IV. Septième système : de la consultation populaire

Suisse. — Le septième système, appelé système de la consultation populaire^ est pratiqué en Suisse. Sa dénomination indique en quoi il consiste; elle démontre le respect que le peuple suisse professe pour la volonté de la majorité. Même pour le simjDle fait qu'un Suisse décide de changer de nationalité en se faisant naturaliser à l'étranger, il [est néceesaire de soumettre le cas au vote populaire. Dans les Conférences de 1911, j'ai démontré qu'il y a deux sortes de nationalités en Suisse : la nationalité de canton et la nationalité de la République ou fédérale. Le fonctionnement juridique des institutions cantonales et fédérales ne s'est pas toujours opéré avec une parfaite harmonie ; quelques cantons n'ont pas défini ce droit avec une parfaite clarté. Quelques-uns, comme Genève, suivent le jus sali; d'autres se basent sur le jus sanguinis (^). 11 a fallu trouver la solution des difficultés résultant de cette diversité de législations, et ce, au moyen d'une loi fédérale. On a aussi promulgué la loi de 1893, qui constitue une transaction entre le droit de nationalité des cantons et le droit fédéral. Enfin, avec le nouveau Gode civil, on a obtenu la solution définitive.

La matière est régie en Suisse par les Constitutions fédérales de 18-48 et de 1874, ainsi que par les lois de 1876 et de 1903 (^). Ce droit établit les principes suivants : premièrement, tout Suisse peut renoncer à sa nationalité ; deuxièmement, pour renoncer à sa nationalité il doit donner connaissance par écrit de son intention à l'admi-

(') Cf. cet ouvrage, l. I, p. 471.

(') Cf. cet ouvrage, t. II, p. 489 et suiv.

{') J'ai étudié longuement cette matière dans cet ouvrage, t. I. p. 491 et suiv.

nistralion du canton auquel il appartient par le domicile ou par la naissance; troisièmement, en transmettant sa demande à reflet de changer de nationalité, il doit établir qu'il possède la capacité civile nécessaire à cet effet ; quatrièmement, il doit démontrer qu'il n"a plus son domicile dans la République, mais qu'il l'a établi à l'étranger.

Dès que la demande est parvenue au gouvernement du canton respectif, elle est communiquée au peuple par des avis spéciaux au moyen desijuels la sollicitation dont il s'agit se trouve dans une situation analogue à celle des publications ordonnées par l'église catholique en vue de la célébration du mariage, en donnant connaissance du fait aux paroissiens, pour que toute personne informée d'un empêchement puisse en donner connaissance. En etfet, la demande du Suisse qui désire changer de nationalité demeure exposée pendant quatre semaines à la critique des habitants du canton qui peuvent faire connaître, s'il y a lieu, les motifs de leur opposition. Si aucune opposition ne se produit, le gouvernement du canton accorde au Suisse l'autorisation nécessaire à l'etfet de s'expatrier, c'est-à-dire de changer de nationalité.

Mais, sur quelles causes pourra se baser l'opposition? Serait-ce pour ne pas avoir accompli les obligations militaires? Ou bien pour ne pas avoir acquitté les contributions? D'après le jugement du tribunal fédéral du 4 juillet 1890, ces motifs ne seraient pas suffisants. Eu règle générale, la dénationalisation n'est pas refusée et elle ne pourrait l'être que pour de graves raisons d'ordre public. Du reste, l'autorité cantonale, quand elle concède la manumission sollicitée, déclare que le Suisse demandeur devient étranger aux yeux de la municipalité et du canton.

Dans un pays aussi libre et aussi jaloux de la liberté, il existe cependant des restrictions fondamentales. Telles sont celles que l'on impose à la liberté du sujet qui s'expatrie, puisque le changement de nationalité exige des formalités

