La neutralité congolaise et sa combinaison éventuelle

avec la neutralité belge.

La combinaisou juridique de la neutralité congolaise avec la neutralité de la Belgique en cas d'annexion par celle-ci de TÉtat Indépendant du Congo, a donné lieu à

Toutefois l'Association, désirant donner une nouvelle preuve de ses sentiments amicaux pour la France, s*engagc à lui donner le droit de préférence si, par des circonstances imprévues, TAssocialion était amenée un jour à réaliser ses possessions.

(S.) Strauch.

On sait que cette lettre a fait l'objet d'une déclaration de M. le

baron Van Ëetvelde, Administrateur des Affaires étrangères de r£lat

Indépendant du Congo, à M. Bourée, ministre de France à Bruxelles,

conçue en ces termes :

Bruxelles, le Si avril iStn.

L'Association Internationale africaine, lorsqu'elle a fait avec le Gouvernement de la République l'arrangement de 1884, confirmé par la lettre da 5 février 1885, n'a pas entendu et n'a pu entendre qu'en cas de réalisation de ses possessions, le droit de préférence accordé à la France envers toutes les autres Puissances pût être opposé à la Belgique, dont le Roi Léopold était le souverain.

Mais il va de soi que l'Etat du Congo ne pourrait céder ces mêmes possessions à la Belgique sans lui imposer l'obligation de reconnaître le droit de préférence de la France pour le cas où elle vien> drait elle-même à les réaliser.

Ces explications n'enlèvent et n'sûoutent rien aux actes rappelés ci-dessus; loin de leur être contraires, elles ne font qu'en constater le sens.

Je suis autorisé à ajouter que c'est celui qu*y a auaclié l*auguste fondateur de l'Association Internationale africaine en les autorisant.

(S.) Van Ebtvklde.

Un arrangement entre la France et la Belgique rattaché au projet non réalisé de reprise du Congo par notre pays en 1895 était ainsi

conçu :

Considérant qu'en vertu des lettres échangées les S3-â4 avril 1884»

des appréciations di?erses. Nous allons essayer d*éclaircir ce point, après a?oir dégagé aussi nettement que possible la physionomie de la neutralité visée par TActe général de la Conférence de Berlin du i2S6 février 1885 et réalisée par les déclarations de TÊtat Indépendant.

entre M. Strauch, Président de l'Association Internationale du Congo, et H. J. Ferry, Président du Conseil et Ministre des Affaires étrangères de la République Française, un droit de préférence a été assuré à la France pour le cas où TAssociation serait amenée un jour à réaliser ses possessions ; que ce droit de préférence a été maintenu lorsque l'État Indépendant du Congo a remplacé TAssociation Internationale ;

Considérant qu'en vue du transfert à la Belgique des possessions de TËtat Indépendant du Congo, en vertu du Traité de cession du 9 janvier 1895, le Gouvernement belge se trouvera substitué à l'obligation contractée sous ce rapport par le Gouvernement dudit État ;

Les soussignés sont convenus des dispositions suivantes qui régleront désormais le droit de préférence de la France à l'égard de la Colonie belge du Congo.

Article prkmibr. Le Gouvernement belge reconnaît à la France un droit de préférence sur ses possessions congolaises, en cas d'aliénation de celles-ci à titre onéreux, en tout ou en parUe.

Donneront également ouverture au droit de préférence de la France, et feront, par suite, l'objet d'une négociation préalable entre le Gouvernement belge et le Gouvernement de la République Française, tout échange des territoires congolais avec une Puissance étrangère; toute concession, toute location desdits territoires, en tout ou en partie, aux mains d'un État étranger ou d'une Compagnie étrangère investie de droits de souveraineté.

Art. s. Le Gouvernement belge déclare qu'il ne sera jamais fait de cession, à titre gratuit, de tout ou partie de ces mêmes possessions.

Art. 3. Les dispositions prévues aux articles ci-dessus s'appliquent à la totalité des territoires du Congo belge.

En foi de quoi, les soussignés ont dressé le présent arrangement qu'ils ont revêtu de leurs cachets.

Fait en double exemplaire, à Paris, le 5 février 1895.

(L. S f Boû d'Anethan (L. s.) G. Ha^otaux.

M. Kasson, plénipotentiaire des État^Unis, avait proposé à 1* Assemblée de Berlin d*ériger le bassin conventionnel du Congo en zone affranchie du fléau de la guerre, «t le Comité de rédaction, donnant une formule plus parfaite aux vues du diplomate américain, avait suggéré Tadoption des règles suivantes :

La totalité du bassin, y compris les territoires qui s'y trouvent soumis à la souveraineté ou au protectorat d'une des Puissances belligérantes, sera considérée comme territoire d*un Etat non belligérant.

