SCHRADER

les égards soumis aux mêmes règles que le fleuve dont ils sont tributaires, indique que le même régime sera appliqué aux fleuves et rivières, ainsi qu'aux lacs et canaux des territoires déterminés par Tarticle 1®^, §§ 2 et 3. L'article 2 est encore plus explicite sur ce point : « Tous les pavillons, sans distinction de nationalité, auront libre accès à tout le littoral des territoires énumérés ci-dessus, aux rivières qui s'y déversent dans la mer, à toutes les eaux du Congo et de ses affluents, y compris les lacs, à tous les ports situés sur les bords de ses eaux, ainsi qu'à tous les canaux qui pourraient être creusés à l'avenir, dans le but de relier entre eux les cours d'eau ou les lacs compris dans toute l'étendue des territoires décrits à l'article premier. Ils pourront entreprendre toute espèce de transport et exercer le cabotage maritime et fluvial, ainsi que la batellerie sur le même pied que les nationaux ».

On ouvrait ainsi au trafic un nombre considérable de rivières navigables dont beaucoup sont plus grandes que nos fleuves européens et qui servent de déversoir à d'immenses lacs tels que les lacs Tanganyka, Moëro, Baugouelo, Léopold II et traversent une région si abondamment arrosée et pourvue d'eau que Livingstone l'a qualifiée « d'épongé (i) ».

Suivant l'Acte final de Vienne, les affluents d'un fleuve international n'étaient soumis aux lois qui pré-

(1) Lamer, L'Afrique^ p. 730; — Giraud, Les lacs de V Afrique équatoriale {Tour du Monde ^ 1886).

sident à la navigation de ce fleuve, qu'autant qu'ils relevaient eux-mêmes de plusieurs Etats ; ce qui implique que les fleuves et les rivières entièrement nationaux ne sont pas ouverts à tous. « L'Acte de Berlin ne fait pas cette distinction, en ce qui concerne les affluents du Congo et du Niger. Tous, voire même les lacs et les canaux, sont ouverts au trafic général, dans les mêmes conditions que la voie principale à laquelle ils se relient (1).

Voilà donc une liberté pleine et entière ; la navigation va pouvoir s'exercer dans des conditions parfaites ! Mais, ce n'est pas tout ; on a étendu encore cette liberté aux moyens de communication terrestres: les routes et les chemins de fer seront soumis aux règles du droit fluvial conventionnel. C'est là une importante innovation, bien digne d'être enregistrée. « Les routes, chemins de fer ou canaux latéraux, dit l'article 16, qui pourront être établis dans le but spécial de suppléer à l'innavigabilité ou aux imperfections de la voie fluviale sur certaines sections du parcours du Congo, de ses affluents et des autres cours d'eau qui leur sont assimilés par l'article 15, seront considérés en leur qualité de moyens de communication, comme des dépendances de ce fleuve, et seront également ouverts au trafic de toutes les nations. De même que sur le fleuve, il ne pourra être perçu sur

(1) Rapport de M. Enoelhardt {Livre jaune, p. 32).

ces routes, chemins de fer et canaux que des péages calculés sur les dépenses de construction, d'entretien et d'administration, et sur les bénéfices dûs aux entrepreneurs ».

Quelle est la nature de ce droit établi sur un territoire placé sous la souveraineté d'une Puissance, et sur des travaux d'art qu'elle effectuera ? Pendant les délibérations de la sous-commission chargée de rédiger les deux Actes de navigation, le représentant des Etats- Unis, M. Sanford^ y voyant un droit de passage, prononça le mot de « servitude ». Plusieurs de ses collègues approuvèrent le mot ; mais ils ne se trouvèrent pas d'accord avec d'autres délégués, notamment celui du Portugal. Le débat resta sans conclusion, et la Conférence ne donna, à notre connaissance, aucune solution sur cette question intéressante (1). Nous nous rangeons à l'avis du représentant des Etats-Unis : il y a bien là un droit de passage, une servitude conférée par la Puissance sur le territoire duquel le trajet s'effectue ; et elle ne saurait prendre ombrage de ce mot « servitude », car si celle-ci a été établie, c'est avec son consentement. Le droit international public offre de nombreux exemples de ces servitudes conventionnelles (2).

