CHAPITRE SECOND

STATUT ACTUEL EN ITALIE

SECTION I

“ Ratio legis , de la nouvelle législation italienne

$ 1. Orientation nouvelle de la jurisprudence. — Nous allons passer en revue, dans cette section spéciale les différents éléments qui ont nécessité une refonte totale de la législation italienne sur le droit des eaux.

Les tendances de la jurisprudence se manifestent particulièrement dans plusieurs arrêts de la Cour de Cassation de Rome, dont il importe de reproduire les grandes lignes. |

L'arrêt du 13 décembre 1910 (1) manifeste une extension du caractère de publicité des eaux des fleuves et torrents au-delà de leur cours proprement dit. La Cour de Cassation a considéré, à cette occasion, comme publiques les sources qui sont en rapport direct avec les cours d’eau, soit qu’elles en marquent le commencement ou qu’elles soient d’un débit en relation directe avec la pérennité du cours d’eau.

(1) Giurisprudenza italiana, 1911, I, 1.

L'arrêt du 21 juin 1916 (1) étend cette notion de publicité non seulement aux sources que l’on peut considérer comme «caput fiuminis », mais encore à celles qui alimentent les affluents mineurs, pour autant que ces derniers aboutissent au fleuve. Dans ses considérants, la Cour part de cette circonstance de fait qu’un fleuve peut tirer ses eaux de plusieurs petits cours d’eau, et de sources lointaines situées sur des fonds privés.

Il pourrait advenir qu’un fleuve soit supprimé ou perde une bonne part de son importance et de son utilité générale, si les propriétaires des fonds où surgissent les sources et les plus petits confluents pouvaient, selon leur bon plaisir, se servir de ces eaux. Ainsi donc, quoique ce ne soit pas le fleuve, mais un plus petit cours d’eau, qui « deviendra fleuve par la suite » qui commence immédiatement à la source, et malgré la distance entre le «caput fiuminis » et le fleuve proprement dit, la Cour à envisagé qu’il fallait étendre le caractère de publicité de l’eau jusqu’à la source, et, en tout cas, aux cours d’eau qui contribuent avec elle à former le fleuve. En un mot, la définition d’eau publique à été réputée remonter le courant du fleuve, si bien qu’en dépit de la solution de continuité, elle englobe l’ensemble du fleuve et de la source de chaque cours d’eau qui contribue à sa formation.

À la lumière de ces principes, la Cour de Cassation a considéré, en conséquence, l’eau qui surgit sur les fonds privés, non pas comme «pars fundi», mais comme «pars fluminis», cette eau étant soustraite à l'application de l’art. 540 pour rentrer dans la catégorie des biens que l’art. 427 n’énonce pas limitativement.

RL Giurisprudenza italiana, 1916, I, 1, 925; Acque e trasporti, 1917, 4.

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Un troisième arrêt de la même Cour du 19 décembre 1916 (1) a considéré qu’un canal est du domaine public dès qu’il est destiné à recueillir les eaux de pluie ou de sources d’un bassin hydrographique soit spécialement pour empêcher que ces eaux ne croupissent ou ne se perdent.

Les principes énoncés dans l’arrêt du 21 juin 1916 ont d’ailleurs été confirmés le 5 mai 1917 par la même Cour (2).

Le conseiller d'Etat Petrocchi à tiré de cette jurisprudence les grandes lignes suivantes (3): d’une part pour juger du caractère public d’un cours d’eau ou d’une source quelconques, il faut avoir égard au système hydrographique dont ils ne peuvent être séparés; d'autre part, un usage quelconque d’intérêt général, comme, par exemple, la collecte et la conservation des eaux pluviales, suffit pour soustraire ces eaux à la libre disposition des particuliers et pour les exclure de la sphère de la propriété privée.

$ 2. Circonstances économiques et politiques. — Après le 24 mai 1915, date de l’entrée de l'Italie dans là guerre mondiale. le gouvernement s’aperçut au bout de quelques mois, que les réserves de charbon diminuaient rapidement, alors que les approvisionnements devenaient toujours plus difficiles et ne suffisaient pas à l'outillage national.