En conséquence, dans le cas d'une guerre entre des Puissances signataires de la présente Déclaration, celles-ci s'engagent à renoncer à étendre les hostilités aux territoires compris dans ce bassin et à les faire servir de base d*opérations de guerre...

Dans le cas où des difficultés s'élèveraient entre des Puissances signataires de la présente déclaration qui exerceraient des droits de souveraineté ou de protectorat dans ledit bassin, les parties renoncent à recourir aux hostilités dans le même bassin et s'engagent à faire appel à la médiation ou à s'en remettre à l'arbitrage d'une^ou de plusieurs Puissances amies.

Ainsi, obligation pour toutes les Puissances, même engagées dans des conflits étrangers au bassin du Congo, de ne pas impliquer ces territoires dans une guerre, et obligation pour les Puissances possessionnées dans ce bassin, en cas de difficultés relatives à leurs possessions, de procéder au règlement de ces difficultés par voie de médiation ou d*arbitrage obligatoire.

C'était le pacigérat intégral appliqué dans l'ordre territorial à d'immenses régions ouvertes à la civilisation. L'Allemagne par une déclaration solennelle, les États- Unis, l'Aiigleterre, l'Italie, la Russie, la Belgique, d'autres Éiais.eiicore, par des témoignages non douteux, avaient

donné leur adhésion à cette organisation pacifique du centre africain.

L'opposition de deux Puissances possessionnées dans le bassin du Congo — la France et le Portugal, peu désireuses de restreindre à ce point leur liberté d'action — fit échouer ce remarquable projet. Mais vers la fin de la Conférence, une proposition, due à l'initiative de M. le baron de Courcel, ambassadeur de France, vint rouvrir la voie à une réalisation éventuelle, dans des conditions plus modestes, des desseins de pacification qui n'avaient cessé d'animer la Haute Assemblée, et permettre à la Conférence de donner à l'État du Congo, dont la reconnaissance par l'ensemble des Puissances était un fait accompli, le moyen de se placer sous un régime conforme aux exigences de sa jeune existence et à ses pacifiques aspirations.

Le chapitre III de l'Acte général de la Conférence de Berlin renferme trois articles placés sous la rubrique : Déclaration rdative à la tieutralité des territoires compris dans le bassin conventionnel du Congo.

Nous avons déjà reproduit la teneur de l'article 10 (i).

Le sens et la portée de ce texte important sont précisés de la manière suivante dans le rapport de M. le baron Lambermont à la Conférence.

Le premier des trois articles qui vous sont soumis prévoit que des Puissances exerçant des droits de souveraineté ou de protectorat dans le l)assin conventionnel du Congo pourront, en se proclamant neutres, assurer à leurs possessions le bienfait de la neutralité. Dans ce cas, — et là se trouve la pensée fondamentale de la clause, — les Puissances signataires s'engagent d'avance à respecter cette

(1) Voyez «/pra, p. 3-2i.

neutralité, sous la seule réserve de Tobservation corrélative des devoirs qu'elle Impose. Cet engagement n'est pas seulement contracté vis-à-vis de la Puissance d'od émane la Déclaration de neutralité, mais à l'égard de toutes les autres Puissances signataires, qui acquièrent ainsi le droit d'en demander le respect.

Aucune limite n'est imposée à la Déclaration de neutralité, qui peut être temporaire ou perpétuelle. Il a été explicitement entendu que cette disposition visait surtout l'État que l'Association Internationale du Congo est en voie de fonder et qu'elle paraît avoir l'intention de placer sous le régime de la neutralité permanente. Ce vœu obtient donc d'avance l'assentiment et la sanction des Puissances. Cependant d'autres Etats ont ou auront des possessions dans le bassin du Congo et peuvent vouloir revendiquer le même privilège. Il s'en trouve dès aujourd'hui deux qui possèdent des colonies d'un seul tenant, situées partie dans le bassin conventionnel, partie en dehors. Il n'était possible ni d'exclure ces territoires de la clause de neutralité, ni de les y comprendre complètement, puisque la neutralisation, placée sous la garantie facultative des Puissances signataires de l'Acte général, ne saurait s'étendre en aucun cas au delà des limites du bassin conventionnel. C'est pour parer à cette difficulté qu'on a visé dans l'article, à côté des territoires, a les parties de territoire dépendant desdites contrées ». Au surplus, l'article suivant vise plus spécialement la situation des Puissances qui se trouvent dans ce cas. Ajoutons, comme M. l'Ambassadeur d'Angleterre en a fait la remarque, que la faculté de se déclarer neutre appartiendrait aux Puissances adhérentes qui exercent une souveraineté ou un protectorat dans les territoires du bassin conventionnel du Congo, au même titre qu'aux Puissances signataires. Tel serait le cas, par exemple, pour le Sultan de Zanzibar, s'il adhérait à l'Acte général et plaçait ses États sous le régime défini par cet Acte.

