LA MONARCHIE FRANÇAISE SOUS LOUIS XIV
A la mort de Mazarin, il s’en fallait de beaucoup que fût achevée l’œuvre de restauration entreprise au lendemain de la Fronde. Le Cardinal, si l’on en croit les'conseils de vigueur que lui adressait fréquemment Colbert, l’avait conduite avec quelque mollesse. Son tempérament l’inclinait aux compromis ; la continuation de la guerre lui suggérait des raisons de prudence. Les intendants, bien que rétablis partout, ne rendaient pas encore tous les services qu’ils auraient dû rendre : les uns n’osaient pas agir; d’autres ne résidaient môme pas dans leur généralité. Colbert ne pouvait comprendre que le roi fût « si mal servi ». Louis XIV lui-méme l’a noté dans ses Mémoires pour l'année 1061 : « Le désordre régnait partout ». C’est entre 1661 et 1670 environ nue l’ordre fut rétabli dans le royaume, que toutes les indisciplines furent réduites à l’obéissance, que l’administration des intendants fut définitivement organisée et que la Monarchie absolue acheva de prendre la forme qu’elle devait à peu près conserver jusqu’à la fin do l’Ancien régime.
Les circonstances y étaient exceptionnellement favorables. Deux surtout. Tout d’abord le rétablissement de la paix. Celle-ci succédait à plus de trente années de guerre presque continue et devait durer huit ans entiers,
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de 1659 à 1667. Paix au dehors et dans le royaume : la France, depuis Henri IV, n’en avait jamais joui si longtemps. Elle rendait enfin possibles des réformes qui ne fussent pas des expédients. Puis c’était le découragement de tous ceux qui avaient souhaité une limitation du pouvoir royal, l’établissement d’une Monarchie contrôlée, « tempérée ». Leurs espérances n'avaient pas survécu aux épreuves stériles que la Fronde avait imposées à la France. Toute la nation s’était ralliée autour du roi, dont l’autorité sans limite apparaissait comme la seule garantie de l’ordre intérieur, do la puissance et de la prospérité du royaume. Cette raison d’Etat, que Richelieu, naguère, avait eu tant de peine à faire triompher des intérêts locaux et des ambitions individuelles, nul ne la contestait plus, à la condition qu’elle ne s’incarnât point dans la personne d’un ministre étranger, mais dans celle d’un roi national, que l’on pût admirer et aimer. Les intrigues attardées de quelques nobles, celles mémo d’un Fouquet, si étendue que fût sa clientèle, étaient sans écho dans le pays. Le roi et l’État ne faisaient plus qu’un et la volonté royale ne rencontrait plus aucun obstacle qu’elle ne pût aisément briser.
Mais les circonstances les plus favorables fussent restées inutiles, si la France n’avait alors rencontré, comme à la fin des guerres religieuses du xvie siècle, un roi et un ministre capables de les mettre à profit. La Monarchie Louisquatorzienne est l’œuvre personnelle, et commune, de Louis XIV et de Colbert.
Louis XIV, en mars 1661, avait 22 ans et demi. Il était sorti de l’adolescence avec un tempérament robuste, que ne purent ébranler de longtemps ni les médecins, ni l’abus des exercices violents et des plaisirs. Très différent en cela de son père et de son grand’père, il était capable (et il le resta toute sa vie) de suivre avec attention les délibérations de ses Conseils et de travailler chaque jour avec
ses ministres, sans que jamais le détail ou la difficulté des affaires le rebutât. Il avait peu d’imagination, semble-t-il, mais beaucoup do bon sens et comprenait bien tout ce qui lui était expliqué. Rien no rappelait en lui la vivacité de Henri IV, mais rien non plus l’esprit tourmenté, scrupuleux, tantôt hésitant et tantôt violent de Louis XIII : toujours maître de lui, il surprit, tout jeune encore, les ambassadeurs étrangers par son assurance tranquillo et sa lucidité. On no peut dire qu’il fût bon, car la bonté comporte un certain abandon de soi-mémo qu’il no so permit jamais ; mais il était naturellement juste, d’une équité un peu froide, qui pesait exactement les droits et les mérites. La Fronde lui avait appris ce que valent les hommes et comment on les mène ; il les jugeait sans passion, sans illusion, mesurant sa bienveillance sur le dévouement et les services. Il était secret ; il savait dissimuler, quand il le voulait, ses sentiments et ses intentions, avec un art qui trompait les moins crédules, : on connaît la mise en scène, si admirablement réglée, dont il entoura — à 15 ans — l’arrestation du Cardinal de Retz au Louvre, puis, un peu plus tard, celle de Fouquct à Nantes. Au total, il faut beaucoup de complaisance pour lui attribuer ces dons exceptionnels qui font les très grands hommes. Mais un rare ensemble de qualités solides lui ont permis de tenir à la perfection le rôle difficile que lui destinaient sa naissance et les événements. Il fut le Roi que la Nation attendait.
Pendant la dernière maladie de Mazarin, Louis XIV avait eu tout le temps de méditer et de préparer son entrée en scène. Il est certain qu’il la régla lui-méme. Mais il ne l’est pas moins qu’il faille associer Colbert à tous les permiers actes du règne. Nous connaissons mal, û vrai dire, le rôle politique do Colbert avant son entrée au Conseil d’en haut, et sans doute ne le connaîtrons-nous jamais beaucoup mieux. On le devine ; il n’apparaît pas en pleine
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lumière. Bien que depuis longtemps Conseiller d'Êtat, Colbert, jusqu’à la disgrâce de Fouquet, n’était encore pour Louis XIV, comme il l’avait été pour Mazarin, qu’un domestique. Mais il avait, par là-même, un accès facilo auprès du roi. Très laborieux, très sûr, très secret lui aussi, il pouvait être (et il fut certainement) le conseiller de tous les jours, trop petit personnage pour inquiéter l’orgueil du maître, assez expérimenté et assez habile pour lui inspirer toute confiance. Cela seul eût suffi sans doute à lui assurer la grande faveur auprès d’un roi très ambitieux de gloire, mais jeune, conscient de ses ignorances et dont lo jugement avait encore besoin d’ôtre éclairé. Il s’y joignit la complicité d’un acte grave, qu’ils préparèrent ensemble en complète communion d’idées, et qui fut, aux yeux de Louis XIV, l’épreuve décisive de sa toute puissance : l’arrestation et le procès criminel do Fouquet. Fouquet écarté, Colbert eut la suprême habileté de s’effacer encore, en conseillant lui-même la suppression de la surintendance : mais il entra tout à la fois dans le nouveau Conseil des finances et dans le Conseil d’en haut. Rien ne fut changé à ses rapports personnels avec Louis XIV ; mais l’influence secrète du domestique (Colbert le resta toute sa vie, au sens, bien entendu, que le xviie siècle donnait à ce mot) s’accrut de toute l’autorité du ministre.
Lavisse nous a donné de Colbert, d’après ses Lettres , instructions et mémoires, un portrait si vivant, qu’il est aussitôt devenu classique, et que nous avons peine à nous on abstraire. Pourtant la publication de Clément, qui en est presque la sourco unique, n’est pas complète, et Lavisse, sans dissimuler les faiblesses d’un caractère où tout n’était pas beau, a peut-être exagéré la grandeur de l’homme d’fltat. Mais peu importe ici, où nous étudierons seulement ce que lui doivent les progrès et l’organisation de la Monarchie absolue. Nul certes ne contes-
tera que Colbert fût un organisateur et un administrateur de premier ordre et que son tempérament l’apparentât de très près à Louis XIV, ce qui ne pouvait manquer de rendre leur collaboration plus féconde. « Il a été, nous dit Lavisse, un travailleur invraisemblable », qui régla sa vio entière en vue du travail et ne se lassa jamais du plaisir qu’il prenait à « démêler », à « débrouiller » les affaires difficiles. Une méthode précise, la puro méthode cartésienne, lui fournissait « des principes certains et fixes », et lui inspirait, son enquête terminée, cette certitude qui rend l’esprit lucide et joyeux. Enfin nul mieux que lui ne savait exposer clairement une affaire après l’avoir débrouillée ; nul n’était plus capable de donner à Louis XIV les connaissances qui lui manquaient, et surtout de lui rendre, dans chaque cas, la décision facile et de le convaincre que « la fonction des rois consiste principalement à laisser agir le bon sens, qui agit toujours naturellement et sans peine ». La page des Mémoires où se trouve cette phrase, souvent citée, nous fait bien comprendre la collaboration des ministres et du roi. Comment le bon sens du roi eût-il pu agir sans peine, si la décision, avant de lui paraître aisée, n’eût été préparée par le labeur de ceux qui le servaient, d’un Colbert en particulier ? Mais il n’était certes pas indifférent qu’elle fût toujours réservée au maître. « Un roi, a écrit Louis XIV dans la même page, quelque éclairés et quelque habiles que soient ses ministres, ne porte pas lui-même les mains à l’ouvrage sans qu’il y paraisse ». Comme autrefois Richelieu, Colbert, autant que Louis XIV, en était convaincu.
La Monarchie de Louis XIV ne s’est pas organisée en quelques jours, et tout en conservant certains caractères essentiels, n’a pas cessé d’évoluer, pendant les cin-
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quante-quatre années qu’elle dura, en même temps que changeaient peu à peu la situation du royaume, l’entourage du roi et Louis XIV lui-même. Un homme, quel qu’il soit, ne reste pas le même homme au cours d’un demi-siècle entier. Il n’en est pas. autrement d’un régimo, si bien établi qu’il paraisse. Une description générale du gouvernement et de l’administration monarchiques sous Louis XIV, qui ne tiendrait pas compto des temps, serait une pure conception de l’esprit ; elle ne correspondrait à la réalité précise pour aucune époque d’un règne aussi long. Essayons, si malaisé qu’il soit de le faire en quelques pages, do suivre d’abord la formation du régimo pendant les premières années du règne personnel ; puis nous en étudierons, dans un autre chapitre, la déformation, qui commença longtemps avant la mort du Grand Roi.