144 QUATRIÈxME CONFÉRENCE

administratives internes, compliquées, coûteuses et longues qu'il est nécessaire de remplir au milieu des difficultés inliéientes à Tabsence et h la distance. Un Suisse établi en Amérique ne peut s'expatrier s'il a son domicile en Suisse ; il doit aussi l'avoir en Amérique. Mais, s'il a son domicile en Amérique, les formalités aux([uelles il doit se soumettre l'obligeront à faire un voyage en Europe, à s'établir dans son canton pendant le nombre de semaines nécessaires pour laisser le temps de se produire à l'opposition éventuelle de ses concitoyens et pour soutenir un procès sur l'opposition; puis à revenir ensuite en Amérique pour s'y faire naturaliser, muni au préalable de l'autorisaticm correspondante. Cela est contraire à la liberté civile ; c'est presque la négation du droit de s'expatrier. Les Suisses qui se font naturaliser aux Etats-Unis et dans la République Argentine ne se soumettent pas à toutes les conditions de la procédure préalable. Donc, le jour où ils retourneront en Suisse, leur changement de nationalité ne sera pas reconnu et on leur appliquera les lois suisses. De sorte que les restrictions de la loi suisse ont une influence extraordinaire sur la liberté d'action de la personne quant à l'exercice de ses droits. Elles sont donc prohibitives en fait.

Lehr observe que la législation suisse est une des seules du monde qui, après avoir posé les règles de l'acquisition de la nationalité, traite non des manières dont elle se perd, mais de la façon dont on peut renoncer. En d'autres termes, le Suisse ne perd en principe sa nationalité que par un acte de sa libre volonté, par une renonciation expresse, sauf certains cas où le changement se produit de plein droit, tels que le mariage ou la légitimation. En l'absence de renonciation, sa naturalisation même dans un pays étranger ne le dépouille pas de sa qualité de citoyen suisse. En ce sens on peut dire que la Suisse est restée, par excellence et presque seule, un pays de perpétuelle allégeance, à cela près qu'elle ne l'impose pas à ses ressor-

tissants etleiir laisse expressément la faculté de renonciation volontaire (^).

Enfin, remarquons le fait que les gouvernements cantonaux ne sont pas tenus d'aviser le Conseil fédéral de la manumission accordée par eux à ses ressortissants, quoique le Conseil fédéral ait exprimé le désir d'en être informé, à raison des difficultés internationales qui peuvent résulter de cette manumission (-).

V. Huitième système : de l'obligation de la naturalisation à l'étranger. — Suède, La loi du 1"'' octobre 1894 dispose que pour émigrer ou changer de nationalité, il est nécessaire de solliciter la permission du roi qui possède, selon l'article 5, la faculté d'accorder ou de refuser son autorisation. Dans le cas où elle est accordée, le postulant est obligé de se faire naturaliser à l'étranger dans le délai fixé par le roi dans le permis d'expatriation. De manière qu'en Suède, pays intelligent et libre, le droit d'expatriation est reconnu d'une manière limitée puisque l'on exige du sujet qu'il fasse régulariser sa situation, qu'il ne demeure pas dans une condition mal définie entre la nationalité suédoise et la nationalité étrangère. Mais alors la question suivante se présente à l'esprit : Est-il raisonnable d'imposer la naturalisation en pays étranger? Cela ne comporte pas l'exercice de la souveraineté sur des personnes qui vivent soumises à l'empire raisonnable de cette disposition.

VI. Critique. — J'ai esquissé l'état actuel du droit de libre expatriation au point de vue de la doctrine et du droit positif. J'ai insisté seulement, pour ne pas multiplier les détails, sur le droit des Etats ([ui possèdent des systèmes bien caractérisés. Mais, les renseignements qui émanent de ces sources démontrent que riuirmonie est loin de

[') Lehr, op. cit., p. 193.

(«) Feuille fédérale, 1889, II, 310.

régner dans la législation universelle où les solutions ne coïncident nullement. Une cause perturbatrice vient s'opposer à cet accord. C'est le militarisme, c'est- à dire la nécessité de maintenii* en permanence de grandes armées et d'assurer, par conséquent, le recrutement du plus grand nombre possible de soldats. Si l'on pouvait arriver à un état de paix générale relative, si la vie internationale se basait sur autre chose que la crainte réciproque qui résulte des armements, on verrait immédiatement Téclosion de doctrines uniformes et de solutions positives en matière de nationalité. Mais la paix dont jouit l'humanité n'est qu'une paix artificielle échafaudée sur la force. Les pays se dressent réciproquement des embûches pour se surprendre des avantages ('). Ils ne se contiennent qu'en présence de l'équilibre du nombre de leurs canons, de leurs Hottes et de leurs soldats. Ainsi s'explique que certaines institutions du droit privé ne vivent que sous l'influence de la militarisation qui caractérise la civilisation contemporaine. Cette situation constitue un état de crise. Elle ne peut que tourner dans le sens d'une guerre générale qui laisserait exténués les grands empires anéantis, ou bien prendre lîn par un désarmement général, qui viendrait restituer aux grands courants économiques les capitaux absorbés par la préparation militaire. La législation privée pourrait ainsi suivre son cours naturel et normal.

