Cet emprunt, émis en 1875, est remboursable en

bre 1908), laissant subsister un excédent de 61,857,078 dollars; puis la croissance de la circulation a repris son cours régulier et le chiffre de 698 nnillions a été de nouveau atteint et définitivement dépassé (août 1909). La valeur des billets dont l'émission a été provoquée par la crise n'a donc pas dépassé la différence entre les sommes de 94,462,403 dollars et 61,857,078 dollars, soit 32,605,325 dollars.

L'insuffisance des possibilités d'émission pendant les mois d'octobre et de novembre 1907 avait été l'une des causes de l'exceptionnelle gravité de la crise. L'imperfection de la loi étant connue, la demande avait été plus forte. Il en était résulté un accaparement et une vraie famine des moyens d'échange. L'opinion s'en émut et les moyens de conjurer le retour d'épreuves analogues furent envisagés.

Avant toutes choses, on voulut prévenir l'insuffisance de la circulation en cas de crise. Tel est l'objet de la loi du 30 mai 1908 {Aldrich-Vreeland emergency currency act), qui autorise éventuellement des émissions extraordinaires de billets à concurrence de 500 millions de dollars.

Ces billets pourront être émis, en premier lieu, sous la garantie d'associations, dites natioiial currency associations, que les banques nationales d'une ville, d'un État ou de régions voisines de plusieurs États, peuvent former sous les conditions suivantes : l'associatioa doit réunir au moins 10 banques ; chacune d'elles doit avoir son capital intact (unimpaired) et posséder une réserve de 20 p. 7o moins ; les capitaux et les réserves des banques associées doivent former au minimum un total de 5 millions de dollars. Toute banque faisant partie d'une national currency association et dont la circulation gagée par des obligations des États-Unis représente au moins 40 p. ^/^ de son capital, peut demander, par l'intermédiaire de l'association, l'autorisation d'émettre des billets additionnels gagés par des titres autres que les fonds fédéraux ou même par du papier de commerce. L'association reçoit ces titres ou ce papier en dépôt, comme trustée de la Confédération. Les effets de^fHI» merce doivent représenter des opérations réelles, porte^^idinyi^ signatures et n'avoir pas plus de quatre mois à courir. Le supplément d'émission est fixé par le secrétaire du Trésor, après

LES BILLETS DE BANQUE ET d'ÉTAT AUX ÉTATS-UNIS. 457

examen des besoins locaux. Il ne peut dépasser 90 p, % de la valeur des titres d'États ou de villes déposés, et, si le dépôt consiste en effets de commerce, 70 p. 7o de la valeur de ces effets et 30 p. ^/o du capital et des réserves de la banque. Toutes les banques associées sont responsables vis-à-vis du gouvernement fédéral du remboursement de la totalité des billets.

L'émission d'un supplément de billets peut aussi être autorisée, sans l'intervention d'une national cxcrrency association, au profit de toute banque nationale dont le capital est entier, qui possède une réserve de 20 p. ^/o de ce capital, et dont l'émission gagée par des obligations fédérales atteint 40 p. 7o de son capital, moyennant le dépôt de fonds d'Etats, de comtés ou de municipalités. Le chiffre de l'émission supplémentaire est fixé par le secrétaire du Trésor, après examen des besoins locaux^ dans la limite de 90 p. 7o de la valeur des titres déposés.

Les billets émis dans les conditions exceptionnelles autorisées par la nouvelle loi sont assimilés aux autres billets des banques nationales.

La somme des billets ordinaires et additionnels ne doit jamais dépasser le montant du capital et des réserves de la banque qui les émet. La masse des billets additionnels émis par l'ensemble des banques ne peut dépasser 800 millions dé dollars. Les banques de chaque État ne n^Êf^ent être autorisées à émettre ces billets que pour ujpie^OTnme proportionnée à l'importance relative de leurs csipiX^wt^^^éserYes dans la masse des capitaux et réserves des banquéè:g^âtiQ.nales des États-Unis.