La condition essentielle du nouveau régime, tel que le concevait Louis XIV, était réalisée dès l’origine : la France avait un roi bien résolu à gouverner lui-même et dont aucune institution traditionnelle ne limitait plus l’autorité. Nous savons que la théorie de la. Monarchie absolue était constituée depuis longtemps. Nul ne l’a exposée avec plus de force que le juriste Le Bret, en 1632, dans son livre De la souveraineté du roi, où il déclare après beaucoup d’autres, mais en termes dont la précision n’a sans doute jamais été dépassée, « que le roi est seul souverain dans son royaume et que la souveraineté n’est non plus divisible quo lo point en géométrie ». A vrai dire, pendant la Fronde, d’autres théories étaient apparues, qui renouvelaient les hardiesses des polémistes du xvi° siècle et qui resserraient considérablement les limites du pouvoir royal. Mais personne n’osait plus les invoquer en 1661. Les théories, d’ailleurs, importent peu. Le fait essentiel, que Lemontey signalait dès le commencement du siècle dernier, c’est que Louis XIV les ignorait ou les
dédaignait ; jamais il ne fait allusion à aucune d’elles ; jamais il n’eut aucun doute, ni sur le caractère sacré de la Monarchie, ni sur l’étendue illimitée de ses pouvoirs, ni sur les lumières particulières que Dieu, dont il était le lieutenant sur la terre, ne pouvait lui refuser. Tout cela, c’était pour lui l’évidence môme, qui n’a pas besoin d’ôtre démontrée. Et il en tirait toutes les conséquences logiques : celle-ci, par exemple, « que les rois sont seigneurs absolus (soigneur est ici pris dans le sens juridique) et ont naturellement la disposition pleine et libre de tous les biens, tant des séculiers que des ecclésiastiques » ; ou cette autre, que le roi, si mauvais qu’il soit, a droit à l’obéissance et que « la révolte do ses sujets est toujours infiniment criminelle ». Tandis qu’il observait et méditait, en attendant son heure, Louis XIV ne s’est certainement jamais demandé jusqu’où il étendrait ses pouvoirs, mais seulement comment il s’y prendrait pour les exercer lui-même. Dans ses Mémoires pour l'année 1661, qui ne sont point de sa main, mais dont il a ordonné, guidé et approuvé la rédaction, il s’excuse, presque comme d’une faute (le mot y est), de n’avoir pas « pris d’abord la conduite de son État », et ajoute : « J’ai tâché, si c’en est une, de la bien réparer par les suites. » Il se décrit luimême, s’éprouvant en secret et sans confident, incertain encore de ses forces, jusqu’au jour où la mort de Mazarin l’obligea, écrit-il, « à ne pas différer davantage ce que je souhaitais et craignais tout ensemble depuis si longtemps ». Voilà bien la grande innovation du nouveau règne : la fin du Ministériat, et non point seulement le retour au gouvernement personnel de Henri IV, si peu fait pour le travail de cabinet, et qui se contentait de diriger de haut, mais la création d’une nouvelle forme de Monarchie, dont tous les organes recevaient du roi leur impulsion et travaillaient sous ses yeux. Louis XIV l’a décrite, ou l’a fait décrire, au moment même où elle
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achevait de s’organiser, vers 1671, dans une page des Mémoires qu’il faut citer, et qui pourrait être de Colbert, tant l’idéal du ministre et celui du roi se confondaient :
« C’est ici la dixième année que je marche, comme il me semble, assez constamment dans la même route, ne relâchant rien de mon application ; informé de tout ; écoutant mes moindres sujots ; sachant à toute heure le nombre et la qualité do mes troupes, et l’état de mes places ; donnant incessamment mes ordres pour leurs besoins ; traitant immédiatement avec les ministres étrangers ; recevant et lisant les dépêches ; faisant moi-même une partie des réponses, et donnant à mes secrétaires la substance des autres ; réglant la recette et la dépense de mon État; me faisant rendre compte directement par ceux que je mets dans les emplois importants ; tenant mes affaires aussi secrètes qu’aucun autre l’ait fait avant moi ; distribuant les grâces par mon propre choix, et retenant, si je ne me trompe, ceux qui me servent, quoique comblés de bienfaits pour eux-mêmes et pour les leurs, dans une modestie fort éloignée de l’élévation et du pouvoir des premiers ministres. »
Sans doute le tableau que les rédacteurs des Mémoires nous donnent ici du gouvernement de Louis XIV est-il quelque peu flatté. Mais il correspond exactement à la conception que s’en fit Louis XIV lui-même et qu’il s’efforça, d’un bout à l’autre du règne, de réaliser tout entière. Il en avait déjà pris l’engagement envers luimême, lorsqu’il ne craignit pas d’annoncer à la Cour, le 9 mars 1661, que désormais rien ne se ferait dans l’État sans son ordre.
Un roi ne peut gouverner sans Ministère. Louis XIV organisa donc aussitôt le Ministère, après y avoir longuement songé pendant la dernière maladie de Mazarin. « M. le Cardinal ne fut pas plus tôt mort, écrivit Brienne le fils en tête des Mémoriaux du Conseil, que le
roi fit appeler MM. Fouquet, Le Tellier et de Lionne, pour leur donner à eux seuls la plus secrète part dans sa confiance. » Ils portèrent tous trois le titre de Ministres d'Etat et formèrent le Conseil d'Etat ou Conseil d'en haut (c’est ce dernier nom qui fut bientôt le plus en usage), que le roi réunissait dans sa chambre chaque fois qu’il le jugeait nécessaire. Louis XIV ne faisait ainsi que revenir à la tradition. Les rois avaient toujours eu coutume de ne consulter, sur les plus importantes affaires, qu’un petit nombre de conseillers très sûrs. Ni le titre de ministre d’État n’était nouveau, ni le nom môme de Conseil d’en haut, bien que d’autres noms fussent jusqu’alors employés plus souvent. Mais la Fronde avait tout brouillé. Puis le Cardinal avait conservé l’habitude de régler personnellement les affaires secrètes avec la reine, ou, par faiblesse, d’admettre à y délibérer un Conseil plus nombreux, où entraient les princes du sang, de grands seigneurs et des magistrats. Le retour à l’ancien Conseil étroit parut une nouveauté. On s’étonna surtout de la composition du Ministère. Louis XIV en écartait à la fois son frère et sa mère, rompant ainsi avec cette autre tradition, aussi vieille que la Monarchie capétienne, qui associait toujours au roi sa famille proche, et particulièrement la reine-mère. Il n’y appelait aucun prince de sang, alors qu’il venait de se réconcilier avec Coudé, qui ne demandait qu’à servir ; aucun prélat ; et pas même le Maréchal de Turenne, qui avait rendu à la Monarchie les plus éclatants services et qui jouissait pourtant d’une faveur marquée. « Les grands de la Cour, écrit le chanoine Hermant dans ses Mémoires , et, entre autres, M. de Turenne, n’en étaient pas fort satisfaits, et demandèrent s’il se pourrait bien faire que trois bourgeois eussent la principale part dans le gouvernement de l’État. » Or, c’était justement là ce que voulait Louis XIV. « Pour vous découvrir toute ma pensée, dit-il au Dau-
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phin dans les Mémoires, il n’était pas de mon intérêt de prendre dos sujets d’une qualité plus éminente. 11 fallait, avant toutes choses, établir ma propre réputation et faire connaître au public, par le rang même d’où je les prenais, que mon intention n’était pas de partager mon autorité avec eux. » Il eut soin, d’ailleurs, de ne pas les établir do telle sorte, qu’ils pussent concevoir, écrit-il encore, « de plus hautes espérances que celles qu’il me plairait de leur donner ». Et il prit ses précautions à cet égard. Jusqu’alors les ministres d’État étaient nommés par lettres patentes ; désormais ils durent se contenter d’un ordre verbal d’assister au Conseil, et cet ordre était parfois transmis par un simple huissier du Cabinet. Il en fut ainsi dès le premier jour et jusqu’à la fin du règne. Voici, par exemple, comment Dangeau raconte la nomination de Chamillart : « Le roi, après le Conseil des finances, retint M. de Chamillart dans son Cabinet et lui dit : Il y a longtemps que vous me servez, et bien à mon gré ; je veux présentement que vous soyez dans tous mes conseils, et je vous fais ministre. Venez demain au Conseil d’État. » On chercherait donc en vain, dans les Archives, une trace quelconque de la nomination d’un ministre d’État, et c’est pourquoi nous ne savons même pas le moment précis où Colbert le devint. On ne peut donner une plus oxacte définition des ministres, au temps de Louis XIV, que celle de Saint-Simon : « Les ministres n’ont ni office, ni charge, ni patente, ni serment... Ce sont des hommes dont la profession ni l’espèce n’est point déterminée et quo le roi choisit de tous états, en très petit nombre, pour leur communiquer ses affaires et prendre leurs avis sur ce qu’il juge à propos, sans nécessité ni de les suivre, ni de continuer à les prendre. » Il lui sembla, en mars 1661, que trois ministres suffisaient, Le Tellier, Lionne et Fouquet ; mais à celui-ci, dont il se défiait déjà, il adjoignit, nous dit-il, « Colbert comme
contrôleur, sous le titre d’intendant ». Quelques mois après, Colbert avait remplacé Fouquet, et le Ministère prenait la forme de « la Triade », avec laquelle Louis XIV gouverna jusqu’au mois de janvier 1672, pendant les dix premières et plus fécondes années du règne.
D’ailleurs une organisation aussi souple ne gênait en rien la volonté du roi. Elle n’empêchait nullement Louis XIV de consulter, s’il lui plaisait, d’autres que les ministres. Ceux-ci n’étaient que des conseillers ordinaires, surtout au début. « Le roi, écrit le Prince de Condé, dans une lettre inédite, continue de se servir de M. Fouquet, de M. Le Tellier et de M. de Lionne. Ces messieurs sont les seuls dont il se sert pour l’ordinaire ; et lorsqu’il tient quelque conseil extraordinaire, ce qui arrive assez souvent, il me fait l’honneur de m’y appeler, M. de Turenne, M. le Maréchal de Giarnont, M. le Maréchal de Villeroy et M. le Maréchal de Plessis-Praslin. » Mais la lettre est du 16 mars 1661. Assez promptement, ces conseils extraordinaires, auxquels Louis XIV eut peut-être recours pour éviter un trop vif mécontentement des grands, s’espacèrent. Ils ne cessèrent jamais néanmoins de façon complète et le roi ne s’interdit jamais, en particulier, de recourir à l’expérience militaire de Turenne, ou à son influence auprès des Cours protestantes d’Angleterre et d’Allemagne, ainsi qu’auprès des États Généraux. L’activité politique du Maréchal, longtemps ignorée des historiens, fut grande surtout pendant la première guerre du règne, on 1667 et 1668. Il assiste alors presque toujours au Conseil qui se tient en présence du roi. Il n’y a que lui et les ministres, écrit le 3 juillet 1667 l’ambassadeur du duc de Savoie, Saint-Maurice, «qui sachent les résolutions ». Et quand la Cour revient à Paris passer l’hiver, Saint-Maurice va rendre visite à Turenne, le 27 janvier 1668 ; le principal motif qu’il en ait eu, écrit-il, « c’est qu’il veut que l’on le con-
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sidère pour ministre ; en effet, il a grande part aux affaires ». La guerre, à vrai dire, et les lôrigues absences du roi, qui ne garda auprès de lui, pendant la campagne de Flandre, que Le Tellior, et ne se fit accompagner en Franche-Comté, l’année suivante, par aucun ministre, eurent pour conséquence inévitable de transformer momentanément le Ministère. Ce sont les événements qui permirent à Turenno d’y tenir, pendant quelque temps, le premier rôle, bien qu’il n’ait jamais été ministre d’État. Ce sont eux aussi qui assurèrent, ou du moins hâtèrent la fortune de Louvois. Celui-ci ne quitta le roi, ni pendant la campagne de Flandre, ni pendant les séjours que fit Louis XIV à Chambord, à l’automne de 1668 et de 1669. Il n’attendra plus longtemps la grande faveur.
Le Conseil d’en haut n’a jamais rédigé de procès-verbal, sinon pendant quelques mois de l’année 1661. Mais son caractère propre no fait aucun doute. C’était un Conseil de Gouvernement, c’est-à-dire que toutes les affaires d’État y étaient d’abord discutées, puis résolues^ Spanheim nous en a donné une définition un peu longue, parce qu’il s’est efforcé de n’y rien omettre, mais très exacte, et où l’essentiel est nettement indiqué : « C’est dans ce Conseil du Ministère que se traitent toutes les grandes affaires de l’État, tant de paix que de guerre... »; c’est là qu’on «propose » et qu’on «résout tout ce qui regarde le gouvernement et qui peut être de quelque importance pour le roi, pour la Cour, pour l’État, en un mot pour le dedans et pour le dehors du royaume. » Quant à l’exercice du pouvoir législatif, qui appartenait au roi seul, il ne semble pas que le Conseil d’en haut y ait été d’ordinaire a'ssocié. 11 est probable que la plupart des édits ont été élaborés dans les Conseils ordinaires ou dans les bureaux des secrétariats d’État ; et les; grandes ordonnances de cette première partie du règne, telles que l’Ordonnance civile ou l’Ordonnance criminelle, l’ont été par
G. Pagès. La Monarchie d‘ Ancien régime. 10
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des Commissions particulières, composées de Conseillers d’État, de maîtres des requêtes et d’avocats au Parlement.