il est très probable que ce désarmement général ne se produira jamais. En etfet, le développement du commerce a créé une philosophie nouvelle, la philosophie mercantile, puis une évolution de l'utilitarisme qui poursuit désormais la maîtrise des marchés, l'augmentation du nombre des consommateurs de produits. On atteint ces divers buts au moyen d'armées et d'escadres puissantes qui exercent leur influence dominatrice sur les pays de la planète les plus mal défendus ou les plus faibles. D'où il résulte que l'état

(M Ces ConTérences onl été données en 1913.

LA l)É>\iTIONALlSATIO>" DÂ>'S LE DROIT EUROPÉEN 147

de paix armée sous lequel nous vivons paraît devoir persister fatalemient.

Les lois sur la nationalité maintiendront toujours leurs caractéristiques actuelles. Mais d'autres difficultés surviendront qui seront dues à Tinfluence des civilisations du Nouveau Monde et de celles qui, forcément, naîtront en Australasie, dans l'Inde et dans l'Afrique du Sud. Ces Etats, dont la puissance économique est extraordinaire en raison de ce qu'ils produisent le vêtement et l'alimentation du monde, auront à exercer leur influence tant sur le maintien de la paix que sur le droit de la nationalité; car, au fur et à mesure qu'ils se sentiront plus forts et plus riches, ils éprouveront plus impérieusement le besoin de la conservation de leurs propres éléments vitaux. 11 est donc évident que le problème de l'unification du droit de la nationalité présente une solution difficile et lointaine. En étudiant ce droit dans le Nouveau Monde, nous avons démontré que les dilTérences que l'on remarque dans les systèmes européens se transforment en Amérique en une véritable confusion, parce que les dissemblances de législation à législation sont profondes, en même temps qu'est plus grand le défaut de concept scientifique, politique et juridique qui les produit.

VU. Traités sur la nationalité. — L'Europe n'a pu réussir à régulai iser par des traités cette situation du droit de la nationalité. Jusqu'en 1868, nous ne trouvons pas de traités proprement dits sur la nationalité dans ses annales diplomatiques. Cependant, il faut remarquer que si l'on parcourt l'histoire de l'ancienne Egypte, de l'Assyrie, de la Grèce et de Rome, on découvre les vestiges de nombreux traités de nationalité, àoriginariat, àindigénat, de droit de cité, de combourgeoisie, comme on l'appelait alors (*). Quelques-uns d'entre eux avaient pour objet de

(') Cl", ce volume, I''^ Conférence, p. 3, noie 1 eipassim.

148 OUATRIKMK CO>FÉRE>'Cli

régulariseï' le vandalisme et. les dévastations connue moyen de les limiter, })uis(ju"il était impossible de les enipêcher complètement. D'autres, conclus entre les îles de la mer Egée pour atténuer dans une certaine mesure le brigandage et la piraterie en les ciiconscrivant légalement de la même manière que, dans les villes niodernes, on restreint et on atténue les maux de la prostitution par une réglementation spéciale. Dans ces traités, les parties se font des déclarations réciproques relativement au c droit de cité » ; elles en donnent la définition et se l'accordent nmtuellement. Dans d'autres traités, on fixe des règles sur le di'oit de libre expatriation en stipulant le retour périodique au pays de certains sujets, tels que les artistes ou ouvriers d'art qui, partant d'une civilisation, allaient en favoriser une autre. Les Grecs et les Romains passèrent aussi des traités avec les mêmes îles de la mer Egée et certaines villes de l'Asie Mineure. Ils établirent dans ces villes ce que l'on appelle le droit réciproque de comboiirgeoisie, c'est-à-dire la faculté pour les habitants de l'une des villes de jouir intégralement des droits des habitants des autres villes.

