G. Tochon, Les chutes d’eau, p

Section 1

L'intervention de l’Etat au point de vue administratif et fiscal

Les différents modes d'intervention de l'Etat, que l’on peut grouper sous cette rubrique, apparaissent comme une application de son droit de police générale entendu au sens arge. Cette conception a été celle de plusieurs auteurs et on. a voulu en faire le fondement de la loi fondamentale du, 16 octobre 1919 (voir supra p. 167). Aussi cette dernière nous en offre-t-elle de nombreux exemples d’application.

$ 1. Pouvoir de mise en action

Une des innovations essentielles de la loi, consacrée dans son article 1er, a été de faire de l’énergie hydraulique, un bien nouveau, détaché du droit de riveraineté et se trans” formant pour le riverain en un simple droit à indemnité (article 6). ,

Ainsi, en supprimant le privilège des barreurs de chute, la loi de 1919 a eu un effet accélérateur salutaire. C’est le pouvoir de mise en action et nous avons déjà souligné cet ‘effet accélérateur de la loi (supra, p. 180).

Dans le même sens, il appartient à l'Etat, en rendant son. soutien plus efficace, de solliciter l’initiative privée, de la: susciter, lorsqu'elle se révèle craintive, en face de travaux trop importants, présentant de trop grands risques financiers ou techniques, mais dont néanmoins la réalisation pourrait être jugée désirable dans un but d’intérêt public. C’est le cas par exemple des très grands ouvrages de retenue, tels que celui de Génissiat ou celui de Serre-Ponçon qui barrant de grandes vallées, sont de véritables ouvrages publics. C’est d’ailleurs beaucoup plus du reste pour des raisons de doctrine que par véritable nécessité économique, la justification des entreprises d'économie mixte, dans ce cas limite. Le pouvoir de mise en action de l'Etat peut encore s’exercer utilement, en abrégeant les formalités:

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administratives préalables à l’approbation des conventions ?, en rendant plus discrète l’ingérance de ses représentants dans l’administration des sociétés, moins dures les conditions mises à l’octroi des subventions. Une réglementation trop rigide établie dans le louable souci d'éviter lesabus, peut en effet aboutir à restreindre la portée de la loi®.

En raison de la mission d’intérêt public dont elles sont investies, il importe également de veiller à ce qu’une fiscalité excessive ne vienne pas dès leur naissance accroître les difficultés financières que les entreprises privées auront à surmonter. Le législateur de 1919, pénétré de cette idée que la mise en valeur de nos chutes d’eau devait être une source de profits immédiats pour les entreprises concessionnaires a dressé dans la loi un savant appareil fiscal. Cela sera peut-être vrai plus tard, mais l’âge d’or sera vraisemblablement bref avant que n’arrive le terme de la concession. En attendant, il est de l’intérêt même de l’Etat de ne pas gêner, par une fiscalité trop exigeante et trop pressée, le libre développement de cette source de richesses. Des avantages fiscaux doivent au contraire le faciliter 4.

Pourraient être envisagés : |

19 L’enregistrement au droit fixe des actes de concession, comme il est d’ailleurs pratiqué pour les concessions de chemins de fer d'intérêt local ou d’intérêt général.

20 L'enregistrement gratis des contrats passés en exécution de la loi du 16 octobre 1919, tout comme cela a lieu pour les actes d’expropriation pour utilité publique, en vertu de la loi de 1841 (Rapport de la Commission des Mines de la Chambre des Députés, voir infra, p. 322).

30 L’exonération temporaire des impôts fonciers, question à laquelle nous avons consacré quelque développement (supra, p. 174).

49 La remise du paiement des droits de constitution de

2. Un premier progrès a été accompli dès 1927, date de la simplification de la procédure d’instruction des demandes de concessions, qui ne soumet plus obligatoirement au Comité consultatif les propositions de mises à l'enquête.