M. le baron de CourceU à l'occasion de sou vote, a fait la déclaration suivante, à laquelle s*est ralliée ensuite la délégation portugaise :

Je crois devoir bien préciser la portée que mon Gouvernement, en m'autorisant à souscrire à la rédaction définitivement adoptée pour le chapitre III, attache aux stipulations consignées dans les trois articles de ce chapitre.

Il est entendu que le mot de neutralité, employé <^ Tarticie 10, est pris dans son sens propre et technique, c'est-à dire qu'il qualifie la situation légale d'un tiers qui s'abstient de prendre part à la lutte de deux ou plusieurs parties belligérantes. Pour qu'on parle de neutres, il faut qu*il y ait des belligérants, et il n'y a pas de neutralité en temps de paix, ni entre deux parties envisagées seulement au point de vue de leurs rapports mutuels. Cependant rien nVmpéche un État de se proclamer perpétuellement neutre, c'est-à-dire de déclarer qu'en aucun cas il ne prendra volontairement part à une guerre engagée enire d'autres Puissances. Mon Gouvernement reconnaît qu'aux termes de l'article 10, les immunités assurées par le droit des gens, en temps de guerre, aux territoires des neutres, sont acquises, sous la garantie facultative des Puissances signataires de notre Acte général, aux territoires de l'Afrique équatoriale compris dans la zone conventionnelle de la liberté commerciale, aussi longtemps que les États dont ces territoires relèvent observeront la neutralité, avec tous les devoirs qu'elle implique.

La neutralité congolaise résulte de la déclaration de neutralité permanente faite par l'Étal conformément à Farticle lU de FActe de Berlin, notifiée le 1"* août 1885 aux Puissances signataires de TAcle général et complétée par la Déclaration du 28 décembre 1894. Les territoires placés sous le régime nouveau sont indiqués dans ce dernier Acte, avec les traités qui les délimitent.

La neutralité congolaise appartient, comme la neutralité belge, à la catégorie -des neutralités permanentes pures, c'est-à-dire non modalisées par des tempéraments ultérieurs à la souveraineté. Mais il existe entre la neutralité permanente prévue par la Conférence de Berlin, actualisée par les déclarations de TÉtat Indépendant du Congo, et la neutralité permanente instaurée comme régime de la Belgique par la Conférence de Londres en 1831, des différences considérables. Ni le point de départ, — élection d'un côté, obligation initiale de l'autre, — ni l'économie fondamentale, ni la sphère de rayonnement dans l'espace et dans le temps ne doivent être confondus. La différence la plus saillante concerne la garantie. Il ne serait pas exact de dire qu'aucune garantie ne fut attachée à la neutralité congolaise. Ce qui est vrai, c*est qu'alors que la garantie belge est obligatoirement assumée, la garantie congolaise est seulement conventionnellement autorisée. L'appel en garantie peut être adressé à chacune des Puissances signataires et à toutes par TÉtat intéressé, et Faction de ces Puissances est dès maintenant prévue et réciproquement autorisée entre elles. C'est ce qu'indique nettement le passage suivant du rapport : « Cet engagement (de respecter la neutralité) n'est pas seulement contracté vis-à-vis de la Puissance d'où émane la Déclaration de neutralité, mais à l'égard de toutes les autres Puissances signataires qui acquièrent ainsi le droit d'en demander le respect. » Malgré cela, la différence des deux neutralités au point de vue des sanctions externes demeure saillante, et la question de leur combinaison peut présenter^ à ce point de vue, quelque complexité.

M. Fauchille a soutenu que l'annexion devait avoir pour conséquence, non là cdmbrnaison juridique des deux

neutralités, mais leur extinction (i). Cependant la subrogation de rÉtat cessionnaire aux droits et obligations de rÉtat cédant est ici manifeste, et notre savant collègue de l'Institut de droit international n'a pu échapper à cette conséquence qu'en altérant la physionomie des dgix États, en défigurant le caractère des liens qui les rattachent aux Conférences de Londres et de Berlin.