Toute banque qui'^auvij^^^tenu une autorisation d'émission exceptionnelle dé^^^peni^iétenir au Trésor, en plus du rédemption fund ordinaj^f^ une réserve égale à 5 p. 7^ de sa circulation additionnelle^ cette obligation n'est pas remplie par une banque faisant partie d'une national currency association^ le secrétaire du Trésor peut^ après une mise en demeure restée sans effet, pi^rvoir à l'insuffisance du rédemption fund au moyen de prélèvements sur les ressources des banques associées, ipôt sur les billets ordinaires reste fixé à V2 P- 7o sur les jagés par des obligations fédérales 2 p. 7^ et à 4 p. 7^ sur les billets gagés par d'autres obligations fédérales. Pour les billets additionnels émis dans les conditions prévues par la loi

LE BILLET DE BANQUE CONVERTIBLE

de 1908, la taxe sera de 5 p. 7o pendant le premier mois, puis de 1 p. 7o P^ï* mois jusqu'à ce que le taux de 10 p. 7o P^i* soit atteint. Le produit de la taxe sur les billets additionnels est versé au fonds de réserve des greenbacks.

Les banques nationales marquèrent d'abord peu d'empressement à se grouper dans les conditions de l'acte de 1908. Deux ans après le vote de cette loi, il n'existait encore qu'une seule national cxtrrency association, celle du district de Columbia. D'autres associations ont été formées en 1910 à Philadelphie, New York^ en Louisiane, à Boston, en Géorgie, à Saint-Louis, Chicago, Saint-Paul-Minneapolis (Twin Gities), Détroit, Cincinnati; en 1911, à Dallas (Texas), à Montgomery (Alabama).

En même temps que M. Aldrich déposait le bill qui est devenu la loi du 30 mai 1908, un autre bill, dû à M. Fowler, proposait de rompre avec le principe de l'émission garantie par des obligations {bond secured). Après avoir été modifiée par de nombreux amendements, la proposition Fowler échoua. La loi Aldrich-Vreeland maintint la règle traditionnelle ; la liste des valeurs admises comme gage de l'émission fut simplement allongée.

Néanmoins le Congrès avait le sentiment que les bases mêmes de la réglementation de l'émission devaient être vérifiées. La loi du 30 mai 1908 ordonna, dans ses trois derniers articles, la nomination d'une « commission monétaire nationale », chargée d'examiner les modifications qu'il conviendrait d'apporter aux lois sur les banques et sur la circulation.

La commission, composée de neuf sénateurs et de neuf représentants et présidée par le sénateur Aldrich, ouvrit une grande enquête, au cours de laquelle elle étudia notamment les systèmes d'émission de l'Europe. Puis elle entreprit de répandre dans le public américain les notions qu'elle avait recueillies. Elle publia dans ce but de très nombreuses monographies. L'opinion ayant été préparée de la sorte, M. Aldrich rédigea et communiqua aux journaux, en janvier 191 1, un avant-projet de réforme destiné à servir de thème aux discussions. Un second avant-projet, dans lequel il était tenu compte des observations auxquelles avait donné lieu le premier, parut au mois d'octobre. L'un et l'autre

LES BILLETS DE BANQUE ET d'ÉTAT AUX ÉTATS-UNIS. 459

ont été discutés dans des réunions organisées dans les grands centres financiers et commerciaux. Voici quelles sont les propositions définitives formulées par la commission le 8 janvier 1912, date à laquelle une loi du 2^ août 1911 lui avait prescrit de présenter son rapport^.

Le projet repose sur des principes diamétralement opposés à ceux qui dominent la législation actuelle des États-Unis. Il centralise rémission et lui donne pour gage, au lieu de titres fédéraux déposés au Trésor^ l'encaisse et le portefeuille commercial de rétablissement émetteur ; il assigne à l'organisme nouveau qu'il institue le rôle que jouent en Europe les grandes banques centrales d'émission.

Au lendemain même de la crise de 1907, le contrôleur de la circulation, dans son rapport annuel, avait déclaré insuffisante une réforme qui consisterait simplement à permettre des émissions exceptionnelles en cas de crise. Il préconisait expressément la création d'une banque centrale^ escomptant avec ses billets le papier des autres banques.

