Les traités anglo-français tt angUhprussien d

leur genèse et leur caractère.

. La clause de garantie a reçu, pendant la guerre francoallemande, un développement organique remarquable, consigné dans les traités temporaires de Londres conclus par la Grande-Bretagne avec la Prusse le 9 août 1870 et avec la France le; 11 août de la même année. Deux des étants limitrophes de U Belgique se trouvant en lutte,

an garant neutre, rAngleterre, leur proposa de réglementer pour celte guerre la garantie dans le sens de la coopération spéciale des forces britanniques avec les forces de Tun des belligérants contre Tautre, en cas de violation par celui-ci de Tindépendance ou de la neutralité belges. Cette proposition fut acceptée par les deux pays en guerre et agréée par la Belgique. L*on n*a pas assez remarqué, à notre sens, le caractère simplement réglementaire des traités de 1870 par rapport aux traités de 1839. Le texte même des premiers et leur caractère transitoire excluent toute possibilité de les interpréter comme ayant pour objet, en quelque manière, le renouvellement des secondes. Voici le texte du traité anglo-français :

Traité temporaire du 41 août 4870 entre V Angleterre et la France (le traité anglo-prussien est identique). — Article premier. S. M. TEmpcrcur des Français ayant déclaré que, nonobstant les hostilités dans lesquelles la France est engagée avec la Confédc^ralion do TAlIcmagne du Nord, sa ferme détermination est de respecter la neutralité de la Belgique aussi longtemps que celle-ci sera respectée par la Confédéralion de TAIIemagne du Nord, S. M. la Reine des Royaumes-Unis de la Grande-Bretagne et d'Irlande déclare, de son côté, que si pendant lesdiles hostilités, les armées de la Confiidëration de rAllemagno du Nord venaient h violer ladite neutralité, Elle sera disposée h coopérer avec Sa Majesté Impériale pour la défense de cette dernière, en telle manière qu'il serait convenu, employant dans ce but ses forces navales et militaires, afin d'en assurer le respect et de maintenir, conjointement avec Sa Majesté Impériale, alors et après, l'indépendance et la neutralité de la Belgique.

Il est clairement entendu que S. M. la Reine des Royaumes-Unis ne s'engage pas, par ce traité, à prendre

part dans aucune des opérations générales de la guerre que se font actuellement la France et la Confédération de rAllemagne du Nord, en dehors des limites de la Belgique telles qu'elles sont fixées par te Traité entre la Belgique et les Pays-Bas du 19 avril 1839.

Art. s. s. M. TEmperour des Français consent de son cAié, pour le cas prévu dans Particle précédent, à coopérer airec S. H. la Reine des Royaumes-Unis, employant ses forces militaires et navales dans le but indiqué ci-dessus, et, l'éventualité venant à surgir, à s'entendre avec Sa Majesté sur les mesures qui seront prises, séparément ou en commun, pour garantir la neutralité et Tindépendance de la Belgique.

Art. 3. Ce traité liera les hautes Parties contractantes pendant la durée de la présente guerre entre la France et la Confédération de TAllemagne du Nord, et pour douze mois après la ratification de tout traité de paix conclu entre ces parties; et, à l'expiration de ce terme, l'indépendance et la neutralité de la Belgique, pour autant qu'elles concernent respectivement les hautes Parties contractantes, continueront d'être fondées comme auparavant sur l'article l*' du quintuple Traité du 19 avril 1839.

Art. 4. Le présent traité sera ratifié, etc.

Fait à Londres, le onze août l'an de grâce mil huit cent soi2ante-dix.

Les circonstances dans lesquelles furent conclus les traités de 1870 doivent être ici rappelées.

Au moment où se décidait la guerre franco-allemande, TEmpereur Napoléon III écrivit spontanément au Roi des Belges la lettre suivante :

Monsieur mon frère, dans les circonstances qui se préparent, je dois déclarer formellement à Votre Majesté que. mon intention, d'accord avec mes devoirs internationaux,.

est de respecter la neutralité de la Belgique. J*espère que Votre Majesté recevra les mêmes assurances du côté de la Prusse, et je serais bien aise que Votre Majesté voulût me conBrmer dans Topinion que j*ai que la Belgique fera respecter sa neutralité par tous les moyens en son pouvoir.