Cette liberté si étendue, quand on envisage son

(1) Annexe au protocole n* 5, p. 142, et protocole n» 5, p. 128.

(2) La plus importante est celle conférée par la Grande Bretagne à la France, à Utrecht en 1713, sur le Frenck shore de Terre-Neuve.

domaine géographique, ne Test pas moins, si Ton considère la condition des navires auxquels elle s'applique.

B. — A QUELS NAVIRES S'aPPLIQUE CETTE LIBERTÉ DE NAVIGATION ?

Nous distinguerons les navires :

1<> Quant à leur nationalité ; 2° Quant à leur nature.

i^ Nationalité des navires.

Aucune restriction n'est apportée à la liberté de

navigation ; tous les navires, qu'ils portent le pavillon

bleu à étoile d'or de l'Etat indépendant du Congo, le

pavillon tricolore français, le pavillon bleu et blanc

portugais, tous trois appartenant à des riverains, ou

bien le pavillon d'une nation non riveraine, signataire

ou non de l'Acte de Berlin, tous ces navires ont un

accès égal aux eaux du Congo. « Dans l'exercice de

cette navigation, les sujets et les pavillons de toutes

les nations seront traités, sous tous les rapports, sur

le pied d'une parfaite égalité, tant pour la navigation

directe de la pleine mer pour les ports intérieurs du

Congo, et vice-versa, que pour le grand et pour le petit

cabotage, ainsi que pour la batellerie, sur le parcours

de ce fleuve (1). En conséquence, sur le parcours et

(1) Le grand cabotage a lieu généralement entre les ports d'Etats riverains différents ; le petit cabotage entre les ports d'un même Etat. En

aux embouchures du Congo, il ne sera fait aucune distinction entre les sujets des Etats riverains et ceux des non riverains, et il ne sera concédé aucun privilège exclusif de navigation, soit à des sociétés ou corporations quelconques, soit à des particuliers w (art. 13, § 2, 3).

Tout navire n'aura qu'à se conformer à TActe de navigation et aux règlements, (art. 13, § 1), et à payer les taxes égales pour tous, autorisées (art. 14 et 16). La question se présenta de savoir si les tribus indigènes qui ont conservé leur indépendance, devaient également payer pour leurs embarcations ou bateaux, les taxes exigées ? A cette demande formulée par le Ministre des Etats-Unis, M. de Lambermont répondit : « Il n'est pas douteux que les droits des peuples ou des Etats, indigènes devront être respectés en cette matière comme en toute autre. Mais en dehors des limites de leur territoire, les bateliers indigènes sont comme tous les autres, soumis au régime du pays où ils naviguent (1) ».

2® Nature des navires.

Nous examinerons à part :

a). Les bâtiments de commerce ;

b). Les navires de guerre.

autorisant l'un et l'autre, on voulait éviter les difficultés qui s'étaient présentées à ce sujet lors de Tapplication du Traité de 1856 au Danube. (1) Annexe au protocole n" 5 [Livre jaune , p. 141).

REGLES RELATIVES A LA NAVlGATIOiN DU CONGO. 63

a). BAtiments de commerce.

Pour ceux-ci, aucune entrave n'est apportée à leur faculté de naviguer sur les eaux du Congo et de ses affluents. Reproduisons l'article premier déjà cité : « La navigation du Congo, sans exception d'aucun des embranchements ni issues de ce fleuves, est et demeurera entièrement libre pour les navires marchands, en charge ou sur lest. . . tant pour le transport des marchandises que pour celui des voyageurs ». Mais le trafic de certaines marchandises reste prohibé ; c'est celui de la contrebande de guerre (1) (art. 25, § 3). Cette prescription était indispensable, si l'on voulait que la neutralité accordée au fleuve, fût réellement complète et efficace.

b). Navires de g^uerre.