Enfin les grands services publics ne dépendent pas du Conseil d’en haut. Il est impossible, bien entendu, de distinguer toujours les affaires d’État des affaires administratives, et l’ancienne Monarchie, plus encore que nos régimes modernes, se souciait très peu d’une pareille distinction, qui ne saurait avoir de valeur pratique. Aujourd’hui même, administration centrale et gouvernement se confondent presque, parce que les ministres, qui sont avant tout des chefs de service, forment aussi le gouvernement, lorsqu’ils se réunissent en Conseil. Il pouvait arriver de même, sous Louis XIV, qu’une simple affaire administrative fût «de quelque importance pour le roi, pour la Cour ou pour l’État », et que le roi la soumît à la délibération du Conseil d’en haut. Mais la distinction était peut-être plus nette qu’aujourd’hui, en ce sens qu’un petit nombre de chefs de service seulement étaient en même temps ministres d’État, et à titre tout personnel. On peut donc séparer, même dans une étude historique, l’administration centrale, (c’est-à-dire la direction des grands services publics) du gouvernement. Le moment est venu de la décrire avec quelque détail.
Les grands services publics ne s’étaient pas constitués à une même époque et ceux qui les dirigeaient portaient des titres différents.
L’un d’eux était, par sa nature même, intermédiaire entre le gouvernement et l’administration : c’est la Chanj ccllerie, où tous les actes du roi étaient scellés, avant d’être rendus publics ou expédiés à ceux qui les avaient obtenus. Il y a toujours eu une Chancellerie, et un Chan-
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celier, qui avait la garde des sceaux royaux, le grand et le petit sceau, et le privilège de les apposer lui-même sur les actes. A cette organisation très ancienne, Louis XIV n’a rien changé, bien qu’il l’ait réglementée de plus près à la mort du Chancelier Séguier et qu’il ait, pendant quelques mois, tenu les sceaux lui-même. Le Chancelier resta le premier officier du royaume ; il no perdait sa dignité qu’avec la vie ; mais Louis XIV, comme ses prédécesseurs, se réserva de le priver de sa fonction, quand il avait déplu, en lui substituant un garde des sceaux. Ce ne fut pas lui non plus qui, pour la première fois, écarta le Chancelier du Ministère : déjà, Richelieu jadis, n’y avait pas admis Séguier. Et les raisons de l’un et de l’autre furent les mêmes : la dignité de chancelier eût paru faire, écrit Louis XIV, « un de mes ministres trop grand, et l’élever au-dessus des autres, ce quo je no voulais pas ».
Le droit de justice était l’une des prérogatives essentielles de la royauté, et qui avait le plus contribué à reconstituer la puissance publique à son profit. Les Capétiens étaient parvenus à faire prévaloir l’idée que toute justice émanait du roi, soit qu’il l’exerçât lui-même, soit qu’il en déléguât l’exercice. En fait, bien que le temps fût loin où Saint-Louis donnait audience aux plaideurs et que les « plaids de la porte » n’eussent pas survécu, les maîtres des requêtes ordinaires de l’hôtel, commissaires permanents du roi, continuaient à juger en son nom certaines causes, soit en vertu do la qualité des plaideurs, soit qu’elles leur fussent renvoyées par le Conseil d’État. Celui-ci rendait aussi la justice au nom du roi, dans tous les cas d’évocation, soit dans ses séances ordinaires, soit, le plus souvent, lorsqu’il siégeait à titre de Conseil des Parties. Mais il avait bien fallu que le roi déléguât l’exercice de la justico à des tribunaux plus éloignés et plus indépendants de sa personne, qui formaient une hiérarchie compliquée, depuis l’audience du prévôt royal jus-
qu’à la Cour de Parlement, et qui tous, de degré en degré, s’efforçaient d’élargir leur compétence, en première instance comme en appel. La tradition faisait du Chancelier le président né de toutes les Cours de justice. Il présidait le Conseil des Parties, qui se réunissait presque toujours en dehors de la présence du roi. Quand il venait au parlement, il y prenait place au-dessus du Premier Président. Quand le roi tenait un lit de justice, c’est le Chancelier qu’il chargeait d’expliquer sa volonté. Mais le Chancelier n’avait pas à intervenir dans l’organisation intérieure des Cours et le régime de la vénalité, consacré par le temps, le dispensait de choisir les magistrats et do régler leur avancement. En fait, au début du règne personnel de Louis XIV, il est tenu quelque peu à l’écart, même dans certains cas où son entremise eût semblé naturelle. Nous possédons une série de notes secrètes, que Dcpping a publiées, sur les présidents et conseillers de tous les parlements de France ; elles opt été rédigées, non pour le Chancelier Séguier, mais pour Colbert, qui n’était encore à cette date (en 1G63), ni contrôleur général ni secrétaire d’Etat. C’est là, d’ailleurs, un fait nouveau, et de quelque importance, dans l’évolution de la Monarchie après la mort do Mazarin. On aurait grand tort d’attribuer au Chancelier la fonction d’un ministre de la justice, alors qu’il n’a plus entrée dans le Conseil d’en haut. Les rapports avec les Cours, la surveillance des magistrats sont affaire de gouvernement : ils sont naturellement de la compétence des ministres d’Etat, ou de celui d’entre eux sur qui le roi s’en -remet de les assurer en son nom.
Si la haute administration de la justice est à peu près restée, après 1601, ce qu’elle était auparavant, il n’en fut pas ainsi de la haute administration des finances. L’assainissement de la situation financière était, avant même que Mazarin mourût, la préoccupation principale de Colbert.
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Pour la réaliser, il ne suffisait pas d’écarter Fouquet, il fallait encore accomplir des réformes profondes. Colbert n’eut pas de peine à en convaincre Louis XIV. A vrai dire, depuis la réorganisation des finances royales au temps de François Ier et de Henri II, bien des régimes s’étaient succédé et l’histoire de la haute administration financière est l’une des plus compliquées qui soient. Je ne rappellerai que ses dernières transformations, au cours du xvne siècle, pour faire mieux comprendre le sens des réformes qui suivirent la disgrâce et l’arrestation de Fouquet.
A la fin du règne de Henri IV, Sully l’avait autant que possible simplifiée, afin d’assurer son autorité personnelle. A titre de surintendant (qu’il en ait ou non reçu le brevet), il ordonnançait toutes les dépenses. Il réduisit de huit à deux le nombre des intendants qui l’assistaient dans sa gestion. Il existait encore, à vrai dire, un Conseil particulier pour les finances, que le roi ne voulut pas supprimer. Mais, si nous en croyons Noël Valois, Sully s’arrangea de façon à « le dépouiller de toute part active dans la direction des affaires », et à le subordonner au Conseil d’État, où il était certain de ne pas rencontrer d’opposition. Les membres du Conseil des finances ne furent plus que des conseillers d’État mieux payés et Sully eut «l’entière charge » de l’administration financière.
Mais, après la mort de Henri IV et la retraite de Sully, l’organisation changea sans cesse. La surintendance fut supprimée, puis rétablie. A côté du surintendant, un contrôleur général des finances visa tous les ordres do paiement. Puis il y eut, par moment tout au moins, deux surintendants et un contrôleur, parfois deux contrôleurs aussi. Co fut le cas, en particulier, de 1653 à 1659, c’est-à-diro pendant presque toute la période du Ministère de Mazarin postérieure à la Fronde. Servien et Fou-
quet se partageaient alors la surintendance, le premier comme ordonnateur et le second se réservant les négociations avec les financiers, tandis qu’IIervart, un banquier, et Breteuil assuraient ensemble le contrôle général. Fouquet ne fut seul surintendant qu’après la mort de Servien, en février 1659 ; encore dut-il conserver les deux contrôleurs généraux. D’autre part, le nombre des intendants des finances avait été porté à quatre, puis à douze, puis ramené à quatre par une déclaration de mai 1657, puis porté de nouveau à douze par Fouquet. Enfin, bien qu’il subsistât une sorte de conseil des finances, qüo l’on appelait la Direction, celle-ci n’était guère qu’une commission du Conseil d’État, où presque toutes les affaires étaient délibérées et résolues ; aussi l’appeiait-on le Conseil d'Etat et des Finances. Or, en dépit de plusieurs réductions, qui n’aboutirent pas ou n’eurent pas de résultats durables, le nombre des conseillers d’État ne cessa guère d’augmenter : un rôle de 1644 porte les noms de cent vingt conseillers. Plus tard, ce fut pire encore : le Conseil d’État et des Finances, bien que la plupart des conseillers n’y vinssent pas, était une cohue. Ce fut l’organisation systématique du désordre, où se complaisait Mazarin, qui d’ailleurs y trouvait son compte, et où se déploya la virtuosité de Fouquet.
Ce désordre systématique, Colbert le connaissait bien, puisqu’il avait dû s’en accommoder longtemps et qu’il avait su s’en servir pour accroître la fortune de son maître et commencer la sienne propre. Mais il no convenait pas à son esprit. Colbert inaugura, auprès de Louis XIV, de tout autres méthodes. On peut dire que la haute administration financière, telle qu’il l’organisa de 1661 à 1665, fut presque entièrement neuve, bien que la plupart des éléments qui la composent aient porté des noms anciens.