Situation anormale en tout cas, a-t-on dit, et qui exige de nécessité une régularisation. Les avantages de l'adoption par la Belgique, de concert avec les Puissances, d'un régime assimilant les territoires congolais annexés au territoire beige au point de vue de la garantie, peuvent être appréciés. Mais de là à considérer la situation résultant immédiatement de l'annexion pure et simple comme irrégulière, il y a loin. Le droit international n'est pas sans connaître des États dont les territoires, bien que relevant d'une même souveraineté, ne sont pas soumis à tous égards au même régime. L'article 10 de l'Acte de Berlin prévoit même précisément ce cas pour diverses Puissances dont les possessions débordent le bassin conventionnel du Congo. Dans le cas présent, à quoi se réduirait la différence ?

L'État pourrait être amené à ne pas suivre à tous égards la même procédure concernant d'une part son territoire national, d'autre part ses établissements coloniaux. Parmi les moyens de sanctionner son droit, un moyen de surcroît — la prestation obligatoire de la garantie — qui existe d'un côté n'existe pas de l'autre.

Il ne résulte pas de là que l'État ne conserve pas des

(1) Fauchille. L'annexion du Congo à la Belgique et le droit international. (Revue générale de droit IffTERNATIONAL PUBLIC, 1895,

moyens suffisants de sauvegarder son domaine colonial. L'infériorité est loin d'être, au point de vue pratique» aussi grande qu'on pourrait le penser, Tappel en garantie et l'intervention des garants étant autorisés. D'autre part, l'État possède, en ce qui concerne le domaine colonial, des moyens d'intéresser les autres Puissances à sa cause, moyens qu'il ne possède pas en ce qui concerne le territoire national proprement dit, certaines cessions et concessions ne présentant pas le même caractère dans les deux cas. Il y a donc des éléments compensateurs, et il serait téméraire d'en contester la valeur.

Il ne Taut pas oublier, en tout cas, que la neutralité permanente, avec toutes les conséquences qui s'y rattachent essentiellement, subsiste indépendamment de la garantie et que, sauf cet élément de surcroit, la neutralité congolaise et la neutralité belge se retrouvent sur un terrain commun également ouvert à leur solide défense.

Des difficultés spéciales peuvent naître, à la vérité, au sujet ou dans les limites du domaine colonial. Mais l'Acte de Berlin s'est attaché précisément à en assurer la solution pacifique par l'obligation stricte imposée à tous de la médiation préalable et par des prévisions d'arbitrage. L'article 15 de cet Acte est, en effet, ainsi conçu :

Dans le cas où un dissentiment sérieux, ayant pris naissance au sujet ou dans les limites des territoires mentionnés à l'article 1*' et placés sous le régime de la liberté commerciale, viendrait à s'élever entre des Puissances signataires du présent Acte ou des Puissances qui y adhéreraient par la suite, ces Puissances s'engagent, avant d*en appeler aux armes, à recourir à la médiation d'une ou de plusieurs Puissances amies.

Pour le même cas, les mêmes Puissances se réservent le recours facultatif à la procédure de l'arbitrage.

Le rapport de M. le baron Lambermont sur cet article s^exprime comme suit :

Dans la r(^>alité, la mt^diation sera généralement efficace et conduira le plus souvent à Taplanissemcnt des difficultés internationales. Four TEtat naissant du Congo, que toutes les Puissances désirent entourer de garanties pacifiques, cette disposition offre une sérieuse valeur, puisquelle oblige les États qui auraient un dissentiment avec lui à recourir d'abord à la médiation des Puissances amies.

Afin de mieux préciser le sens préventif de la clause, M. l'Ambassadeur d'Italie a demandé qu'on substituât au terme de conflit celui de dissenliment sérieux, et M. le Ministre des Etats-Unis, d'accord à ce sujet avec JH. le comte de Launay, a propose de stipuler explicitement que la médiation précéderait toujours l'appel aux armes. (Annexe n"* 4.) 11 a été fait droit à celte double observation (Ij.

Rappelons d'autre part que la Conférence de Berlin s*est attachée à localiser le théâtre des conflits étrangers de leur nature aux possessions africaines, en imposant aux Puissances l'obligation positive de prêter leurs bons offices, en vue de réaliser un accord amenant les belligérants, l'un à ne pas étendre les hostilités aux contrées situées dans le bassin conventionnel du Congo, l'autre à n'en pas faire une base d'opérations militaires : ce qui constitue la neutralisation de ces contrées pour la durée de la guerre. L'article 11 de l'Acte général, dont nous avons déjà donné le texte, est relatif a cette hypothèse (2) .

