.
Telle était la situation quand fut posé, en 1890, le problème des grandes compagnies de colonisation qui, après avoir été d'abord accueilli avec froideur et même avec indifférence par l'opinion publique, a déterminé, dans ces temps derniers, un tel engouement et provoqué un tel enthousiasme que ceux qui furent les api'dres de ce procédé fie colonisation commencent à signaler eux-mêmes les dangers d'une généralisaticui trop hâtive et à redouter les erreurs qui résulteraient de l'application aveugle de leur propre système.
La (piestion, à vrai dire, n'était pas nouvelle. L'idée des grandes compagnies de colonisation domine, en (juelque sorte.
toute notre histoire coloniale. Elle a été un ries instruments préférés de l'ancien régime et de grands esprits tels que Riclielieu et Golbcrt ont considéré que ce procédé était meilleur (pu; tout autre pour aider à l'exploitation et au peuplement de notre domaine d'outre mer. « Très fort encouragées par les « g-ouveruements, soutenues, particulièrement au dél^ut, mais « dès le début aussi, et surtout plus tard, quand elles eurent (( développé, avec tous leurs avantages, tous leurs inconvé- « nieuls, très attaquées par les marchands, les compagnies de « colonisation s'étaient, avec plus ou moins de persistance, « malg-ré bien des échecs, bien des ruines et même bien des <( interruptions, perpétuées ou plutôt traînées jusqu'à la veille « duxix'' siècle (1).» Puis brusquement le système paraît totalement abandonné jusqu'au jour où, il y a dix ans à peine, notre incroyable mouvement colonial ramène l'attention sur les compag-niesde colonisation qui sont à nouveau considérées comme le seul moyen detirer partides immenses territoires récemment conquis. Or, il n'est pas inexact de préfendre que le raisonnement était discutable et l'idée en partie fausse, car il n'existe aucun rapport entre les compag'uies telles que les avait conçues l'ancien régime et les compagnies telles que les conçoivent aujourd'hui leurs défenseurs. En cette matière, l'histoire ne peut nous apporter aucun enseignement, car ce serait se tromper que de préjug-er du sort réservé aux compagnies actuelles par celui de leurs aînées. C'est ce que M. Chailley- Bert a très nettement mis en lumière quand il a dit que « presque pas un des arguments que l'on invoquait à l'appui de la création de ces compagnies ne peut être invoqué aujourd'hui». Nombre des compagnies de l'ancien régime avaient été inspirées par un motif religieux; ce motif serait insuffisant aujourd'hui pour grouper d'importants capitaux dans une asso-
(1) Ctiaillpy-liert, lex Conipngniex de colonisation sous l'ancien régime.
dation coloniale; elles étaient presqiie toutes commerciales, elles tendent chaque jour clavanta«jre à demander leurs premiers revenus à ragiicuiliu'c ; elles étaient toutes pi-otéyées et nu'nie subventionnées par l'Etat; elles sont constituées pour substituer à l'action de l'Etat celle de l'initiative privée; elles jouissaient presque toutes de droits régaliens, personne nuiinlenant, du moins en France, ne songe à réclamer de pareils droits et tous se défendent même d'y avoir pensé ; enfin, il existe aujourd'hui un élément décisif d'action, de contnMe el de concurrence et, par suite, de succès qui modifie toutes les conditions d'installation et d'exploitation: la vapeur. Donc l'assimilation si souvent faite entre les grandes compagnies de l'ancien régime et h's compag-nies modernes est factice et ne mène à rien. C/esl, avec des apparences d'antiquité, un outil neuf, nuxlerne et manié par des hommes nouveaux. Il est niènTc curieux de constater que, d'une vieille idée, est sortie une idée neu\e, sans que ceux même ([ui l'ont conçue s'en soient exactement rendu c<)nq)le.
C'est en 1890 que M. Etienne, alors sous-secrétaire d'Etat, eut la pensée qu'il fallait, pour mettre en valeur notre domaine, recourir aux procédés qui avaient été employés par l'ancien régime jusqu'au xix^ siècle et depuis par la Grande-Bretagne. Comme l'ardent sous-secrétaire d'Etat est un homme d'action énergique et clairvoyant, il voulut, le plan conçu, passer à l'ext'cution. Il réunit alors, le 21 janvier 1891, le Conseil supérieur des colonies f[ui n'avait eu juscpi'alors et (|ui n'a eu (\i'- [»uis qu'une existence théorique, et de\ant celle noud>reuse assi'ud)l('e il développa hardiment et t'ioipiemment son projet de colonisation :
« Il est indispensable, disait-il, d'imiter ce (pie d'autiespuis- « sauces n'ont pas In-sité à faire à l'éi^ard des sociétés com- « merciales. L'Angleterre, l'Allemagne, l'Italie, le Congo indé- « [K'rulanI, la Ilollandt; ont concédé des chartes à privilèges
« qui donnent à des sociétés la libre possession de certains « territoires, avec oblig'ation pour elles d'y créer des routes, « d'y améliorer le cours des fleuves, d'y cultiver le sol, mais « aussi avec la sécurité que personne ne pourra venir derrière « elles jouir et bénéficier de leurs dépenses et de leurs efforts. « Ces puissances ont justement pensé que l'effort individuel ne « pouvait pas intervenir utilement dans les pays où l'élément « européen n'a pas encore pénétré, où de nombreuses expé- (( riences sont à faire, où les frais généraux sont lourds àsup- « porter pendant les premières années.
(( Des sociétés à capitaux puissants, au contraire, peuvent <( supporter les difficultés des premières années sans se lasser « ni se décourager. Il n'est que temps d'imiter nos voisins si (( nous voulons tirer profit de notre vaste domaine colonial. »
Le conseil supérieur des colonies, sur un remarquable rapport de M. Paul Révoil et après de longues et savantes délibérations, se montra presque unanimement favorable, en principe, à la création de g-randes compagnies. Le projet aurait même abouti très vite à des résultats pratiques si le Conseil supérieur n'avait pas été arrêté par une question de forme. Se contenterait-on d'un simple décret ou demanderait-on au Parlement une loi spéciale (Ij?
La Commission chargée de l'élaboration du rapport avait nettement déclaré que « l'article 18 du séiiatus-consultede 1854 (( était conçu en termes si généraux que le g-ouvernernent fran- « çais pouvait concéder par décret aux compagnies de coloni- « sation les avantages et les droits qui y étaient énumérés » et elle ajoutait que (des nécessités de notre situation coloniale « imposaient au gouvernement le devoir d'user sans retard de « cette faculté ».
(t) Voir, sur toute cette (]uesli(ni, rtM(i(|uoiit [tlaidoyer do M. Etienne : Lea Compagnies de colonimfion.
Cette théorie fut éner^^iquemeiit combattue par Jules Ferry lui-même qui était, pourtant, un partisan convaincu des compagnies de colonisation : «On crée un droit nouveau, disait-il, « qui a besoin d'une réglementation nouvelle... Vous voulez <( vous passer du Parlement, c'est la chose au monde (pie le « Parlement tolère le moins... Vous ne ferez accepter ce sys- « tème ni par le Parlement, ni i)ar l'opinion publique; il faut « en prendre son parti. » Et à un autre moment de la discussion : « Il est évident qu'il faudra toujours se présenter devant « le Parlement ; croire le contraire serait une chimère. » Chose incroyable, le Conseil supérieur ne se laissa pas convaincre par la chaude parole de Jules Ferry et vota à une g-rande majorité une résolution ainsi conçue : « (pi'il y avait lieudefa\(>- (( riser la création de compag-nies privilégiées pour la coloni- « sation et la mise en valeur des territoires situés dans les <( possessions françaises ou placés sous l'influence de la France; <( que la concession de ces privilèges pouvait être faite par « décret.»
La partie semblait donc fléfinilivement gagnée; il n'en était rien. En vain le gouvernement, cherchant à concilier l'opinion du Conseil supérieur avec les susceptibilités du Parlement, déposa, dès le 16 juillet 1891, sur le bureau du Sénat, un projet de loi en deux articles, projet très court et très simple qui aurait pu être facilement et rapidement voté ; en vain, tons les partisans de notre politique coloniale demandèrent-ils au Sénat de voter ce projet (pii pouvait avoir de si fécondes conséquences, la commission du Sénat considéra le projet comme tro|> sommaire et ni'gocia avec radminisli'ation des colonies afin de pi'éciser davantage les règles et les foruudités à suivre et, en fait, la commission se considéra connue moralement dessaisie. Persuadé, avec beaucoup d'antres, (pi'il fallait avant tout aboutir, M. Lavertujon déposa, en son nom [)ersonnel, une proposition de loi sur les grandes compagnies;
LÉGISLATION FONCIÈRE iOl
elle eut le sort de la proposition gouvernementale. Une nouvelle commission fut saisie et son rapporteur. M. Paulial, déposa, en 1897, un rapport très étudié et très complet, mais rpii modifiait complètement le projet primitif, A l'insu même de son auteur, le projet abandonnait entièrement le système des grandes compag-nies et ne parlait plus que des concessions de terres, et c'est ainsi cpie la question des grandes compagnies devint la question des g-randes concessions. « Sous le rapport du peuplement, des travaux publics et de la mise en valeur de ces territoires, disait M. Pauliat, les compagnies concessionnaires accompliraient des choses qu'on ne saurait attendre de longtemps de la colonisation individuelle et qu'en tout cas, dans notre situation financière présente, on demanderait aujourd'hui vainement à l'Etat » et, ailleurs se prononçant résolument pour le système des concessions : « Ce sont ces (( territoires inoccupés qui justifient les dépenses que*fait « une nation pour avoir des colonies, et toute la peine qu'elle (( se donne dans ce but'. Car c'est seulement avec ces territoires « à mettre en valeur et en culture qu'il lui est possible d'offrir <( des d(''bouchés à ses nationaux et à leurs capitaux ; ce sont « ces terres qui doivent être le fondement même de la coloni- « sation du pays. » Pas plus que celui du gouvernement, le projet si habilement présenté par M. Pauliat n'aboutit à un projet de loi. Mais le problème était nettement posé et aussitôt les vrais amis des colonies prenaient position dans le débat. Chacun était convaincu, comme le disait M. Chailley-Bert (1), que « rien peut-être n'est si important dans un pays neuf que « de bien organiser le régime des terres ». « La conquête ayant (( rendu le conquérant propriétaire de toutes les terres doma- (( nialès, le choix du procédé par lequel on fera passer ces « terres aux mains des colons est chose capitale. » Successi-
(1) (Jliailloy-Bert, /« Colonisât io)i eu Indo-Chinc.
