II

laissant aucun héritier à réservée, mais seulement des cousins auxquels il avait laissé des sommes variant entre 20,000 et 100,000 francs Tune. Il exceptait seulement un de ses cousins, le plus proche, déclarant qu'il ne lui laissait rien à cause de l'ingratitude constante dont il avait fait preuve à son égard; « au surplus, ajoutait-il, il a une fortune suffisante pour satisfaire non seulement ses besoins, mais ses caprices. » Le principal de sa fortune était léguée aux pauvres de la chapelle Saint-Denis, son pays natal. Lorsque le testament fut ouvert, la chapelle Saint-Denis avait cessé d'être commune pour devenir un quartier de Paris, qui se présenta pour appréhender le legs. Ainsi, dit M. Hubert Valleroux, la libéralité du défunt devait profiter non aux pauvres de la chapelle Saint-Denis, mais à ceux de tout Paris. Mais il fallait l'agrément du Conseil d'Etat pour se conformer à la loi ; or le cousin exhérédé réclama : il demanda à la haute assemblée de vouloir bien retrancher sur la part des pauvres, a si nombreux à Paris que les fonds de l'Assistance publique ne suffisent pas à les soutenir, » pour qu'il augmentât ainsi le lot de ses cousins et qu'il bénéficiât lui aussi de la succession du decujus : « Le Conseil d'Etat, faisant droit à une requête si juste, dit ironiquement M. Hubert Valleroux, ne permit à l'Assistance publique d'appréhender que les trois quarts du legs, et le reste, soit environ 400,000 francs, revint aux cousins qui légalement n'avaient rien à

réclamer, dont l'un était à la fois riche et ingrat, tandis que les autres avaient déjà reçu la part qu'il avait plu au défunt lui-même de fixer. y>

Oui, de pareils faits ne peuvent qu'engendrer le trouble, ils compromettent le but que s'était proposé le disposant, mais ils compromettent aussi la libéralité toute entière.

Et d'abord, la Cour de cassation n'a-t-elle pas jugé, comme nous l'avons dit, que si le disposant, prévoyant que l'administration réduirait son legs, a déclaré dans son testament qu'en ce cas tel autre établissement serait légataire à sa place, l'on était alors dans l'hypothèse d'une substitution permise? Donc, dans bien des cas, cette substitution étant valable, la personne morale d'abord désignée sera privée de toute libéralité.

Remarquons d'ailleurs que le decujus n'aurait-il pas adjoint cette clause à la libéralité, que les héritiers pourraient, au cas de réduction, faire casser néanmoins '^ legs fait au bénéfice de la personne morale. Et, en ^ffet, le Conseil d'Etat n'a d'autre rôle que de préparer les décrets d'autorisation et d'autorisation avec réduction et de les soumettre à l'agrément du chef de l'Etat. ^ haute assemblée n'est pas une assemblée judiciaire, ^^ du moins elle n'a pas qualité pour juger ces questions de propriété, elle n'a pas qualité pour interpréter ^^ volonté du testateur; elle ne saurait toucher à la vocation héréditaire.

i Nous le savons, du reste, le bénéficiaire du legs

I est toujours obligé, après qu'il a été autorisé par

décret, de demander aux tribunaux civils la délivrance des biens légués; nous le savons, un intéressé quelconque peut faire une opposition, et alors le tribunal civil reprend ses droits, et reste à juger la question de propriété et si la personne morale a bien le droit d'être la bénéficiaire de l'objet légué.

Mais qui ne conçoit la situation dans laquelle sera l'opposant. Puisque l'établissement légataire se voit priver ainsi d'une portion considérable de l'objet du legs, le véritable titulaire du legs ne sera-ce pas précisément celui qui, en définitive, profitera de la réduction, c'est-à-dire l'héritier que le decujus avait voulu manifestement exhéréder. On le comprend, il se produit un cas analogue à celui où le legs universel étant réduit, on se demande si l'on n'est pas alors dans l'espèce d'un simple legs particulier.

On devine ce qui va se passer, en effet, si l'héritier exhérédé est aussi avantagé, sinon plus, que l'établissement légataire. L'opposant ne manquera pas d'invoquer en effet que, d'après l'esprit du testament, l'établissement était seul légataire ; qu'en réduisant l'objet du legs et en faisant bénéficier l'héritier auquel n'avait songé le défunt, celui-ci se trouve en fait être le véritable légataire, que, par suite, il y a un faux légataire, puisque le bénéfice du legs ne revient pas à celui qu'avait désigné le testament.