3. Cf. M. Arbelot, 3° Congrès de la Houille Blanche Section Economique, 4° rapport, p. 32.

4. Le système fiscal des chutes d’eau a fait l’objet d’un rapport spécial de M. Thierry, au 3° Congrès de la Houille Blanche. Section administrative, 2e rapport. Voir également le rapport de MM. Bloch et Maroger, p. 14.

la société, lors de sa création ou des augmentations de capital nécessaires. Le quitus ainsi donné par l'Etat constituerait un apport pur et simple, donnant lieu à la remise d’un certain nombre d'actions. L'Etat serait donc nanti à l’expiration de la concession, ou à la liquidation de la Société, si elle devait survenir auparavant, d’un titre lui permettant de figurer au partage de l’actif social. Mais, il est à craindre que cette perspective lointaine n’ait à l’origine qu’un attrait bien minime pour l'Etat, assuré de devenir propriétaire de toutes les installations immobilières, c'est-à-dire de la plus grosse partie de l’actif social, sans avoir à bourse délier.

Un autre système, proposé par MM. Bloch et Maroger, consisterait à remettre à l'Etat contre remise de ces droits de constitution des obligations dont le service commencerait à partir de la mise en exploitation de l’usine.

L'entreprise pourrait ainsi investir en totalité le capital qu’elle aurait recueilli.

Ce n’est donc au fond qu’une forme d’aide financière déguisée. De même nature est la proposition de ces mêmes auteurs, consistant à réduire, pour les impôts des entreprises de production d’énergie, l’impôt sur le revenu des valeurs mobilières : de 3/4 pendant les cinq premières années ; de 1/2 pendant les cinq suivantes ; de 1/4 pendant cinq autres années.

On peut reprocher à cette proposition, comme à tous les dégrèvements fiscaux, de nuire à la clarté de notre système fiscal. Toutes ces propositions, visant d’une manière indirecte à assurer le concours financier de l'Etat, sont au fond de peu d'intérêt. Point n’est besoin pour cela d'employer des voies détournées. Nous y reviendrons dans un instant.

$ 2. Pouvoir d’inhibition

Le pouvoir d’inhibition de l'Etat peut s'exercer non moins utilement. Ce rôle modérateur de la loi de 1919 a été précédemment étudié dans le chapitre I du titre I.

Notamment, par la connaissance qu’il a de l’ensemble des projets, il appartient à l’Etat de régler l'octroi des concessions de façon à échelonner dans le temps la réalisa-

tion des projets qui lui sont soumis, dès qu’il apparaît, par la masse d’énergie mise en jeu, qu'ils peuvent jeter le trouble sur le marché 5.

Ce serait obéir au même souci que de soumettre également la construction des usines thermiques nouvelles à une autorisation préalable. L'Etat serait ici parfaitement dans son rôle, en évitant le gaspillage des capitaux que constitue le développement parallèle des installations thermiques et hydrauliques, et qui a abouti à l’état de surproduction actuel. Le désir légitime qu’il faut avoir de conserver entre ces deux formes de production de l’énergie un Judicieux équilibre, serait non moins satisfait, ainsi que l’a fait remarquer M. Maroger 5, si l'énergie hydraulique s’adjugeait 55 % de nos moyens de production au lieu de 45 %.

La loi de 1919 avait prévu dans cet ordre d'idées l’établissement par l’administration de plans généraux d’aménagement des cours d’eau, classant les différents étages de chutes, prévoyant l’emplacement des barrages compensateurs, ayant, en un mot, pour but de tirer le meilleur parti possible de l’ensemble de chaque cours d’eau. Ainsi devait-on éviter ce qu’un régime de trop grande liberté ne manquerait pas de provoquer : un gaspillage de nos forces naturelles, si toute latitude était laissée aux premiers occupants de choisir sur le cours d’eau, les sections économiquement les plus favorables à leur dessein, au risque de rendre inutilisables les sections voisines. On estimait alors que les demandes de concessions seraient accordées ou rejetées suivant qu’elles seraient conformes ou non aux plans généraux d'aménagement. Ces plans généraux avaient été établis à la suite d’études beaucoup trop sommaires et dans la pratique, on s’est aperçu que les études plus approfondies effectuées par les demandeurs en concessions, obligeaient le plus souvent à remanier le plan de l’Administration lui-même, qui pourtant devait servir de plan de référence. Aussi, chaque demande de concession ou d’autorisation est-elle aujourd’hui étudiée en elle-même, du dedans au dehors et les services de l’Etat ont pour mission de:

5. J.0. 23 oût 1933. Annexe 38, p. 911. Rapport de M. Maroger au Conseil National Economique, 7e série.

vérifier que le projet qui leur est soumis ne s’oppose en rien à un aménagement rationnel de l’ensemble du cours d’eau. Le but est toujours le même 6.