Parlant de cette lettre dans le discours du Trône du 8 août 1870, le Roi s'exprima comme suit :

J'ai été heureux d'affirmer dans ma réponse que TEmpereur ne s'était pas mépris sur nos intentions.

A la date du 15 juillet le duc de Gramont, Ministre des Affaires étrangères de France, autorisait Lord Lyons, ambassadeur d'Angleterre, à transmettre au Gouvernement de la Reine les assurances suivantes :

Le duc de Gramont a solennellement garanti au Ministre belge que le respect absolu de la neutralité belge serait, aux yeux du Gouvernement français, un principe fondamental si la France faisait la guerre, que la France respecterait la neutralité de la Belgique en toute circonstance, quand tnémc,

A la date du 16 juillet, le duc de Gramont adressait d*autre part au baron Bcyens la lettre que voici :

Monsieur le Baron, vous avez été autorisé à me faire savoir que le Gouvernement belge a la ferme intention de rester lidèlc aux principes de sa neutralité et d'en remplir scrupuleusement tous les devoirs pendant la durée de la guerre qui se prépare entre la Prusse et nous.

Le Gouvernement de l'Empereur se félicite do cette déclaration, et, de son côté, conformément aux assurances verbales que j'ai déjà eu l'occasion de vous donner, il est résolu à respecter la neutralité du territoire belge sous la condition qu'elle sera respectée par la Prusse et ses alliés. Je vous serai reconnaissant de transmettre, le plus tôt possiblc, cette communication au Cabinet de Bruxelles.

Agréez, etc.

Le Ministre de la Conrédéralion de TAlleinagne du Kord communiquait de son côté, dès le 18 juillet, au Gouvernement belge, un télégramme portant que les années allemandes ne toucheraient pas au territoire i)elge aussi longtemps que les armées françaises observeraient une égale réserve, et le 22 juillet, le comte de Bismarck adressait à M. le baron Nothomb, Ministre de Belgique à Berlin, la lettre suivante :

Alonsieur le Ministre, confirmant mes assurances verdies, j'ai l'honneur de vous donner, par écrit, la déclaration surabondante, en présence des traités en vigueur, que 'a Confédération du Nord et ses alliés respecteront la ncu- ^lité de la Belgique, bien entendu qu'elle sera respectée Por fautre partie belligérante.

Agréez, etc.

Dans un remarquable exposé fait à la Chambre des

''^présentants par M. le baron d'Âncthan à la date du

*^ août 1870, riionorable Ministre des Affaires étran-

gères, visant la double réserve contenue dans les lettres

^ ^ • de Bismarck et de M. de Gramont, s'exprima en ces

, ^^"^ Téser/e qui termine les deux déclarations n'avait pas w ^^ r^pé à l'alteniion du Gouvernement du Koi, et il nous a ^^ ^%mnéj à ce sujets des explications conformes au respect ^e?» traités.

Il n'était pas, en effet, sans importance pour le Gouvernement belge de dissiper une équivoque assez étrange, en faisant clairement constater que la violation de notre territoire par l'un des belligérants n'a nullement pour conséquence de donner toute licence à l'autre, mais de créer au contraire h celui-ci de nouveaux devoirs.

Le 22 juillet, le Gouvernement belge adressait à tous

les représentants du Roi à l'étranger une circulaire expliquant et justifiant la position prise par la Bel{;ique en conformité avec les traités qui la lient, et renfermant le passage suivant :

Dans aucune circonstance, les puissances ne se sont écartées des engagements qu'elles ont contractés envers nous. En 18i0 comme en 18i8, en 1855 comme en 1866 et 1867, nos droits ont été formellement partout reconnus... Les dispositions manifestées à notre égard par les puissances belligérantes répondent de tout point à notre attente, et nous avons pris les mesures nécessaires pour attester, en fait comme en droit, notre intention formelle et ferme de rester fidèles à tous nos engagements.