Le Congo est ouvert aux bâtiments de guerre des Etats étrangers. Article 22 : « Les bâtiments de guerre des Puissances signataires du présent Acte qui pénètrent dans le Congo, sont exempts du paiement des droits de navigation prévus au paragraphe 3 de l'article 4 ; mais ils acquitteront des droits éventuels de pilotage, ainsi que des droits de port. ... à moins

(l) L'Angleterre déclara que pour elle, la houille était contrebande de guerre, la Russie dit que pour elle, elle ne l'était pas ; protocole n» o {Livre jauncy p. 129, 130).

6i DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE PREMIER.

que leur intervention n'ait été réclamée par la Commission internationale ou ses agents ». En effet, la Commission internationale dont nous reparlerons plus loin, a le droit de « recourir dans Taccomplissement de sa tâche aux bâtiments de guerre des Puissances signataires de l'Acte de Berlin, et de celles qui y accéderont à l'avenir ».

Permettre à des navires de guerre de pénétrer aussi librement dans les eaux fluviales étrangères, c'est là une innovation , et semblable clause n'était pas contenue dans les traités précédents. Seul celui du 30 mars 1856 contient une disposition de ce genre, mais elle est exceptionnelle. « Afin d'assurer l'exécution des règlements qui auront été arrêtés d'un commun accord, d'après les principes ci-dessus énoncés, chacune des Puissances contractantes, aura le droit de faire stationner en tout temps, deux bâtiments légers aux embouchures du Danube ». (art. 19).

Remarquons maintenant que TActe de Berlin ne parle que des « bâtiments de guerre des Puissances signataires » afin de les exempter de droits ou de leur ordonner de prêter leur appui à la Commission internationale. D'autres navires de guerre, c'est-à-dire des navires de guerre appartenant à des Puissances non signataires, peuvent-ils pénétrer dans le Congo? Il nous semble que oui, aucun texte ne le leur interdisant (1);

(i) On pourrait cependant objecter que les Conventions n'ont d'effet qu'entre les parties contractantes (C. civ. 1165\ et que les Puissances non

seulement ils auront à acquitter les droits qu'auraient eu à payer à leur place des navires marchands appartenant à leur nationalité, et ils ne pourront être requis de fournir appui à la Commission internationale.

Il n'est pas sans intérêt d'examiner ici, quelles ont été les raisons qui ont amené les Puissance à admettre les bâtiments de guerre dans les eaux du Congo. Cette étude nous sera d'autant plus utile, qu'elle nous servira plus lard (1) à résoudre une question brûlante : celle de savoir si les navires de guerre peuvent pénétrer dans les eaux du Niger ? Pour le Congo, cette question ne se pose même pas, car nous l'avons vu, les articles 21 et 22 sont formels.

On peut ramener à trois les raisons qui expliquent cette faculté accordée aux navires de guerre étrangers. La première est la nécessité dans laquelle on se trouvait de protéger les commerçants, les factoreries ou les navires contre les entreprises des pirates, ou dans les conflits avec les indigènes (2). Dans ces contrées où aucun Etat vraiment digne de ce nom n'était fondé au commencement de 1885 (3) et où aucun gouvernement européen n'était encore parvenu à établir solidement sa puissance coloniale, il n'y avait pas de police

signataires ne peuvent se prévaloir des dispositions d'un traité à la rédaction duquel elles n'ont pris aucune part.

(1) Deuxième partie, chapitre II, § 2.

(2) Rapport de M. de Lambermont, Annexe au protocole n° 5 {Livre jaune^ p. 146) ; — Sir Trawers Twis, La Liberté de navigation du Congo [Rev. de droit internat., 1883, n« 5, p. 437).

(3) L'Association internationale africaine était alors à ses débuts.

PILLIAS 5

organisée ; la voie d'eau était la seule possible pour faire pénétrer les forces suffisantes pour défendre les Européens et leurs biens.

Une autre raison, est que la Conférence a désiré Tinternationalisation complète du Congo, avec toutes ses conséquences : ouvrir le fleuve à tous les navires, à tous les pavillons, tel a été son but, et elle n'a pas voulu qu'il fût rendu vain, en interdisant les eaux fluviales aux bâtiments d'un Etat.