Le Gouvernement italien se rendit compte de l’urgence qu’il y avait à favoriser la production de l'énergie électrique, dans l'intérêt de l’économie nationale, que l'augmentation du prix du charbon menaçait gravement.

(1) Giurisprudenza italiana, I, 1, 5; Acque e trasporti, 1917, 10.

(2) Giurisprudenza italiana, 1917, I, 1, 712. (3) Acque e trasporti, 1929, 11, 12.

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I1 importait de réaliser une réforme interne pour l’utilisation de la houille blanche du territoire italien. Le Gouvernement autorisa dans ce but le ministre des finances à constituer, sans procédure préliminaire et sans formalité, le droit d'augmenter la dérivation des cours d’eau, en modifiant ou en établissant des travaux d’art pour modifier la portée de ces derniers.

C'est par le décret de la lieutenance du 16 janvier 1916 (1) que cette modification de la législation interne a été opérée. Ce texte consacre expressément l’amplification des dérivations existantes.

Peu de jours après, un autre décret de lieutenance (2), dans le but de surmonter les nécessités causées par la crise du charbon, accorda des compétences à tous les préfets du territoire, sous la gérance directe du ministre des Travaux Publics. Les préfets furent expressément autorisés à exproprier des cours d’eau et à délivrer des concessions aux particuliers, en vue de l’utilisation des cours d’eau. Ces concessions ne contenaient qu’une réserve: les concessionnaires devaient garantir l’exécution immédiate des travaux d’ut'lisation des eaux pour la. production de l’énergie électrique sur une vaste échelle. Ce second décret de la lieutenance date du 25 janvier

Enfin, le 3 septembre 1916 (3), un troisième décret, en la même matière, fut édicté pour intensifier toujours plus les dérivations d’eaux publiques, en vue de favoriser les industries nées ou à naître pour la confection du matériel de guerre.

Le sens de ce troisième décret doit être recherché

(1) Décret de la lieutenance 16 janvier 1916, n. 27. (2) Décret de la lieutenance 25 janvier 1916, n. 57. (3) Décret de la lieutenance 3 septembre 1916, n. 1,149.

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dans les conflits d’ordre privé qui s'étaient élevés entre les propriétaires d'usines hydro-électriques et les munitionnaires de guerie. Ces derniers s’étaient plaints auprès du gouvernement de ne pouvoir se procurer régulièrement et à des prix normaux, l’énergie électrique nécessale. Pour mettre fin à ces réclamations, et pour éviter de nouveaux conflits entre les usines de production d'énergie électrique et les munitionnaires, ces derniers se virent concéder le droit de produire l’énergie qui leur était nécessaire. La seule limite qui conditionnait les concessions spéciales accordées aux munitionnaires a été relative à l’importance des travaux que ces derniers devaient établir; en effet, les installations hydro-électriques des munitionnaires devaient être d’une production minimale de 2000 chevaux.

Toute cette législatior édictée d’une manière hâtive se ressentait de l'improvisation qui l’avait dictée; en particulier, une compétence analogue avait été accordée à quelques jours d'intervalle, à deux ministres, des finances et des travaux publics, ce qui ne laissa pas d’entrainer des conflits.

D'autre part, les compétences particulières des préfets étaient naturellement limitées aux provinces qui étaient sous leur juridiction administrative. Comme les cours d’eau pouvaient emprunter le territoire de plusieurs provinces, il s’en suivait quelquefois, sur un seul et même cours d’eau des dispositions qui se contrariaient, de telle sorte que les travaux d’art ne pouvaient plus remplir leur but.

Pour coordonner les nouvelles dispositions législatives et administratives, le ministre des finances institua une commission spéciale présidée par le sénateur Villa. Cette

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commission s’attacha surtout à vider les conflits de compéteuce: elle présenta un projet qui fut en majeure partie reproduit par le décret de lieutenance de 20 novembre 1916 (1).