Il n’y a plus de surintendant ; et sans doute la surin-
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tendance, qui ne datait que du xvi« siècle, avait-elle été déjà plusieurs fois supprimée. Toujours la Monarchie avait hésité ou oscillé entre deux systèmes : l’administration des finances, confiée à la direction d’un homme, le surintendant, ou à celle d’un Conseil. Mais, en 1661, la suppression de la surintendance s’accordait avec le régimo nouveau du gouvernement personnel : si lo roi gouvernait lui-méme, il convenait qu’il pût avoir à tout moment la connaissance précise de ses ressources financières et qu’il fût soûl ordonnateur. Colbert comprit d’ailleurs à merveille que lo meilleur moyen d’assurer à l’administration financière l’unité de direction indispensable (et cette direction unique ne pouvait être que la sienne), c’était qu’il s’effaçât derrière lo roi. Le Trésor ne ferait aucun paiement qu’en vertu d’une ordonnance signée par le roi. Le roi vérifierait fréquemment les deux registres des fonds (des recettes) et des dépenses, qui se contrôleraient l’un et l’autre, et chaque mois le journal, oû seraient inscrites toutes les ordonnances portées au Trésor. Il arrêterait également ot signerait ch'aquo annéo l 'état au vrai, qui apporterait les corrections nécessaires aux comptes de prévision établis l’année précédente. Le roi devenait, en somme, son propre surintendant. Mais à côté de lui so tenait Colbert, qui seul guidait sa pensée et sa main. Il n’en pouvait être autrement. La direction financière d’un grand royaume est une science ardue, que Louis XIV n’avait pas apprise. Dans un billet à Colbert, en dalo du 19 mai 1673, il fait cet aveu : «Vous savez que, sur les finances, j’approuve tout co quo vous faites, et m’en trouve bien. » Et plus tard, en 1683, le successeur de Colbert au contrôle général, Lo Pelletier, qui cherchera à se rendre compte de la situation financière à cette date, n’y parviendra pas complètement : « M. Colbert, écrira-t-il, avait renfermé en lui-même toute la direction des finances, si bien qu’il n’y avait
personne qui fût dans la suite des affaires et en état de m’en instruire. »
Mais Colbert n’en vint là que très prudemment et par étapes. Il se contenta d’abord d’établir, ainsi qu’il l’a dit « la maxime do l’ordre », par la prévision et le contrôle des recettes et des dépenses. Pour voir plus clair, dans la comptabilité du Trésor, il supprima, en avril 1664, les offices des trois Trésoriers de l’Épargne, qui exerçaient à tour de rôle une année chacun et dont les comptes ne pouvaient être réglés en fin d’exercice, et il les remplaça par deux gardes du Trésor , pourvus seulementd’une commission. Enfin la suppression de la surintendance entraînait nécessairement le rétablissement d’un Conseil des finances. Ici Colbert n’eut pas recours au même expédient que Sully. Tandis que Sully, à qui le Conseil était imposé, s’efforça d’en rendre l’activité illusoire, Colbert en fit la pièce essentielle de la haute administration financière, mais il l’organisa de telle sorte qu’il n’en eût pas à craindre l’indépendance. 'II ne s’agissait pas là d’une réorganisation, mais d’une création. Le nom est ancien, sans doute, mais la chose est nouvelle, et c’est la composition du Conseil royal des Finances (du Conseil royal, comme on l’appelait communément) qui en détermina le caractère et le rôle. Il comprit un Chef du Conseil (simple personnage d’apparat, le Maréchal de Villeroi), le Chancelier (mais qui ne paraissait guèro qu’en l’absence du roi), deux conseillers d’État (de Sève et d’Aligre, que, bien entendu, Colbert désigna), enfin un intendant des finances, qui était d’ailleurs aussi conseiller d’État, Colbert lui-même. Presque toujours le roi était là, dans le grand fauteuil de velours violet qui lui était réservé. En fait, le Conseil royal, qui se réunissait deux fois la semaine,- examinait toutes les affaires que l’un des conseillers d’État y rapportait, et qui étaient ensuite résolues par le roi. Peut-on douter que la volonté
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de Colbert y fût prépondérante, à la condition qu’elle • ne s'imposât" pas et qu’il se contentât de suggérer à Louis XIV ses résolutions ? La composition du Conseil royal était d’ailleurs combinée en vue d’un avenir que Colbert, sans doute, croyait plus proche encore qu’il ne fut.
On sait que la Chambre de Justice, établie en novembre 16f>l, ne termina le procès de Fouquct qu’en décembre 1664. Ce fut en 1665 seulement que Colbert ajouta à son titre d’intendant des finances celui de contrôleur général, en achetant, sur l’ordre du roi, la charge d’IIervart. Dès lors, le Conseil royal, où Villeroy ne comptait guère et dont le chancelier se désintéressait, ne fut que la réunion, en présence du roi, du contrôleur général et des deux conseillers d’État spécialisés qui travaillaient sous sa direction. A côté du contrôleur, il n’y avait plus que deux intendants des finances, que l’on peut comparer à des directeurs actuels à côté du ministre. Jamais pareille centralisation de la haute administration financière n’avait été jusqu’alors réalisée.
En dehors de la justice et des finances, tous les autres services publics restèrent, comme auparavant, répartis entre les quatre Secrétaires d’État. Ici Louis XIV n’innova guèro. Depuis longtemps les Secrétaires d’État se partageaient les généralités et chacun recevait les « dépêches » des généralités qui formaient sa part ; il y eut de l’un à l’autre, en 1661 et pendant les années suivantes, quelques généralités échangées, mais sans autres raisons que de convenance. Depuis longtemps aussi l’un avait dans son département « tous les étrangers », comme on disait sous Louis XIII, c’est-à-dire la correspondance avec tous les ambassadeurs e-t ministres du roi, un autre « toute la guerre ». L’habitude s’en maintint. Encore n’en put-il être ainsi tout de suite, parce que Louis XIV appela au Conseil d’en haut lluguos de Lionne, qui
n’était pas alors Secrétaire d’État, et en écarta Brienne, le Secrétaire d’Êtat « des étrangers ». Il en résulta que Brienne continua à diriger les bureaux des Affaires étrangères, tandis que Lionne recevait seul la correspondance secrète et en rendait compte au Conseil d’en haut. La situation ne se simplifia qu’en avril 1663, par la démission de Brienne, qui vendit à Lionne sa charge do Secrétaire d’État. Une autre anomalie disparut un peu plus tard. La Marine du Levant était du département de Le Tellier, avec la guerre ; celle du Ponant, du département de Brienne, puis de Lionne. En 1661, le roi n’en accrédita pas moins, auprès des officiers généraux, Colbert, qu’il chargea de « prendre soin de toutes les affaires de la Marino », sans qu’il fût Secrétaire d’Êtat, et sans que la Marine fut distraite des Secrétariats d’État auxquels elle se trouvait attachée. Lionne, qui ne s’intéressait qu’aux Affaires étrangères, se contenta, pendant plusieurs années, de faire expédier les dépêches dont Colbert dressait les minutes. En 1669 seulement, 'Colbert devint Secrétaire d’État et reçut toute la Marine, celle du Levant comme celle du Ponant. Mais la charge qui lui était échue comprenait la maison du roi et les affaires du clergé : il les garda. Le Tellier, dès lors, n’eut plus que la guerre ; et le quatrième Secrétaire d’État, La Vrillière, continua à s’occuper uniquement des affaires de la Religion prétendue réformée. Incohérente en 1661, l’organisation des services publics le resta. Sans doute suffisait-il à Colbert de réunir sous sa direction tous ceux où il avait besoin do faire prévaloir sa volonté, pour réaliser l’œuvre à laquelle il consacra les vingt dernières années de sa vie, celle d’un ministre de l’économie nationale. Aux services qui dépendaient do son Secrétariat d’État, à ceux qu’il parvint à grouper sous l’autorité du Contrôle général, il en ajouta seulement, en 1664, un autre encore : celui du surintendant des bâtiments. Il eut la charge de toutes les cons-
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tructions royales et collabora intimement avec Louis XIV à la création de Versailles.
Justice, avec le chancelier pour chef ; Finances, sous la direction du Conseil royal et (depuis 1665) du contrôleur général ; Affaires étrangères, Guerre, Marine, Maison du roi, clergé catholique et religion prétendue réforméo, c’est-à-dire, selon la langue administrative du temps, toutes les « affaires particulières », réparties entre les quatro Secrétaires d’État ; Agriculture, industrie, commerce, colonies, rattachées au Contrôle général ; bâtiments, avec un surintendant particulier : telle était donc l’organisation, qui nous paraît compliquée et irrationnelle, des grands services publics au début du règne personnel de Louis XIV. Nous y retrouvons sans peine tous nos départements ministériels d’aujourd’hui, sauf deux : le ministère do l’Instruction publique et celui dt l’Intérieur. Mais l’instruction n’était pas, en ce temps-là, un service public : elle était donnéo par l’Église, par des corps indépendants, les Universités, ou par l’initiative privée. On comprend d’autre part, pour peu qu’on y réfléchisse, qu’il ne pouvait y avoir, sous l’Ancien régime, un ministère do l’Intérieur, sous quelque nom que ce fût. Nous sommes ici, plus qu’ailleurs, sur la frontièro indécise entre gouvernement et administration. Le maintien do l’ordre et la surveillance de l’opinion sont affaires de gouvernement : ils appartenaient au Conseil d’en haut ou à l’Un des ministres d’État, le plus souvent à Colbert. Quant à la direction des administrations locales, elle est tantôt affaire de gouvernement et tantôt simple affaire administrative, sans que la distinction entre les deux cas puisse être nettement définie. En pratique, les intendants des provinces correspondaient surtout avec le contrôleur général, parfois avec le Secrétaire d’État à qui appartenait lour généralité ; et c’est par l’un ou par l’autre, le plus souvent par le premier, qu’ils recevaient les
ordres du roi. Mais deux fois par semaine, au début de notre période, les quatre Secrétaires d’État se réunissaient en Conseil avec les ministres qui n’étaient pas Secrétaires d’État. Ils formaient alors, en la présence du roi et dans « l’appartement », le Conseil des dépêches, dont nous connaissons très mal les origines, qui no remontent pas au delà du règne de Louis XIII. Les affaires, peu nombreuses sans doute, y étaient rapportées debout par les Secrétaires d’État, chacun pour son département. La décision, prise par le roi, pouvait être transmise sous la forme d’une dépêche du Secrétaire d’État intéressé (de là le nom donné au Conseil) ou sous la forme d’un arrêt en commandement, c’est-à-dire délibéré en Conseil en présence du roi, qui en ordonnait l’expédition. Le roi pouvait aussi prendre une décision, en matière administrative, hors de tout Conseil, sur rapport particulier d’un Secrétaire d’État, qui recevait de sa bouche l’ordre de rédiger et de signer l’arrêt : c’était alors un arrêt signé en commandement , qui ne portait aucune ihention de délibération en Conseil.
Organisation incohérente à nos yeux, certes, et l’on peut, d’abord, s’étonner que"Couis XIV ne l’ait pas refondue. Mais combien elle était souple ! Combien elle gênait peu l’initiative du roi, toujours libre de choisir ses instruments, de laisser faire (parce que tout se faisait en son nom) ou d’ordonner I Ne pourrait-on se demander plutôt si plus de régularité administrative n’aurait pas introduit un germe de mort dans ce régime d’absolutisme monarchique, dont le principe même était la « pleine puissance » d’un souverain, qui n’avait de comptes à rendre qu’à Dieu ?
Dans l’évolution du régime monarchique après la mort de Mazarin s’affirment deux tendances distinctes, je
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dirais volontiers contraires. La Monarchie de Louis XIV veut être à la fois un gouvernement absolu et personnel (aussi personnel qu’il en fut jamais) et une Monarchie organisée, ordonnée, administrative. La première tendance eut vite conduit au despotisme, si la « pleine puissance » du roi n’eût pas consenti à se régler. La seconde, en créant une administration fortement centralisée, permit au roi de faire pénétrer, par de multiples canaux, sa volonté jusqu’aux extrémités du corps social. Celui-ci, selon la forte expression de Lemontey, fut comme « injecté de despotisme ». Mais, à mesure que l’administration se développe dans l’État, elle y crée des institutions stables qui, par leur existence même, limitent le bon plaisir du souverain. Si la vie se conformait à la logique, la Monarchie pure et absolue à la Louis XIV et la Monarchie administrative seraient deux régimes qui s’cxclueraient. Mais un État est un être collectif, pour qui la vie, comme chez l’individu, est faite d’un équilibre instable entre des forces contraires. C’est un équilibre de ce genre que Louis XIV et Colbert (car il faut ici, je crois, les associer étroitement) ont su réaliser et maintenir pendant une courte période, la plus brillante du règne.