La dernière raison enfin, est que le Congo a été neutralisé ; par conséquent défense est faite de se livrer à des actes d'hostilité sur ses eaux. Il n'y avait donc aucun inconvénient à admettre des navires de guerre, même belligérants, puisque ceux-ci sont condamnés à l'inaction.

Comme nous venons de le voir, il semble impossible d'admettre que l'application du principe de liberté de navigation piit être plus étendue que pour le Congo. Mais il ne suffît pas d'établir un principe avec ses conséquences, il faut encore lui accorder des garanties. C'est aussi ce que fit la Conférence de Berlin pour la liberté de navigation du Congo.

§ III. — Garanties accordées à la liberté de navigation

du Congo.

Ces garanties sont au nombre de deux :

A. La neutralisation ;

B. L'institution d'une Commission internationale.

A. — La neutralisation.

L'idée de neulraliser le Congo avait été déjà émise à plusieurs reprises (1), avant la Conférence de Berlin, par différents jurisconsultes, notamment sir Travers Twiss (2). L'Allemagne la reprit : « Pour que les principes adoptés à l'unanimité portent les fruits que nous nous en promettons, dit M. Busch (3), il faudrait, dans l'opinion du Gouvernement allemand, les couvrir d'une garantie supplémentaire propre à encourager les entreprises du commerce, en leur assurant la protection du droit international contre les dangers de la guerre dont elles pourraient être menacées. Cette garantie consisterait dans un engagement mutuel que prendraient les Puissances de renoncer à étendre, en temps de guerre, leurs hostilités aux territoires formant le bassin commercial du Congo «.Au cours des travaux de la Conférence, M. Kasson, ministre des Etats-Unis, soutint vivement cette idée de neutralisation et déposa même un projet de déclaration à l'appui (4). Mais la lutte fut assez difficile, car quelques Etats se montraient hostiles. « Certains doutes, quant à la portée pratique des termes de neu-

(J) Siiprà, première partie, ctiapitre II, § 3.

(2) La Liberté de navigation du Congo (Rev. de droit internat.^ 1883, n- 5, p. 438).

(3) Protocole no 6 {Livre j aune ^ p. 189).

(4) Protocole n» 9 (Livre jaune, p. 231).

tralilé et de neutralisation appliqués à ces territoires, le souci du respect de la souveraineté des Etats, les incertitudes même qui subsistaient alors sur la distribution future des contrées du bassin du Congo, avaient empêché une entente de s'établir sur une formule qui satisfît à toutes les exigences » (1).

Une Commission d'étude présidée par le baron de Courcel fut chargée de présenter un rapport sur la question (2). Dans Tavant-dernière séance de la Conférence, la formule fut trouvée et la neutralisation accordée. Pour le bassin du Congo, elle fait Tobjet des articles 10 et H ; pour le Congo même, elle est contenue dans l'article 25 ainsi conçu : « Les dispositions du présent Acte de navigation, demeureront en vigueur en temps de guerre. En conséquence, la navigation de toutes les nations, neutres et belligérantes, sera libre, en tout temps, pour les usages du commerce sur le Congo, ses embranchements, ses affluents et ses embouchures, ainsi que sur la mer territoriale faisant face aux embouchures de ce fleuve. Le trafic demeurera également libre, malgré Tétat de guerre, sur les routes, chemins de fer, lacs et canaux mentionnés dans les articles 15 et 16. Il ne sera apporté d'exception à ce principe qu'en ce qui concerne le transport des objets destinés à un belligérant et considérés, en vertu du droit des gens, comme

(1) Annexe III au protocole n- 9, p. 274.