102 MISK i:.N VAI.EIH
vemenl MM. Loroy-Beaiilieii, Sieyfried, André Lcbon défendirent avec ardeur par la parole et par la plume leurs conceptions personrielles. Jamais il n'y eut pareille unanimité à demander une solution ferme et pareille émulation courtoise à faire prévaloir son avis. Et tant il est vrai (pie les idées bien défendues finissent par triompher, c'est que des concessions nombreuses et importantes ont été consenties, dans ces deux dernières années, par le ministère des colonies en vertu de simple décret, avant qu'une loi or^^anique sui' la matière eut été votée par le Parlement. Il convient donc d'examiner maintenant les délicates et complexes difficultés que soulève le n'aime des concessions. Exaniinons tour à tour : 1" si les compag-nies à charte sont compatibles avec notre législation et notie civilisation actuelles ; 2" si les concessions doivent être consenties à titre onéreux ou à titre i*Tatuit; S*» s'il convient de donher de i^randes on de petites concessions; 4° s'il est désirable et prudent d'accorder des concessions sur toute l'étendue de notre domaine colonial. Tontes ces questions examinées, nous donnerons, en loute liberté d'esprit, notre opinion j)ersoiuielh».
Si prés([ue t<jus It's j)ar(isans de l'expansion coloniale demandent la constitution de conq>agnies de colonisation, il en est très peu ipii croienl à la j)ossil)ililé de conqta^iiies à chartes, analogues à celles (piaxail créées l'ancien réi'ime. Toutefois, M. Leroy-Heaulien, dans sa l'emaicpiable conférence à l'I nion cr)Iorn'ale, n'a pas hésité à dc'feiidie a\('c courage et talent celle IJHMtric : « Il (andiail coiisliliKM- des soci('((''s (pii lussent douées d'un slaliil spt'cial, à sa\(»ir de ce qu'on appelle d'un m )\ doni (Ml l'ail un (''|»imi\ arilail, des ih'iiils )'('(lilli(')is. Il fan-
(Irait constituer des sociétés qui eussent d'abord des concessions étendues et qui pussent entretenir des forces de police ainsi qu'un certain appareil de justice, qui fussent libres d'établir certains droits, certains tarifs, — des sociétés, en un mot, qui eussent les organes nécessaires pour exister là où il n'y a aucune espèce de g-ouvernement, — là où on se trouve au milieu de peuplades sans orç;anisation.
On pourrait donner à ces sociétés la durée des compagnies à charte anglaises — vingt-cinq ans, par exemple — avec une tacite reconduction de dix années en dix années. « Elles au- (( raient besoin d'un capital variant de 1,200,000 francs à <( 1,500,000 francs, à 8 ou 12 millions, suivant l'importance (( des territoires qui leur seraient dévolus. Ces territoires pource raient être, suivant les circonstances, de 3 à 600,000 hectares « ou bien de i ou o millions d'hectares. Comme nous possé- « dons en Afrique (déserts déduits) une superficie égale a*dix « fois celle de la France, nous pourrions facilement donner à (( diverses compagnies des territoires équivalant, pour cha- « cune, à trois ou quatre de nos départements, sans nous di- « minuer d'une manière inquiétante pour le présent. »
En dépit de ce programme séduisant et calqué, d'ailleurs, sur les chartes des grandes compagnies anglaises, il est certain ([ue ce svstème est presque universellement abandonné. Ee succès même des compagnies anglaises, telles que la Compagnie royale du Niger, la South african company et d'autres encore, n'est pas pour nous étonner lorsqu'on songe aux moyens employés pour l'obtenir et aux abus de pouvoir dont ces compagnies se sont rendues coupables. Notre constitution démocratique se prête mal à ce que des délégations de souvei'aineté soient ainsi consenties au profit des particuliers; d'autre part, avec la concurrence actueHe, avec les intérêts en lutte et entre lesquels l'Elat n'a pas à prendre parti, il serait très dangereux de donner à une compagnie quelconque un monopole de
10 i MISE EN VALEl R
fait, on lui concédant la propriété de tout le pays, le droit de lever les taxes, d'entretenir des forces de {)olice, etc. « One cette « société, une fois constituée, cherche à augmenter ses moyens (( (raction, à laiie disj)ai'aî(re ou à absorber les compagnies « rivales, rien de plus légitime, et l'émulation des compagnies « commerciales pour arriver à ce résultat ne peut que favoriser (( et hâter le développement économi(jue de nos colonies. (( Mais le monopole de droit concédé avant même que la compa- « i^nie ait commencé sesopérations, en empêchant toute coucur- « rence ultérieure, ne peut être que funeste à la colonie ( I). » M. Leroy-Beaulieu invoque en faveur de son système un argument qu'il considère comme décisif. Les grandes Compagnies sont, dit-il, comme un écran qui mastpie l'action de l'I^tal. Or, à l'heure actuelle, tous les lenitoires à conquérir sont conquis ; tous les pays à partager sont partagés et cette sorte d'invasion occi^lte, outre (prelle ne peut tronquer personne, n'est plus nécessaire aujouid'hui. Donc, lesconq)agnies de colonisation sont coulraires à la fois à notre conception politi(pu', à nos idées sociales et à nos intérêts les plus tlirects.
Condamner les compagnies à charte n'est pas rencjucer au svstème des conqjag-nies et parlant à celui des concessions <le terres. Mais ces c(jncessions, comment seraient-elles faites/ (iratuilement ou à titre onéreux? M. llamelin n'hésite pas dans son ouvrage à se juononcer pour le système des concessions gratuites. Ce procédé, dit-il, permet seul d'attirer de nombreux émigranis ; il est léyilime puisque ces terres n'ont aucune valeui-; il est équitable puisqu'elle laisse aux émigrants la disj)osition de toutes leurs ressources. En dépit de ces arguments et de ceux deM'auteur anglais Méi'ivale qui pense que la concession gratuite fa\(uise la petite colonisaliou, la concession gratuite est un proc('(l('' |)resque toujours (iaiiiicrcux et coudanuia-
(I) .M;iiii'icc iliimcliii, Di'x Concessions co/uiiia/i's.
LÉGISLATION lONCILUE lOo
ble. D'abord, il est à remarquer (jne les émigraiits ne recherchent milleincnl les terres gratuites; elles leur inspirent même une détiance instinctive ; si ces terres sont concédées gratuitement, c'est donc qu'elles n'ont aucune valeur, et si elles nOnl aucune valeur pour l'Etat, c'est donc qu'elles ne peuvent rien rapporter. Supposons, d'ailleurs, que cette gratuité attire les émigranls, elle ne les retiendra pas sur le sol qui leur a été attribué. Ce que l'on obtient si facilement s'abandonne de même, et l'émigrant, au premier échec, quittera sans hésiter cette concession qui ne représente pour lui ni une valeur matérielle, ni une valeur morale. Cette expérience a été souvent tentée et elle a toujours donné le même résultat. Le seul moyen d'attacher le colon à la terre, c'est de la lui faire payer; peu importe, d'ailleurs, le prix qui lui sera demandé; qu'il soit aussi minime (ju'on le voudra, mais qu'il suffise pour donner au colon l'amour de la terre, si vif chez les Frauçais de la métropole. Si cette nécessité de payer retient sur le C(jntinent un certain nombre d'émigrants, il ny a pas lieu de le regretter, la qualité des émigrants important plus que leur quantité. La concession, à titre gratuit, dit M. Hamelin, a pour résultat de laisser à Témigrant la totalité de ses ressources. Il y aurait peu à attendre d'un émigrant qui disposerait de fonds si réduits qu'il ne pourrait cousacrer à l'achat d'une terre quelques centaines de francs, sans risfpier de manquer de l'arg-ent nécessaire aux premières dépenses d'exploitation. De ces émigrants-là on en trouve toujours plus qu'il n'est nécessaire, et ce ne sont pas eux qui assurent d'ordinaire le développement d'une colonie. En outre, les terres concédées ne sont jamais dénuées de valeur puis- (prelles constituent une richesse en puissance, sans laquelle aucune exploitation n'est possible, et puisqu'elles ont trouvé acheteur, partout où elles ont été mises en vente. On pourrait ajouter enfin que le concessionnaire à titre gratuit dé[)end toujours plus ou moins de la colonie qui l'accueille, de radministralion Les Colonies, vol.lll. 7
qui lui a douné sa concession ; seul celui (|ui a payé sa propriété, qui est maître du sol qu'il cultive, est assez indépendant pour s'affranchir des règles étroites qui pourraient limiter son initiative et pour cultiver à sa guise le terrain qu'il a choisi. « Le réi^ime des terres vacantes et leur mode d'appropriation <( est peut-être le point [)rincipal de tout système colonial. « Selon que, sur ce point, on aura pris de bonnes ou de « mauvaises mesures, on aura assuré ou décourag-é la culture (( et le peuplement du pays (1). » On ne saurait mieux dire, mais la concession à titre gratuit est justement une de ces mauvaises mesures à laquelle il est utile de renoncer.
Donc pas de compagnies à charte, pas de concessions à titre gratuit; mais quelle sera l'étendue de ces concessions? Il est évident qu'il ne peut y avoir en cet ordre d'idées que des décisions d'espèce et (pi'on ne saurait poser de règle générale. TouteffSis, il est permis de direà priori que la solution est différente suivant qu'il s'agit de compagnies commerciales ou de compagnies agricoles. Si lacompagnie songe uniquement au commerce, laconcession sera naturellement beaucoup plusgrande ; si elle veut faire de l'agriculture, il devient inutile et même dangereux de constituer des domaines tropétendus; ajoutons cjue les compagnies purement commerciales sont dangereuses [x mit une colonie; qu'elles ont fatalement une tendance à drainer toutes les richesses naturelles du pays (pi'elles occupent sans prendre le temps de reconstituer cette richesse et (pi'au bout d'un temps généralement assez court, le pays se trouvera ruint'sans •autre piotit qu'un Ix'néfice immédiat et sans lendemain. Le type ^les c(»m[»agnies à ci'éer seiait donc une sociétéqui condjinerait à lafois la production des produits et la \(Mit(Mle ces jjioduils, <jui serait à la fois agricole et commerciale, (pii veudiait avec \\n bénéfice légitime et jJi'oportioMnc! aux risipies courus et au
(!) l.crdv-iJc.Milicii, /)(' 1(1 l'.olonisntion c/ii'c /m /iriip/i's mnilernex.
LÉGISLATIUN FONCIÈRE 107
temps perdu les produits du sol, mais qui metliaieut eu valeur ce sol pour ne pas manquer d'éléments d'échange et de vente, après avoir créé des débouchés. (Jetteidée, vague encore il y a quelques années, se précise aujourd'hui. C'est ainsi que M. Paiiliat ne prévoit dans son rapport que deux types de concessions domaniales : celles inférieures à 7niUe hectares qui, d'après lui, seraient faites dans des conditions à déterminer par un règlement d'administration publique; celles supérieures à ce chiffre qui seraient accordées par décret en conseil d'Etat. De même, M. Siegfried, dans son rapport du budget des colonies (1897), distingue entre les concessions de 20,000 hectares exclusivement agricoles et les concessions au-dessus de ce chiffre. D'une façon générale, les petites concessions sont préférables aux grandes, parce que le système des vastes plantations donne rarement de bons résultats, même dans les colonies d'exploitation, car « la grande propriété, dans nosjpolonies agricoles, est jugée et l'avenir est à la petite propriété» (1). Mais, en dehors de ces concessions de culture, il peut y avoir place pour de grandes sociétés qui, sans dédaigner l'agriculture, entreprennent en même temps l'exploitation des mines, des forêts, la construction de voies de communication, compagnies d'avant-garde, s'il en fut, outil nécessaire au début d'une exploitation. C'est une question de temps et de lieu.