Des deux tendances, la première l’emporta d’abord. Elle apparaît dans l’extrême concentration du gouvernement. Louis XIV n’associe à son autorité, jusqu’en janvier 1671, que trois ministres ; à partir de 1663 deux d’entre eux, û partir de 1660 tous trois sont en même temps Secrétaires d’État ; l’un d’eux est contrôleur général. Il ne reste en dehors du Ministère que le Chancelier Séguier, vieux et faible, et l’un des Secrétaires d’État, La Vrillière, qui n’a dans son département, avec quelques provinces, que les affaires de la Religion prétendue réformée. Le royaume est donc gouverné par quatre personnes en tout, trois ministres, égaux dans leur dépendance à l’égard du roi, et le roi lui-même. Celui-ci les a
faits ce qu’ils sont : il peut compter sur leur dévouement absolu. 11 partage entre eux (ce sont les termes des Mémoires) sa confiance et l’exécution de ses ordres; « sans la donner tout entièro à pas un (à aucun) ». Il travaille chaque jour avec eux. Il les consulte quand il lui plaît, soit ensemble, en Conseil d’en haut, soit en particulier. Toutes les décisions sont prises par lui, « car la décision a besoin d’un esprit de maître », ou en son nom, avec son approbation tacite ; quelque forme qu’elles prennent — lettres patentes ou do cachet, arrêts signés en commandement, arrêts du Conseil — c’est la volonté du roi qu’elles expriment.
Ce caractère personnel du Gouvernement explique la destinée du « Conseil du roi ». On a coutume de dire qu’il acheva, après 1661, de se diviser en sections spéciales, qui furent « les Conseils ». Cette apparence ne correspond guère à la réalité. Ni le Conseil d’en haut (qui n’est que le Ministère délibérant avec le roi), ni le Conseil des Finances, ni le Conseil des Dépêches, tels que' Louis XIV les organisa après la mort de Mazarin, ne sont des démembrements de l’ancien « Conseil du roi ». La vérité, c’est que celui-ci achève de'perdre ce qui lui restait de son rôle ancien de Conseil de gouvernement. Aucune affaire d’État ne lui est plus soumise. La direction des grands services publics lui échappe aussi, tout particulièrement celle des finances/ Il n’est plus que le « Conseil des parties » ou « Conseil privé », haut tribunal à double compétence, judiciaire et administrative. Aussi ne se réunit-il pas dans l’appartement, mais seulement dans le palais, et le roi n’y est-il le plus souvent représenté que par son fauteuil. C’est par un souvenir du passé que l’on continue à l’appeler parfois « le Conseil » et que ses membres ont conservé leur titre de conseillers d’État; ce nom, d’ailleurs, prend dès lors un sens nouveau, celui que nous lui connaissons aujourd’hui. Sa composition — trente con-
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seillers d’État et quatre-vingts maîtres des requêtes, qui y servent de rapporteurs, — et sa compétence, ainsi rér duito, sont définies pour longtemps, par le règlement du 3 janvier 1673.
Quant à la seconde tendance, elle contribue, avec la première, à expliquer que les trois ministres soient en même temps Secrétaires d’État. Le rôle de l’administration dans l’État devient tel qu’il n’est plus guère possible que les principaux services publics ne soient pas dirigés par les ministres eux-mêmes. Autant que le développement du pouvoir personnel, celui des administrations provinciales donne à la Monarchie d’ancien régime le caractère nouveau qu’elle prend avec Louis XIV et qu’elle conservera désormais jusqu’à la Révolution. Il est donc indispensable d’y insister.
Ce sont les intendants des provinces qui ont transformé l’administration monarchique au temps de Louis XIV. Nous savons qu’ils n’ont pas été créés par Colbert, pas même par Richelieu ; que leur origine (sous la forme de l’intendant de la justice) remonte au moins au xvie siècle ; que leurs pouvoirs s’étaient accrus pendant les dernières années du règne de Louis XIII, puis après la Fronde, sans que nous soyons très précisément informés de leur rôle et de leur activité à la fin du Ministère de Mazarin. En tout cas, même après 1661, l’institution des intendants n’a pas pris sa forme définitive d’un seul coup, mais, selon les habitudes de ce temps, par une série d’adaptations, qui semblent dues beaucoup moins à la réalisation d’un système qu’aux circonstances. Un Mémoire de 1659, publié par Clément, montre qu’à cette époque Colbert considérait, les intendants comme les instruments indispensables du pouvoir royal. Après
avoir proposé à Mazarin diverses réformes fiscales, il ajoute : « Toutes ces choses ne peuvent être exécutées dans les provinces que par le ministôro des intendants auxquels il faut donner des instructions fort amples. » Mais une autre phrase, un peu plus loin, donne l’impression qu’il voit dans les intendants, comme autrefois Richelieu, des commissaires, bien plus que des administrateurs : il faut, écrit-il, «leur donner à chacun autant de généralités qu’ils en pourront conduire, en travaillant toute l’année avec application ». Gomment un seul homme aurait-il pu administrer, sinon de très haut, plusieurs généralités à la fois ? Et, quatre ans après, Colbert réduit plus encore le rôle des intendants à celui d’enquêteurs : le roi, dit-il, les transportera d’une province à l’autre, sans les laisser dans chacune plus do quelques mois, « voulant que, par un travail assidu et une application extraordinaire, leSdits maîtres des requêtes visitent tout le dedans du royaume en l’espace de sept ou huit années do temps et se rendent par là capables des plus grands emplois ».
Il ne faudrait pas, sans doute, conclure trop vite, d’après quelques textes, qui n’expriment pas directement la pensée de Colbert sur l’institution des intendants. D’autres nous donneraient une impression différente. Un Mémoire sur les finances, qui date de 1661, contient par exemple cette note précise : « Travailler fortement à la suppression des trésoriers de France. » Or, si Colbert voulait supprimer les trésoriers de France, n’étaitce pas pour concentrer toute l’administration de la généralité entre les mains de l’intendant ? 11 n’y parvint pas. Mais les circonstances ne le conduisirent pas moins à étendre considérablement les attributions des intendants, qui, par voie de conséquence, furent maintenus plus longtemps dans une même province, et dont le ressort fut restreint à l’étendue d’une seule généralité.
En septembre 1663, ou peut-être vers la fin de février
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1664 (la date précise n’est pas établie), Colbert qui n’avait pas d’archives administratives où il pût s’informer, out l’idée d’une vaste enquête, qui lui fournirait, sur l’état intérieur du royaume, tous les renseignements dont il avait besoin. Il ne pouvait la confier qu’aux « maîtres des requêtes départis dans les provinces » c’est-àdire aux intendants. Il rédigea donc pour' eux un long Mémoire, en forme d’instruction, afin qu’ils pussont, y disait-il, a travailler chacun dans l’étendue de leur emploi et s’informer soigneusement et exactement de tous les articles y contenus ». Or les articles, très nombreux, étendaient les investigations des intendants à toute la population du royaume, à toutes les parties de l’administration, à toutes les formes de l’activité économique. Peut-être no s’agissait-il, dans l’esprit du ministre, que d’une enquête exceptionnelle, ou qu’il no serait pas nécessaire de renouveler souvent. Mais un commissaire, pourvu de pouvoirs aussi larges, aussi mal délimités que les pouvoirs d’un intendant de justice, police et finances, devait tout naturellement y prendre occasion d’étendre sa compétence. «Je vous supplie, écrit à Colbert, en 1666, un intendant nouvellement nommé, que je puisso avoir la grande instruction qui a été donnée autrefois à tous les intendants des provinces, afin que j’essaye de ne rien oublier pour servir dignement dans cet emploi ». Le Mémoire de 1663 (ou de 1664) était ainsi devenu une sorte d’instruction permanente. Dès ce moment, l’intendant a mission de surveiller, dans sa province, tous ceux à qui leur dignité, leurs charges ou leur fortune assurent une influence personnelle, dont ils pourraient être tentés de se mal servir : les ecclésiastiques, les nobles, les officiers royaux. 11 doit rechercher tous les abus qui se commettent, soit dans l’exercice de la justice, soit dans l’établissement ou la levée des impositions, et en proposer les remèdes. Il peut d’ailleurs agir par lui-même, dans tous
Q. Pagès. La Monarchie d' Ancien régime. 11
les cas où sa commission générale l’y autorise et dans tous ceux où il en reçoit commission particulière par un arrêt du Conseil. Il est en droit de siéger dans tous les tribunaux royaux de son ressort et d’y occuper la présidence. Il peut même, dans certains cas déterminés, juger on personne, à la condition de s’entourer du nombre d’assesseurs prescrit par les ordonnances, mais avec toute liberté de les choisir comme il l’entend. Enfin, il est associé aux trésoriers de France et aux élus pour le « département » de la taille, c’est-à-dire pour la répartition entre les paroisses do chaque élection ; il a droit de vérifier les rôles dressés par les collecteurs et de taxer d’office les contribuables qui ont obtenu, sans raison légitime, l’exemption de taille ou la modération de leur cote.
A la même époque, une autre mission, confiée aux intendants, fit pénétrer leur autorité dans un domaine qui leur avait été jusqu’alors à peu près fermé, celui de l’administration municipale. Au temps de Louis XIII, les villes et les paroisses rurales, ou, pour les désigner ensemble sous le nom le plus fréquemment employé, les communautés d’habitants, jouissaient encore d’uno très large autonomie administrative. Elles avaient (les villes surtout) leurs « deniers communs », qu’elles administraient à leur guise, mais qui ne leur suffisaient pas ; pour couvrir chaque dépense particulière de quelque importance, elles devaient obtenir du roi l’établissement d’un octroi ou la levée d’une taxe « sur tous les contribuables à la taille »,.et le Conseil ne refusait guère l’autorisation; enfin, quand les octrois et les taxes ne suffisaient pas encore, elles empruntaient, moyennant constitution de rente. Il n’est pas douteux que l’autonomie financière des communautés d’habitants leur ait surtout permis de s’endetter, et que la déplorable gestion des « deniers communs » ait été scandaleusement profitable à quelques-uns. Colbert eut toute raison de s’en inquiéter, et
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par esprit d’équité, et par souci du bon ordre et de l’intérêt bien entendu de l’État. Le rendement de l’impôt se ressentait de l’endettement des villes et de la misère des paroisses rurales, qui engageaient, puis vendaient leurs communaux pour so libérer, et n’en étaient que davantage à la merci de leurs créanciers. Une ordonnance d’ocr tobro 1662 attribua aux intendants la vérification des dettes des communautés, puis un arrêt de février 1665 les chargea de les liquider. Lourde charge ! Les intendants se heurtèrent à tant d’intérêts coalisés, ils furent si mal soutenus par les populations elles-mêmes, terrorisées par des créanciers trop puissants, que des années s’écoulèrent sans que la liquidation avançât beaucoup. Mais cette grande et difficile entreprise eut en tout cas deux résultats : elle attacha l’intendant à la généralité et prépara, à son profit, la tutelle administrative des villes.