Quelle sera alors l'attitude du tribunal civil devant qui se déroulera l'instance ? Il est par définition même l'interprète souverain du testament ; si une telle opposition se pressente, quel que soit l'avis du Conseil d'Etat, il admettra les conclusions de l'opposant, il proclamera qu'il y a un faux légataire et le legs s'écroulera pour le plus grand mal de l'établissement bénéficiaire.

iMais allons plus loin, nous soutenons que lorsque

le decujus a testé, il a proportionné son legs aux

besoins qu'il a voulu satisfaire. Neuf fois sur dix il

aura disposé de telle sorte que le legs soit en raison

directe des ressources que l'œuvre doit avoir stricte-

inent à sa disposition. Le le^s sera presque toujours

tout entier nécessaire à l'accomplissement de la charge

imposée. Si on le réduit, le testateur n'aura donné le

jour qu'à une œuvre tronquée, incapable de s'acquitter

"^s charges qu'on exige d'elle, et comme il est impos-

sioJe d'accomplir une œuvre de bienfaisance sans un

"^^'îirnuni de ressources, le testateur aura manqué son

^^ Son œuvre secra sacrifiée.

§ 2. — Dît principe de la spécialité.

, ^ devaient s'arrêter là les critiques que nous formu- ^ontre les obstacles que peut rencontrer le testa-

teur

dans les legs aux personnes morales, nous

comprendrions sans doute qu un homme peut se faire violence avant de se décider à faire un legs quelconque au profit des œuvres de bienfaisance.

Mais le testateur a d'autres sujets d'inquiétude qui l'assiégeront : il faut que, doué des lumières d'un jurisconsulte, il devine quel 'est précisément l'établissement qu'il doit gratifier, car sinon, s'il se trompe, c'en est fait de sa libéralité, elle est refusée ou attribuée à un établissement étranger auquel peut-être il. ne lui serait jamais venu l'idée de donner. Nous venons de caractériser en quelques lignes le principe -de la spécialité.

Les établissements publics, en effet, sont aptes à recevoir, ils sont capables en droit, mais leur capacité en fait est dominée par un principe qui en restreint singulièrement les effets ; ce principe que la jurisprudence du Conseil d'Etat a mis en lumière est celui de la spécialité.

Aux yeux de la haute assemblée, en effet, les établis* semerits publics ne sont investis de la personnalité civile et ils ne peuvent recueillir les legs dont il est question qu'en vue de la mission spéciale qui leur a été confiée par les lois et règlements et dans les limites des attributions qui en dérivent.

M. Léon Becquet résume d'ailleurs ce principe en d'excellents termes et qui contiennent toute la théorie administrative : a La capacité des établissements publics, a-t-il dit, est exclusivement bornée à l'exécution

du service à raison duquel ils ont été institués. Cest pour accomplir une fonction administrative que la vie civile leur a été donnée; au-delà de cette fonction, ils ne peuvent rien, ils n'ont droit à rien, ils ne sont rien. »

La question de la spécialité a passionné beaucoup les esprits ; on s'accorde aujourd'hui pour dire qu'elle n'est qu'une règle que s'est imposée le Conseil d'Etat, qui procède de cette conception d'ordre public d'après laquelle tout établissement administratif devrait être enfermé étroitement dans une certaine spécialité fonctionnelle, sans qu'il puisse en sortir. M. Hauriou, dans son remarquable précis de droit administratif, se demande, en effet, si on doit en faire une règle du droit civil dont l'effet se ferait sentir jusqu'à la capacité d'être institué, et si les libéralités contraires au principe de la spécialité sont entachées d'une nullité civile en n^ême temps que d'un vice qui les empêche d'être autorisées administrativement, et il répond : « Nous ne ^^ pensons pas. Au point de vue civil, la personnalité ytiriifique est une, elle comprend la capacité d'être ^J^stitué ou gratifié, qui est toujours la même et qu'il ^^f impossible de mesurer sur la spécialité fonction- "^"^ des personnes morales, pas plus qu'on ne la ^csurç sur la spécialité professionnelle des individus

Lors donc que Ton aura gratifié un établissement public en le grevant de charges dont l'exécution ne rentre pas dans sa spécialité, le Conseil d*Etat, dans son avis, se • prononcera contre l'autorisation qui est demandée au gouvernement.