Malgré ces divergences théoriques et malgré les difficultés pratiques inhérentes à cette législation mal coordonnée, un grand effort s’est réalisé dans l’intérêt de l’industrie hydro-électrique italienne. Le développement de la force motrice tirée des eaux du royaume à été très marqué (2).

Cet état de fait a suggéré à certains hommes politiques un plan de vaste envergure qui à fait l’objet d’un exposé magistral du ministre des travaux publics Bonomi. Cette exposition à été faite à la séance inaugurale du conseil supérieur des eaux, qui venait d’être institué, en date du 5 février 1917 (3). Le ministre Bonomi a commencé par rappele: que la législation d'avant la guerre limitait les concessions hydrauliques à une durée de 30 ans, ces concessions étant d’ailleurs renouvelables à leur expiration, si les concessionnaires avaient toutefois réalisé et maintenu les buts qu’ils avaient soumis à l’administration et que cette dernière avait adoptés. Autrement dit, la concession devait être renouvelée presque automatiquement si son but était toujours réalisé.

C’est cette question spéciale de renouvellement des concessions qui permet l'élaboration du vaste plan de

(1) Décret de la lieutenance 20 novembre 1916, n. 1664.

(2) Les demandes de dérivation d’eaux en 1913 étaient au nombre de 91, en 1914 de 120, en 1915 de 110. En 1916 les demandes se sont élevées à 243, en 1917 à 400, en 1918 à 515. (MIN. DES TRAvAUx PUBLICS, Derivazioni di acque pubbliche, Rome, 1923).

(3) Mix. Des Travaux Pugzics, Le derivazioni d’acque pubbliche, Rome, 1923.

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constitution d’un outillage hydro-électrique national. Autrement dit, il s'agissait de constituer, en faveur de l'Etat italien, un patrimoine de l’industrie électrique. Or, un tel dessein ne pouvait financièrement s’organiser «ab initio » aux frais de l'Etat, ce qui aurait nécessité des dépenses énormes et l’institution de toute une organisation officielle, industrielle et financière. Le plen proposé fut donc de rèaliser la nationalisation des forces hydro-électriques de l’Italie, grâce au développement des initiatives privées.

JI1 suffisait, pour réaliser automatiquement cette nationalisation, de prescrire qu’à l’expiration de la concession les travaux d’art édifiés par les particuliers, de même que toutes les installations attenantes, deviendraient automatiquement la propriété de l'Etat.

La foime même des concessions relatives à la dérivation des eaux pour la captation de l’énergie électrique permet de réaliser ce projet. Les concessions, aux termes mêmes de la loi, ne prévoient nullement une clause de tacite reconduction, mais elles prescrivent expressément qu’au terme de la concession, l'Etat deviendra automatiquement propriétaire des travaux de recueillement, régularisation et derivation des cours d’eau sans contreprestation quant aux dépendances immobilières, bâtbiments, machinerie, installations d'utilisation, de fransformation et de distribution de l’industrie électrique. L'Etat à la faculté de les exproprier moyennant paiement d’une indemuité calculée sur la base de la valeur vénale.

Le gouvernement n’ignorait pas que deux ordres d'arguments pouvaient lui être opposés, soit, d’une part, les engagements contractuels pris par l'Etat à l’égard des particuliers, et, d’autre part, les entraves

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qu’allait apporter à l’industrie privée cette nouvelle réglementation.

Le ministre Bonomi s’est fait fort d’écarter ces objections. À l’argument du lien contractuel opposable à l’Etat et qui empêcherait la réglementation nouvelle des concessions, il à opposé la nature spéciale du droit sur les eaux. Ce droit est fonction de nécessités d’ordre public, si bien que les concessions accordées par l'Etat doivent être entendues au sens que l'Etat réservait implicitement les droits que lui confère la souveraineté sur les biens du domaine public.

Ceci revient à dire qu’en accordant une concession, l'Etat n’a pas aliéné son droit de tirer une utilité plus large des biens concédés. Il importe de souligner, ici, la hardiesse de cette application pratique du socialisme d'Etat qui à inspiré la réforme du ministre Bonomi.