Ainsi nous sommes amené à traiter la dernière question : où doivent être données les grandes concessions ? L'expérience récemment tentée par le ministère des colonies facilitera notre examen. Après avoir longtemps hésité à donner des concessions, le département, sous l'influence de l'opinion publique et en présence de la nécessité de mettre en valeur notre colonie délaissée du Congo français, a décidé, un peu hâti-
(I) Orisicr, Im/iressions cohniali-a.
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veillent peul-èlre, de léparlir cette immense éleiitlue tle teii itoires entre une centaine de concessionnaires. Ajoutons que lexemple donné par le Coiii^o Belge, encore que cet exenijjle n'ait pas été très bien compris, na pas été étranger à cetterésolution. Sauf de la [lart dcfpieNpies adversaires irréconciliables des concessions, le partage du Congo tout entier a été uiii\<'rselleraent approuvé. Pourquoi? Parce qu'il s'agissait dunpays complètement neuf, inconnu dans certaines de ses parties, inoccupé et inexploité et dans lequel, en l'absence de toute voie de communication, ni l'action de l'Etat, ni, à plus forte raison, les efforts individuels de quelques colons ne pouvaient s'exercer avant longtemps. Les sociétés ainsi constituées et dont queUjues-unes disposent de capitaux puissants, sont donc des sociétés d'avant-ganle qui se chargent, en échange d'avantages précis, de débioussailler un terrain inculte encore, d'ertvreprendre des exploitations, d'établir des relations dilectes avec la côte et la grande voie du Congo. De ces sociétés, les unes réussiront parce qu'elles ont assez de ressources pour pouNoir attendre et parce qu'elles savent, d'avance, que les résultats pratiques de l'œuvre eiUreprise ne seront obtenus (pie beaiicoiq) plus tard ; d'autres échoueront sans doute, mais les travaux qu'elles auront entrepris ne seront pas perdus et faciliteront la lâche des sociétés <[ui suivront. Elles seront, suivant l'expression de M. le ministre Decrais, une S(jrte d humus ferlilisanl. L'onn re est donc bonne, à condition toutefois qu'il s'agisse bien, dans la pensée des demandeurs en concession, d'une œuvre agricole ou commerciale et non d'une opération de bourse <pii assurei'ail à quelques-uns d<'s hénéiices immédiats et à tous les auli'es des [lertes iri(''paral)les. Il est, par ex(Mn[>le, profoiich'inent regrettable de \(>ir les actions de ccriaines sociétés atteindre une plus-value de trois cents francs, avant cpie le premier coup <]e pioche ail r\r donné, axant même (pie le terrain concédé
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ail été géot^raphiquemont reconnu. Rien ne saurait être plus nuisible pour l'aN'enir de la colonisation française. Il est vrai f[u'à ceux qui risquent ces timides remarques, les administrateurs de ces sociétés répondent qu'il n'y a aucunement de leur faute, que cette majoration ne vient pas d'eux, mais du gros pul)lic qui réclame inslamment la vente de ces actions et qui les paie très cher, en vertu flu simple jeu de l'offre et de la demande. Il serait facile de répondre que le devoir strict des [)ropriétaires de ces actions est de résister à cet engouement facticeet irraisonné et que mieux vaudrait, dans l'intérctmême de la société, ne pas'vendre ces actions, à quelque prix qu'elles soient demandées, et ne pas s'exposer ainsi à une réaction inévitable, qui sera aussi folle que l'enthousiasme et qui devra déterminer, à un moment donné, l'échec complet de l'entreprise. Mais, ces réserves faites, et il fallait les faire, l'f^périence était intéressante à tenter et le Con^o français était naturellement désig-né pour cela : « Là existaient, en effet, d'immenses territoires à l'état vierçi^e, insuffisamment administrés, dépourvus de tout mouvement commercial, imposant à la métropole des sacrifices annuels, sans perspective de compensations prochaines. Leurs populations clairsemées, voisines de la barbarie, n'occupaient, n'exploitaient qu'une infime portion du sol et en ig-noraient les ressources (1). » Peut-être, pourrait-on penser q'ue le nombre des concessionnaires est excessif, que le cahierdes charges qui leur est imposé est trop rigoureux en certaines clauses, trop facile en certaines autres, mais ce sont là critiques de détails et qui ne peuvent nous arrêter.
Beaucoup plus grave est le reproche adressé au département de s'être dépouillé de toutes les terres utiles, en se mettant ainsi dans l'impossibilité de tenter, par lui-même, quelques
(Il Chaillcy-Bert : Icllii' a M. Cotrllc, Di'iii'chi' coloninle. Ti mars 11)00.
no MISE EN VALEUR
efforts nécessaires (car il est toujours ijon que l'Etat donne l'exemple) ou de permettre à ([uelques sociétés moins puissantes d'imiter les compagnies concessionnaires. Puisque notre inlention était, en cette circonstance, de suivre l'exemple donné par le Congo belge, il eut fallu le suivre complètement et alterner, ainsi que l'a fait l'Etat indépendant, les domaines des Sociétés avec les domaines réservés à l'exploitation officielle. Ce procédé a donné déjà d'excellents résultats et, pour s'en convaincre, on ne lira pas sans profil l'ouvrage documenté de M. Pierre Mille, sur le Congo belge. D'autre part, nous n'aurions pas dii oublier que les Etats-Unis ont procédé de même dans la mise en valeur de leurs territoires neufs et obtenu ainsi ce résultat heureux que les terres conservées par l'Etat ont bénéficié de la plus-value que la colonisation avait procurée aux tej'r(îji voisines. Je sais bien que le d('parloment des colonies a refusé de pratiquer le lotissement de quelques territoires, mais les réserves faites sont vraisemblahlement insuffisantes et auraient gagné à porter sur une superficie double et triple de celle (pu a été prévue.
Mais ce partage du Congo une fois justifié, et d'ailleurs accompli, convient-il de généraliser la mesure et d'appli([uer le même système à tous les territoires de l'Afrique occidentale et même de Madagascar, comme le demandent quelques inq)atieiits? A peine le Congo était-il réparti entre les concessionnaires que d'autres demandeurs, tard venus dans leurs sollicitations, modifiaient leurs prétentions primitives et reven- (liqiiaient de grandes concessions au Soudan, à la Côte d'hoire, an Dahomey, en un mol, sur tons les teriitoires de la Boucle du Niger. La commission des concessions instituée par M. Trouillot (10 juillet J8!)8) [»rès le ministère des colonies a été saisie de 7o nouxelles demandes de concessions portant non pins sur les terres vierges du Congo, mais sur les teiritoires heanconp mieux C(jnnns cl heaucoup mieux adminisli(''s
de l'Afrique occidentale. De telles demandes doivent-elles être accueillies? Pour répondre à cette question, il convient, d'abord, de remarquer que la situation en apparence identique est, en réalité, absolument différente. Au Conf^o, le sol n'appartient à personne ; dans le Soudan, la propriété est constituée à l'égard des indigènes et même à l'égard de l'autorité française ; on dira, sans doute, que l'indigène ne connaît pas la propriété individuelle ; il est possible, mais le chef a la propriété de tous les territoires qui dépendent de lui : « Son droit sur le sol peut se comparer au domaine é)ni)ient qui appartenait au seigneur dans l'ancienne France. Il est reconnu par les indigènes et sanctionné fréquemment par des redevances qu'ils versent au chef, pour les surfaces qu'ils occupent ou les terrains qu'ils cultivent (1). » Ce droit a été également reconnu par la France, comme en font foi les traités signés par nos explorateurs et nos fonctionnaires d^uis Faidherbe, avec les rois du pays. Les territoires du Cong-o n'ont aucune vie commerciale ; il n'en est pas de même au vSoudan où la population indigène se livre rég-ulièrement au trafic, où les marchés sont nombreux, les caravanes régulières, où le commerce français est représenté, depuis plusieurs années, par quelques établissements. Les populations du Congo sont absolument à l'état sauvage, plus voisines de l'animalité que de l'homme, les populations de la Boucle du Niger possèdent une organisation politique et sociale assez complète, une religion monothéiste, la religion musulmane, l'habitude déjà ancienne de commercer avec nous, d'avoir foi dans notre parole, de demander la tutelle de notre administration. Il y a donc antinomie absolue entre la situation du Congo et celle de nos possessions du Nord-ouest africain. Les demandeurs n'ont à se substituer ni à l'action officielle qui a fait tout son devoir,
(1) Chaillpy-lîcrl, mèiiif indication.
1 1:2 MISF, KN VALKI K
comme le prouve la situation florissante du S(^aég'al, de la (îuinée française, de la C(">te d'Ivoire et du Dahomey, ni à l'initiative privée (jui a depuis loui^temps noué avec les indigènes des relations d'affaires et qui, ^-ràce à d'activés maisons de commerce, a déjà engagé des capitaux imporlanls el en retire des bénéfices, médiocres encore, mais assurés. Les comj)a^nies ne demandent, pour étendre le champ de leurs opérations et multiplier leurs comptoirs, que la certitude de pouvoir compter sur l'avenir et de ne [)as être évincées d'une situation si coura- Çiiusement conquise, parles ouvriers de la onzième heure. Si l'on veuf, dans ce [>ays assoupli par la con(|uète et ([ui déjà donne plus que des espérances, obtenir des résultats compensateurs, il faut que l'ingérence ofliciclh? se fasse le moins possilde deviner, (pie la concurrence soit libre, puisqu'il y a place pour toutes les bonnes volontés, et que des territoires qui n'ont ni à è^.e pénétrés, ni à être concpiis, ne soient pas monopolisés au profit de concessionnaires, quels qu'ils soient. Qu'on accorde cependant à des colons délentems de petits capitaux et dc'sireux de tenter quehpu's essais de cultuie intéressants, de petites concessions d'un millier d'hectares, rien de plus naturel et la colonisation ne peut qu'y gagner, mais à condition qu'on lu' dt'passe pas ce cliillVe (M (jue le but poursuivi [)af les demandeurs soit nettement défini. Dans aucun cas, (piel (|ue soit le prétexte, il ne saurait être question de concessions sur la côte ou même à proximité de la côte. Des concessions de ce genre ne jteuveni se justifier; elles constittuMit eu fait un monopole au profit du bénéficiaire, mettent dans ses maitis toutes les voies de communicafio?i (pii desservent la colonie, ivndent toute concurrence impossible, annihilent l'action administra- (iv<-.
(]ette vérité, aujourd'hui universellement acceptée, a été, j)endanl longtemps, méconnue. Il a fallu les graves difficultés provo(piées par la concession Verdier à la (lôte d'Ivoire et par
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la concession Danmas au Conyo pour préciser à cet éy;ard des idées encore indécises.
