CHAPITRE ill

La validité Jnridiqae et la valeur pratique des traités (Mcganiqaes du pacte belge international.

La validité des traités qui servenl de base à notre Constitution internationale ayant été contestée à diverses reprises, nous croyons devoir consacrer à ce point quelques brèves considérations.

Nous avons vu dans quelles conditions, à la veille du double traité conclu par TAngleterre avec la France et la Prusse, pour la défense éventuelle de la Belgique, le comte Russell prononça a la Chambre des Lords ces mémorables paroles : « Nos obligations quant à la Belgique sont des plus sacrées. Nous avons accepté ces obligations séparément aussi bien que conjointement avec d'autres puissances... Nous n*avons pas ici à choisir entre plusieurs chemins. Nous n*avons à suivre qu*une seule voie, et cette voie est celle de l'honneur. (Applaudissenunts.) Nous sommes tenus de défendre la Belgique. (Àpphttidissements.) »

Il y a, ce semble, quelque écart entre ces déclarations et ce qui se dit et s'écrit parfois à l'étranger ^t Oïéme en Belgique. Sans donner un caractère oQiciel ^ ce qui n'a pas une telle portée, sans transformer des articies de journaux ou des appréciations privées en « actes ^® gouvernement », il n'est pas indifférent de constater ^^^ de graves organes de la presse, des hommes poli- ^q^es de marque émettent sur la neutralité belge, sur '^ titres qui l'établissent, sur les garanties qui la pro- *^ent, sur les licences éventuelles qu'elle laisserait aux

belligérants, des opinions qui s'écartent de la « seule voie honorable » dont parlait éloquemment le comte Russell.

On se demande quel peut être le but de campagnes entreprises parfois avec un certain ensemble et non sans quelque mise en scène.

L'intention d'exhorter la Belgique à se préparer prudemment à toute éventualité et à compter avant tout sur elle-même est louable. Le droit n'est pas tout dans le monde. Isolé, faible, désarmé, aux prises avec les intérêts, les passions, les impulsions fort diverses qui gouvernent les États, il devient facilement le jouet de ces facteurs politiques dont l'histoire nous révèle l'action dans la vie des nations. Être neutre, c'est prévoir; être faible, c*est prévoir encore. Qui ne peut prétendre conduire les événements doit aviser à ne pas se laisser surprendre ou devancer par eux. La « sagesse des nations » a formulé mille maximes qui sont la monnaie courante de la prudence élémentaire ; les peuples comme les individus ne s'en écartent pas sans péril. Et une Sagesse plus haute encore recommande à chacun de ne pas avoir pour seule vertu u la simplicité de la colombe ».

Mais il n'est nullement nécessaire pour faire comprendre ces vérités pratiques de fausser la notion juridique de notre neutralité et d'altérer notre position internationale. La ferme défense de nos droits peut marcher de pair avec la sérieuse défense de nos frontières.

Les traités qui sont à la base de notre Constitution internationale ont un caractère synallagmatique parfait. Ils auraient pu être plus détaillés quant à l'organisation du nouveau régime accepté par la Belgique comme point de départ de son existence. Ils sont, quant à leur objet et quant au lien juridique formé par eux, nettemaa t

définis. Ils constituent, dans toute la force du terme, on pacte de droit international. Seul, l'accord des contractants pourrait les effacer du droit des gens positif. La TJolence peut physiquement les déchirer, au même titre qu'elle peut faire litière de tout traité et de toute Justice; on ne peut en contester le caractère rigoureuseiDcnt obligatoire.

La validité de ces traités a été mise en question par

des arguments d'une singulière légèreté. Nous tenons à

'^ rencontrer pour en faire bonne et définitive justice.

'• On a dit que « la situation n'est plus la même » et

90e le changement des circonstances implique la caducité

d^s traités conclus autrefois. L'assimilation du pacte de

1S39 aux traités de circonstance qui renferment en eux-

oièoies le principe de leur abrogation est de tous points

inadmissible. Ces traités, en effet, sont destinés à régler

définitivement une situation destinée à persister à travers

1^ éventualités de l'avenir. Ils entendent soustraire d'une

'^s^nière absolue la Belgique aux variations des courants

politiques, aux alternatives que peut amener la rivalité

des grands États européens; ils placent une sanction

Permanente à côté d'une institution déclarée perpétuelle

d^ns Tintérét général de la communauté internationale.