Le 25 juillet, M. de Bismarck faisait simultanément, dans la presse de Berlin et de Londres, la sensationnelle révélation du projet de traité secret dirigé contre Texistence même de la Belgique et connu sous le nom de Traité Benedetti (1).

(1) Voici le texte publié par le Times du 25 juillet 1870 : S. M. le Roi de Prusse et S. M. TEmpercur des Français, jugennt utile de resserrer les liens d'amitié qui les unissent et pour consolider les rapports de bon voisinage heureusement existants entre les deux pays ; convaincus d'autre part que pour atteindre ce résultat, propre d'ailleurs à assurer le maintien de la paix générale, il leur importe de s'entendre sur les questions qui intéressent leurs relations futures, ont résolu de conclure un traité à cet effet, et ont nommé, en conséquence, pour plénipotentiaires, savoir : Sa Majesté, etc., et Sa Majesté, etc., lesquels, après avoir écliangé leurs pleins pouvoirs, trouvés en bonne et due forme, sont convenus des articles suivants :

Article premier. S. M. l'Empereur des Français admet et reconnaît les acquisitions que la Prusse a faites à la suite de la dernière

L*éiDotion fut grande en Belgique, mais en présence de la controverse entre les deux gouvernements en cause,

guerre qu'elle a soutenue contre TAutriche et ses alliés [ainsi que les arrangements pris ou à prendre pour la constitution d'une Confédération de TAllemagne du Nord, s'engageant en même temps à prêter son appui à la conservation de cette œuvre].

Art. 1 S. M. le Roi de Prusse promet de faciliter à la France l'acquisition du Luxembourg. A cet effet, ladite Majesté entrera en négociation avec S. M. le Roi des Pays-Bas, pour le déterminer à ^4îre à l'Empereur des Français la concession de ses droits souveï^ins sur le duché, moyennant telle compensation qui sera jugée stiffi santé ou autrement. [Pour faciliter cetîe transaction, l'Empereur des Français, de son côté, s'engage à assumer accessoirement les char^çcs pécuniaires que celte transaction pourrait emporter.]

Aux. 3. S. M. TEmpereurdes Français ne s'opposera pas à Tunion fédérale de la Confédération du Nord avec les États du midi de * Alloiv.agne. à Texceplion de rAutrichc, laquelle union pourra être uasc^cî sur un parlement commun, tout en respectant dans une juste '^esnre la souveraineté desdits États.

'^*^*ï. 4 De son côté, S. M. le Roi de Prusse, au cas où S. M. TEmpe-

©Ur* des Français serait amené par les circonstances à faire entrer

^^ ^i^oupes en Belgique ou à la conquérir, accordera le secours de

^^ ^*»mes à la France, et il le soutiendra avec toutes ses forces de

'^''^ et de mer, envers et contre toute puissance qui, dans celte

^*^ Qualité, lui déclarerait la guerre.

•^■^T. 5. Pour assurer Tenlière exécution des dispositions qui pré- *' ^nt, S. M. le Roi de Prusse et S M. l'Empereur des Français con-

JS

*^^t«nt, par le présent traité, une alliance offensive et défensive, * A s s'engagent mutuellement à maintenir. ^ *-^urs Majestés s'obligent, en outre et notamment, à l'observer ^^^^tous les cas où leurs États respectifs, dont Elles se garantissent ^tiiellemcnt l'intégrité seraient menacés d'une agression, se tenant t^^Vxr liées, en pareilles conjonctures, de prendre sans retard et de ne ^^liner sous aucun prétexte les arrangements militaires qui seraient ^^ïXïmandés par leur intérêt commun, conformément aux clauses prévisions ci-dessus énoncées.

lesquels, sans nier le fait» s*en rejetaient Tan à Tautre la responsabilité, devant les énergiques protestations de loyauté qn*ils s*em pressèrent de nous adresser des deux parts, le Gouvernement belge était tenu à une certaine réserve. En Angleterre, où Témotion avait été non moins vive et où le souci des ménagements pouvait n*c(re pas égal, la tribune parlementaire retentit les 25, 2G, 28 et 30 juillet, l^^"* et 2 août 1870, d'inoubliables accents.