Le progrès des pouvoirs de l’intendant apparaît bien dans ses rapports avec les trésoriers de France en matière de taille. Colbert, qui voulait d’abord supprimer les bureaux des finances, y dût renoncer bientôt : pour supprimer des offices vénaux, il fallait les racheter, et le roi, qui en vendait chaque jour do nouveaux, ne pouvait se permettre une aussi coûteuse opération. Colbert conserva donc les trésoriers généraux. Il s’efforça même de les obliger à faire leur charge en les astreignant à la résidence. Ce sont eux encore, pendant les premières années du règne personnel, qui préparent le « département » de la taille par leurs «chevauchées ». M. Esmonin a constaté que, jusqu’en 1666 environ (en ce qui concerne du moins la Normandie), les rapports sur la chevauchée, qui renseignent le Conseil royal sur la situation des paroisses, sont encore rédigés par les trésoriers, tandis qu’il n’a rencontré aucun témoignage,, jusqu’à cette date, d’une chevauchée faite par un intendant. Jusqu’à la même date, les
trésoriers de France et l’intendant reçoivent en mémo temps les « commissions » royales qui les chargent du département de la taille, et l’intendant y procède, dans chaque élection, avec les élus et deux trésoriers désignés par le Bureau. Puis, à partir de 1666 à peu près, les intendants cessent de ménager leurs rivaux. C’est alors l’intendant qui fait la chevauchée. C’est lui seul qui reçoit les commissions pour le département et lui qui en remet une expédition au bureau des finances ; c’est lui aussi qui désigne les deux trésoriers qui l’accompagneront dans les élections. Autre indice : jusque vers 1666 encore, il arrive assez fréquemment qu’entre le départ d’un intendant et l’installation de son successeur, plusieurs mois s’écoulent, et ce sont alors les trésoriers de Franco qui font l’intérim ; après 1666, on n’en rencontre plus d’exemple et l’intendant ne quitte plus la généralité qu’après avoir transmis ses pouvoirs en personne. Enfin, c’est à partir de 1666 que l’habitude s’établit de ne confier à chaque intendant qu’uno seule généralité.
D’ailleurs, si insignifiant que soit désormais le rôlo des trésoriers de France, ils conservent, du seul fait qu’ils existent, assez de droits pour gêner les intendants. Ceuxci n’ont donc pas une compétence universelle et Colbert lui-même le leur rappelle à l’occasion : en 1673 encore, nous le voyons inviter un intendant à « ne connaître que des matières qui peuvent être de sa compétence ». Mais les souvenirs du passé s’effacent un peu plus chaque jour et les officiers royaux (car les trésoriers do France ne sont pas les seuls) s’en rendent parfaitement compte. Après avoir âprement défendu leurs privilèges, ils no cherchent bientôt plus qu’à se faire personnellement leur place dans le régime nouveau. Beaucoup d’entre eux — lieutenants de sénéchaussées ou de bailliages, élus, trésoriers même — n’ont plus d’autre ambition que de conserver, sous l’autorité de l’intendant, le plus possible de
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leur influence et de leurs profits : à leur office, ils ajoutent la commission de subdélégué.
On voit que, de 1661 à 1670 environ, la nouvelle administration monarchique s’est constituée peu à peu, sans système, et n’a pas encore reçu cette organisation logique et régulière, qui nous paraît aujourd’hui indispensable. Les institutions anciennes y subsistent, à peu près vidées do leur substance, à côté des institutions nouvelles, encore mal définies. Elle n’en est ainsi que mieux adaptée au régime de la pure Monarchie absolue, où rien ne doit gêner le bon plaisir du roi. Mais un pareil régime no peut, d’autre part, se maintenir, dans un pays de civilisation avancée, que s’il assure aux diverses classes de la nation des conditions de vie qui les satisfassent et s’il a pour lui l’opinion. Dans quelle mesure en fut-il ainsi pendant les dix premières années du gouvernement personnel do Louis XIV ?
Le clergé forme, dans le royaume, un corps indépendant, organisé, puissant, très capable (semblait-il), d’opposer à l’autorité royale une résistance difficile à vaincre. Des trois ordres, il est le seul qui mérite ce nom. 11 se distingue du reste de la nation par la tonsure et par l’habit ; par l’origine de ses membres, qui tous ont reçu l’un au moins des ordres sacrés ou prononcé les vœux monastiques ; enfin par sa vocation. Il est très riche. On ne peut évaluer exactement sa richesse, pas plus au temps de Louis XIV qu’à toute autre époque de l’ancien régime ; mais il est, en tout cas, le plus grand propriétaire du royaume et ses biens dépassent de beaucoup, en étendue et en valeur, ceux de la noblesse ; les legs et les dons les accroissent sans' cesse, et il ne souffre pas que le roi s’informe trop précisément de ses revenus. Il gère lui-mêmo
cette énorme fortune. Quand il s’impose, l’imposition est répartie entre les bénéficiers par les bureaux diocé-. sains, qui sont aussi juges au contentieux, avec appel à des chambres provinciales ; elle est recueillie par toute une hiérarchie d’officiers de finances, qui ne dépendent que du clergé lui-môme : receveurs et contrôleurs diocésains, receveurs et contrôleurs provinciaux, receveur général. Il ne contribue aux dépenses du royaume que par le versement des décimes ordinaires, auquel il s’est engagé par contrat, et par l’octroi d’un don gratuit, dont il est libre de fixer le chiffre. Tous les cinq ans, ses représentants élus se réunissent en Assemblée. C’est l’Assemblée générale du Clergé de France, qui renouvelle périodiquement le contrat pour le versement des décimes, qui apure les comptes de chaque période décennale, qui accorde le don gratuit ; et le roi traite avec elle de puissance à puissance. Dans l’intervalle des sessions, ses délégués, les agents généraux du clergé,- représentent le clergé de France auprès du roi et ont entrée dans le Conseil des Parties pour y suivre toutes les affaires qui intéressent leurs mandants. Que serait devenue la Monarchie, si la noblesse et le tiers-état avaient été pourvus d’une organisation pareille ?
Heureusement pour elle, la belle unité du clergé n’est qu’apparence. Il est partagé en clergé séculier et clergé régulier, et les réguliers disputent aux séculiers la direction des consciences, la prédication, l’enseignement, en même temps qu’ils, s’efforcent d’échapper le plus possible, par l’exemption, à la juridiction de l’ordinaire, c’està-dire à l’autorité ou au contrôle de l’évêché. De là de perpétuels conflits, qui ont fait grand bruit dans l’Église de France au temps de Louis XIII, malgré les prescriptions impératives du Concile de Trente, et qui renaissent à tout moment. C’est un conflit de ce genre, qui sous Louis XIV même, oppose à la Société de Jésus une par-
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tie du clergé gallican. Mais le clergé est surtout divisé en haut et bas clergé. La misère du second — curés et vicaires, — en particulier dans les campagnes, fait contraste avec l’opulence du premier, — archevêques, évêques, abbés — qui jouit seul de presque toute l’immense fortune do l’ordre et no laisse même aux administrateurs des cures que la moindre partie des dîmes. Plus grave encore que cette misère est d’ailleurs cette sorte de déchéance du simple prêtre et du curé qui résulte de la transformation de l’Église universelle à la fin du xvi° siècle. Pour vaincre l’hérésie, l’Église s’est organisée en Monarchie ; elle a concentré tous les pouvoirs spirituels entre les mains des évêques, successeurs des apôtres, et consacré la primauté du siège de Rome. Quelques théologiens, dont Richer est le plus connu, ont bien essayé, en France, de lutter contre les idées nouvelles ; mais, en 1612, Richer s’est vu condamner par le Pape et par l’Assemblée du cierge. Les oratoriens, avec Bérulle, les premiers disciples de Jansénius, avec Saint-Cyran, ont bien exalté lo sacerdoce ; mais toute l’Église do France, au milieu du xvu° siècle, et les Jansénistes eux-mêmes admettent que les évêques ont seuls reçu de Dieu le pouvoir d’administrer les sacrements. A côté d’eux, les curés ne sont associés en rien au gouvernement du diocèse, où d'ailleurs l’usage des conciles diocésains tombe en désuétude ; et la séparation se fait ainsi plus profonde entre les deux clergés, dont le premier domine les Assemblées générales et compte seul aux yeux du roi.
Le roi sera donc maître du clergé, s’il peut accoutumer à l'obéissance les abbés et les évêques, ceux-ci surtout, qui ne sont guère plus de cent vingt. Or, ils y sont portés par l’intérêt même do' l’Église, aussi bien que par leur propre intérêt. Entre eux et Louis XIV, il y a identité de doctrine. Il est le Très Chrétien, dévoué à la défense de l’orthodoxie. Comme eux, il no conçoit l’État
qu’intimement uni à l’Église. Comme lui, ils sont gallicans pour la plupart, et prôts à soutenir avec lui contre le Pape ses droits de chef temporel. Mais, surtout, depuis le Concordat de 1516, le roi dispose do tous les biens du clergé, non certes pour en jouir, mais pour les distribuer comme il lui plaît. Tout ecclésiastique qui n’a pas uniquement en vue l’exercice du ministère sacré, dépend donc, d’un bout à l’autre de sa carrière, du bon plaisir du souverain. 11 entre dans l’Église en sollicitant un bénéfice, abbaye ou même simple prieuré. Pauvre abbaye souvent, qui ne suffit pas à le faire vivre. Heureusement l’usage de la commendc, condamné par le Concile de Trente, mais qui n’en est pas devenu moins fréquent, lui permettra, s’il est bien en Cour, d’obtenir d’autres abbayes, qu’il n’administrera pas, mais dont les fruits s’ajouteront à ceux de la première. Abbé bien renté, peut-être pourra-t-il se faire déléguer par son Ordre à l’Assemblée générale du Clergé de France et y bien servir. Peut-être encore, un peu plus tard, une autre Assemblée lui confiera-t-elle la charge d’agent général, lourde charge, mais profitable, et qui le fera mieux connaître des ministres et du roi. Dès lors sa fortune est faite, car lu coutume est que presque tous les agents généraux deviennent évêques à l’issue de leur mandat. Mais c’est le roi qui en décide et, même alors, il faut encore mériter ses faveurs. S’il y a des évêchés opulents, il y en a de pauvres, et qui ne valent pas même une bonne abbaye. C’est par la grâce du roi que l’on échange un « évêché crotté » contre un autre, mieux pourvu de biens, ou que l’on en grossit les revenus en y ajoutant ceux de bénéfices en commende. C’est par la grâce du roi qu’enfin, si l’on est d’assez bonne naissance ou assez bien apparenté, on se hausse jusqu’à la dignité d’archevêque. Choisir les bénéficiers, ou du moins les proposer au roi, cela s’appelle, dans le langage du temps, « tenir la feuille des bénéfices ». Sous
SOUS LOUIS XIV
Louis XIV, c’est presque toujours le confesseur qui « tient la fouille », mais il n’y inscrit personne que sur l’ordre ou avec l’assentiment du roi. Ainsi Louis XIV a bien en main tout lo haut clergé et, par lui, toute l’Église, et cetto dépendance étroito de l’Église gallicane à son égard éclatera bientôt à tous les yeux, quand, en 1682, dans la fameuse affaire des « quatre propositions », elle semblera prendre tout entière parti, par la voix de ses chefs, pour le Roi contre le Saint-Siège.
Lo souvenir do la Fronde, qui no s’effaça jamais dans l’esprit do Louis XIV, entretint en lui l’illusion quo la noblesse pouvait devenir à nouveau, par sa turbulence et par ses intrigues, un danger pour l’État. En réalité, elle n’était pas, à beaucoup près, aussi puissante que le clergé. Elle ne formait pas un corps et n’apparaissait constituée en ordre, depuis que les États Généraux du royaume n’étaient plus réunis, que pendant les courtes sessions des assemblées d’États, dans quelques provinces. Les nobles étaient probablement plus nombreux encore que les clercs, mais il y en avait de tant de sortes, et si différentes, qu’on a peine à les énumérer, et bien plus à les définir.