On connaît les faits. Le ministre des colonies, désireux avant tout d'aboutir et de donner satisfaction à ceux qui reprochaient au gouvernement de ne rien l'aire pour lirer parti de notre domaine colonial, fit concéder à M. Verdier (décret du 21 octobre 1893) le monopole de l'exploitation forestière dans la colonie de la Côte d'Ivoire. Cette concession portait sur cinq millions d'Iieclares, c'est-à-dire sur la moitié de la superficie totale de la colonie. En échan-^-e des avantag-es qui lui étaient ainsi départis, M. Verdier s'engageait à paver an budget local une redevance fixe de 5,000 francs par an et une redevance exceptionnelle de 3 francs par bille de bois exploitée avec un minimum d'ex{)ortation de 2,500 stères. Il devait, en outre, former une société anonyme au capital de 2 millions. En présence des vives réclamations formulées par les nég-ociants de la colonie et du g-ouverneur lui-même, sur le vu d'un rapport d'un inspecteur des colonies qui insistait sur les inconvénients dii monopole accordé, le ministre prononça le retrait de la concession par décision ministérielle le 4 septembre 1895.
Un autre décret du 17 novembre 1893 avait concédé à la maison Daumas le droit d'exploiter pour une période de trente années les territoires situés dans le bassin supérieur del'Og-ooué en lui donnant la facnlt('' de s'entendre avec les indigènes pour le déplacement des villages, d'assurer par ses propres moyens la sécurité et la protection de ses établissements et d'introduire, dans ce but, des armes et des munitions. En retour, le concessionnaire était tenu à verser un cautionnement de 40,000 francs, à constituer, avant le 31 décembre 1894, une société au capital de deux millions et à établir cinq postes au minimum dans la région du Haut-Ojgooué (Société du Haut- (^gooué). Celle nouvelle concession fut cassée, comme celle de M. Verdiei", par un aiièlé en date du 27 février 1896.
1 14 MISE E\ VALELR
Les deux hénéficiaires n'acceptèrent pas la décision du ministre et se pourvurent devant le Conseil d'Etat qui leur donna raison. M. A'erdier obtint du département, en vertu de cet arrêté, 300,000 hectares de terres à choisir en toute propriété du sol et du sous-sol et, en [)his, une indemnité fixe de 250,000 francs et quatorze annuités de 125,000 francs chacune. M. Daumas perdit les droits de police qui lui avaient été attribués, prit l'eng^agement d'exécuter des travaux d'utilité {)ublique, mais obtint, en retour, un terrain de 300,000 à 400,000 hectares en toute propriété.
On s'est demandé si, par ces deux arrêts, le Conseil d'Etat avait entendu sanctionner les deux concessions accordées à MM. Yerdier et Daumas et condamner en droit les décisions ministérielles. Nous ne le [)ensons pas, et le rapporteur a eu bien soin, dans son rapport, d'établir que le Conseil d'Etat n'avait rendu ces arrêts que parce que les motifs invoqués par le ministre pour justifier l'arrêté de déchéance ne lui avai(Mit pas semblé suffisants. Il est permis de croire que si l'arrêté avait invoqué comme motif l'illéoalité de la concession et non la iiouexécution des em^ayements pris par les concessionnaires, farrêl du Conseil d'Etat aurait pu être différent.
De l'examen de ces différentes questions que résulte-t-il ? 11 semble bien ipie le tort est de vouloir, en cette matière, construire de toutes pièces une théorie 4»énérale, alors qu'il ne devrait intervenir que des décisions d'espèce (I). Les concessions territoriales ne sont pas mauvaises en elles-mêmes : tout dépend de la façon et de l'endroit où elles sont données, et l'expérience pourra certainement fournir (pielques rèi^les très simples qui permettront de concilier loiiles les théories. Dès maintenanl il parai't avantaj^eux pour l'exploitation de notre domaine colonial d'accorder des concessions territoriales,
(1) cf. (iaiiiillc (iii\', (toloini'K l'trtnif/i'n's >>/ (.'o/oiiit's froiirtiises.
a) Pourvu que ces concessions ne soient jamais faites sur la côte, ni dans un pays socialement et administrativement organisé, ce qui équivaut, en tait, à concéder un danoereux monopole ;•
h) Pourvu que le nombre d'hectares concédés soit proportionnel aux ca{)itaux destinés à exploiter le domaine ainsi obtenu ;
c) Pourvu que la compag-nie concessionnaire soit tenued'exploiter elle-même et n'ait pas la faculté de rétrocéder, moyennant finances, sa concession à des tiers ;
d) Pourvu que les terrains ne soient concédés qu'à des Français ou à des compag-nies où la majorité des actionnaires et des capitaux soient français.
Il apparaît que, ces restrictions une fois faites, le système des concessions, dans les rég"ions encore inoccupées et où l'Etat n'a encore rien entrepris (car ailleurs rien ne vaut que la libre concurrence et l'initiative individuelle) peut être un bon procédé de colonisation.
Sous l'inspiration des idées actuellement admises, des concessions ont été accordées soit par l'Etat, soit par les gouvernements loeaux, mais il s'en faut qu'une règ"le identique ait été adoptée. Les procédés diffèrent, au contraire, sensiblement d'une colonie à l'autre et pour avoir une impression exacte, il faut examiner le rég-ime des concessions dans nos établissements et,en particidier, en Nouvelle-Calédonie, en Indo-Chine, à Madagascar et au Cong-o français. Dans les autres colonies, en effet, telles que la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane et la Réunion, la question des concessions ne présente plus guère. qu'un intérêt hislori([ue. A la Réunion, en vertu du dé-
I 1 i MISE EN VAI.EIU
(Tct dt' IK;VJ, oi) songea, vers 18')1, à mctti-o en valeur, par des concessions ti;ra(iiifes de lois vai'iant entremet 40 lieclarcs, la plaine des Palmistes et par lolissement de 3 à l.j, celle des Cafres, mais depuis long-temps il n'y a plus de concessions gratuites on même onéreuses à accorder dans l'île, les 32,000 hectares encore en friche ne se prèîant pas facilement à la mise en culture parce qu'ils sont situés sui" le flanc des monta- H^nes. A Saint-Pierre et Miquelon, il ne peut être (juestion que de concessions de grèves (décret de I8t)l). Ces concessions ont lieu à titre oni'reux et aux enchères publiques. Le gouverneur est cependant autorisé à concéder des leri-ains à titre gratuit, à charge d'v construire des habitations ; c(;s concessions ne deviennent définitives ({ue lors([ue le terrain est clos et bâti dans le délai fixé par l'acte de concession (1).
Eu Guyane, la question apparaît déjà plus compliquée. Un décret de 1834 avait établi un système de concessions g-ratuites qui n'avait pas donné de bons résultats, comme le prouve l'ari-ètédu 14 avril 1852 ainsi conçu : « Attendu (jue les terres concéd(*es sont à li-tat inculteou même abandonn('es, que d'ailleurs, un g"rand nombre de concessions ne reposent que sur des titres purement provisoires, les conditions imposées aux concesssionnaii'es n'ayant jamais été renqilies ; décid ' : qn'inie commission se transport(M'a dans les dinÏMeuts (piartiers de la colonie à l'effet de vérifier sur les lii'ux quelles sont les concessions qui floivent faii'e retour au domaine, afin de fixer l'administration sur l'étendue des terres concédées ou à concéder. « Mais, en (h'pit de la surveillance exercée, le mal ne put cpie s'ag-graver et nu arièt(' du 25 févriei" l8()o su[)prima la i;'ratuit(' des concessions. On institua des permis d'établissement sur les terrains domaniaux soumis à une redevance de 10 francs par hectare. Ce nouveau procédé donna-t-il de meilleurs n'sultats?
(I) 11,1 iiii'liii, fis (,'nni-('s.s/niis r()loiiin/)'s.
LÉ(;iSLATION FONCIÈRE 117
II est permis d'eu douter, puisqu'eu 1880, ou eu reviut au système des coucessious {gratuites qui fut pour la deuxième t'ois remplacé par uue veiUe à uu prixmiuiuuiui de^îi traucs par hectare de toutes les terres domaniales non cultivées, à l'exception de celles de Baduel et de Montjoly qui devaient être vendues à raison de 1 50 francs l'hectare. Ce n'était pas la dernière évolution. En 1895, on en revient à la gratuité (arrêté du 24 mai 1895) en faveur des colons français qui désireraient entreprendre des exploitations ai^ricoles. Ces concessions, accordées sur avis du conseil colonial, doivent avoir une étendue variant entre o et 10 hectares. Au-dessus de ce chiffre elles ne peuvent èti'e accordées que par le conseil général. Ce texte de 1895 a été complété par un arrêté du 31 décembre 1896 qui concerne les concessions d'une superficie de plus deS, 000 hectares. Le concessionnaire doit, dans ce cas, déposer un cautionnement de 1 franc par hectare et il ne devient propriéteire que s'il justifie d'une dépense de 5 francs par hectare, ou s'il a introduit un immigrant par 23 hectares. Nous n'aurions pas signalé ces concessions d'exploitation si nous n'avions pas remarqué que le conseil général de la Guyane avait une tendance fâcheuse à les transformer en concessions en pleine propriété. Le rapport de M. Pauliat sur les com[)aguies privilégiées de colonisation est particulièrement instructif à ce sujet. Nous y voyons que le conseil général de la colonie a transformé un permis d'exploitation en uue concession de propriété portant sur 200.000 hectares. Bien plus, il a autorisé le concessionnaire à céder ses terrains à une société d origine américaine qu'on exonérait pendant 10 années de tout droit de sortie sur le produit exploité. D'autres permissionnaiies sollicitèrent la même faveur, c'est-à-dire la transformation de leur droit en une véritable concession de propriété, et ils obtiiucnl ainsi des lots d'une superficie variant entre 15,000 et 20,000 hectares.» De telles décisions constituent des dérogations qui ne sont [)as
118 MISE EN VALELR
suffisamment justifiées et qui préparent des dang-ers redoutahles pour l'avenir. Au surplus, la recherche des mines d'or a singulièrement nui au développement agricole de la Guyane, car, en 188.j, sur une superficie dépassantun million d'hectares, il n'y avait guère cpie ^^,000 hectares de concessions agricoles.
f3ien plus importante à tous ég-ards est la question des concessions en Indo-Chine, parce que l'acquisition des terres domaniales s'y heurte à une double difficulté : le régime de la pr(jpriét(' collective et juscpi'à un certain point delà propriété individuelle connu et pratiqué par les Annamites, ensuite, le manque de sécurité de certaines rég'ions qui force les Européens à ne pas s'éloigner du Delta.
En Cochinchine, l'histoire du domaine se divise naturellement en trois parties : de la conquête à 1874 (la vente); de 1874 à 1882 (la concession des terres); de 1882 à nos jours.