A la Chambre des Communes, M. Disraeli insista sur le lien qui rattache la Constitution internationale de la Belgique aux principes permanents de la politique britannique. Il rappela que les traités sur lesquels repose rindépendance de ce pays constituent une règle du droit des gens moderne et conclut au maintien énergique de cette règle.

Les membres les plus distingués du parti libéral, dit-il,

l'ont négocié et ont conseillé h la Couronne de le ratifier,

au milieu des applaudissements sympathiques de tous les

Anglais éclairés. Je ne doute pas que les hommes éminents

qui ont négocié ce traité n'aient obéi aux traditions de la

politique britannique. Ils ont conclu cet acte dans l'intérêt

général de l'Europe et aussi avec une notion très claire de

rimportance de ses dispositions pour l'Angleterre. Ce fut un

principe permanent de la politique de ce pays, que l'intérêt

de l'Angleterre exige que les contrées situées le long de la

côte du continent, de Dunkerque et Ostendc jusqu'aux ilcs

de la mer du Nord, fussent possédées par des Etats libres

et prospères, pratiquant les arts de la paix, jouissant des

droits de la liberté, s'adonnant aux opérations du commerce

qui favorisent la civilisation générale; que ces contrées

n'appartiennent pas à une grande puissance militaire qui,

par les conditions de son existence, doit tendre à exercer

une influence prépondérante en Europe... Notre voie me

parait toute tracée. Je pense que le GouvernemHnt doit déclarer d*une manière qui ne prête à aucun malentendu que l'Angleterre maintiendra, comme aux temps pasuës, 'es engagements qu'elle a assumés par traité et protégera 3'osi les droits et l'indépendance des nations.

A la Chambre des Lords, le comte Russell insista à son ^otir sur les droits inviolables de la nation belge et sur '^ devoirs indéclinables de l'Angleterre.

" n*y a pas d'obligation plus précise, mieux définie que ^ ^Ctre. Il est impossible de n'être pas anxieux pour l'aveiJ^ 9uand on voit qu'en 186G et à des époques encore plus K^l^i'ochées, le premier ministre de Prusse et l'ambassa- ^^^ initié aux pensées de l'Empereur des Français se sont (OOCertés pour violer le traité de 1831, fouler aux pieds la foi publique et anéantir l'indépendance de la Belgique. La Belgique n'a attaqué personne. C'est un royaume prospère, en possession d'institutions libres, et bien qu'il ait existé de temps à autre dos conflits, comme pour les chemins de fer et divers objets de peu de conséquence, je n'ai jamais entendu nier que, sous Tancien roi Léopold, un très sage et intelligent monarque, comme sous le roi actuel, la Belgique n'ait eu des relations amicales avec tous les autres États, maintenant sa propre indépendance et ne lésant aucun autre pays. C'est donc une découverte extraordinaire que d'apprendre que l'indépendance de cet Etat a fait Tobjet de négociations entre d'autres puissances... Nos obligations quant à la Belgique sont des plus sacrées. Nous avons accepté ces obligations séparément aussi bien que conjointement avec d'autres puissances... Nous n'avons pas ici à choisir entre plusieurs chemins. Nous n'avons à suivre qu*une seule voie, et cette voie est celle de l'honneur. [Applaudissements.) Nous sommes tenus de défendre la Belgique. {Applaudissements.) On me dit que ce peut être un péril pour nous. Eh bien ! je nie tout d'abord qu'aucun

grand danger puisse surgir si l'Angleterre manifeste virilement son intention de maintenir ses traités et de ne pas reculer devant l'accomplissement de tous ses engagements. Je suis persuadé que ni la France ni la Prusse ne tenteraient en ce cas de violer l'indépendance do la Belgique... La chose essentielle, c'est que les membres du Gouvernement de ce pays déclarent publiquement et explicitement qu*ils entendent respecter nos traités, remplir loyalement nos engagements et ne pas déshonorer le nom de l'Angleterre. {Acclamations.)