En Europe, disait-il, une banque solvable obtient toujours de la banque centrale, au moyen du réescompte de son portefeuille, toutes les sommes qui lui sont nécessaires. La banque centrale n'est pas empêchée de les lui fournir par une réglementation trop rigide de l'émission. Cet organisme n'existant pas aux États-Unis, le législateur a dû imposer à chaque banque l'obligation d'entretenir une certaine réserve pour la sûreté des dépôts.

La loi du 3 mars 1887 distingue pour cet objet trois catégories de banques : celles des central reserve ciliés ; celles des reserve cities; celles des autres villes ou country banks. Les banques des central 7^eserve cities — New York, Chicago, Saint-Louis — doivent conserver en monnaie légale (lawful money) 25 p. 7o de leurs dépôts; pour les banques des reserve cities la réserve obligatoire est également de 2S p. %, mais la moitié peut en être placée dans une banque des central reserve cities ; les coitntry banks doivent entretenir une réserve égale à 15 p. % de leurs dépôts, dont les 2/5 au moins en monnaie

1. Le texte de ce bill a paru dans The Chronicle du 20 janvier 1912.

LK BILLET DE BANQUE CONVERTIBLE

légale conservée dans leurs caisses et les 3/5 en crédits sur une banque des reserve cities dont la désignation est approuvée par le contrôleur de la circulation^. Il résulte de ces dispositions combinées que pour 10 millions de dollars de dépôts par exemple, une country bank doit conserver dans ses caisses 600,000 dollars et peut placer 900,000 dollars dans une banque d'une reserve city; cette dernière doit affecter à la garantie de ces 900,000 dollars, 225,000 dollars (25 p. 7o) dont 112,500 doivent être conservés en monnaie légale dans ses caisses et 112,500 dollars peuvent être placés en dépôt dans une banque des central reserve cities ; à son tour, la banque de New York, Chicago ou Saint-Louis conservera dans ses caisses, pour la garantie des 112,500 dollars, 28,125 dollars. La réserve totale en monnaie est ainsi de 740,625 dollars pour 10 millions, soit de 7.4 p. les réserves extérieures ne dépassent pas 1.4 p-Vo- La proportion de la réserve aux engagements est donc très faible. Les banques ont conscience du danger qu'elles courent; à la moindre alerte, elles font rentrer leurs prêts et retirent leurs réserves extérieures.

Telle a été Torigine de la violente crise d'octobre et novembre 1907. (c La panique n'a pas été causée par la faillite des quelques établissements qui ont sombré. Elle n'était pas due au manque de confiance du public dans les banques, mais au manque de confiance des banques en elles-mêmes et dans la solidité de leurs réserves. C'est parce que les banques ont appréhendé l'effondrement du système, que celui-ci s'est effondré et que les réserves n'ont pas été complètement disponibles. Les banques ont craint de même l'insuffisance d^ moyens d'échange ; toutes à la fois elles ont demandé ces moyens d'échange, et, en conséquence, ceux-ci se sont trouvés insuffisants )>. La panique ne se serait pas produite si les banques avaient pu compter sur l'assistance d'un grand établissement central d'émission.

En se prononçant, à son tour, pour la centralisation de l'émission, la Commission monétaire n'a pas seulement envisagé

1. Les sommes en monnaie légale déposées au Trésor pour le rachat des bmets de banque (o p. 7^ circulation) comptent pour la réserve des

dépôts.

LES BILLETS DE BANQUE ET d'ÉTAT AUX ÉTATS-UNIS. 461

les avantages qui en résulteront dans les moments de crise.

Elle a considéré qu'en temps normal le système favoriserait singulièrement les opérations du commerce et de Tindustrie. Dans le présent état des choses, les banques ne peuvent se créer de ressources immédiates avec leur portefeuille commercial, faute d'un établissement central en mesure de le réescompter. Elles n'ont qu'un moyen de se ménager des disponibilités réalisables à très bref délai, c'est de prêter leurs fonds au jour le jour (on call) sur le marché des valeurs mobilières ou sur celui des marchandises. Par suite de cette pratique, les capitaux susceptibles d'être employés à l'escompte du papier de commerce sont parfois considérablement réduits. Il arrive, ce que l'on ne voit pas en Europe, que les banques locales soient dans l'incapacité d'escompter les effets de leurs clients, parce qu'à New York les réserves des banques ont été réduites aux environs de la limite légale, à la suite de spéculations sur le coton ou sur les titres de bourse. On conçoit quel dommage cause au commerce et à l'industrie la difficulté de négocier les traites nées de leurs opérations, quelle qu'en soit la qualité. Les promoteurs de la réforme supposent que la possibilité de faire réescompter le papier commercial ramènera vers les affaires réelles les capitaux disponibles qui se dirigent aujourd'hui vers Wall Street.