If arrêté de 1862 autorisait la mise en vente aux enchères publiques des terrains; cette adjudication fut remplacée, le 2i') février 18G4, parla vente à prix fixe ou la location avec promesse de vente. Les terres devaient être vendues à prix fixe (décision du 30 mars 1865) et les ventes annoncées au moins trois mois à l'avance. Ces ventes durent être assez nombreuses, car un arrêté du 29 déceinl)re 1871 institua une commission g-énérale de délimitation chargée de distinguer les pi(i{)riélés du domaine et de procéder au bornaye des terrains ainsi l'econiuis. Le même: arrêté (i<'>terniinai( à nouveau les modes d'aliénation (pii étaient l'adjudication publique, la vente à l'amiable, réchange et la concession à titre gratuit.
Avec l'arrêté du 2 juin 1874, la concession à titre gratuit va devenir le mode ordinaire d'aliénation des terres domaniales ; toutefois le concessioniiaire dex la donner aux indigènes installé's sur les teriains concédés une raisonnable indemnité. Cet arrêté fut com[)lété par un nouvel ariêté du 11 novembre 1878, encore actuellement en vigueur et [>ar lequel on accor-
LÉGISLATION FONCIÈRE i\^
dait des autorisations de culture qui concédaient la jouissance du terrain pendant 4 ans et l'oblig-ation, ce laps de temps expiré, de s'en rendre acquéreur à raison de dix francs l'hectare.
La législation ne parut pas encore suffisamment précise puisqu'en 1882 intervenait un nouvel arrêté {22 août 1882) qui divisait les terres domaniales en trois catégories : l"Les terrains ruraux incultes qui étaient gratuitement concédés et à titre définitif, sauf le cas de non paiement de l'impôt foncier; 2° les lots urbains, les terrains ruraux bâtis ou en culture et les terrains incultes de la banlieue de Saïgon ; ces terrains étaient vendus aux enchères publiques et le concessionnaire devait payer moitié comptant et le surplus en deux termes égaux d'année en année; 3° les immeubles réservés dans un but d'utilité générale et dans l'intérêt de divers services publics, et qui ne sont pas susceptibles d'aliénation. Depuis cette époque, l'arrêéé du 16 octobre 1889, complété et commenté par celui du 15 octobre 1890, a autorisé les grandes concessions sans indication de superficie minima, mais à condition qu'elles portent sur des terrains ruraux incultes. D'autre part, en vertu de l'arrêté du6 novembre 1891, ilestdéfendu aux concessionnaires d'aliéner ou d'hypothéquer leurs terrains pendant un délaide trois ans; le droit de propriété n'est du reste définitif que lorsque la concession a été délimitée et bornée (circulaire du 7 avril 1898), et après que l'impôt foncier a été régulièrement payé (arrêté du 4 janvier 1894). Cet impôt foncier est dû (arrêté du 23 mars 1897) après six ans et seulement pour un cincpiième, et en totalité, au bout de dix ans seulemenl. Enfin, les Jiéritiers des concessionnaires ont un certain (h'Iai pour faire valoir leurs droits sur la concession, même si le propriétaire n'avait pas encore reçu un (itie définitif de propriété. En résumé, il existe actuellement en Cochinchine deux procédés d'aliénation des terres domaniales : 1° La concession à titre gratuit usitée pour les terres incultes
et faite iiioyeiiimiit deux conditions : (ti) la mise en valeur (lu sol concédé; b) le paiement de l'impôt foncier); 2° La vente employée pour les terres cultivées et couvertes d'arbres. Ces concessions peuvent d'ailleurs cire consenties à des indigènes comme à des Européens, à des étrangers comme à des Français, si bien qu'on a dû se préoccuper de les interdire aux Cliiiuiis, dont l'invasion pacifique pourrait devenir menaçante pour les habitants.
Au Tonkin, la situaliiui n'est pas la même puisque le Tonkin n'est pas une colonie, mais bien un protectorat, soumis, |)ar conséquent, en ce qui concerne la législation domaniale, à la législation annamite. Toutefois l'article 13 du traité de protectorat du G juin 188i. dit nettement : <( Les citoyens ou protégés français pourront, diDis ton le Vélendiie du Tonkin, acquérir des biens meubles et immeubles et en dispos(<ï'. » En vertu de cette convention confirmée par celles du 13 janvier 1886, du 19 août 1886, des 7 juillet et o septembre 1888, les terrains urbains devaient être mis en vente aux enchères publiques d'après un cahier des charges. D'autre part, une ordonnance royale du 3 octobre 1888 érigeait en concessions françaises les territoires des villes de Hanoï, Ilaïphong et Tourane, et proclamait le droit pour les Français d'être propriétaires dans les ports ou\crts de l'Annain et sur tout le territoire du Tonkin, d'après les règles fixées par le gouverneur g-énéral. C'est en vertu dece droit (pie furentrédigés les deux arrêtés, acluellenienl en \imuMir, l'un du 18 (h-cendjre 181)5 relatif à l'aliénation des terrains uibains; l'autre du 18 août 18!)(>, concernant les terrains ruraux. Pour les premiers, la règle adoptée est la vente, non pas exclusivement aux enchères publiipies, nuiis aussi à litre onéi'eux de i;r('' à gré; p<Mir les autres la règle ado[)tée est la concession gratuite à condition <|ue le bénéficiaire mettia son lot en cidture avant ciiuj ans, (pi'il n'alii'uera [)as son titre et (pu* la concession ne
pourra jamais dépasser 100 liectares. Toutes ces concessions, qu'elles apjjarliennont à la première ou à la deuxième catégorie, ne deviennent définitives qu'au fur et à mesure de la mise en exploitation, toutes les terres non cultivées devant, au bout de cinq ans, faire retour à l'Etat.
Une commission instituée au début de l'année 1898 a introduit quelques modifications de détail dans la lég-islation existante. C'est ainsi qu'elle a déterminé, d'une façon plus précise, les terres qui peuvent faire l'objet d'une concession et qu'elle a supprimé la limitation de 100 hectares. Actuellement certaines des concessions du Tonkin ont une superficie qui varie de 3,000 à 15,000 hectares.
En ce qui concerne le royaume d'Annam, une ordonnance royale du 27 septembre 1897 rendue exécutoire par le gouverneur général autorise les Français à acquérir des terres dans tout le royaume en se conformant aux règles que déterminera l'administration française. Il y a actuellement plus de 60,000 hectares de terres concédées, presque toutes situées aux environs de Tourane.
Le traité signé avec le roi du Cambodge, le 17 juin 1884, fit du territoire du royaume, jusqu'alors propriété de la couronne, une propriété de l'Etat. Cette propriété pouvait être aliénée (arrêté du 22 août 1882) conformément aux règles prescrites pour la Cochinchine, et les aliénations étaient inscrites sur un registre à souche, car la concession ne devenait définitive qu'après paiement de l'impôt foncier. Un nouvel arrêté du 27 juin 1887 distingua entre les terrains urbains situés dans le périmètre de la ville de Pnom-Penh qui étaient vendus aux enchères publiques, et les terrains incultes et ruraux qui étaient cédés à raison de dix francs l'hectare ou gratuitement, à condition «pie le concessionnaire s'engageât à les défricher dans un délaide dix ans. Enfin, l'ordonnance royale du 11 juillet 1897, enregistrant un nouveau progrès, autorise les con-
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1 - MISE EN VALELU
«•('ssioiis en toul<' jtiojiriélô. Désormais, la |)i()|>ri(''lé privée \a se constiliier au Caiiihodi^c
Maly;Té les a\aiitai;es ainsi consentis, il v a encore beaucoup à faire pour i\uo l'Indo-Chine soit mise en valeur. En Annam-Tonkin, il n'y avait ^uère eu J898 (pie 200 colons (114 en Inilo-Cliiiie et Hl] auTonkin) occnpani .'iOJMMI hectares, sans [)r<''jndice de 42 demandes en concession en instance au i^ouveiiieiuent général; au Cambodge, une centaine de colons seulement cultivent leur [)roj)riété. Toulelois un très grandpas en a\aut a ('If' lait dans les deux dei'nières années.
La ({uestiou du régime des terres en .Nouxelle-Calétlonie est un des ])rol)lèuu^s les ])lus obscurs et les plus difficiles dans notre histoire de la C{»lonisatiou. In gouverneur, M. Feillet, intelligent et actif, convaincu que l'île, par son climat, par son sol c^ ses aptitudes spéciales, se prêtait admirablemeni aux essais de petite culture, a entrepris de favoriser rimporlation de colons par la concession gratuite de terrains, le prêta longue échéance de semences, d'outils et de main-d'œuvre, la cous- Iriiclion à un prix minime d'une <le!neure, sinon coiifu'lable, du miiins suffisante, et de cette initiative hardie et uuh'itoire il a été ardemment loué par les uns et furieusement critiqué par les autres. Il n'en a pas moins contiiuu' son reuvre, réi;l('' la (puîstion si controvers('M' du domauie pai" un ari"èl('' du 23 no- \embre 1M!)7 après avoir (b'Ierminé les conditions de la concession aux innnii;ranls |arrèt('' du 10 juillet IHU.'i).
•La (jueslion d'ailleurs n'était pas nouvelle. Dès le début de l'occupation française, la Nouvelle-Calédonie avait été consid(''i't'e par la nu'-lropole coinuie une colonie essenliellenieni l'avoj'abh^ à la petite colonisaliim. Aussi la déclai'ation i\\i 20 janvier lX")"i avait-elle fait de l'île enlière une j)ropriété domaniale. Le même arrèli'' picscrixail les concessions à titre pui"<'menl i;ialuil, r(''^leni('iitail la vcnti' aux enclièrcs en fixant la mise à |uix à 2i) francs I ai'c pour les lois urbains cl à 20 lianes par hec-
lare pour les lois ruraux, cliaijue lot ne pouvant dépasser cent hectares, puis trois cents hectares (arnHé du 1'^'' juin 1887). Un nouvel arrêté du o octobre 1862, moins libéral ([ue les précédents, l'éservait au profit de la colonie les bois et les mines; d'autre part, il prévoyait quatre modes d'aliénation de terres : la vente à prix fixe ; la a ente aux enchères publiques; les concessions gratuites; les ventes ou locations de g-ré à gré.
Telle fut, sauf quelques modifications introduites par des airèlés de 1870 et J871, la législation en vigueur dans la Nouvelle-Calédonie ; mais l'arrêté du 11 septembre 187o allait v modifier radicalement le régime des terres. En vertu de cet arrêté le domaine de l'Etat dispai-ait, il n'y a plus en dehors du domaine communal que le domaine public et le domaine colonial. Ce même arrêté rpii disposait ainsi, sans même prévenir le ministre, du domaine de l'Etat, déterminait aussi la façon dont devrait désormais se faire l'aliénation des biens domaniaux. Ces moyens étaient, comme en 1862, fixés à (piatre : par voie de vente aux enchères; par vente de gré à t;ré; par voie de concession gratuite; par échange. L'arrêté de 188U ajoutait à la concession gratuite la concession à titre onéreux et stipulait expressément que la première ne pouvait être consentie qu'en faveur des immigrants (trois hectares), des officiers, des fonctionnaires, des marins et des soldats, des enfants nés dans la colonie de parents habitant en dehors de la commune de Nouméa (trois hectares).