MM. Hauriou (i) et Tissier (2) font d'ailleurs remarquer que la haute assemblée n'a pas toujours appliqué d'une manière uniforme ce principe administratif, qu'elle a créé de toutes pièces. Rien n'est plus variable, en ce point, que la jurisprudence du G^nseil d'Etat. M. Tissier, pour sa part, la divise en six périodes. Il démontre que le Conseil d'Etat n'a guère imposé ce principe qu'en 1837, ^^ cessé de varier depuis dans ses avis, et que ce n'est guère que depuis 188 1, c'est-à-dire il y a vingt ans, qu'il applique dans toute sa rigueur la règle qu'il s'est imposée. . a II apparaît au premier abord, dit M. Hauriou, rien qu'à en suivre l'histoire, qu'il y a dans le principe de la spécialité quelque chose de faux ou tout au moins d'excessif. En un demi siècle, on le voit se formuler de de cinq ou six façons différentes et finalement revenir à son point de départ, après avoir vainement essayé de se perfectionner. Ses partisans eux-mêmes (3) se montrent découragés et s'alarment, tantôt parce qu'ils

( I ) Pages 810 et 8 1 1 • (3) Op. cité. n«* 226 et suiv.

(3) Notamment M. Tissier, auditeur au Conseil d'Etat, qui trouve qu'on rapplique hors de sa sphère, n»» 267 et suiv.

trouvent qu'on l'exagère inutilement, tantôt au contraire parce qu'ils estiment qu'on y admet des exceptions dangereuses. »

Nous ne retiendrons du principe de la spécialité qu'une chose, c'est que le testateur va être exposé aux plus graves méprises. Comment, entre cent établissements, saura-t-il trouver celui dans le ressort duquel rentre l'attribution de Tobjet de la libéralité. Bien plus, car il faut le dire, beaucoup de personnes morales se proclament à la fois capables pour le même objet, de sorte que le testateur se trouve dans l'impossibilité de prévoir si sa volonté sera exécutée.

C'est ainsi que le critérium par lequel on distingue un hospice d'un bureau de bienfaisance est que le premier reçoit les malades, le second distribue des secours à domicile. Pense-t-on qu'avec une distinction si bien tranchée l'on ne se butera à aucune difficulté ? Détrompons-nous ; un arrêt rapporté dans Dalloz, 1872, 2, 200, reconnaît implicitement comme valablement faite la fondation en faveur d'un orphelinat adressée au bureau de bienfaisance, alors qu'il est clair que celui-ci ne saurait accepter, si l'on doit appliquer strictement là règle de la spécialité. Citons encore un wêtde là Cour d'Angers du 2 janvier 1844, qui admet un bureau de bienfaisance à revendiquer les biens dune fondation faite en 1778 pour procurer des bouillons et des soins aux malades, dit Tacte de fondatioa, dans une maison léguée à cet effet, biens

réunis par une ordonnance de 1839 à Thospice de Château-Gonthier (i). •

Ces contradictions paraissent, sans doute, des plus regrettables ; mais que dire des nombreuses discussions auxquelles on se livre depuis un siècle sur le point de savoir si les établissements publics religieux ont capacité p'our recevoir et gérer des fondations de bienfaisance ? Nous voulons parler des difficultés auxquelles a donné lieu la question de la capacité des fabriques.

Voyons plutôt comment, en ces matières, la jurisprudence a présenté la plus complète instabilité.

La controverse a surtout porté sur le point de savoir si les fabriques et consistoires pouvaient recevoir dés legs pour le soulagement des pauvres et la fondation d'écoles.

Si nous nous plaçons d'abord au point de vue des aumônes, qu'a-t-on successivement décidé ?

La loi organique du Concordat du 18 germinal an X porte, dans son article 76, que les fabriques sont établies pour veiller à l'entretien et à la conservation des temples et à l'administration des aumônes.

Or, que fallait-il entendre par ces mots ?

L'aumône, ont dit certains, est ce qu'on donne aux pauvres par charité. Donc les fabriques sont habiles à recevoir des donations et legs faits aux indigents.