Mais, jusqu'en 1868, l'Europe ne nous montre aucun mouvement diplomatique en cette matière qui, à cette époque, ne se dessine qu'au point de vue exclusif de la naturalisation des étrangers. A partir de l'indépendance des Etats-Unis et au fur et à mesure que le courant émigratoire devenait de plus en plus important dans la direction de ce pays, les nations européennes discutèrent la condition de leurs sujets qui, naturalisés dans l'Union et revenus en Europe, invoquaient la nationalité américaine contre leurs anciennes patries, non seulement au point de vue politique pour éviter le service militaire, mais aussi dans les relations du droit privé, dans l'exercice des actes de l'état civil.

En 1868, Bismarck envisagea la question avec l'énergie qui caractérisait toutes ses entreprises. Comme je l'ai expliqué, l'émigration allemande aux Etats-Unis avait pris

LA DÉ>ATIOxNALISATIO.\ DANS LE DROIT EUROPÉEN 149

des proportions extraordinaires. Il y avait donc lieu de régulariser la situation de milliers d'Allemands qui revenaient chaque année en Europe en invoquant la nationalité des Etats-Unis et qui éprouvaient beaucoup d'orgueil à posséder la nationalité américaine, plus mêuie que ceux qui étaient nés sur le territoire de l'Union (^).

Les traités (de 1868) que je viens de rappeler furent passés avec l'Allemagne (-). D'autres nations européennes, dont l'émigration dans la direction des Etats-Unis est très importante, se sont efforcées de résoudre le même problème dans la mêuie forme. J'examinerai les règles ét;ablies dans les traités Bancroft quand j'étudierai la (question dont il s'agit pour l'Amérique. Ce sont les Etats-Unis qui ont pris l'initiative des solutions dont il s'agit et qui constituent des conquêtes obtenues par la civilisation du Nouveau Monde. C'est donc là une matière du droit américain. Cependant j'ai rappelé que, depuis la signature de ces traités en 1868, la Grande-Bretagne a donné, en 1870, la solution d'une crise d'un siècle. S'étant toujours refusée à apposer sa signature au bas de solutions diplomatiques, elle promulgua sa loi de 1870 que j'ai rappelée. Elle a ainsi régularisé le droit de la libre expatriation et a admis la nationalité américaine des sujets anglais naturalisés dans la grande république. Après que ce mouvement diplomatique, dû à l'initiative américaine et au bon sens des divers gouvernements de l'Allemagne, se fut réalisé, il s'éleva, en 1877, une difficulté entre la France et la

('j Je rappellerai à ce sujet l'impression que j'ai ressentie lors de Tan de mes voyages aux Elals-Unis, à hord d'un vapeur allemand, en écoutant un Autrichien, naturalisé aux I-]tals-Unis, critiquer l'Autriche et son gouvernement, en même temps qu'il Taisait un éloge passionné de sa nouvelle patrie. Et il s'agissait d'un homme qui s'élait fait naturaliser à l'âge mûr et non dès sa jeunesse. 11 avait trouvé aux Etats-Unis les plus grandes lacililés, la fortune, les honneurs, une helle position. Aussi cet homme éprouvait un sentiment d'enthousiasme fervent pour sa nouvelle pairie. C'était un commerçant de Peoria, dans l'Etat d'illinois.

(-) Cf. cet ouvrage, t. IV.

Grande-Bretagne au sujet de l'appel sous les drapeaux en France des fils d'Anglais nés sur le territoire français. La France et l'Angleterre se mirent d'accord sur un modus vivendi qui n'assuma pas les formes d'une convention internationale. Par un simple échange de notes, il fut convenu que les fds d'Anglais, nés en France, seraient dispensés du service militaire s'ils présentaient un certificat des autorités anglaises les déclarant sujets britanniques. La France, obéissant à des considérations politiques, avait cédé sur ce point malgré le principe contenu dans sa législation et d'après lequel la nationalité française s'étend jusqu'à deux générations d'enfants nés en France (').