L«es circonstances ont sans doute changé depuis 1839,

^^is ce n'est pas, comme on semble l'insinuer en jouant

^^r les mots, dans le sens d'une infirmation de l'œuvre

^e la Conférence de Londres que les événements se sont

Codifiés. Loin d'avoir changé à ce point de vue, ils

^^%6nt au contraire, plus impérieusement que jamais, le

^^intien de la neutralité belge dans son économie vraie

^^ ^^ooiplète. Qui ne comprend, en effet, qu'une Belgique

^^utre et indépendante est à l'heure actuelle une des

meilleures garanties a de Téquilibre européen et de la paix générale »? La vérité est que « nous n'appartenons à aucun système vieilli et que nous nous trouvons en harmonie avec les transformations de Tavenir (1) ».

II. Mais voici un autre argument invoqué pour infirmer les traités organiques de notre Constitution internationale. « Les traités de 1870, dit-on, ont été un indice de la caducité des traités de 1839. Si ceux-ci eussent été considérés comme étant encore en parfaite vigueur, point n*eût été besoin de les remplacer par ceux-là. » Qu^un tel argument puisse se rencontrer dans les colonnes d^un journal écrit au jour le jour, on peut, à certains égards, le comprendre. Le journaliste moderne ne s'attable qn'à la volée, écrit à toute vapeur et n'a pas toujours le temps de rafraîchir ses souvenirs en relisant les pièces qu*il invoque. Il doit en être autrement, ce semble, de graves auteurs qui travaillent en toute maturité, documents sous les yeux. Nous avons été quelque peu étonné de trouver dans la remarquable Histoire diplomatiqiie de la guerre franco-allemande de M. Albert Sorel, à propos des traités de 1870, les expressions de « novation diplomatique », de c< caducité anticipée », qui semblent indiquer que l'auteur a pris le change sur la portée exacte de ces traités ou ne s'est pas rappelé suffisamment leur teneur (2). L'objet des traités de 1870 — il faut se bien fixer sur ce point — n'est nullement de prendre une place devenue vacante par la disparition des traités de 1839 et de remplacer

(1) Léon Arendt, Les petits États dans la situation présente de VEurope, p. 11.

(% Albert Sorel, Histoire diplomatique de ta gtterre frananUtemande, t. II, p. 224.

une garantie par une autre : c'est, au contraire» de s'annexer temporairement à ces derniers traités, pour r^iementer en fait, pour un cas et sur un point, leur exécation. Les traités de 1870, traités spéciaux intervenus, remarquons-le, entre trois des puissances garantes, présentent donc un caractère simplement réglementaire par rapport aux traités de 1839. Il est aussi impossible de les retourner contre la validité des traités de 1839 40'il est absurde de tourner contre une loi les dispositions ''élémentaires portées pour son exécution.

En Fabsence des traités de 1870, la Belgique aurait pu iDUiîfestement faire appel à ses garants, mais comme deux d'entre eux se trouvaient précisément en guerre à ^^ frontières, un garant neutre leur proposa d'organiser <^n Tait et pour ce cas la garantie dans le sens du concours éventuel de Tun des belligérants avec 1* Angleterre <^ntre celui qui violerait la neutralité : ce qui fut 2<^epté par les deux pays en guerre et agréé par la ^®*Kîque(l).

A.O surplus, le texte même des traités de 1870 répond ^'^vsioce et péremptoirement à toute tentative d'interpréter leur teneur dans le sens d'une inflrmation des ^<^ît^ organiques de notre Constitution internationale. ^ effet, les articles 1 et 3 de ce texte se réfèrent expres- ^<>^ent aux traités de 1839.

H résulte à l'évidence de la teneur des traités de 1870 : ^^^ La reconnaissance itérative du caractère obliga- ^^^ire des traités de 1839 pour le passé, le présent et '*^^-niiir;

La constatation du point suivant : le fait d'une

(^ ) Voy. supra, p. 999.

guerre existant entre deux des garants ne les dépouille pas de leur qualité de garants;

3* La reconnaissance de cet autre point : le fait de la violation de la neutralité par Tun des belligérants ne rend pas celle-ci non avenue pour Tautre» mais peut amener ce dernier à concourir à son rétablissement ;

4^ Un précédent remarquable au point de vue de Texécution pratique des traités de 1839 au cas de guerre entre deux pays garants limitrophes de la Belgique.

Nous sommes loin, on le voit, de l'abrogation des traités de 1839 par ceux de 1870.