(i) Dalloz, J. G. Secours publics, n« 374-380.

Mais, répondaient les autres, si Taumône est ce qu on donne aux pauvres par charité, elle est aussi ce qu'on donne aux églises pour lentretien et les frais du culte.

Et la controverse de s'élever, aussitôt après le Concordat, sur la question de savoir quel était, dans l'art. 76, le sens exact et précis du mot employé.

Ne nous proposant de parler que des contradictions qui se sont élevées au sujet de l'art. 76, nous citerons les décisions du Conseil d'Etat sans les discuter.

Sous Louis XVni, le 20 décembre 1820, intervenait un avis de principe du Conseil d'Etat successivement confirmé par celui du 6 juillet 183 1 et celui du 15 janvier 1837. Aux termes de cet avis, les fabriques n'étaient instituées que pour l'administration des frais du culte, et par suite en matière de legs fait aux pauvres, les bureaux de bienfaisance avaient seuls qualité pour recevoir.

Un avis du 4 mars 1841 bouleversa une pareille interprétation, il faisait une cote mal taillée, c'est-à-dire qu'il donnait à la fois raison aux fabriques et aux bureaux de charité ; il créa ce qu'on fut convenu d'appeler le système de l'acceptation conjointe.

La haute assemblée déclara que le bureau de bienfaisance ne pouvait être seul appelé à accepter, puisqu'il ï^ était pas désigné comme légataire ; d'autre part, la fabrique ne pouvait seule accepter, puisque l'accomplissernent de la condition excédait sa capacité.

Le 10 juin 1863, un avis déclarait que le bureau et la fabrique étaient copropriétaires de Tobjet légué. Le titre de rente acheté avec le produit de la libéralité était immatriculé au nom de l'établissement religieux et au nom du bureau.

Or, voici qu'en 1873 le Conseil d'Etat brûle ce qu'il avait adoré ; ce qui était vrai en 1820 et vrai encore en 1863 n'est que fausseté et erreur, et le Conseil d'Etat décide que l'établissement religieux était valablement institué pour recevoir une libéralité destinée aux pauvres, qu'il pouvait accepter sans l'intervention du représentant du bureau, le maire, et qu'il était seul propriétaire.

Mais croit-on que c'est fini; en 1881, la haute assemblée prend, le 13 juillet, le contre-pied le plus absolu de ce qu'elle affirmait si solennellement en 1873. On refuse alors aux fabriques, et d'une façon plus générale aux établissements publics religieux, le droit d'accepter des fondations charitables (i).

Si nous envisageons maintenant les luttes qui s'engagèrent entre les mêmes établissements pour la question des écoles, nous voyons que la discussion juridique a suivie une marche parallèle à la discussion pour les aumônes. Jusqu'en 1873, le Conseil d'Etat décida que l'art. 76 ne permettait pas aux fabriques de fonder et d'entretenir des écoles. Pour lui, les commu-

(i) Sircy, Lois annotées, 1881, pages 198 et suivantes.

nés seules avaient dans leur ressort une pareille attribution.

Or, la même assemblée, le 21 juillet 1873, crut devoir affirmer, dans les considérants les plus développés, que les Fabriques pouvaient être valablement instituées légataires à charge de fonder une école, qu'elles avaient seules le droit d'accepter la libéralité, bref, qu elles étaient seules propriétaires.

Le Conseil d'Etat est revenu depuis sur sa décision ; il la complètement modifiée ; ici aussi ce qui était vrai hier est faux aujourd'hui.

Or, nous le demandons, puisque les personnes morales sont aujourd'hui légion (et l'on tend toujours à les augmenter), comment le testateur s'y reconnaîtra-t-il ? Comment trouvera-t-il l'établissement public ou d'utilité publique strictement compétent et serait-il même le plus grand clerc, comment se prémunira-t-il contre des décisions qui sont, avec le temps, susceptibles de varier.

Ne retenons cependant qu'un point, c'est que si le decujus s'est trompé, s'il a frappé à la porte d'un établissement que proscrivent les règlements, on va refuser » sa libéralité, les malheureux qui comptaient sur elle pour soulager leurs misères, misères physiques, misères intellectuelles, en seront privés, et elle reviendra peutêtre à des héritiers égoïstes et incapables que le decujus avait voulu spécialement dépouiller.