La réforme ne paraît pas moins utile pour la liquidation des comptes avec Textérieur. Le banquier étranger considère, avec trop de raison, que placer son argent dans un effet à terme sur New York, c'est l'y ce cadenasser » jusqu'à Téchéance. Au contjjaire un effet sur Londres équivaut à du numéraire. Il en sera de même du papier sur New York, quand il y aura possibilité de le faire réescompter. New York pourra devenir alors une grande place de change^. Enfin la Commission admet que par la seul fait de l'existence d'un organe central de banque aux États-Unis, des communications, aujourd'hui impossibles, s'établiront avec la Banque de France, la Banque d'Angleterre, la Reichsbank, et faciliteront les emprunts d'or qui pourront devenir nécessaires. Le pays ne sera plus exposé à l'humiliation

1. Certains partisans de la réforme disent « la plus grande place de change du monde».

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qui lui a été infligée en 1907, lorsque la Banque de France déclara qu'elle prêterait volontiers aux banquiers américains, s'il existait aux Etats-Unis une institution capable de garantir leurs emprunts.

La réalisation de la réforme projetée par la Commission monétaire rencontre deux obstacles : un certain état de l'opinion publique; une grave difficulté financière.

Le principe même de l'institution d'une banque centrale a beaucoup d'adversaires aux États-Unis. Les uns y voient l'occasion de nouvelles emprises de l'autorité fédérale ; les autres redoutent que la banque ne tombe sous la domination des grandes puissances financières. Pour désarmer l'opposition des uns et des autres et aussi pour ménager les intérêts engagés dans les banques nationales, la Commission a imaginé la combinaison suivante.

L'émission sera centralisée. Mais l'établissement d'émission, dénommé dans le projet c< Association nationale de réserve des États-Unis {National reserve Association of the United States), ne sera pas une banque centrale, complètement indépendante des autres banques, comme la Banque de France ou la Banque d'Angleterre. L'Association nationale sera plutôt une agence des autres banques, de toutes les autres banques, nationales, d'États et même sociétés de prêts et de trust. Elle sera pourvue sans doute d'un capital propre et d'une direction distincte. Mais ce capital ne pourra être souscrit que par les banques nationales, les banques d'États et les sociétés de trust, à raison du cinquième de leur propre capital, et les parts ne seront pas cessibles. Les mêmes établissements participeront avec le gouvernement fédéral à la constitution du comité directeur, suivant une procédure destinée à empêcber la mainmise des banques d'un État particulier ou de tout autre groupement. Ils seront, eux-mêmes, obligatoirement groupés en associations locales, comprenant au moins 10 banques possédant au total 5 millions de dollars au moins en capital et réserves. Les associations locales seront à leur tour groupées par districts. Dans chacune de ces circonscriptions, au nombre de 15, sera établie une succursale de \Qi National resei^ve Association.

lu^ National reserve Association ne recevra en dépôt, outre

LES BILLETS DE BANQUE ET d'ÉTAT AUX ÉTATS-UNIS.

les fonds du gouvernement, dont elle fera le service de trésorerie, que ceux des établissements dont les souscriptions auront formé son capital. Elle ne fera d'affaires qu'avec ces derniers* sauf pour vendre ou acheter des titres du gouvernement fédéral, d'un État de l'Union ou d'un pays étranger, ou encore de l'or monnayé ou en barres, et pour faire des avances sur ces titres ou sur cet or. Elle réescomptera le papier commercial S sur l'endossement des banques qui auront déposé des fonds dans ses caisses, tantôt sur leur seule signature, tantôt avec la garantie de l'association locale dont elles feront partie. Elle pourra leur acheter des acceptations de banques ou de maisons de premier ordre, leur acheter encore et vendre, avec ou sans son endos, des chèques ou des traites sur les pays étrangers. Elle devra faire par virements, entre les mêmes banques, les transports de fonds qu'elles lui demanderont. L'Association ne fera donc pas concurrence aux banques. Elle leur rendra seulement des services ^.