Certaines erreurs ont la vie dure. L'opinion de M. Albert Sorel a été reproduite par M. le colonel Ducarne dans un mémoire à .la Commission militaire sur Les obligations internationales de la Belgique. Parlant du double traité de 1870, l'auteur de c« mémoire s'exprime en ces termes : « De bons esprits inclinent à considérer ce traité comme une faute : c'était, d'après M. Albert Sorel, frapper les anciens traités d'une caducité anticipée, traités suffisants s'ils étaient considérés comme encore en vigueur. On peut donc penser que les traités de 1870 sont des arguments de plus pour nous inciter à mettre nos forces sur un pied respectable (1). » Bornons-nous à rappeler ces paroles de l'honorable baron d'Anethan,

(1) Colonel Ducarne, Métnoire sur les obligations internationales de la Belgiqtie quant à la défense de son indépendance et de sa neutra* lité, et sur la détermination du caractère et de rétendue des maliens de défense applicables au pays^ p. vm. Voir les Procès-vsrbaux de la Commission chargée de Tétude des questions relatives à la situation miliiaire (16 novembre 1900 30 avril 1901). Deuxième partie. Annexe A.

Ministre des Affaires étrangères, à la Chambre des Représeotants, dans la séance du 16 août 1870 :

Les traités identiques et séparés conclus par TAngleterre avec les deux puissances en guerre ne créent ni ne modifient les obligations résultant du traité de 1839 : ils règlent pour un cas déterminé le mode pratique d*exécution de ces obligations...

Et signalons ce passage du discours du Trône prononcé quelques jours auparavant et accueilli par des applaudissements prolongés :

Parmi les témoignages bienveillanu que j*ai reçus des puissances étrangères, je me plais à mentionner avec une reconnaissance que tout le pays partagera la sollicitude du Gouvernement de Sa Majesté la Reine de la Grande-Bretagne pour les intérêts de la nationalité belge et le généreux appui que ces sentiments ont rencontré dans le Parlement comme dans Fopmion publique de l'Angleterre.

ni. Après avoir essayé sans succès de mettre en question la validité juridique des traités de 1839, on s*est efforcé de contester leur valeur pratique. Ces traités, a-t-on dit, ont le défaut de viser une éventualité relative au temps de guerre, c*est-à-dire une éventualité où précisément les traités n'obligent plus. Et leur efficacité est en tout cas primée par le principe de la nécessité.

L'influence exercée par la guerre sur les traités antérieurement conclus entre les belligérants est discutée à certains égards. Mais il est un point sur lequel tout le monde est d'accord : c'est que les traités conclus en vue de la guerre elle-même doivent produire leurs effets. Telles sont par exemple les récentes conventions de La Haye concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre.

Observons d'ailleurs qu*i! ne s'agit pas ici des rapports entre belligérants, mais des rapports entre États grevés d'une guerre étrangère et États demeurés, à l'égard de ceux-ci, amis et pacifiques. Dans cet ordre, la règle de la persistance des traités demeure absolue.

Mais le principe de la nécessité!

Nous connaissons peu de thèses plus injustifiables et plus pernicieuses que la thèse de la nécessité appliquée aux rapports entre belligérants et peuples pacifiques. Nous l'avons vivement combattue ailleurs (l).Nous tenons à résumer ici les arguments que nous lui avons opposés.

Les partisans de la prépondérance des droits de la guerre sur les droits de la paix n'osent plus, de nos jours, fonder directement leurs exigences sur Tintérét ou la convenance des belligérants, lis arrivent indirectement à leur but en alléguant la raison de nécessité et en transférant, de ce chef, une véritable dictature aux belligérants sur les droits des peuples pacifiques.

Il est manifeste que dans la guerre le besoin de vaincre Tadversaire se pose devant les deux belligérants comme une nécessité qui leur est commune. Et il est reconnu que les voies et moyens pour atteindre ce but de nécessité comportent l'emploi réciproque de la violence dans la mesure la plus large, •— encore que limitée par les lois et coutumes de la guerre aujourd*hui couvent ionnellement précisées, — sans que l'intégrité, l'indépendance, l'existence même de l'adversaire apparaissent comme des obstacles absolus à la réalisation de ceUe fin. Paut^il admettre que, dans l'ordre de la poursuite de cette même fin et des besoins auxquels elle peut donner lieu, les droits des peuples pacifiques les plus fondamentaux deviennent à

(i) Le droit de la paix et de la guerre, p. i9d.

ieor tour matière éventuellement malléable par les belligénnls et qu'ils n*offrenf, dans certaines circonstances, rien d'inviolable, rien d'intangible pour ceux-ci?