La fonction d’empêcher est en somme bien organisée dans la loi et paraît jusqu’à maintenant avoir été correctement exercée.

Section 11 L'intervention de l’Etat au point de vue financier

Nous avons consacré la section deuxième du chapitre II, titre II, à l’étude des diverses modalités du concours financier de l'Etat à l’aménagement de notre domaine hydroélectrique, sous le régime de la loi du 16 octobre 1919, de la loi des finances du 31 mars 1931 et de la loi du 19 juillet 1922.

Pour un montant total de capitaux investis par l’industrie privée qui doit être voisin de 6 milliards de francs, le total des avances ou subventions au titre de la loi de 1919, s'élevait, au 127 août 1934, à 75.831.500 fr., et la valeur actuelle des bonifications d’intérêt accordées au titre de la loi de finances du 31 mars 1919, à 153.000.000 fr., soit un total de 230 millions de francs environ.

Quant à la loi du 19 juillet 1922, qui visait les grands réseaux de transport d’énergie, elle n’a jamais reçu d’application.

Rappelons enfin qu’à titre exceptionnel, et toujours en vertu d’une loi spéciale, le concours de l'Etat peut également prendre la forme de la participation directe ou de la garantie d'intérêt; nous en avons donné précédemment plusieurs exemples.

$ 1. Le système de la loi est à reviser

En pratique donc, tous les systèmes ont été successivement essayés. Aucun ne s’est révélé satisfaisant, si bien que

6. Voir Ailleret, Législation des distributions d’énergie électrique et des forces hydrauliques, p. 54.

quinze années après la mise en vigueur de la loi fondamentale, aucune politique vraiment cohérente et ayant fait ses preuves, ne peut fixer les formes d’un concours financier, dont le législateur de 1919 avait tout au moins admis le principe. Pourquoi, si le système des subventions et avances de la loi de 1919 s’était révélé satisfaisant, y auraiton ajouté en 1931, à titre d’essai, le système des bonifications d'intérêt ?

Actuellement, aucun système ne fonctionne. Aucune subvention, ni avance, ni bonification d'intérêt ne sont accordées. L'état de snrproduction latente, toujours menaçant, a amené les producteurs à ralentir ou à différer totalement leurs travaux d'aménagements. Cette politique d’expectative peut s’accommoder sans grand inconvénient de cette absence d’aide financière et, chose assez curieuse, les industriels eux-mêmes ne semblent pas la désirer. La crainte, injustifiée peut-être, mais réelle, de voir l’ingérance de l'Etat dans l’administration des Sociétés devenir une gêne, est pour beaucoup, croyons-nous, à l’origine de cette prévention. D’aucuns même redoutent de voir cette aide financière devenir plus complète, de crainte qu’elle ne justifie la mainmise définitive de l'Etat sur la gestion et l’exploitation.

Tous les systèmes d’aide financière que nous venons d'étudier, prévoient les uns et les autres, la représentation de l'Etat et le décret du 18 octobre 1923 règle les conditions de cette représentation, soit lorsque l’Etat est actionnaire, par le moyen de représentants au Conseil d'administration ou dans les Assemblées générales, soit lorsqu'il est obligataire ou simple créancier, par le moyen d’un commissaire du Gouvernement.

Ce décret, auquel on a voulu attribuer parfois une portée libérale, organise, il faut le reconnaître, la représentation de l'Etat dans des conditions susceptibles de froisser le désir légitime d’indépendance des sociétés privées.