(1) Comparez les articles 1, 2, 3, 8, 9, 16, 20 et 27 de la Convention de La Haye pour le règlement pacifique des conflits internationaux.

(2' Voyez supra, p. 322.

Rappelons encore ici que TActe de navigation du Congo assure à toute éventualité, en temps de guerre comme durant la paix, en faveur des belligérants comme au protit des neutres, le développement de la vie pacifique el commerciale dans les artères de la zone

La Belgique, disait TExposé des motifs du projet de loi du 12 février 1895 concernant Tannexion du Congo à notre pays, la Belgique, en vertu de la loi même de son existence, est mise en dehors des compétitions des Puissances européennes; en s*installant sur les rives du Congo, elle y transporte cette même loi et apporte ainsi aux Puissances un nouveau gage de Taccom plissement de leurs desseins. Sans doute le régime des deux neutralités n'est pas identique : la garantie des Puissances, individuelle et forcée à l'égard

franche. Et ces artères, ce sont non seulement le Congo, ses embranchements, ses affluents et ses embouchures en y comprenant la mer territoriale qui y fait face, mais encore les routes, chemins de fer, lacs et canaux mentionnés aux articles 15 et 16 de TActe de navigation. LMnvioIabilité de la propriété tant belligérante que neutre, à la seule exception de la contrebande de guerre, reçoit ainsi une remarquable extension. Si les navires de guerre ne sont pas exclus des eaux neutralisées, en fait et sauf les difficultés d'application assez singulières du régime instauré, toute opération militaire devient impossible. L'article 25 de TActe général est conçu en ces termes :

« Les dispositions du présent Acte de navigation demeureront en » vigueur en temps de guerre. En conséquence, la navigation de » toutes les nations, neutres ou belligérantes, sera libre, en tout » temps, pour les usages du commerce, sur le Congo, ses embran- M chements, ses affluents et ses embouchures, ainsi que sur la mer » territoriale faisant face aux embouchures de ce fleuve.

» Le trafic demeurera également libre, malgré l'état de guerre, sur » les routes, chemins de fer, lacs et canaux mentionnés dans les » articles 15 et 16.

» Il ne sera apporté d'exception à ce principe qu'en ce qui con- » cerne le transport des objets destinés à un belligérant et considérés, » en vertu du droit des gens, comme articles de contrebande de » guerre.

» Tous les ouvrages et établissements créés en exécution du » présent Acte, notamment les bureaux de perception et leurs » caisses, de même que le personnel attaché d'une manière perma- » nente au service de ces établissements, seront placés sous le régime >} de la neutralité et, à ce titre, seront respectés et protégés par les 9 belligérants. »

de la Belgique, est facultative h IVgard des régions africaines régies par l'Acte de Berlin. Mais le Gouvernement belge, étranger aux conflits des grandes nations de l'Europe, pacifique par devoir et par nature, détourne des territoires placés sous sa juridiction en Afrique le seul péril sérieux de guerre qui les saurait menacer et qui serait le contrecoup d'une conflagration européenne. Or, c'est précisément ce péril que la Conférence de Berlin tenait à conjurer par ses dispositions.

L'hypothèse inverse serait-elle possible? La Belgique, en affermissant la neutralité congolaise, pourrait-elle compromettre la sienne en acquérant le caractère de métropole à l'égard d'une vaste colonie africaine? Non : une telle crainte manque de tout fondement. Une guerre éclatant au Congo serait provoquée ou bien par une attaque de peuples non civilisés, étrangers au droit international de l'Europe et incapables dès lors de réagir sur lui ; ou bien par l'agression d'une nation colonisatrice. Mais toutes les nations de cet ordre sont liées par l'Acte de Berlin : un acte de violence commis par l'une d'elles serait une infraction au droit européen, autorisant l'intervention des autres Puissances. La médiation, qui doit précéder en tout cas les hostilités, serait réclamée et ne pourrait être déclinée. Ce' frein a été efficace, il le sera davantage dans la combinaison nouvelle. Au surplus, les intérêts coloniaux sont solidaires en Afrique; ils ne pourraient être impunément compromis par une nation au détriment des autres, et si le cas se présentait, les nécessités de la politique viendraient en aide aux garanties du droit.

Ce qui est certain, c'est qu'une telle éventualité n'est pas entrée dans les prévisions des Puissances garantes de la neutralité belge. Toutes ces Puissances faisaient partie de la Conférence de Berlin, et leurs déclarations multiples au sein de cette assemblée démontrent qu'elles ont prévu et encouragé l'entrée de la Belgique dans la voie coloniale.