On ne distinguo pas seulement une haute noblesse et une petite noblesse, entre lesquelles le contraste est aussi grand qu’entre le haut et le bas clergé. On distingue aussi (car ce n’est pas la même chose), la noblesse de Cour et la noblesse des provinces ; la noblesse de race, transmise héréditairement depuis les temps féodaux, et la noblesse récemment acquise par l’anoblissement. Celleci peut être elle-même héréditaire (elle le devient presque toujours) ou personnelle ; elle peut être due à l’exercice des charges de judicature (noblesse de robe) ou des
charges municipales (noblesse de cloche) ; elle peut s’acheter, lorsque le roi, pour se procurer quelque argent, vend des lettres de noblesse ; enfin, elle peut être usurpée, et l’on a dit, sans paradoxe, que l’une des principales sources de la noblesse était, au Tvîi0 siècle, l’usurpation. La recherche des « faux nobles », ordonnée par Colbert dès 1661, et poursuivie tout au long du règne, en fournit d’abondantes preuves. Entre des éléments aussi divers, il va de soi qu’aucune cohésion n’était possible : ils se méprisaient ou se jalousaient les uns les autres, et no so trouvaient d’accord que pour défendre leurs privilèges, privilèges d’honneur ou privilèges financiers. Ce sont, en somme, ces privilèges qui presque uniquement, au xvii0 siècle, définissent l’ordre de la noblesse et le distinguent du Tiers. Et le maintien n’en dépendait-il pas surtout du roi ?
Il y avait eu la Fronde, sans doute. Mais elle n’eût pas été possible sans les difficultés, les mécontentements, la misère créés par une guerre trop longue, et sans l’impo-’ pularité de Mazarin. D’ailleurs, depuis Mazarin, la situation avait bien changé. A la tête des mécontents s’étaient mis alors les princes du sang, Condé, Conti, Longueville, et parfois l’oncle même du roi, Gaston d’Orléans. Ceux-ci n’étaient pas dangereux que par leur prestige personnel, mais aussi par les vastes clientèles qui s’attachaient à leur fortune. Or, en 1661, Monsieur, ce n’était plus Gaston, mort l’année précédente, mais le frère puiné de Louis XIV, Philippe d’Orléans, léger, bavard, efféminé, qui ne songeait qu’à la parure et qu’aux plaisirs. Condé, qui avait eu tant de peine à obtenir la restitution de ses dignités et de ses biens, s’efforçait, par sa docilité, de mériter les bonnes grâces du roi. Parmi les autres princes du sang, Conti, Longueville, achevaient leur vie dans la retraite et la dévotion. Le comté do Soissons était passé de la maison de Bourbon dans celle de Savoie-Carignan, et Mau-
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rice de Savoie, qui en portait le titre, avait épousé Olympe Mancini ; il servait le roi comme colonel-général des Suisses. La maison de Lorraine, jadis si puissante, et qui avait failli se saisir de la couronne, n’était plus représentée à la Cour de France que par le comte d’Armagnac, que distinguait seule sa qualité de grand ccuyer. En dehors des princes du sang et des princes étrangers, les Grands ne tenaient que du roi leur titre et leur rang. C’éta. nt les ducs et pairs, et toutes les pairies, sauf les pairies ecclésiastiques et celles des princes du sang, étaient de création royale ; sur dix-neuf qui existaient en 1672, quatre seulement étaient antérieures à 1610, six seulement avaient été créées par Louis XIII, neuf par Louis XIV, qui en créa cinq rien qu’en l’année 1663. Au-dessous des ducs et pairs venaient les ducs héréditaires, et c’était aussi le roi qui érigeait une terre noble en duché, par lettres patentes enregistrées au Parlement. Enfin les simples ducs, dont la dignité n’était pas transmissible, la tenaient d’un brovet du roi ; aussi les appelait-on les ducs à brevet. Tels étaient désormais les Grands. Ils ne ressemblaient guère à ceux qu’avait abaissés Richelieu ou qui entouraient Condé, au temps de la Fronde. Ils n’avaient plus de clientèles, plus de troupes disposées, comme autrefois, à les suivre jusque dans la rébellion. Louis XIV, au fond, le savait bien. Il ne reproche à la noblesse, dans ses Mémoires , que la tyrannie qu’elle exerçait parfois sur ses vassaux, et qui ne pouvait être « réprimée quo par des exemples de sévérité et de rigueur ». Il en fit quelques-uns, pas autant qu’il aurait fallu. Mais ce n’était là qu’affaire de police, et nullement affaire d’Etat.
Enfin la ruine de la noblesse assurait sa dépendance à l’égard du roi. Elle datait de loin, nous l’avons vu. Le développement de la fortune mobilière, dont les nobles, çondamnés à l’oisiveté par la coutume et bientôt par la
loi, ne pouvaient prendre leur part, l’avait précipitée au xvie siècle. Alors avait commencé l’expropriation de la terre noble au profit des marchands enrichis. Elle continua pendant tout le cours du xvne siècle, favorisée par l’attrait qu’exerçaient sur la noblesse provinciale Paris et la Cour. Mais à Paris, que pouvait-elle faire que de se ruiner davantage ? Besogneuse, endettée, réduite aux pires expédients (pour beaucoup de nobles, sous Louis XIV, le jeu était moins une passion qu’un moyen de vivre), il lui fallait bien servir, flatter, quêter les charges de Cour, les dons de toute sorte. Nous avons peine à concevoir l’extrême importance que Louis XIV attachait (il y insiste dans ses- Mémoires) à ce qu’on lui demandât fc directement ce qui n’était que grâce », la peine qu’il prit et le temps qu’il dépensa à examiner lui-même la plupart des- placets. S’il donnait beaucoup, c’était moins par générosité que par calcul. Il n’est pas douteux qu’il y trouva le moyen de transformer très vite une noblesse turbulente en une noblesse docile et quémandeuse. A quelques-uns — les plus grands — il donnait les offices de sa maison ou des pensions sur sa cassette ; il dotait leurs filles ; parfois il payait leurs dettes. Aux autres, il accordait de moindres dons : biens confisqués par arrêt de justice, part dans les amendes infligées par les tribunaux, privilèges lucratifs, qu’ils faisaient exploiter par des commis. Aux cadets enfin, il distribuait la manne inépuisable des biens d’Église. Les grâces du roi prenaient toutes les formes et tenaient perpétuellement en haleine la servilité des courtisans. « Il peut arriver, écrit Mme de Sévigné, qu’en faisant sa cour, on se trouvera sous ce qu’il jette. » Le trait est connu, mais aucun ne peint mieux ce qu’était devenue la noblesse et comment Louis XIV pouvait la traiter. Elle n’était plus dangereuse par son indiscipline et son ambition, mais par sa ruine et son inutilité. Ce danger-là, d’ailleurs»
SOUS LpUIS XIV
n’apparaîtra, ou ne s’aggravera qu’un peu plus tard, et nous le retrouverons bientôt.
Bien moins encore que la noblesse, le tiers état était un ordre, si toutefois nous prétendons grouper sous ce nom tous ceux qui n’étaient ni clercs ni nobles. Jamais, à vrai dire, les contemporains de Louis XIV ne l’ont employé dans ce sens. Pour eux, le tiers comprenait seulement ceux qui, sans être nobles, jouissaient néanmoins de droits et de privilèges qui les distinguaient de la foule, ceux par exemple dont parle Loyseau, au début du siècle, dans son traité Des ordres et simples dignités. En ce sens, ni les paysans, ni les artisans ne font partie du tiers, mais tout au plus les marchands, « les derniers du peuple, écrit Loyseau, qui portent qualité d’honneur, étant qualifiés honorables hommes ». La société du xvne siècle était essentiellement hiérarchisée (d’où la fréquence et la chaleur des conflits de préséance), mais les degrés de la hiérarchie cessaient à un certain niveau, au-dessous duquel il n’existait plus qu’une masse confuse. Peu importait que cette masse fût le plus grand nombre : la loi du nombre n’avait aucun sens pour les esprits de ce temps-là. Aussi paysans et artisans ne comptaient-ils pas ; on n’imaginait pas qu’ils pussent avoir d’autre rôle que de faire vivre par leur travail ceux qui avaient « qualité d’honneur ». Ils ne comptaient pas non plus, par ce qu’il leur était impossiblo de se concerter et de s’unir et qu’ils n’y songeaient même pas. Le paysan ne s’intéressait qu’à sa récolte et à la taille ; si la misère devenait trop dure, il se révoltait parfois, mais les révoltes, toutes locales, étaient facilement réprimées par les troupes du roi. Les artisans, en un temps où la manufacture apparaissait à peine, étaient trop peu nombreux, trop dispersés pour résister à la police des métiers ou des villes. Le roi songeait à ses peuples dans le préambule de ses édits, où il aimait à leur donner « des marques de bonté pater-
nelle ». Colbert, soucieux d’accroître le rendement des impôts, sans décourager la culture, se préoccupait de la misère paysanne, quand il préparait, pour le Conseil royal, le brevet de la taille. Mais ni l’un ni l’autre ne pensait que cette misère put jamais devenir un danger pour la Monarchie.
Quant à ceux qui comptaient, et qui seuls constituaient le tiers, au sens du xvne siècle, bourgeois vivant noblement de leurs rentes (ils étaient rares encore sous Louis XIV) ; banquiers et financiers ; avocats, procureurs, praticiens de toute sorte ; gens de lettres (qui, reçus dans les salons, avaient pris rang dans la société) ; artistes (que la création des Académies avait élevés audessus des métiers), ce n’était certes pas eux que la royauté pouvait craindre. Elle trouvait au contraire en eux ses plus fermes appuis. Ils n’avaient pas perdu le souvenir de la longue alliance entre les rois et la bourgeoisie contre les féodaux, et la Fronde venait précisément de le réveiller sous une forme nouvelle : à tous ceux qui avaient besoin de sécurité, de stabilité, elle laissait le sentiment très vif qu’une forte Monarchie pouvait seule leur garantir les conditions de vie qu’ils souhaitaient. Ils ne demandaient à celle-ci que deux choses, inséparables l’une de l’autre : la paix et des impôts moins lourds. Or, le jeune roi venait de conclure avec l’Espagne une paix glorieuse ; après trente années de guerre presque ininterrompue, ainsi qu’il le dit dans ses Mémoires , « tout était calme en tous lieux » ; et le nouveau régime commençait par de larges réformes financières, par l’arrestation de Fouquet, par l’institution de la Chambre de justice, enfin par une diminution de taille de 3 millions. La bourgeoisie n’en demandait pas davantage.
Mais il est encore une catégorie de sujets du roi dont nous n’avons pas parlé, sinon pour indiquer qu’un assez grand nombre d’entre eux avait pénétré dans la noblesse :
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ce sont les officiers. Ceux môme qui font partie du tiers état aspirent à en sortir, ou tout au moins à échapper à ce qui en est la marque avilissante, la qualité de taillable. On sait combien les officiers étaient nombreux au xvnc siècle, puisque les fonctions publiques avaient été, à bien peu d’exceptions près, des plus hautes jusqu’aux plus humbles, transformées en offices. Ils détenaient une part de la fortune mobilière qu’il est tout à fait impossible d’évaluer, mais qui était certainement considérable ; une part de la puissance publique que l’on ne sera pas tenté d’estimer négligeable, si l’on songe à l’autorité des parlementaires. Enfin, l'établissement du droit annuel leur avait permis de se recruter le plus souvent dans les mêmes familles et de constituer une caste, qui n’était certes pas fermée, mais s’efforçait de s’ouvrir le moins possible aux nouveaux venus. Ils avaient tous même origine — la transmission héréditaire ou l’achat des offices — et des privilèges d’étendue différente, mais de même nature. Nobles ou non nobles, ils formaient presque un ordre et on les désignait parfois de ce nom. Mais il ne faut pas qu’il nous abuse. De même qu’il y avait une grande et une petite noblesse, il y avait aussi une « grande robe » et uno « petito robe », et il convient de les considérer séparément, si l’on veut se rendre compte de la résistance qu’elles pouvaient encore opposer à l’absolutisme.