La thèse de la nécessité formule cette prétention, Tappli- <iuant à des situations qui sont en quelque sorte le lot ^mmuQ des États en guerre, — ce qui lui donne la plus 'ormidable extension; abandonnant d'ailleurs en fait la °^'^rmination des cas de nécessité à l'appréciation subjec- '^^ de ces mêmes États, - ce qui conduit pratiquement à .f .^Qfusion de la nécessité avec l'intérêt et fait de la raison *^^ telle que la peut entendre le belligérant, — de cette ^n d'État que Bynkershoek appelait déjà bellua tnultorfltv* ^^^^^^^* " ^^ norme d'existence ou d'inexistence des ^^^ fondamentaux des peuples pacifiques.

\A physionomie donnée à la thèse de la nécessité par les partisans de cette monstruosité juridique est intéressante k noter, a Les auteurs qui ont disserté sur la nécessité, dit Pradier-Podéré, en ont fait une force irrésistible et fatale qui détruit et suspend tout droit quelconque, résout toute obligation, dispense de l'exécution des contrats et intervient pour légitimer les violations les plus manifestes du droit (1). »

Il s'agit ici de reconnaître à tout État en guerre le pouvoir de violer la souveraineté d'une ntilion amie, d'attenter à son indépendance, de forcer un État pacifique à coopérer i la destruction de l'adversaire du belligérant, parce que ce dernier court les inévitables risques de la guerre où il s'est engagé.

Il s'agit de reconnaître un pouvoir qui, loin d'avoir pour corrélatif un devoir de respect dans le chef d'autrui» peut au contraire se trouver en opposition manifeste avec le devoir indéclinable de résister à ses exigences.

W) PitADiER-FoDÉRi, Traité de droit international public européen et miricain, 1 1, p.^3.

Il b'agii encore, remarquons-le bien, de reconnatire pareil pouvoir à chacun des belligérants, fût-ce dans des conditions contradictoires, plaçant TEtat pacifique entre deux feux et lui créant des situations inextricables, dont il ne peut sortir que victime des deux parts.

Il n'est pas étonnant que les jurisconsultes qui ont souci de distinguer le droit des suggestions de l'intérêt et des manifestations de la force, s'attachent à chasser de Tordre international de telles prétentions.

« Il m'a toujours semblé, dit Arendt, que cette doctrine constituait une des plus singulières aberrations des auteurs de droit public (1). »

tt Le prétendu principe de nécessité, dit Bonfils, doit être repoussé. 11 excuserait les pires injustices, les violations les plus odieuses de Tindépendance des États. C'est un expédient imaginé par les politiques pour essayer de légitimer les usurpations et l'arbitraire (2). »

La thèse de la nécessité est dans les mains des belligérants une arme d'oppression des peuples pacifiques et d'annihilation de leur indépendance, un simple expédient du fort contre le faible, la consécration du pur jeu de la force.

Frappés des conséquences désastreuses, dans l'ordre international, de l'admission du droit de nécessité, certains auteurs ont essayé de substituera ce droit ce qu'ils appellent l'excuse de la nécessité, avec obligation de réparation du dommage éventuellement causé. La nécessité ne serait plus, dans ces conditions, une cause de justification, mais plutôt une cause d'excuse. Ceci est, au fond, un aveu de l'injustice du procédé, avec atténuation des conséquences de l'acte illicite. La thèse de l'excuse de nécessité, tout en consti*

(1) Abkndt, Essai sur la neutralité de la Belgique, p. 123. (S) Bonfils, Manuel de droit international jmblie, 9fi édition revue et mise au courant pai Fauchilli, p. 419.

lutnt UD moiodre mal à oertains égards, demeure manifestement un palliatif insuiSsaDt.

En comt)atlant jusque dans ses derniers retranchements le système qui tend à accorder au belligérant sur le neutre des pouvoirs directs dérivant du fait delà lutte armée et place la mesure de ces pouvoirs dans quelque nécessité de guerre, le jurisconsulte peut ne pas ignorer la place très grande qu'occupent et qu'occuperont longtemps encore, sans doute, les manifestations de la force dans la vie des nations. Il peut avoir la claire vue des mesures de prudence qu'impose une telle situation aux peuples qui ne veulent pas être pris au dépourvu dans les conjonctures internationales. Mais ces points de vue ne peuvent obscurcir en lui les éléments du discernement juridique. A la maxime que la nécessité prime tout droit, il sait opposer cette maxime qu'il n'y a pas de droit contre le droit.