Mais le Conseil d'Etat, l'autorité administrative, si

Ton préfère, va plus loin. Souvent, pour ne pas dire toujours, pour conserv-er la libéralité il accepte l'objet du legs, et admettant que le decujus a dû se tromper, il affecte la libéralité au service de l'établissement qui, à ses yeux, est seul compétent.

Si par exemple un legs a été fait à une Fabrique à la charge de distribuer des aumônes, la Fabrique n'ayant pas, d'après la jurisprudence administrative, de spécialité charitable, le Conseil d'Etat n'autorisera pas l'acceptation de la libéralité; mais comme le Bureau de bienfaisance a cette spécialité, le Conseil d'Etat lui assurera le bénéfice du legs.

Beaucoup de bons esprits ont protesté contre une semblable interprétation. Le decujus a peut-être choisi de préférence l'établissement institué à celui que l'administration considère comme devoir être le bénéficiaire. Peut-être qu'il avait pour ce dernier de l'antipathie, qu'il était persuadé qu'il ne pouvait répondre à ses vœux par son esprit particulariste, par son organisation, par ses méthodes. L'administration, par une pareille interprétation, fait peut-être litière de la volonté du testateur.

Heureusement que par l'esprit même de son organisation le Conseil d'Etat n'est pas juge de l'interprétation des testaments, l'autorité judiciaire seule a ce privilège, et par une saine appréciation de la volonté du decujus, elle décide depuis longtemps que la libéraHté tombera si le choix de l'étabHssement formait la clause impulsive et déterminante de la libéralité.

Nous approuvons sans réserve de pareilles décisions ; mieux vaut cent fois faire revenir à la famille Tobjet du legs que de le donner à une personne morale que le decujus avait voulu écarter; la libéralité tombe, mais la volonté du testateur est respectée quoiqu'elle soit inexécutée.

Cette théorie jurisprudentielle est la suprême garantie, nous aurons l'occasion de revenir sur elle, mais qu'il nous soit permis de dire qu'elle coupe court à tout abus et qu'elle tue notamment dans leur source les prétentions de certains juristes qui voudraient même considérer comme illicite la clause par laquelle on substituerait un second légataire au premier au cas où l'administration prononcerait son incompétence.

§ 3. — De la situation juridique des personnes incertaines et des inconvénients qui en résultent.

Nous venons d'énumérer brièvement les obstacles multiples que le testateur est exposé à rencontrer sur son chemin quand il voudra léguer à une personne morale avec charge par elle de réaliser une œuvre de bienfaisance. Ces inconvénients sont-ils les seuls; en un n^ot, n'y a-t-il pas d'autres motifs pour que la volonté du testateur soit découragée. Nous allons en signaler plusieurs et nous verrons qu'ils sont peut-être aussi importants que ceux que nous énumérions.

Cependant une question se pose à notre esprit; peut-on, par voie de disposition directe, sans user de l'intermédiaire d'une personne morale, gratifier ceux auxquels on veut faire du bien ? Nous reconnaissons avec la doctrine et la jurisprudence qu'il serait d'une singulière témérité de soutenir de pareilles prétentions. L'article 906 exige, en effet, pour la capacité de recevoir entre vifs ou par testament l'existence au moment de la donation ou au décès du testateur, et il classe par suite dans la catégorie des incapables toutes les personnes futures. Or, dans les œuvres de bienfaisance, ceux que l'on veut gratifier, ce sont généralement les pauvres, les étudiants, les malades, les fidèles de telle église, les personnes de telle catégorie ou de telle localité^ ceux qui existent au moment de la fondation et ceux qui naîtront plus tard. Qjue ces êtres soient des personnes futures, nul ne le contestera, puisque c'est l'évidence elle-même. Il est tout aussi évident que les personnes dont nous parlons sont incertaines, et pour cette raison l'article 906 les proscrit encore, ou du moins tout legs à leur profit, car l'individualité est aussi nécessaire que l'existence pour exercer un droit quelconque.

Il faut donc, si par un autre moyen on ne peut gratifier ces personnes qui ont pour caractère d'être futures et incertaines, avoir recours à une personne morale. Nous en avons vu les inconvénients, mais à supposer même que ces inconvénients soient écartés par un miracle singulier, la personne morale présen-

tera toujours certains caractères qui feront peut-être regretter au testateur l'institution de la personne morale bénéficiaire.