(2) Annexe III au protocole n** 9 {Livre jaune, p. 273).

articles de contrebande de guerre. Tous les ouvrages et établissements créés en exécution du présent Acte, notamment les bureaux de perception et leurs caisses, de même que le personnel attaché d'une manière permanente au service de ces établissements, seront placés sous le régime de la neutralité et, à ce titre, seront respectés et protégés par les belligérants ». Il s'ensuit que les bâtiments commerciaux des puissances belligérantes, sans avoir besoin de s'abriter sous un pavillon neutre, s'ils ne portent pas de contrebande de guerre, sont inviolables au même titre que la propriété privée dans les guerres continentales (1). Cette garantie de neutralité fut rendue encore plus efficace par l'adhésion à l'Acte de Berlin de l'Etat indépendant du Congo, qui occupe la presque totalité du bassin du Congo. Cet Etat est placé, ainsi que la Belgique avec laquelle il est uni par les liens d\ine union personnelle, sous le régime de la neutralité perpétuelle (2) ; mentionnons ici en passant, que la neutralité de l'Etat du Congo n'a pas été garantie par les Puissances, tandis que celles-ci se sont engagées à respecter et à faire respecter la neutralité de la Belgique. Cette neutralisation intéresse aussi la France dont la colonie

(1) Buy, Droit international public, p. 156.

(2) Fauchille, L'Annexion du Congo à la Belgique (Rev. de droit international public, 1895, n* 4, p. 427). — «« Dansles contrées mentionnées à l'article 1" (bassin conventionnel du Congo), .. les hautes Parties signataires du présent Acte et celles qui y adhéreront par la suite, s'engagent à respecter la neutralité des territoires ou parties de territoires dépendant desdites contrées » (art. 10).

du Congo se trouve riveraine du Congo et deTOubanghi, affluent considérable de droite ; aucun acte d'hostilité, excepté le droit de visite exercé sur les navires portant de la contrebande de guerre, ne pourra avoir lieu sur ces cours d'eau et leurs affluents, même en territoire français. Quant à nos ports de l'Atlantique, ils restent presque tous soumis au droit commun, sauf cependant le port de Loango, le seul important qui soit compris dans la zone neutralisée du bassin conventionnel du Congo.

Les Puissances qui venaient avec un esprit si libéral de neutraliser tout le centre de l'Afrique, résolurent aussi de rendre le plus rare possible, et même de les supprimer, les causes de guerre qui pourraient naître entre elles dans ces régions : « Dans le cas où un dissentiment sérieux, ayant pris naissance au sujet ou dans les limites des territoires mentionnés à l'article l^^ et placés sous le régime de la liberté commerciale, viendrait à s'élever entre les puissances signataires du présent acte ou des puissances qui y adhéreraient par la suite, ces puissances s'engagent, avant d'en appeler aux armes, à recourir à la médiation d'une ou plusieurs puissances amies. Pour le même cas, les mêmes puissances se réservent le recours facultif à la procédure de l'arbitrage (art. 12) ».

Voilà une clause de médiation forcée et d'arbitrage facultatif; ce n'est pas la première tentative de ce genre, car, lors des discussions qui accompagnèrent la

RÈGLES RELATIVES A LA NAVIGATIOiN DU CONGO. 71

rédaction du Traité de Paris du 30 mars 1856, les Puissances émirent le vœu, de recourir aux bons offices d'une Puissance amie, avant d'en venir aux mains, au sujet d'un conflit qui pourrait surgir à propos de la question d'Orient. Ce vœu est connu sous le nom de 23* protocole.

B. — IiVSTITUTION d'UiNE COMMISSION INTERNATIONALE.

L'idée de confier la surveillance de la navigation d'un fleuve à une Commission internationale, date du Traité de Paris de 1856 (art. 16). Les traités antérieurs applicables à différents fleuves internationaux, parlent bien d'instituer des Commissions, mais des Commissions composées des représentants des Etats riverains. La Commission européenne du Danube donna d^excellents résultats ; la meilleure des preuves est celle-ci : bien que créée à l'origine pour deux ans, elle fonctionne encore aujourd'hui avec des pouvoirs qui ont été considérablement agrandis. Ce succès encouragea les Puissances assemblées à Berlin, à renouveler l'expérience de 1856. L'Acte général, art. 17, ordonne la création d'une Commission internationale : « Il est institué une Commission internationale chargée d'assurer l'exécution des dispositions du présent acte de navigation ». C'est cette Commission que nous allons précisément étudier maintenant.

Nous examinerons :