Les violations du droit des neutres faibles par des belligérants forts seront toujours possibles en fait, et les prétextes ne manqueront jamais pour les colorer de teintes juridiques. L'histoire enregistre ces faits et note ces prétextes. Le droit les juge et les condamne. Le jurisconsulte a pour inéluctable devoir d'arracher de la face de la force pure comme de la face de la fraude le masque du droit.

ce Rien, k mon sens, de plus fâcheux, de plus démoralisant, disait M. Beernaert à la Chambre des Représentants le S7 février 1894, que de voir mettre le droit en question par ceux-là mêmes qui devraient éventuellement l'invoquer. » Il y a peut-être quelque chose de plus grave que de mettre en question notre droit. C*est de l'annihiler d'avance en soutenant cette thèse que les belligérants devront violer notre territoire, et cela non pas même par prévention et pour se prémunir contre une violation qui pourrait être plus empressée que la leur, — ce qui

certes ne se peut justifier, — mais simplement pour déployer plus commodément le front de leur armée : ce qui est autrement injustifiable.

Nous estimons que pour conseiller la prudence au pays, il n^est aucunement nécessaire de formuler des thèses subversives de tout droit comme de notre condition internatiénale, et de détruire de nos propres mains rimportance et la loyauté des garanties que nous ont données les puissances.

En se plaçant à un point de vue qui n*est pas ici sans importance, il semble bien difficile de saisir comment le sentiment de Fhonneur, de Thonneur militaire comme de tout autre honneur, se concilie avec la thèse qui soutient que Ton peut sans forfaire atteindre un ehneifai en perçant le cœur d*un ami. A prétendre ainsi affranchir Tarmée de tout frein à Tégard du droit dans ce qu'il a de plus respectable, ne courl-on pas le risque d*enlever à cette grande institution toute noblesse ei tout respect? Car la haute considération qui s*atlache justement à Tarmée tient précisément à ce qu*elle est la représentation non de la violence pure, mais de la force au service du droit dans ce qu*il a de plus sacré : la défense nationale. '

Quant aux publicistes sans responsabilité, dont les opinions sont parfois alignées avec quelque complaisance dans de graves écrits, et dont les uns, écrivains français, croient pouvoir déCnir la neutralité belge ce une simple expression diplomatique^ c'est-à-dire rien au point de vue militaire », pendant que les autres, écrivains allemands, disent a leur tour : « qu'on le sache bien, la neutralité belge ne pèsera pas un fétu de paille dans la décision de Tétat-major allemand », — ils ne devraient pas oublier

( 5to )

que les traités de 1859 ont un caractère strictement synallagmatique et que Ton ne comprendrait pas que la Belgique fût tenue de rester neutre et que les Puissances ne fussent plus astreintes à Tobligation de respecter et de garantir sa neutralité. Le principe de la réciprocité des obligations, « sans lequel il n*y aurait point de droit des gens (i) », est inéluctable. Les publicistes qui parlent de la caducité juridique ou pratique des traités de 1839 admettraient-ils que la Belgique fût libre de tirer toutes les conséquences de leurs prémisses et de s'allier avec qui bon lui semble au détriment de leur pays? Nous ne le pensons pas. Que Tintérét s'unisse donc à la raison pour les rendre plus sages ! I^a neutralité belge n'est pas et ne peut pas être l'isolement dans l'insécurité. Elle est Tamitié de tous dans une sécurité réciproquement promise, loyalement procurée en une mesure raisonnable par la Belgique aux Puissances, rigoureusement respectée et garantie par elles à notre pays.

Le droit, nous le savons et nous l'avons rappelé, n'est pas tout dans le monde. Mais ce serait une erreur en sens contraire de supposer qu'il ne fût rien. Nous ne devons pas douter de notre droit. Nous ne devons pas permettre qu'on en doute ou qu'on l'obscurcisse. Et il n'est pas sans importance de constater que tous les arguments allégués pour invalider les traités de 1839 se retournent contre leurs auteurs et deviennent des témoins qui les confondent. Quatre États vivent aujourd'hui dans notre monde international sous le régime de la neutralité permanente : la Suisse depuis 1815, la Belgique depuis 1831, le Grand-Duché de Luxembourg depuis 1867, l'État

(1) FoNCK-BaBHTAifo et Albert Sorbl, Précis de droit des gens. Paris, 1877. p. 357.

Indépendant du Congo depuis 1885. Aucune atteinte effective n'a été portée à Tinviolabilité d*aucun d'eux depuis leur origine. Les garanties stipulées ont de même été, le cas échéant, loyalement prestées. C'est là un fait digne d'être remarqué. Et s'il n'est pas permis d'en tirer des conséquences optimistes, il convient pourtant d'observer que chaque progrès de la raison publique, chaque conquête du droit des gens, tous les facteurs si puissants et si variés qui concourent à l'affermissement dans le monde du sentiment de la justice, sont de nature à consolider la constitution des États qui représentent par excellence la vie pacifique des nations et les éléments stables de l'équilibre international.