La Commission pense avoir créé de la sorte un organisme susceptible de remplir les fonctions d'une banque centrale sans présenter les inconvénients et les dangers que redoute l'opinion américaine. Reste une grosse difficulté financière. La presque totalité de la dette fédérale portant intérêt appartient aujourd'hui aux banques nationales, qui l'ont affectée à la garantie de leurs billets. Cette énorme quantité de titres va devenir inutile aux banques. La National reserve Association n'en aura pas davantage l'emploi, puisque au lieu de titres, ses billets auront pour gage son encaisse et son portefeuille commercial ? Comment les banques nationales pourront-elles disposer de ces obligations sans perdre sur le prix de vente ? Gomment prévenir une dépréciation qui affecterait le crédit des États-Unis ? Voici le parti auquel on s'est arrêté.

La National reserve Association pourra, pendant une année,

1. Aux termes du billy le papier commercial est celui qui a été créé pour les opérations de l'agriculture, de Tindustrie ou du commerce, à. l'exclusion des effets relatifs aux transferts d'actions, obligations et autres valeurs de placement.

2. V. discours du secrétaire du Trésor Franklin MacVeagh, au banquet de la Western Economie Society de Chicago, The Chronicle, 18 novembre 1911, p. 1361.

LE BILLET DE BANQUE CONVERTIBLE

offrir aux banques nationales qui auront participé h sa formation, de leur acheter les obligations 2 p. 7o qui gagent leurs billets, à un prix qui ne pourra être moindre que le pair augmenté des intérêts courus. Elle assumera, ce faisant, la responsabilité des billets en question. Le secrétaire du Trésor lui remettra, en échange de ces obligations 2 p. ^/o, des obligations 3 p. 7o remboursables 50 ans après la date de leur émission. Au lieu de la taxe de V2 P- actuellement payée pour les billets garantis par les fonds 2 p. ^/o, l'Association devra pendant toute la durée de sa charte une taxe de 1 V2 p. 7o- Elle restituera donc, sous forme d'impôt, la différence d'intérêt dont cet échange de titres la fera bénéficier. Mais elle disposera d'obligations susceptibles d'être vendues sans perte sur le capital. Elle ne pourra les aliéner d'ailleurs qu'après cinq ans, avec l'autorisation du secrétaire du Trésor et à raison de 50 millions de dollars au plus par année. Le Trésor pourra rembourser ces obligations 3 p. 7o avant le terme de 50 années, et aussi en acheter pour le compte de la caisse d'épargne postale créée parla loi du 25 juin 1910^

Les banques nationales ne pourront plus augmenter leur circulation, ni émettre de nouveau les billets qu'elles auront retirés. Au fur et à mesure que la Nati07ial reserve Association remboursera les billets des banques nationales correspondant aux obligations qu'elle aura acquises, elle les remplacera par ses propres billets. Elle pourra de même émettre des billets pour faire face à ses opérations.

Les billets de Natio7ial resei^ve Association seront payables en monnaie légale [lawfuV) à son siège et dans ses succursales. Ils seront reçus en paiement de toutes taxes, droits d'accise et autres créances de l'État, de tous salaires et autres dettes de rÉtat non stipulés payables en or, de toutes dettes des banques ou sociétés de trust entre elles et de toutes dettes vis-à-vis d'une banque ou d'une société de trust.

Les émissions devront être couvertes pour un tiers au moins

1 . L'un des motifs de la création de la caisse d'épargne postale a été précisément que ses achats permettraient de donner un emploi aux titres actuellement possédés par les banques nationales, lorsque le mode d'émission des billets aurait été réformé.

LES BILLETS DE BANQUE ET d'ÉTAT AUX ÉTATS-UNIS.

par une encaisse composée de monnaies d'or américaines ou étrangères, de lingots d or et de toute autre monnaie des États- Unis admise actuellement dans la réserve des banques nationales. Si la somme des billets non couverts par l'encaisse dépasse 900,000 dollars, l'excédent paiera une taxe de 1 p. ; la, taxe sera de S p. % sur les sommes excédant 1,200,000 dollars.