Sans doute, l’art. 6 de ce décret précise-t-il que « la proportion des représentants de l'Etat dans le Conseil d’administration ne peut dépasser celle du montant nominal des actions attribuées à l'Etat par rapport au capital social », ce qui est de droit commun, mais il ajoute aussitôt que

l'Etat aura cependant, dans tous les cas, droit à au moins un représentant, ce qui veut dire que, quelle que soit la modicité de sa participation, il aura droit d’intervention dans la gestion des affaires sociales. C’est une disposition déjà beaucoup moins libérale.

Lorsqu'il s’agit de simples avances, en exécution de l’art. 10, paragraphe 1 de la loi du 16 octobre 1919, donnant lieu à la remise d'obligations à l’Etat, ou lorsqu'il s’agit de bonifications d’intérêt au titre de la loi du 31 mars 1931, la représentation de l'Etat, en vertu de l’art. 14 du décret du 18 octobre 1923, est assurée par un commissaire du Gouvernement, qui est « tenu d’assister aux séances de l’Assemblée générale et du Conseil d'Administration, et a le droit, toutes les fois qu'il estime qu’une mesure peut intéresser l'Etat en tant que créancier, de faire consigner ses observations au procès-verbal ».

Bien plus, le commissaire du Gouvernement peut, dans certains cas, demander une deuxième délibération, et cette demande une fois formulée, a pour effet, même si le Conseil d'administration maintient sa décision, de suspendre l’exécution de la dite décision, jusqu’à ce que le Ministre des Travaux Publics, à qui est immédiatement communiqué le dossier complet, se soit prononcé ».

L'Etat se montre, on le voit, créancier bien exigeant. Le système est à reviser, puisqu'il ne donne pas satisfaction ou tout au moins ne donne qu'incomplète satisfaction.

Dans quel sens doit être orientée cette révision ? Une telle recherche n’est pas sans intérêt.

La Chambre Syndicale des Forces hydrauliques estime que le suréquipement actuel pourra être résorbé vers 1938.

C’est donc vers 1935, qu’à moins d’aggravation de la situation du marché retardant d’autant la résorption de ce suréquipement, il y aura lieu de se préoccuper des nouveaux aménagements qui devront entrer en service en 19539:

D'autre part, les Pouvoirs Publics font les plus grands efforts pour mettre sur pied une politique de grands travaux qui, sans compromettre l’œuvre entreprise de redressement financier, soit néanmoins susceptible de contribuer à notre

redressement économique, et notamment de constituer une arme efficace pour lutter contre le chômage.

D'après les déclarations mêmes du Ministre du Travail, dans une interviewaccordéeà un correspondant du Journal? les grands travaux qui ont fait l’objet de la loi du 7 juillet 1934, ont été choisis en « considération de la carte du chômage ». Ce n’est certes pas un critérium d’une évidente

‘utilité économique Doit-on en effet en conclure a contrario, que, dans les régions du territoire où il n’y a pas de chômage, aucun travail ne puisse être utilement entrepris ? La main d'œuvre désoccupée n'est-elle pas susceptible d’une certaine mobilité, et nous pensons en écrivant cela aux travaux de longue haleine que nécessiteraient les aménagements de chutes d’eau ou des grands barrages hydrauliques. Les indemnités de chômage de la main d’œuvre , qui pourrait y être utilement employée, ne constitueraient-elles par une forme de subvention bien accueillie par les entreprises privées qui auraient à en bénéficier sans imposer de nouvelles charges aux budgets.

En dehors de cette utilisation des indemnités de chômage, qui peut n'être que passagère, il reste à mettre sur pied une politique de crédit à long terme et à faible taux d’intérêt, qui permette d’étaler au-delà de la période usuelle des amortissements industriels (ordinairement trente ans) l'effort financier très lourd dans la période initiale, que doivent assumer les concessionnaires de chutes d’eau ou de grands réseaux de transport.

$ 2. Les propositions antérieures

Bien des projets ont été déjà élaborés et bien des systèmes proposés pour créer des ressources à cette caisse de prêts : taxes sur les charbons, sur l'énergie électrique vendue ou simples prélèvements budgétaires. Aucun n’est exempt de critique.

Le projet de loi de Monzie du 27 mai 1926 et le contreprojet de la Commission des Mines, de la Chambre des Députés, dont M. Antoine Borrel était le rapporteur, ont