Quant à l’argumentation d'ordre purement économique consistant dans la crainte que l’industrie privée ne soit découragée par cette réglementation, et que les industriels n'hésitent à demander de nouvelles concessions, le ministre Bonomi a cru pouvoir l’écarter par les propositions suivantes: d’une part, les circonstances de fait démontraient, à cette époque, l’accroissement des demandes de concession, malgré la précarité de ces dernières, et, d’autre part, les experts économistes avaient déclaré qu’il suffisait d'un demi-siècle pour permettre l’ammortissement complet des capitaux investis dans les installations hydro-électriques.

L'économiste Einaudi avait même poussé plus loin les calculs et les prévisions, en posant comme des faits dont la réalisation était inéluctable, qu’à l’expiration de la concession les travaux qui deviendraient la pro-

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priété de l'Etat représenteraient, en mains de ce dernier, une valeur égale aux capitaux investis.

Par exemple: par le fait qu’un concessionnaire, avant le 1 février 1917, a dépensé 10 millions de lires pour l'installation d’une usine, ces dix millions de lires devraient passer automatiquement à l'Etat, à la seule condition que l’usine de ce concessionnaire ait conservé sa pleine activité. En plus des dix millions en queston, Einaudi pose comme un axiome que les installations auront acquis une plus-value, par l’augmentaticn de la production et les multiples possibilités d'utilisation, ce qu’il estime représenter, encore une fois dix millions de lires.

En faisant le même raisonnement pour toutes les concessions accordées par centaines pendant les années de guerre, Einaudi se représente un apport de milliards de lires en faveur de l'Etat, qui viendront constituer, en faveur de ce dernier, un domaine hydro-électrique d’une richesse considérable (1).

Sans être à ce point prophétique dans la précision, Rolando Ricci envisageait l’avenir économique comme prospère et sûr, sans surprises ni désagréments. Il professe la certitude qu’il suffira aux concessionnaires de calcule: normalement leur cote d'amortissement pour renter leurs capitaux de telle sorte qu’ils n’aient pas à se préoccuper de faire œuvre de bienfaisance en faveur de l'Etat (2).

Ceci revient à dire que c’est l’intérêt personnel bien compris des concessionnaires qui réalisera à lexpi-

(1) Lurer Einaupt, Il decreto sulle acque pubbliche, dans le

Corriere della Sera, 31 mai 1918.

(2) SENAT ITALIEN, Actes parlementaires, legis. XXIV, 5-6

août 1919.

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ration, de la concession, un bénéfice pour l'Etat.

De telles opinions qui cencrétisent les donrées de toute une école d'économie politique, expliquent l’importance que leur à attribuée le ministre Bonomi.

Ces arguments, qui ne manquent ni de force, ni de clarté, se ressentent évidemmeat des théories sociales qui les ont influencés. Le moins qu’on puisse dire actuellement, c’est que les modifications des circonstances de fait ne permettraient plus de soutenir de tels arguments avec une égale chaleur.

Les circonstances ne tardèrent pas à démontrer la fragilité des renseignements théoriques et aprioristiques qui avaient inspiré la législotion de guerre. Certains industriels éprouvèrent rapidement de graves déconvenues dans la réalisation de leurs plans financiers. Certaines entreprises purement spéculatives, vinrent aecentuer le désarroi par le déséquilibre qu’elles produisirent dans l’économie nationale. La base même de tout ce mouvement de réforme industrielle était fondée sur la croyancs que le prix du charbon allait se maintenir aux cotes élevées qu’il avait atteintes pendant la guerre. Or ce renchérissement était artificiel, en ce sens qu’il était dû en majeure partie à la guerre sous-marine, de tells sorte qu’il allait falloir compte: avec la baisse du prix du charbon, dès que les relations économiques ne souffriraient plus de la guerre.

Un nouveau facteur, propre à bouleverser, fut en outre l'introduction du moteur Diesel, dont la consommation en huile lourde est beaucoup moins coûteuse,