LE PROBLÈME JURIDIQUE

La nature juridique des concessions d’énergie hydraulique, telle qu’elle découle de la loi du 16 octobre 1919, a donné lieu en doctrine à d'importants travaux 1, et de nombreuses thèses y ont été consacrées.

Nous n'avons nullement l'intention de reprendre la question dans son ensemble et de confronter les diverses thèses qui ont été soutenues.

Il nous a semblé cependant qu'avant d’aborder, du point de vue économique proprement dit, le problème de la mise en valeur de notre domaine hydro-électrique, il pouvait être utile de préciser la nature juridique du droit exercé par l’Etat, lorsqu'il concède à une entreprise la faveur de tirer parti de la puissance vive dont l’eau des torrents est le support, et celle du droit ainsi conféré à la dite entreprise, dès lors, qu’elle accepte d'assurer à ses risques et périls l’équilibre des charges et des profits à retirer de l'exploitation de cette puissance vive.

Sur la scène économique, seul apparaîtra l’entrepreneur. L'Etat, prudemment se tiendra dans la coulisse. Cette attitude négative peut choquer au premierabord, quandon songe à la puissance du droit exercé par l'Etat et à l’importance des intérêts en jeu, du point de vue national. Elle est cependant d’une rigoureuse logique, et parfaitement conforme à l'esprit de la loi et à la nature juridique du

1. En particulier, ouvrages ou articles de MM. Mestre, Hauriou, Rolland, Pepy, Tochon, etc...

droit dont est investi le concessionnaire. C’est à le montrer que se bornera notre examen.

Nous essaierons ensuite, dans le titre III, d'indiquer comment, sans déroger aux principes essentiels posés par le législateur, l'intervention de l'Etat pourrait être rendue plus efficace, de façon à alléger les charges imposées au concessionnaire et ce faisant, à débarrasser l’économie hydraulique de l’extrême rigidité qui la caractérise et en entrave le développement. La mainmise de l'Etat sur l’énergie hydraulique de nos cours d’eau est, du point de vue juridique, à peu près absolue, et son abstention dans la formation des capitaux considérables nécessaires à sa mise en valeur ne l’est pas moins.

Ne demande-t-il pas trop, et le point de vue fiscal n’a-t-il pas trop exclusivement inspiré la décision du législateur ? On peut le craindre et ce pourrait être une explication des divergences qu’on peut relever entre deux textes législatifs de la même époque sur des matières identiques : la loi du 9 septembre 1919, relative aux concessions de mines, et la loi du 16 octobre 1919 relative aux concessions hydrauliques.

Dans la première, le concessionnaire reçoit le droit d’exploiter pour une durée plus longue, dans un but lucratif et non dans un but immédiat et direct d'utilité publique, un élément du patrimoine national, de disposer des produits comme il l’entend jusqu’à la fin de la concession, d’en épuiser même le gisement, sans être nullement astreint à tenir aucune réserve à la disposition des collectivités publiques.

Dans la seconde au contraire, le concessionnaire se voit d'emblée investi d’une véritable mission d'intérêt général : l'élément du patrimoine national qui lui sera concédé à l’état de richesse brute, deviendra entre ses mains une richesse réelle, inépuisable. Bien plus, il ne pourra pas exercer cette mission en toute liberté, mais il devra s’astreindre à des réserves en nature, redevances, droit de contrôle, participation aux bénéfices, etc. Il pourra enfin se la voir retirer par voie de rachat avant l'expiration de la concession.

Pourquoi une telle différence de traitement ? Le légis-

lateur de 1919 ne se serait-il pas mépris sur la faculté d’en-

gendrer d’immédiats profits qu’il a attribués aux chutes d’eau ?

$ 1. Innovation essentielle de la loi de 1919 : l'énergie électrique, bien spécial distinct de l’eau qui en est le support .

L'innovation essentielle de la loi de 1919 a consisté à créer un bien spécial : l'Energie électrique, distinct de l’eau qui en est le support ?.

Cette difficulté de concevoir l’énergie comme un bien distinct, ne se présente pas pour ceux qui estiment que la loi nouvelle procède uniquement du droit de police de l'Etat, en tant que gérant des intérêts généraux de la Nation. M. Berthélemy, M. Durand-Dastès dans sa thèse #, la commission extraparlementaire et, à sa suite, M. Léon Perrier, rapporteur de la loi, ont voulu chercher le fondement de la législation nouvelle dans le seul droit de police générale que possède l'Etat de réglementer l’usage de la propriété, et voulu voir dans l’acte de concession un simple acte d'autorité, mais non pas la transmission de droits réels

précédemment attribués à l'Etat.

$ 2. La thèse de la domanialité dans l’esprit de la loi sinon dans le texte.

D'autres auteurs, et notamment M. André Hauriou, dans sa thèse, se sont attachés à rechercher l’esprit de la loi, plutôt que celui de ses inspirateurs, et concluent que, du faisceau de droits que comportait avant 1919 le droit de riveraineté, un élément se trouve détaché. Cet élément, le droit à la force, est passé dans le patrimoine de l'Etat.

Cette idée de la domanialité, bien qu’affirmée à plusieurs reprises dans les travaux préparatoires, a cependant été laissée un peu dans l’ombre, dans le texte même de la loi.

L'’amendement Margaine, qui en posait nettement le prin-

2. P. Gall, Des modifications apportées par la loi du 16 octobre 1919 aux droits des riverains des petits cours d’eau. Thèse, Paris, 1928.

3. Durand-Dastès, Le nouveau statut légal des forces hydrauliques françaises avec la loi de 1919. Thèse, Toulouse, 1920.

cipe, était finalement rejeté (scrutin du 4 juin 1919) devant l'argumentation d'ordre sentimental plutôt que juridique du rapporteur de la loi devant la Chambre des Députés, M. Léon Perrier ‘.

Mais il ne faut pas s’y tromper. Si cette notion de la domanialité n’apparaît point dans les textes, elle inspire néanmoins nombre de ses dispositions essentielles, et M. Cels, sous-secrétaire d'Etat aux Forces Hydrauliques, ne déclarait-il pas, tout.en refusant de s'expliquer sur la question de la domanialité, que « la qualité de richesse nationale de la force hydraulique est établie par la loi * ». Qu'est-ce à dire, sinon que la force hydraulique des cours d’eau, richesse naturelle, reçoit de la loi sa qualité de richesse nationale et est placée par elle dans le patrimoine national. Ces paroles du représentant du Gouvernement n’autorisent-elles point, comme l’a fait M. André Hauriou dans sa thèse, à rechercher l'inspiration de la loi du 16 octobre 1919 et celle du 9 septembre 1919, dans la conception révolutionnaire du Domaine national, du Domaine éminent de la Nation f.

Cette notion du Domaine national, ainsi affirmée et confondant les deux notions de souveraineté et de patrimonialité, peut se prêter à des extensions dangereuses qu’à sans doute redoutées le législateur de 1919. C’est probablement aussi pour en éviter le reproche qu’en 1921, M. André Hauriou se ralliait seulement à la notion de domanialité

4. Rolland, « L'utilisation de l’énergie hydrauliqu et la loi du 16 octobre 1919 », Revue de droit public, 1920, p. 37, et les références citées dans les travaux parlementaires : Proposition Margaine et Bedouce, 11 juillet 1916. Proposition de Castelnau, 23 décembre 1916.