Ce n'est un mystère pour personne, en effet, que beaucoup de ces établisseme nts publics et ceux d'utilité publique dépensent en frais multiples le plus clair de leurs ressources. Et cette constatation, nous la faisons surtout pour les premiers établissements, pour les établissements publics qui relèvent directement de l'Etat, des départements ou des communes. Mais l'Etat, les départements, les communes, sont des corps sans tète, des êtres sans pensée et sans vie. Précisément parce qu'ils ne peuvent rien par eux-mêmes, n'agissent que par mandataire, ils ne peuvent qu'être trompés, ils ne peuvent non plus surveiller le gaspillage, et pour beaucoup de bons esprits, qui dit intervention de ces personnes morales ne dit pas économie. Ne citionsnous pas tout à l'heure un article de M. Hubert- Valleroux ; dans le même article, avec sa haute compétence en ces matières, il affirme que l'Assistance publique de Paris dépense en frais d'administration plus de 30 % de ses ressources.

Nous nous figurons aussi que la personne morale, dépendant trop souvent des pouvoirs publics dont elle subit la tutelle, doit aussi trop souvent se ressentir de t^ main qui la dirige ; le testateur veut la fixité, et Rétablissement dépendant des circonstances extérieures, dans beaucoup de cas en subira le contre-coup.

et le but du testateur sera quelquefois dévoyé. Ce résultat, qui, à notre humble avis, peut se produire pour les établissements publics, est peut-être encore plus manifeste pour les établissements d'utilité publique. Les établissements publics, en effet, ont des règles fixes imposées par TEtat ; les établissements d'utilité publique, au contraire, se règlent sur des statuts qu'ils se sont imposés, mais rien n'empêche leurs représentants d'en soumettre de nouveaux au Conseil d'Etat, de sorte que leur constitution intime subira une perpétuelle évolution et la volonté du decujus finira par être oubliée.

Ajoutons aussi que le principe de la spécialité, qui veut que chaque établissement soit cantonné dans des attributions fixées à l'avance, peut porter un ombrage à tout bienfaiteur.

En vertu de ce principe, le testateur sera obligé de voir couler sa volonté dans un moule étroit et uniforme ; les idées de l'homme, au contraire, sont multiples, chaque homme a un idéal différent, chaque homme voudrait faire des legs suivant ses aspirations, rien n'y est donc plus opposé que le système de la spécialité.

Notons enfin qu'un autre principe peut quelquefois gêner le testateur, c'est celui de la neutralité. Si je lègue par exemple au Bureau de bienfaisance ou au Bureau d'assistance médicale, le legs devra s'éparpiller entre tous les pauvres de la commune, et cependant je

n'en ai voulu viser peut-être que quelques-uns. Sous lancien régime, au contraire, on voit des legs s'adressant aux pauvres honteux, à ceux mendiant de porte en porte, etc.

Mais, dira-t-on, il y a moyen d'y remédier. Faites, par exemple, un legs à la Fabrique, soyez persuadé que le Bureau de bienfaisance, à la condition de toucher le legs, acceptera que celle-ci en répartisse l'émolument à qui de droit.

• On pourrait peut-être soutenir que c'est une pure faculté pour le Bureau de bienfaisance d'accepter une telle combinaison. Nous nous sommes attaché à étudier la jurisprudence du Conseil d'Etat en ces matières dans les relations des Fabriques et des Bureaux de bienfaisance, et, d'après elle, rien n'oblige ceux-ci à faire de telles concessions. Donc, rien de certain.

De plus, si, prenant le contre-pied du cas que nous citions tout à l'heure, le testateur veut gratifier tous ks pauvres d'un arrondissement, d'un département, cela ne lui sera pas possible, car le Bureau de bienfaisance est dans la main de la commune et fait partie de la commune, dont il ne saurait excéder la limite.

En résumé, nous le voyons à présent, le legs à une personne morale est serné d'obstacles qui, dans bien des càsT^X^décourager le testateur. Peut-on remédier à de pareils mavîx ? Nous n'hésitons pas à dire oui, et le legs avec charge nous offrira le remède souverain. C'est ce que nous nous proposons à présent d'établir.