L'ensemble des engagements h vue (demand liabilities) de la National réserve Association, dépôts et billets, devra être couvert jusqu'à concurrence de 50 p. ^/o par l'encaisse dont il vient d'être question : au cas où la proportion de l'encaisse aux engagements tomberait au-dessous de 50 p. %, l'Association serait soumise à une taxe croissant par degré de ^/o p. % pour chaque réduction de 2 V2 P- ^/o- Le montant des engagements à vue sera diminué, pour le calcul de la réserve de 50 p. de la moitié de la valeur des obligations fédérales précédemment affectées par les banques nationales à la garantie de leurs billets et acquises par l'Association; des demandes de remboursement portant sur plus de la moitié des billets existants paraissant invraisemblables, on admet qu'ils circulent à découvert jusqu'à concurrence de moitié.

Le projet contient aussi des dispositions relatives à la réserve des banques nationales. Pour les dépôts à vue {demand deposits), les prescriptions légales actuelles demeurent applicables aux banques nationales; elles sont étendues aux banques d'États et sociétés de ti^ust. Sont soumis aux mêmes règles les dépôts à terme et l'argent tenu en trust dont l'échéance n'excède pas 30 jours. Aucune réserve n'est prescrite pour les dépôts et pour l'argent tenu en ti^ust auxquels des certificats ou autres documents écrits assignent une échéance plus longue, jusqu'au moment où le terme auquel ils sont remboursables sera réduit à 30 jours.

On voit que le projet maintient pour les dépôts le système des réserves en monnaie légale. Pour les billets, il le substitue au mode actuel de couverture par des titres. L'effet naturel et le but des dispositions qui prescrivent d'entretenir une réserve représentant un certain pourcentage des engagements à vue, est de limiter les opérations à crédit. On pense aux États-Unis que cette limitation y est nécessaire plus qu'en aucun autre Arnauné. 30

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pays au monde. Le bill propose même une seconde restriction, empruntée aux législations allemande, austro-hongroise et italienne. Lorsque la circulation non couverte par l'encaisse dépassera un certain chiffre fixé par la loi, une taxe spéciale sera due sur l'excédent. L'événement ayant rendu manifeste le vice d'une circulation inextensible, on admet bien que le montant des billets émis dépasse celui de l'encaisse métallique; mais l'obligation de supporter une charge fiscale ne permettra de créer des billets au delà de la somme fixée par la loi que si le loyer de l'argent dépasse le taux de l'impôt. Les objections auxquelles prête ce système ont été déjà exposées ^

La réforme proposée par la Commission monétaire n'en constituera par moins un immense progrès. Les 'billets de banque actuels sont plutôt des certificats de dépôt de titres. La législation des États-Unis n'était pas sortie de la notion du crédit réel. Elle s'élève maintenant à la conception du crédit personnel, basé non sur un gage, mais sur une signature.

Les BILLETS d'État. — Ce sont actuellement les billets des États-Unis, les certificats d'or, les certificats d'argent et les billets du Trésor.

Billets des États-Unis (United States notes, légal tender notes^ greenbacks). — Ce sont des billets d'État émis pendant la guerre de Sécession. La loi du 14 janvier 1875 avait fixé au l^'* janvier 1879 la reprise des paiements en espèces. Une loi du 31 mai 1878 décida que les billets existants à la date du 1^"* octobre suivant ne seraient pas retirés de la circulation, et que ceux qui seraient encaissés par le Trésor à partir de cette date ne seraient pas annulés mais pourraient être remis en circulation. Ces billets représentent une somme de 346,681^016 dollars. Les coupures en sont de 10,000, 5,000, 1,000, 500, 100, 50, 10, 5, 2 dollars et 1 dollar. La loi du 14 mars 1900 (gold standard law) a ordonné le retrait des coupures inférieures à 10 dollars et leur remplacement par des billets de 10 dollars et audessus. Cette opération se poursuit au fur et à mesure du remplacement des grosses coupures de certificats d'argent par des