La période actuelle commence, nous l'avons déjà dit, en 1894. C'est de cette époque ([ue date la véritable colonisation a^•ricole caracti'risée par les [)rogrès de la culture du café. Le système qui fut d'abord employé fut celui de la location avec j)romesse de vente. Le bail avait une durée de 9 ans, moyennant un j)rix annuel de 6 francs par hectaie pour les teires à café et de 1 fr. oO [)Our les autres ; la vente était cons'ntie à raison de 100 francs l'hectare pour les prenn'èreset de
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2^ francs pour les autres. C'était rabandoii ofticiel de la grande colonisation et l'essai systémali(|uc de la petite culture, essai approuvé par le département, puis(jue le ministre Chauteinps se déclarait par écrit « disposé à assurer le succès de la colonisation libre familiale qui lui paraissait appelée à faire la prospérité de la Nouvelle-Calédonie. » Ces théories encore vagues furent précisées et codifiées par un arrêté du \0 juillet 1895 (jui accordait aux innnij^rants, justifiant de ressources évaluées au minimum à ."),OUU francs, des lots qui variaient suivant la nature des terrains, mais qui ne pouvaient pas être inférieurs à dix hectares, dont cincj propres à la culture du café. Cet arrêté fut enfin complété par celui du 19 novembre 1895 qui permettait d'accorder des concessions du même genre aux enfants nés dans la colonie et aux militaires congédiés.
Cette série de mesures provoqua un véritable mouvement d'émigration vers la Nouvelle-Calédonie, si bien qu'il fallut réglementer définitivement le régime domanial. Ce fut l'œuvre du décret du 10 avril 1897 qui attribua au budget local, pour une période de 70 ans et à titre de subvention, la portion des produits domaniaux excédant le montant des recettes inscrites sous le même litre au Inidget de l'Etat. Les produits devaient être exclusivement consacrés à des dépenses de colonisation. Ce décret fut complété par un arrêté du 2 a^ril 1898 cpii dt'termina les conditions suivant lesipielles des concessions pouvaient être accordées aux innuigrants. Ces concessions ne devaient pas être inférieures à 10 hectares, ni siq^érieures à 2îj ; elles devaient r\vc. choisies par les immi:;ranls paiini les lots disponibles dans les centres créés ou tirés au sort entre les candidats, si plusieuis sollicitaient les mêmes. Elles ne devenaient définitives (ju'au bout de cinq ans. L'arrêté du 2 a\ril 18!)8 constitue à l'heure actuelle le texte en NJyueui' sur les aliénations de terres domaniales en Nouvelle-Calédonie.
Le t;ouvenn'ni- peut aujoui'd'hni être fier de l'cruvre accoin-
plie (1). Le développement de la Nouvelle-Crtl^donie ne cesse de s'affirmer et les immigrants s'y dirigent cliaqne année davantage. En 1897, il existait déjà 339 propriétés agricoles ; 135 colons originaires de la colonie étaient devenus concessionnaires ; 600 individus formant 204 familles étaient venus de l'extérieur. De juin 1895 à janvier 1898, il est arrivé en Nouvelle-Calédonie 195 familles d'émiç;rants français.
Cet exemple de la Nouvelle-Calédonie est précieux. Il prouve qu'avec de la volonté, de la suite dans les idées et une administration soustraite à l'instabilité, il nous est possible d'obteniides résultats qui ne le céderont en rien à ceux dont s'enorg"ueillissent d'autres nations coloniales.
D'ici peu de temps Madagascar nous offrira, sans doute, un exemple identique. L'ancien gouvernement malg-ache avait accordé un certain nombre de grandes concessions à âe^ sociétés ou à des particuliers qui, sauf quelques exceptions, ne créèrent aucune entreprise sérieuse. Cette situation ne les empêcha pas de produire, après l'occupation de Madag-ascar, des réclamations d'indemnité qu'il fallut examiner. Une commission composée du directeur du contrôle, du procureur général et du chef du service des domaines, chargée de vérifier ces prétentions, les rejeta pour la plupart. Toutefois, quelques-unes de ces concessions furent rég^ularisées, en 1898. « C'est ainsi qu'on a accordé la propriété de terrains situés dans les provinces de Tamatave et d'Andevoranto et mesurant respectivement l,fi00 hectares et 3,200 hectares à un colon (pii en avait commencé l'exploitation antérieurement à notre prise de possession, qu'une concession de 250,000 hectares dans l'ouest de l'île a été promise à un banquier qui s'était rendu acquéreur des droits consentis à un colon sur un très vaste
(t) Voir, au sujet de la colonisation en Nouvelle-Calédonie, les intéressantes lettres do Jean Carol {Temps et Pol/tit/ue raloninlp, tî)00).
territoire m pays Sakalavc (1). » Ajoutons aussi (|iriin colon a renonci'^à luic immense concession dans la province de Mananjaty, à condition qu'il Ini serait concédé en toute propriété un terrain <^le .'),OllO hectares. D'autres concessions forestières, antoriséivs par l'ancien gouvernement malgache, ont été de même réi^ularisées, en particulier entre Foulpointe et la baie d'Antong^il et dans la province de Fort-Dauphin. Ces concessions mesurent respectivement 5,000 hectares, 10,000 hectares, i:i,000 hectares, 20,000 hectares.
Le passé liquidé, il fallait assurer l'avenir. « Il importait à la fois de mettre les colons sérieux, qui avaient souffert du réî^ime arl)itraire au(juel nous succédons, en mesure d'exeicer leur activité, et de faciliter aux boinies volontés qui se manifesteraient les moyens de tirer parti des ressources agricolef et industrielles offertes, conime on l'a vu, par noti«^ nouvelle conquête, aux t^ens d'initiative courag'euse et persévérante (2). »
Une première rég-Iementation résultait d'une loi locale du U mars 18î)(>. Elle disait ([ue les aliénations seraient consenties par le j^t»u\erneur i^énéral au prix de 5 francs par hectare <lans les ré^ions de l'Ouest et du Nord et de 10 francs j>ar hectare sur la cote Est et dans le haut j)ays. Les demaudeuis devaient justifier d'un dépôt de 5,000 francs dans une l)au(jue et, <laus aucun cas, la concession ne devait excéder une superficie de 50 hectares. Une ileuxième loi stipulait qu'on pouvait acquérir les teires incultes par concession à titre j^ratuit à chart>e de les mettre en valeur, mais ces concessions ne de\rn;iitMil définiti>es (pi'après cin([ ans. Un autre arrêté' i\u 17 novend^re 1H!)(» n"ap[>orta à la première que des modifications fort peu importantes ; elle abaissait, par exemj)le, le
-{l-!2) /{ri/)ftO)-l lin (/('iith-nl (lalliinii.
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chiffre de vente à 2 francs par hectare pour les rég-ions de rOnest et à o francs pour les autres. Le concessionnaire s'ohhii;eai(, en outre, à mettre la terre en valeur et à la faire immatriculer en son nom. Ce procédé d'immatriculation avait [)0ur but de constituer progressivement le domaine colonial et <le tenter ainsi une application provisoire de Vact torreiis.
Cette loi est encore en vigueur, mais elle a été profondément modifiée par la circulaire du 12 mars 1897 et surtout par celle du 21 avril 1897. Par cette circulaire, le gouverneui- invitait les chefs de province à choisir-des périmètres de colonisation qui devaient être ensuite divisés en lots immatriculés, un titre de propriété étant établi au nom de l'Etat pour chaque lot. Ces lots furent fixés, par une circulaire du 22 juillet 1897, en lots doni la superficie varie de 100 hectares au moins à 300 hectares au plus. Des terrains sont réservés pour la création des villag-es et, dans ces villages, les lots sont de 20 ares. Enfin une disposition du 16 novembre 1897 partage l'île de Madagascar en trois subdivisions : 1" l'Imérina et le Betsiléo ; 2° la cote Est ; 3*^ la côte Ouest. Cette organisation fut jusqu'à un certain point complétée par la proposition de loi déposée par MM. Brunet et de Mahy à la Chambre des députés (octobre 1897).
Toutes ces mesures avaient été favorablement accueillies tant par les colons de l'île que par les demandeurs de la métropole, mais elles manquaient encore de précision, puisqu'elles avaient permis à certaines personnes de croire qu'on pouvait, de France même et sans se rendre à Madag-ascar, demander et obtenir une concession', et puisque certains habitants de la colonie avaient pu vendre à de nouveaux arrivants des lots sur lesquels ils n'avaient commencé encore aucun travail et dont ils ne pouvaient pas disposer.
Toutes ces incertitudes cessèrent grâce à l'arrêté du 10 février 1899 qui remédiait à toutes les irrégularités dont il importait d'empêcher le retour. Désormais, la marche à suivre est
très nettement déterminée et aucune cïtciu* n'est plus possible. Le cilonqui arrive à Madai^ascar avec l'intention de demander une concçssion est invité à examiner la carte sur laquelle sont indiqués tous les lots de colonisation disponibles. 1! choisit alors, d'après les renseignements qui lui sont iniin'''(lialtMMtMil fournis, la province dans laquelle il désire s'installer et s'y transporte grâce aux moyens qui sont mis à sa disposition. Arrivé là, il a le choix entre deux procédés: ou bien il désigne iinnK'dJatement le loi qui lui convient; l'adiuinislralrui' lui délivre un titre provisoire d'occupation et a[Mès avoir payé un droit de 1 franc par hectare, il {)eut aussitôt coiniucncci" son exploitation, quitte à devenir propriétaire définitif (piand la concession aura été mise en valeur ; ou bien le colon préfère choisir et limiter lui-même sa concession ; il adiesse alois au chef du bureau de colonisation un croquis indi(juant la situation et les limites des terres dont il demande la concession ; l'administrateur fait aussitôt procéder au bornaçe, ordonne l'affichag-e dans les formes prescrites et après un délai de huit jours, si aucune protestation ne s'est produite, il fait préparer le titre d'occupation provisoire qui est remis à l'intéressé en échange du paiement d'un droit de 0 fr. 50 cent, par hectare. Rien n'esta la fois plus simple et plus précis : ajoutons que les périmètres de colonisation ont été établis de façon à respecter les droits des indig-ènes et à ne pas enquêter sur les terrains consacrés au semis des rizières. Une circulaire du 17 janvier 1899 stipule expressément qu'on doit conserver aux indigènes tous les terrains qui leur sont absolument indispensables pour les cultures. Ce droit des indig-ènes est peut-èlre plus scrupuleusement observé à Madag^ascar qu'en Nouvelle-C^alétlonie où pourtant, en dépit des assertions intéressées de quehpies mécontents, les intérêts des indigènes ont été, en somme, sauvegardés.