En 1879, la France et la Belgique, deux pays voisins entre lesquels setlectue un échange continu de population, éprouvèrent des difficultés analogues au point de vue du service militaire. Les fils de Belges, nés en France, étaient soumis au service militaire et les fils de Français, nés en Belgique, étaient incorporés dans l'armée belge. On signa alors un traité qui établit que les sujets sous condition suspensive des deux pays — c'est-à-dire ceux qui, n'ayant pas alors atteint leur majorité, sont considérés respectivement comme Français ou Belges, mais qui, une fois cette majorité arrivée, peuvent opter pour la nationalité de leurs parents — sont exonérés du service militaire. En demeurent aussi exonérés les mineurs qui, au cours de l'année qui suit leur majorité, peuvent réclamer la nationalité antérieure de leurs parents naturalisés. Si un Français qui a des enfants mineurs se fait naturaliser en Belgique, ceux-ci acquièreut ipso facto la nationalité belge par la naturalisation du père. Mais, quand ils ont atteint leur majorité, ils peuvent renoncer à ladite nationalité en optant pour la nationalité française, c'est-à-dire pour la nationalité de leur naissance. Le traité dispose, en outre, que les deux

(*) Ces documents de 1877 ont été publiés par Cogordan. up. cit., p. 538 à 541.

pays se communiqueront réciproquement les listes des options faites et ce en vue de la tenue d'un registre de la nationalité (').

Le 23 juillet 1879, la France et la Suisse conclurent aussi un traité pour résoudre ce même problème du service militaire. L'article l"de ce traité établit que les individus dont les parents, Français d'origine, se seraient fait naturaliser en Suisse et qui auraient été mineurs à la date de cette naturalisation, auront le droit d'opter, pendant le cours de leur vingt-deuxième année, entre la nationalité française et la nationalité suisse. Le traité a omis de régler la situation des enfants de Suisses naturalisés en France. Mais, à titre de réciprocité, la jurisprudence a adopté le même principe.

En 1880, la question du Maroc prit naissance en Europe. Ce grave problème musulman qui se traduit par des luttes continuelles qui imposent en ce moment des sacrifices considérables à l'Europe, depuis l'Egypte jusqu'au Maroc, a été étudié par M. Hanotaux, l'illustre ancien ministre des Affaires étrangères de France dans son intéressant ouvrage intitulé La paix latine. Dans ce livre. Fauteur explique parfaitement bien en quoi consistent ces soulèvements incessants de masses arabes et le péril que constitueraient ces mêmes masses si elles parvenaient jamais à s'armer, à s'organiser et à se discipliner comme pour tenter le renouvellement de leur offensive du vu^ siècle. L'occupation européenne du Maroc a donné lieu à des questions de nationalité dont la solution présente des difficultés. Elles se compliquent, en effet, de l'intervention du droit musulman fondé sur le domicile et sur des préceptes religieux, et aussi de l'immixtion des différentes nations qui occupent ce pays. Plusieurs Etats européens, — France, Allemagne, Autriche-Hongrie, Belgique, Danemark, Espagne, États-Unis, Grande-Bretagne, Italie, Pays-

(') Celte convenlion, da 5 juillet 1879, n'a pas été ratifiée.

152 QUATRIÈME COiNFÉRENCE

Bas, Portugal, Suède, Norvège et Maroc — ont conclu la convention de Madrid qui a pour objet de définir la condition des naturalisés marocains en présence de l'attitude du sultan. Cette convention dispose que la personne naturalisée à l'étranger sans la permission du sultan ne peut revenir au Maroc sans y conserver la nationalité marocaine. Les Etats européens n'ont pu méconnaître au sultan ses facultés souveraines à l'effet d'édicter les dispositions dont il s'agit et elles établirent dans la Convention de Madrid, du 3 juillet 1880, la règle suivante :

<( Tout sujet marocain, naturalisé à rétranger, qui revient au Maroc après avoir passé un certain temj)S de résidence légale, égal à celui qui aurait été légalement nécessaire pour obtenir la naturalisation, devra opter entre sa complète soumission aux lois de l'Empire et l'obligation d'abandonner le Maroc, sauf preuve du fait que la naturalisation étrangère a été obtenue avec l'autorisation de son gouvernement. La naturalisation étrangère acquise jusqu'à ce jour par des sujets marocains, d'après les règles établies par les lois de chaque pays, reste maintenue pour lesdits sujets avec tous ses efîets, sans restriction aucune ».

Telles sont les seules conventions européennes en matière de nationalité.