Lord Granville, Ministre des Affaires étrangères, exprima en ces termes la volonté du Gouvernement anglais de remplir, jusqu'au bout et coûte que coûte, les engagements du pays :

Je puis affirmer de la manière la plus positive que le Gouvernement de Sa Majesté connaît l'obligation de l'Angleterre au sujet de l'indépendance et de la neutralité de la Belgique... Quelle que puisse être l'opinion individuelle des membres de cette Chambre, personne de vous ne croira, j'en ai la confiance, que dès que nous avons clairement déterminé nos intentions sous quelque rapport, aucune considération puisse nous faire abandonner l'attitude que nous avons prise.

Rappelons enfin que M. Gladstone voulut formuler à son tour les motifs d'action de l'Angleterre en stigmatisant tout attentat contre la Belgique comme un crime, ce le crime le plus odieux qui aurait jamais souillé les pages de l'histoire » :

Nous avons pris la défense de la Belgique en dehors de toute considération personnelle. Dans l'administration de ses affaires intérieures, sous les chocs de la révolution, la Belgique a traversé toutes les crises de son temps, a donné à l'Europe l'exemple d'un gouvernement bon et stable.

benreusement associé au plus large exercice de la liberté populaire. Le regard fixé sur un tel pays, est-il parmi vous un homme qui ne sente que si, pour satisfaire une âpre convoitise d^agrandissement, venant de n*importe quel côté, la Belgique devait disparaître, le jour qui verrait s'accomplir cette annexion sonnerait le glas du droit public, delà loi internationale en Europe? L'Angleterre assisteraitelle en paisible témoin à la perpétration du crime le plus odieux qui aurait jamais souillé les pages de Thistoire et deviendrait-elle complice du forfait?

C*est sous Fempire de ces sentiments, partagés par Tunanimité de Topinion anglaise, que furent entamées les négociations qui devaient aboutir à la conclusion par TAngleterre des traités géminés de 1870 avec la France et avec la Prusse. Le Cabinet anglais, pour éviter tout froissement, rattacha son initiative à la double réserve renfermée dans les déclarations des belligérants en date des 16 et 23 juillet. Et lord Granville rendit compte en ces termes, h la Chambre des Lords, des actes de son Gouvernement :

Tai été autorisé par le cabinet à écrire aux deux belligérants. J'ai écrit à la cour des Tuileries et dans les mêmes termes, mutatis mutandis, à la cour de Berlin. Nous leur avons dit que le Gouvernement de S. M. avait déj<\ exprimé sa satisfaction des assurances qu'il avait reçues de la France et d'après lesquelles l'Empereur était décidé â respecter la neutralité de la Belgique. Nous avons constaté que nous avions reçu les mêmes assurances de l'autre /^iiigérant. Nous ajoutions que, dans notre pensée, il ne pouvait être douteux que le devoir des deux belligérants ^^ de maintenir les obligations du traité qu'ils ont signé avec nous et d'autres puissances, mais nous observions qu'il y avait dans les déclarations des deux parties une réserve

relativement au cas où la neutralité de la Belgique serait violée par l'autre belligérant, et que nous ne pouvions nous enipécher de conclure de là que, dans leur opinion à toutes deux, ces assurances n'avaient point un caractère complet. Nous leur proposions donc, si elles voulaient donner au monde une preuve plus patente de leurs intentions et pour le cas où elles souhaiteraient avoir de nous une assurance plus claire de notre intention de soutenir l'indépendance de la Belgique, de consacrer par un traité ou d'une autre manière, également solennelle, notre commune détermination.

En ce qui concerne les deux autres puissances garantes, rAutriche et la Russie, si le caractère urgent des cir« constances ne permit pas au Gouvernement anglais d'entrer avec elles dans une entente préalable au sujet des conventions, il est constant que le projet reçut leur approbation.