La grande robe, ce sont les présidents et les membres des Cours souveraines : Grand Conseil, parlements, chambres des comptes, cours des aides. Encore, même ici, faut-il avoir soin de distinguer. Entre le Grand Conseil et le Conseil du roi, d’où il était sorti, s’élevaient parfois des conflits, de compétence ; mais ceux-ci opposaient bien plus souvent le Grand Conseil aux parlements, aux dépens desquels sa juridiction s’était constituée. Les Chambres des comptes n’avaient que des attributions techni-
LA MONAnCIIIE D’ANCIEN RÉCIME
ques. Les Cours des aides, plus actives, ne s’en prenaient guère, et bien en vain, qu’à la compétence financière des intendants. Les résistances à l’absolutisme royal ne pouvaient venir quo des parlements, qui, par l'enregistrement, se trouvaient être les garants des privilèges et les conservateurs des lois. Ce rôle, les rois eux mêmes ne l’avaient jamais contesté, pas plus que le droit de remontrances, qui seul en assurait l’exercice ; ils n’en condamnaient que l’abus. Même en 1655, dans la fameuse séance où la légende attribue au jeune Louis XIV le mot : l'Etat c'est moi, le roi s’était contenté d’interdire au parlement de délibérer sur des édits qu’il avait fait enregistrer devant lui. Au fond, ces magistrats, qui ne devaient leurs charges qu’à leur naissance ou à leur fortune et qui avaient été créés pour rendre la justice au nom du roi , tiraient uniquement leur force de la faiblesse du pouvoir royal et de l’appui qu’ils trouvaient dans l’opinion. On l’avait vu pendant la Fronde ; on le verra de nouveau au siècle suivant. Quand l’une et l’autre leur manquaient, ils so rendaient compte de leur impuissance. En 1665, Louis XIV prévint des remontrances sans même daigner paraître en personne et se contenta de faire signifier sa volonté par le premier président aux chambres assemblées : le premier président fit part des ordres du roi et les Chambres se séparèrent sans mot dire. Louis XIV n’eut pas à briser l’opposition des parlements : il montra qu’il ne la craignait pas et cela suffit. Après les lettres patentes de février 1673, qui les obligeaient à enregistrer d’abord les édits et à ne présenter qu’ensuite leurs remontrances, il n’y eut plus de remontrances, parce qu’elles étaient désormais inutiles. Les parlements se turent jusqu’à la fin du règne.
La petite robe, ce sont les officiers de judicature des tribunaux inférieurs et la masse des officiers de finance, parmi lesquels se distinguaient les trésoriers de France et
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les élus. Ils étaient trop minces personnages (même les trésoriers) pour donner do grands soucis au roi. Au début de la Frondo, ils n’avaient pu jouer quelque rôle qu’en s’abritant derrière les magistrats des Cours souveraines. Ce sont eux pourtant qui perdaient le plus, à mesure que s’étendaient les attributions financières des intendants. Elles les rendaient inutiles et, d’autre part, leurs privilèges étaient attachés à tous les abus qu’avait fait naître la vénalité des offices. C’était assez pour que Colbert voulut les faire disparaître. Mais nous avons vu qu’il dut conserver les trésoriers et qu’il eut grand peine à supprimer quelques élus. Quant aux magistrats des Cours inférieures, bailliages ou présidiaux, il leur déplaisait de céder la présidence à l’intendant, lorsqu’il se présentait dans leur auditoire, et bien plus encore d’accepter qu’il jugeât lui-même, avec les assesseurs prescrits par les ordonnances, un grand nombre de procès qu’ils estimaient leur appartenir. Aussi les officiers de justice et de finances, qui formaient dans les principales villes une société assez formée, n’épargnaient à l’intendant ni les médisances, ni parfois même les affronts. Mais il ne s’en inquiétait guère. Leur mauvaise humeur, elle aussi, n’aurait pu devenir gênante que s’ils avaient été soutenus par l’opinion.. Or, ils ne l’étaient plus. Ils ne représentaient que les abus du passé.
Les tendances nouvelles du gouvernement monarchique ne rencontraient donc aucune opposition sérieuse, ni dans le clergé, ni dans la noblesse, ni dans le tiers état, au sens restreint que le xvne siècle donnait à ce mot. Les officiers eux-mêmes, qui avaient le plus à en souffrir, se sentaient incapables d’y résister et ne cherchaient plus qu’à s’y accommoder de leur mieux. Le peuple enfin ne
G. Pagès. La Monarchie d' Ancien régime.
comptait pas encore. C’est dire que l’absolutisme monarchique, à l’aube glorieuse du nouveau règne, n’avait, semblait-il, rien à craindre de l’opinion.
Pourtant, une observation s’impose. La politique sociale de Louis XIV donnait pour base à la Monarchie absolue (sans que peut-être il s’en rendit compte) l’organisation traditionnelle de la société, ainsi que les privilèges et les abus qui en constituaient l’armature. Ces privilèges, les rois, et Louis XIV plus encore que ses prédécesseurs, avaient cru les rendre inoffensifs en leur retirant peu à peu le caractère de franchises ; ils n’étaient plus, à leurs yeux, que des bienfaits du souverain et il dépendait de sa toute puissance de les maintenir ou de les supprimer. Mais, par là-même, il en devenait plus étroitement solidaire. Les privilèges étaient désormais la rançon de l’obéissance. Le roi se condamnait ainsi à payer la docilité du haut clergé, qui lui assurait la soumission de toute l’Église, en réprimant à son profit les aspirations du bas clergé ; celle des nobles de Cour, en faisant vivre sa noblesse des faveurs royales ; celle du tiers état, en sacrifiant bien des réformes, que Colbert jugeait pourtant' indispensables, au maintien des inégalités et des exemptions qui faisaient retomber sur le peuple tout le poids de l’impôt.
Il se condamnait aussi, par là-même, à fonder l’ordre, non sur la reconnaissance spontanée de son peuple, que lui eût facilement assurée un peu plus de justice sociale, mais sur l'obéissance imposée. L’un des caractères du nouveau régime, c’est l’emploi continu de la force armée comme moyen de gouvernement, et c’est le développement de la police. Celle-ci, jusqu’alors, n’existait guère, abandonnée qu’elle était aux pouvoirs locaux. Dans les campagnes, la maréchaussée, trop peu nombreuse, intervenait le moins possible. Dans les villes, la police municipale ne parvenait même pas à maintenir la sécurité
sors louis xiv
dans la ruo, et le roi ne pouvait guère compter sur les milices bourgeoises pour réprimer les émeutes, alors si fréquentes. A Paris, en particulier, les juridictions diverses qui se partageaient la police — Parlement, Châtelet, prévôt des marchands, chevalier du guet — se jalousaient et no parvenaient pas à s’entendre. Il est certain qu’une police meilleure était nécessaire et que l’institution du lieutenant do police, dès 1667, à côté du lieutenant civil, fut un bienfait pour la capitale. Il lui fut assez longtemps réservé. Dans les provinces, à vrai dire, les intendants étaient bien intendants de police, mais l’étendue de leur circonscription ne leur permettait pas d’intorvenir partout et ils ne pouvaient agir que d’accord — ou en conflit — avec la police des villes et l’autorité des parlements. Ils avaient le plus souvent recours à l’armée. Les dragons, sorte d’infanterie montée, qui pouvaient se transporter vite d’un lieu à un autre, ne servaient pas seulement à réprimer les émeutes, mais à poursuivre les faux-sauniers, ou même à presser le recouvrement des impôts. Si défectueux qu’en fussent encore les instruments, la police ne cesse d’étendre son champ d’action ; elle ne se contente pas de maintenir l’ordre, elle intervient jusque dans la vie privée et prétend surveiller jusqu’à la conscience des sujets. La Monarchie est ainsi devenue, sous Louis XIV (ce qu’elle n’avait jamais été jusqu’alors), une Monarchie policière et militaire. Lo développement des attributions de police des intendants, la création — par Michel Le Tellier et son fils Louvois — d’une armée étroitement soumise au roi, sont ainsi deux faits essentiels dans l’évolution de la Monarchie d’Ancien régime vers la fin du xvne siècle.
Dès lors, peut-on parler, d’une opinion publique? Après la mort de Mazarin, l’agitation des esprits, qui avait survécu à la Fronde, ne se calma pas aussitôt. La création et la composition du Ministère firent des mécon-
lents dans l’entourage même du roi. La persécution contre les jansénistes, qui commença dès les premiers jours du règne personnel, en fit d’autres, et « la secte, écrit Lavisse, se doubla d’une coterie politique ». L’arrestation do Fouquct alarma tous ceux qui avaient été associés à sa fortune ou gagnés par la séduction de son esprit : ils formèrent, un moment, presque une cabale, aux éléments très divers. Des libelles se répandirent clandcstinenement ou bien étaient affichés dans Paris. Mais, ni Louis XIV ni Colbert n’étaient d’humeur à souffrir ces « désordres ». Ils réprimèrent, sans ménagements, toutes les manifestations indépendantes de la pensée. Les auteurs, imprimeurs, colporteurs de libelles furent punis de prison ou de bannissement. La presse périodique se trouva réduite à l’officielle Gazette et à la puérile Muse historique de Loret. Les livres ne purent paraître qu’après censure et sous la garantie d’un « privilège » royal. Pour faciliter la surveillance, une cinquantaine de maîtrises (sur quatre-vingt-six) furent supprimées à Paris dans la corporation des imprimeurs et libraires, et le droit d’en accorder de nouvelles fut réservé au roi, qui n’en usa guère. Dans les provinces, bien des villes n’eurent qu’un imprimeur autorisé. Ce fut presque le silence qui se fit, pour que rien ne vint troubler le concert d’éloges et d’adulations dont Louis XIV ne se lassa jamais. Seuls les prédicateurs, dans leurs sermons, parlent encore librement, très librement parfois, mais ils ne critiquent que les mœurs et non le régime. Quant aux auteurs pensionnés ou qu’éblouissent le faste de la Cour et la munificence du roi, leur témoignage vaut à peu près celui des Académies ou celui des médailles qui composent l'Histoire métallique. Les flagorneries de Chapelain, lo dispensateur des grâces, nous montrent ce que nous devons penser de ces « gens do bien », de ces « plumes accréditées, toutes dévouées au service du roi et obligées par ses faveurs
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royales à mettre leur vie pour la défense de ses moindres intérêts ». Ils ne sont. certes pas les interprètes de l’opinion publique.
Bientôt, les assemblées générales du clergé, satisfaites des efforts de Louis XIV pour rétablir dans lo royaume l’unité do culte et l’unité de doctrine, ne se réunissent plus que pour quelques jours. Les anciens frondeurs sont devenus les courtisans les plus empressés. Les parlements enregistrent les édits sans mot diro. Les Assemblées d’États ne discutent même plus le don gratuit. Les mécontents ont désarmé ou sont contraints do se taire. Il semble que le nouveau régime ait pour lui l’assentiment de toute la nation.