« Ainsi le procédé normal d'aliénation des terres domaniales
à Maday-ascar est la concession à titre pour ainsi dire iicratuit. Cette concession porte, en oénéral, sur une étendue moyenne de 500 hectares. Pourtant à Majunçi-a, un lot de 10,000 hectares a été concédé gratuitement, un autre de 40,000 a été accordé dans le deuxième territoire militaire. Près de 2,000 hectares formant plusieurs lots ont été aliénés à titre onéreux. Enfin, des terres sises à Majuni^a, à Nossi-Bé, à Fort-Dauphin ont é(('* louées. Ces locations portent sur de g-randes étendues, variant de 10,000 à 40,000 hectares (1). »
Nous avons réservé la question des concessions au Cong-o fi'ançais parce que la lég^islation foncière de ce pays est particulièrement intéressante en raison de l'expérience qui s'y poursuit à l'heure actuelle. Suivant que les efforts tentés par les sociétés seront suivis d'un échec retentissant ou d'un succès même relatif, les dispositions relatives à l'aliénation des terres seront universellement condamnées ou, au contraire, adoptées pour toutes nos nouvelles colonies.
Les nombreuses concessions territoriales accordées dans le Gong'o rendaient urg-ente la distinction entre les propriétés privées et le domaine public de cette colonie. Il convenait, en outre, de déterminer, par un texte législatif, les servitudes d'utilité publique dont pouvaient être frappées les propriétés privées. Tel fut l'objet du décret du 9 février 1899 (2), bientôt complété par celui du 28 mars 1899, relatif au rég-ime foncier et divisé en cinq titres. Le titre P"" comprend trois chapitres (objet, procédure, effets de l'immatriculation) ; le titre II traite des transmissions de propriétés (obligations et effets des inscriptions, conditions de forme) ; le titre III détermine les obligations et la responsabilité du conservateur de la propriété foncière ; le titre IV fixe les règ-les spéciales à l'immatriculation
(1) Hamelin, Les Concessions coloniales.
(2) l*ourbaix et Plas, Le Bégime économii/tie et les Sociétés commerciales.
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des immeubles vendus à la barre des tribiiuaux ; (Mifiii. h* titre V est consacré à des dispositions d'ordre général siii- \'v.[)plication (\u n6u\eau rég^iine.
(( L'éconoiuic du système de létji'islation foncit're repose loiil « entièri' sur rinimatriculation des immeubles. L'iinmafricnla- (( lion, qui donne toute i^arantie au sujet de la propriét«'', con- (( siste dans i'inscri[)tion de la propriété et des droits réels qui <( l'affectent sur les reg-istres publics de la conservation fon- (( cière, à la suite d'une procédure spéciale terniiui'e par iiiu' « décision de justice. Elle a pour effet de purger l'immeubit' « de tous droits antérieurs non déclarés et le titre foncier « établi forme pour l'avenir l'unicjue base de la propriété. « Une copie ofHcielli* et tontes les conventions postérieures « doivent, poni- être valables à l'égard des tiers, être inscrites « snr le titre et la c(^[»ie. » En sonuue, sauf ([uebpies dilTérences de tlélail, le système adopté au (longo l"ran(;ais rappelle le système de Vact torreiis tel qu'il est pratiqué en Australie el sur lequel nous aurons à iCNcnir. (-ctte h'^islation foncière du Congo français, l)eaucou[) plus simple et plus économique que le système belge, a pour conséquence utile de donner à la propriété foncièie une certitude absolue et il n'est pas douteux que ces facilités n'aient })onr résultat immédiat d'accélérei- et bientôt de multiplier les transactions inunobilières.
Un mois plus tard (28 mars 189Î)), un autre décret réglementait l'exploitation forestièi'e qui, d«*sormais, ne pou\ail être entreprise sans un j>ermis per-sonuel, d('>li\ r»'* à litie tcMUporaire par le commissaire g-énéral ou j)Mr son délt'':;u('' et en écliani^c; d'une redevance fixe, exception faite, bien entendu, des personnes et des sociétés qui ont obtenu une coueessii>u régulière.
Enfin un (b'-cicl du 2!) mars 181)9 stipule (pi'au Congo français toutes les terres sans maîtres appartiennent à l'Etat el « affii'me d'une faç(Ui absolue le droit supiMieui- d(" l'Etat sur
LÉGISLATION FONCIERE 1 lî 1
los terres domaniales du Congo français. » Toutefois, le même décret attribue les produits domaniaux au budget local à titre de subvention de la colonisation. Elle détermine enfin dans quelles conditions ces territoires pourront être concédés à des tiers soit par l'autorité locale, soit par le pouvoir central. Les concessions de 10,000 hectares seront désormais accordées par le pouvoir central ; au-dessous de ce chiffre, par le commissaire i^énéial du Congo. Les conditions relatives à ces petites concessions ont été déterminées par un arrêté en date du 4 avril 1899 (1).
Nous en avons fini avec l'examen des principaux décrets et arrêtés relatifs à la législation foncière dans nos colonie^ et plus spécialement au rég^ime des grandes et petites concessions. De cet ensemble de règlements en apparence confus, quelquefois même contradictoires, il se dégage pourtant à la réflexion un certain nombre de principes directeurs qui en font l'unité et (pii permettent d'affirmer que cette lég-islation deviendra de plus eu j)lus simple dans tout notre domaine colonial. Tout d'abord, il est certain que le système des concessions a paru à tous nos g-ouverneurs le moyen le plus pratique de mettre en valeur les terrains incultes et nouvellement acquis; il leur a semblé ensuite que les concessions gratuites devaient être l'exception et que les concessions à titre onéreux devaient être la règle, sous réserve de ne demander aux concessionnaires qu'un chiffre minime tout en exigeant d'eux la justification d'une somme suffisante pour attendre les premières récoltes ; enfin, le gouvernement a toujours eu la préoccupation honorable et nécessaire de respecter les droits des indigènes.
(I) Pourlaix et Plas, op. rit.
Mais il y a plus ; an Con<;»'o, en Nonvclle-Caléflonio ol à Ma- (lanasrar, rolonit's ouvertes largement aux concessionnaires, (jue Irouvons-nous à la base du lotissement? Nous trouvons rimmatriculation. Or, l'immatriculation n'est pas autre chose «ju'une application indirecte du système de Vact lovrois, si heureusement appliqué dans certaines colonies anglaises. Ce système, qui peut présenter de graves inconvénients dans l'application, a, du moins, l'avantaçe certain de constituer à peu de fi'ais le domaine public aux colonies et celui de rendre la propriété privée plus sure, plus économique et, pour ainsi dire, maniable. De son application dé[)end en partie le d<'*veloppement agricole de nos colonies. Il convient donc, en terminant, d'examiner sommairement en quoi consiste l'acHor- J7^//s, quelles ont été les applications directes ou indirectes qui au ont été tentées dans nos colonies et s'il n'y aurait pas intérêt pouV- nous à développer ce système.
Mais avant d'examiner dans quelle mesure Vact tovrens, a été pratiqué dans nos colonies, examinons d'abord si le système de Wakefield n'a pas également inspiré certaines des mesures prises dans nos colonies pour l'aliénation des terres. Car avant de chercher les moyens de rendre la piopriété mobile, encore fant-il que celte propriété soit nettement constituée.
Rappelons rapidement en (pioi consiste ce système. Etant donné qu'il faut mettre en valeur les terres des colonies et, d'autre part, qu'il faut assurer aux propriétaires une maind'œuvre suffisante, le problème consiste à vendre la terre assez cher jKiui' (pi'on ne puisse pas devenir pro[)ri<'lair(» trop facilement ; donc, pas de concession gratuite et, aussi, mesures pour (jue la classe des prolétaires Jie disparaisse pas complètement. Cette proportion ne doit pas être fixée arbitrairement; il convient, en effet, qu'il n'y ait ni surabondance de bras, ni surabondance de terre. D'après Wakefield, la vente doit être faite à un prix suffisant (sufficienl price)
LÉGISLATION FONCIÈRE l[V,\
qui doit être la représentation d'une portion de terre occupée par un colon et égal, en outre, aux frais de transport d'un éinigrant depuis la métropole jusqu'à la colonie. En un mol, ce prix suffisant doit réaliser un rapport harmonique entre le colon, les capitaux et la main-d'œuvre. Il doit, bien entendu, varier suivant les colonies et tenir compte du prix de la vie dans la colonie, du taux des salaires, de la fertilité du sol, du climat, etc. Pour arriver à ce résultat, il ne fau( pas vendre la terre aux enchères, car on n'empêche pas ainsi la spéculation, mais à l'amiable, en donnant à toutes les terres une valeur uniforme.
Tel est, dégagé de ses détails et des objections les moins importantes, le système de Wakefield. Il est évident qu'il ne saurait être employé, tel qu'il a été conçu, dans nos colonies, même les plus neuves, et qu'il faudrait l'adapter à nos usag-es, à nos traditions et aux habitudes prises. D'autre part, if est certain que Wakefield exagère pour certaines exploitations l'importance de la main-d'œuvre et n'en tient pas suffisamment compte pour d'autres; que la main-d'œuvre si nécessaire dans les colonies tropicales, pour nous en tenir à la vieille formule, l'est beaucoup moins dans les colonies tempérées. Enfin, il nous parait bien difficile d'établir, même avec le prix suffisant, un équilibre parfait entre la terre, la main-d'œuvre et le capital.
Mais, ces réserves faites, il y a un enseignement à retenir d(; la théorie de Wakefield, et c'est de cette théorie que M. Léveillé s'inspirait directement dans la proposition de loi (pi'il déposait à la Chambre le l*^'' avril 1897. On pourrait, en effet, vendre les terres susceptibles d'être cultivées et affecter le produit des aliénatiqns aux travaux préparatoires indispensables. C'est, au reste, le procédé (pii a été employé en Nouvelle-Calédonie et au Congo quand on a autorisé la colonie à vendre des parties du domaine et à conserver, pendant 70 ans, le produil de
ces veilles pour l'aflecter aux travaux publicvs nécessaires.
Un colon a donc acheté, à un prix quelcoiupie, un territoire qu'il veut mettre en valeur; il a obtenu son titre de propriété définitif. Cela suffit-il? Sa propriété est-elle garantie contre les revendications possibles? Peut-il en disposer à son gré? De toutes ces difficultés, la solution a été fournie aux colonies anglaises par le système de Vact torrens. L'ncl torrens part de ce principe que la propriété doit être inscrite. Il fixe définilixcnient i'orii^ine de la [)ropriété en enregistrant les titres et les plans de chaque propriétaire sur les registres publics. Une fois enregistré (après f[u'on s'est assuré par une publicité régulièreuient faite ([u'aucune protestation ne s'est produite), rimnieid)le ne |)eut plus être l'objet d'aucune transaction, aliénation, droits léels d'hypothèque, sans (jue cette opération soit inscrite à la fois sur le titre délivré au propriétaire et sur le registre foncier. Avec son titre de propriété, le propriétaire peut vendr(.' ou hypothéquer sa propriété sans aucun frais et sans aucun retard, puiscpic la double inscription sur les livres fonciers et sur le titre suffit pour effectuer la transmission de la piopriété ou la constitution d'hypothècpie, de sorte (pu; l'imnu'uble circule aussi facilement qu'une valeur mobilière. Tel «•si Vdcl tom'iis, JKMiicnsenicnl aj)pli(pié dans l'Australie du Sud et dans plusieurs autres colonies anglaises.