Au regard de la Belgique, le Cabinet de Londres a procédé de la manière suivante : il a spontanément adressé sa proposition aux belligérants et, après s'être assuré que celle-ci ne serait pas repoussce, il Ta communiquée au Gouvernement du Roi. Lord Granville a fait connaître, en ces termes, à la Chambre des Lords, les raisons qui ont guidé le Gouvernement anglais dans la procédure adoptée par lui.

Nous avons pensé, dans la situation très délicate dans laquelle se trouvait placée une contrée aussi petite entre deux belligérants aussi puissants, et une Tois que nous étions assurés de son intention do maintenir sa neutralité et son indépendance, qu'il valait mieux pour elle qu'elle ne fit pas de propositions aux belligérants en s exposant au risque de les voir repoussées par l'une ou l'autre des par* tias ou par toutes les deux ; nous avons pensé qu'il valait

mieux que nous fissions cela nous-mêmes, d'autant plus qu'un refus n'aurait pas eu pour nous la même importance que pour un petit pays comme la Belgique. Nous avons informé le Gouvernement beige de la nature des communications faites par nous à la France et à la Prusse et de la voieque nous suivrions; nousavions aussi donnéau Ministre de Belgique une copie du projet de traité et nous avons exprimé le désir que ce Gouvernement comprit que l'engagement que nous avions l'intention d'assumer consistait à agir dans une parfaite harmonie avec la Belgique et que nous comptions sur son concours, notre objectif étant sa neutralité et son indépendance; et je crois que nous pouvons avoir la conviction que ce que nous avons fait a été approuvé par la Belgique; la preuve en est dans les mots brefs et éloquents prononcés par le Roi à Touverture des Chambres belges et dans les applaudissements enthousiastes qui les ont accueillis.

Ces explications ont été confirmées de la manière suivante par M. Gladstone devant la Chambre des Communes :

Ce n'est pas pour manquer de respect à la Belgique que nous l'avons laissée en dehors de l'arrangement conclu, mais uniquement par des raisons de prudence qui nous invitaient à ne pas la compromettre inutilement.

Le caractère des traités temporaires réglementaires de la garantie intervenus en 1870 a été précisé comme suit par M. le baron d'Ânethan, dans son exposé du 16 août 1870:

Les traités identiques et séparés conclus par l'Angleterre avec les deux puissances en guerre ne créent ni ne modifient les obligations résultant du traité de 1839; ils règlent, pour un cas déterminé, le mode pratique d'exécution de (ses obligations; ils n'infirment en rien les engagements des

autres puissances garantes, et, leur texte en fait foi, ils laissent entier pour l'avenir le caractère obligatoire du traité antérieur avec toutes ses conséquences. Aussi le pays a-t-il vu dans ces nouveaux arrangements un gage précieux de sécurité, et en même temps qu'il montrait envers la puissance qui en a pris l'initiative une reconnaissance qui restera dans le cœur de tous les Belges, il a associé dans ce sentiment les Etats qui les ont souscrits avec la Grande- Bretagne.

« Le traité de 1839, dit excellemment M. Léon Arendt, a établi en termes généraux la garantie de la neutralité; chaque fois que la prestation en sera décidée par Tun des contractants, ou requise par la Belgique, un traité nouveau sera nécessaire, non pour la consacrer, mais pour en déterminer Texécution. Toute action commune de plusieurs États a besoin d*être réglée par une convention spéciale. C'est la forme habituelle, indispensable, des relations internationales. On n'imagine pas comment il serait possible de s'en passer, lorsqu'il s'agit d'actes aussi graves, dont la guerre peut être la conséquence. C'est ainsi que l'exécution des traités du i5 novembre 1831, accomplie contre la Hollande par la France et l'Angleterre, donna lieu à une première convention entre ces deux puissances, et à une seconde, conclue entre la Belgique et la France, pour régler les opérations de l'armée française chargée d'enlever de vive force la citadelle d'Anvers. Et il en sera de même chaque fois qu'un des garants viendra à notre secours (1). »

(i) LÉON Arendt, îiotre neutralité. (Revue générale, avril i887.)