S'inspiiant de c«; svstème, des expériences tentées en Tunisie et des délibéi'ati(»ns de la commission extrapaileiiientaire du cadastre (décret du .'iO mai 181)1), un g-ouverneur des colonies, .M. \(i(M Piiidon. a r(''di;4(' un piojct complel et cpii, après a\()ii' l'eçu une ap|)robation lhéori(pie, a directement pio- ><»(pié plusieurs des mesures prises à l'heure actuelle dans certaines de iu>s colonies. C'est, par' exeirqtle, du jtrojet Noël Par-(loii (|u'esî s(»rli li' procf-dc- de ViiililKlIricilldllo)! . Lesimm;itr'ieulation^ ou inserliitns sur- le reyislic foncier' ne sont faites, comni:' dans Varl lunwiis. qu'après \«'Milicalion du dr'oit (Ui
LÉGISLATIUN FUiNClKRE 135
i'('f|iiérant : cVst le principe (le lé(jaHié. Lesliypolhèques dont 1)0111 èlie grevôe la propriété sont atlniises jusqu'à concurrence <les trois quarts de la valeur de l'immeuble et sont inscrites sur le titre ; le propriétaire conserve la faculté d'emprunter en remettant simplement son titre en i^age comme cela se pratique couramment en Australie ; enfin, les insertions ou mentions doivent être radiées lorsque les charges correspondantes ont cessé d'exister. Ce projet extrêmement pratique mériterait d'être mieux conini et d'être appli(pié dans la phq)ait de nos colonies où les questions de propriété et d'hypothèque sont encore heaucoup trop complexes, alors que la simplification des formalités aurait |)Our résultat de hâter la constitution du domaine ()rivé et, partant, la mise en valeur de notre emj)ire colonial. II serait pourtant injuste de prélentire que i-ien n'a été fait • lans ce sens; c'est ainsi que M. Camhon, par les lois sur la propriété foncière du 1«'" juillet 1883 et du 16 mai 1886, a CTéé en Tunisie le système de l'immatriculation directement emprunté à \'(U'l torrois. « Par ce système, tout acquéreur peut demander que l'abonnement et la description de la propriété soient faits, que les charges, hypothèques et autres droits réels soient, — après enquête publi(pie et jug-ement s'il y a contestation — apurés et inscrits; il nM-oit ensuite la description et rénumération des charges, s'il y en a, et obtient ainsi la constitution légale delà propriété; contre lui, aucune revendication j)our des dioits antérieurs n'est admise et les charges postérieures ne valent qu'autant qu'elles sont inscrites sur le titre même. L'immatriculation s'applitpie à la propriété d'un enzel comme à celle d'une propriété foncière (1). » Grâce à cette sage disposition, la propriété foncière en Tunisie a connu un rapide développement. La terre a gagné en valeur; bien des indigènes outdéjà fait immatriculer leurs domaines et à la fin de l8î)o,
(1; t.. Levas: ciir : /Imir iji'jirrn/t' , -/es sciences, luiv. IS'.lti.
136 MISE EN VALEIK
1«' nombre des demandes s'élevait à 2,014 pour G28,61C hectares, re{)résentan( une valeur de ÎJO millions 1/2 de francs; 919 immatriculations représentant i43,212 hectares et près de 21 millions de francs étaient terminées, et sur les 143,212 hectares immatriculés, 87,212 l'ax aient été au nom d'Européens et 50,000 au nom d'indij'ènes.
L'exem[)le heureux de la Tunisie n'a pas été perdu, (^n a vu que le système ado[)té par le î^énéral (îaJliéni à Madagascar est presque calqué sur le système tunisien et quil a déjà donné d'excellents résultais puiscju'à la tin de 1898, il avait t'tt' déjà accordé 569 concessions portant sur 206,987 hectares. C'est encore de ce procédé que s'est inspiré le gouverneur de la Nouvelle-Calédonie et puis, récemment encore, le commissaire général du Congo. 11 est hors de doute ([ue le système de Vimmalricuialion tend à se nénéialiser dans tout notre domaine colonial. 11 reste, pour achever l'œuvre comniencée, à donner au titre de propriété une possibilité plus i^^rande de circulation et d'échange et d'en faire une sorte de h'ttre de change facilement négociable. On y n iendra, on y vient déjà, et alors le domaine privé colonial sera c()nq)lètement constitué puisi[ue les propriétaiies posséderont des terres qui auront à la fois toute la sécurité et toute la mobilité désirables.
Ordonnances, lois, décrets et arrêtés concernant la législation foncière.
9 décembre i8()6 (déli- Aulorisaiil les coiicessiuiis de leires i;raluili'^
béralion du Conseil ius(|irà six hectares. tçén. de la Marlini(|ue).
Arrêté du 23 déc. 48912. Ué<>leineiitant le réi-ime des terres au l)ali(»iucy.
Arrètédu t*'"' décembre Autorisant des concessions de terres 5\ titre pro-
ISS.'i. visoire.
.\n-cl(''(lu l'ijaiiv. IS!»|. Les aiilorisaiil ;'i lilic dclinilil'.
Llkil. LATION FOXCIKRE 137
Décret du 24 août 1887. Accordant aux indigènes de Taïti un délai do cinq ans pour l'aire valoir leurs titres de propriété.
Arrêté du 16 novembre Fixant le régime des concessions territoriales 1887. pour Diégo-Suarez.
Di'crct du 8 Fév. 1880. Réglant les aliénations de terres ou locations
— du 7 déc. 1880. en (lochinchine.
— duM janv.1888.
— du 13 oct. 1890.
Arrètédu 2(i sept. 1891. Déterminant le régime foncier au Congo.
Décret du 21 octobre Accordant à la maison Verdier le monopole de
1893. l'exploitation forestière à la Côte d'Ivoire.
Décret du 17 novembre Concédant à la maison Daumas le droit d'ex-
1893. ploitation, pour trente années, du bassin supérieur de l'Ogooué.
Arrêté du -i septembre Prononijant la déchéance de la concession Ver-
1895. dier.
Arrête du 27 février Prononçant la déchéance de la concession Dau-
1890. mas.
Arrêté du 2.5 février Supprimant la gratuité des concessions a la
18(35. Guyane.
Arrêté du 24 mai 1895. Autorisant dans la même colonie les concessions gratuites. Arrêté du 31 décembre Réglementant à la Guyane le régime des con-
1893. cessions.
Arrêté de 18G2. Autorisant la mise en vente aux enchères pu-
bliques des terrains en Cochinchine.
Décision du 30 mars Réglementant les concessions gratuites.
Arrêté du 29 décembre Instituant une commission générale de délimi-
1871. lation.
.Vrrêté du 2 juin 1874. Faisant de la concession à titre gratuit le mode général d'aliénation des terres domaniales. Arrêté du 11 nov. 1878. Accordant des autorisations de culture. -Xrrêté du 22 août 1882. Divisant les terres domaniales de Cochinchine
en trois catégories.
Arrêtés du l(j octobre Autorisant les grandes concessions. 1889 et du 15 oct 1890.
Arrêté du (i novembre Défendant aux. concessionnaires d'aliéner on
1891. d'hypothéquer leurs terrains.
Ordonnance royale du Frigeant en concessions françaises les terri-
3 octobre 1888. toires des villes d'Hanoï, HaïphongetTourane.
Les (Colonies, vol. 111. 9
i'M MISE E\ VALEIR
Airt'tf (lu 18 décembre Relatif à lalitMiation des terrains urbains au
1883. Tonkin.
Arrèlé du i8aoùt 1896. Relatif à l'aliénation des terrains ruraux. Ordonnance royale du Autorisant les Français à ac<iuéi'ir des terres
m septembre 1897. dans tout 1« royaume d'Annam.
Arrêté du "22 août 1884. Autorisant l'aliénation des terres au ('ambodge. Arrêté du 27 juin 1887. Distiniiuant entre les terrains urbains et les
terrains incultes et ruraux.
Ordonnance royale du Autorisant au Cambodge les concessions en
\i juillet 1807. pleine propriété.
Arrêté du J0juilletl893, Déterni inantles coud il ions au \(iu<' lies des terres
— du 2)5 nov. 1897. peuvent être concédées aux immii^rants. Arrêté du 19 novembre Permettant d'accorder des concessions atix en- 1895. fants nés dans la colonie et aux iiiililaires
congédiés.
Dt'crct (lu l()a\'ril 18!l7. Réglementanl (h'HniliscMiciil le r(''t;ime (ioiiia-
nial en Xouvellc-Oalédonie.
Arrêté du 2 avril 1898. Réglementant à- nouveau les concessions de
terres aux immigrants.
Loi focale du 9 mars Fixant les conditions d'après lesquelles les l!^9(i. terres peuvent être concédées à Madagascar.
Arrêté du 17 nov. 1896. Modifiant sur (juelques points la loi précitée. (Circulaire du 12 mars Invitant les chefs de province à tracer des péri-
et du 21 avril 1897. mètres de colonisation.
Disposition du 16 no- Divisant, en ce qui concerne les terres, Mada-
vembre 1897. gascar eti trois circonscriptions.
Arrêté du 10 fév. 1899. Initiant la législation foncière à Madagascar. Décret du 9 fév. 1899. Déterminant le domaine public au Congo.
— du28 mars 1899. Relatif au régime foncier au Congo.
— (Iu29 mars !8!)9. Affirmant le droit supérieur de l'Ftat sur les
terres domaniales du Congo français.
— (lu Hljuil. 18!(S. Insliluanl près (^lu niinislre des colonies une
coniniissioM des concessions coloniales.
LA LEGlSLATlOiN MLMKRE
Parmi les richesses dont l'exploitation peut favoriser le développement de notre domaine colonial figurent naturellement les richesses minières, et, bien qu'aucune de nos colonies, sauf peut-être la Nouvelle-Calédonie, la Guyane et quelques parties (ie rindo-Chine, ne constitue de pays minier au sens propre du mot, il a fallu réglementer l'exploitation du sous-sol et déterminer exactement les modes propres à en assurer la mise en valeur. Heureusement qu'en pareille matière, le législateur n'a j)as voulu, comme pour le commerce et l'agriculture, imposer à tous nos établissements une règle uniforme, calquée exactement sur la législation métropolitaine. On a compris que c'était surtout affaire de climat, de situation topographique, d'usages locaux et notre législation minière s'est discrètement assouplie à ces exigences inévitables. Au lieu d'une loi génélale qui gênerait l'initiative privée et rendrait souvent l'exploitation impossible, il a été édicté autant de règlements ditférents qu'il y avait de colonies différentes. C'est un exemple qui malheureusement n'est pas souvent imité. Nous ne cesserons pourtant de le répéter : en matière coloniale il ne faut pas de législation générale; il ne peut et ne doit intervenir que des décisions d'espèce.
Ce sont ces diverses législations (pie nous allons successivement examiner.
140 MISE EN VALEIR
