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L'expression faits de la guerre engloble plus de cas que la précédente. Les faits de la guerre sont ceux qui sont nés par le fait et à l’occasion de la guerre. Ils peuvent n'avoir avec la lutte qu’un lien assez lâche, un rapport plutôt indirect. Par exemple, des dégâts de cantonnement de l’armée nationale ou des travaux de défense effectués à l'approche de l’adversaire, quand même, en raison de l'arrêt infligé à l'ennemi en marche, ils n’auraient pas été utilisés au cours d’un combat.

Les auteurs de la loi actuelle ont voulu assurer aux victimes des faits de la guerre une réparation aussi intégrale que possible, mais ils n’ont pas entendu réparer tous les préjudices sans exception subis par les Français au cours de la guerre et se rattachant à celle-ci par un lien quelconque. Ils ont entendu viser seulement les préjudices spéciaux, exceptionnels, résultant des opérations de guerre, de l'invasion ou de l’occupation.

Que comprend l'expression « faits de la guerre ? » Elle comprend d’abord tous les événements que la jurisprudence du Conseil d’État antérieure à la loi de 1919 appelait « faits de guerre » et pour lesquels aucun recours n’était possible contre l’État français, motif pris de ce qu'ils étaient soi-disant un cas de force majeure. Cette expression contient en outre l’ensemble des opérations militaires, c’est-à-dire, comme l'indique l’article 2, $ 3, les mesures préparatoires de l’attaque, les mesures préventives de la défense, celles dues aux nécessités de la lutte,

à l'évacuation des points menacés, à l’occupation dans les portions du territoire compris dans la zone des armées (Rolland : livre cité, p. 44).

Ce qui corrobore M. Rolland dans cette opinion, c’est le rejet d’un amendement de M. Mistral tendant à ajouter à l’énumération de l’article 2 des dommages résultant des explosions ou accidents survenus ou ayant pu survenir dans les arsenaux, manufactures, dépôts de muni-

tions de l’État, dans les usines privées de munitions ({). * * *

Pour bien saisir la portée de l’innovation juridique de la loi de 1919, il importe de s’arrêter à l’examen de l’ancien concept du fait de guerre. Le fait de guerre est une circonstance telle, d’après les législations et la jurisprudence précédentes, qu’elle ne pouvait donner lieu qu’à l'irresponsabilité de l’État. Cette irresponsabilité, la doctrine la basait sur deux théories directes : 1° celle des faits de guerre, actes de gouvernement ; 2° celle des faits de guerre, cas de force majeure.

Quelque idée que l’on se fasse de la valeur de la théorie des actes de gouvernement, tous sont d'accord sur ce point: les actes de gouvernement n’ouvrent aucun recours contentieux à ceux qui, de leur fait, subissent des dommages. Mieux vaut, dit-on à l’appui de cette thèse, sacrifier des

(1) 2e séance de la Chambre du 24 déc. 1918, J. O., 95 déc. 1918, pp. 3534-3536.

intérêts individuels qu'amoindrir la liberté d'action du gouvernement dans les questions essentielles. On admet qu’en certaines circonstances graves, le premier devoir qui s’impose à l’État, c’est d'agir, de « gouverner ». En vue d’une grande. nécessité publique, les ministres peuvent prendre des mesures qui vont blesser des intérêts privés. Les rendre responsables, ce serait paralyser une action qui s'exerce en vue de l'intérêt commun (Laferrière). ,

Bien entendu, la responsabilité dont il pourrait être question ici est celle qui se traduit par des dommagesintérêts. Quant à la responsabilité politique, elle existe en tous cas.

L'Etat, si on considère le fait de guerre comme un acte accompli sous l'empire d’une grande nécessité publique, serait irresponsable à raison du fait de guerre. Il ne peut être question de droit à la réparation du dommage de guerre, l'Etat, le gouvernement étant irresponsable par définition. Cette thèse conviendrait très bien à un régime absolutiste. C’est ainsi qu’une monarchie de droit divin, où le pouvoir n’est qu’une émanation de l’être suprême, prétend à l’infaillibilité dans ses actes.

Cette manière de voir, qui eut beaucoup de succès sous la Restauration, a été revue par M. Hauriou. Il a tenté de la démocratiser, de la plier aux modifications de la

Constitution. Mais, pour beaucoup d'auteurs, les actes de

gouvernement n'existent pas et la thèse précédente est sans fondement. À

Ce qu’il faut en retenir, c’est qu’avec elle la réparation n’était pas un droit pour le sinistré, vu l’irresponsabilité logique du gouvernement à raison de ses actes. Tout au plus le gouvernement pouvait-il octroyer, allouer un secours, s’il le voulait bien. Elle ne reconnaît que deux pouvoirs: le législatif et l’exécutif. Ce dernier se ramifierait en trois directions : l’autorité judiciaire, l’autorité gouvernementale, l’autorité administrative. C’est nier le principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs. On ne peut admettre dans un Etat moderne une telle théorie. Puis, comme l’a remarqué M. Michoud, « si tous les faits de guerre sont actes de gouvernement, il faut considérer comme tels non seulement les actes commandés par les nécessités immédiates de la lutte (destruction des maisons par les projectiles, occupation des propriétés privées par les troupes, etc.), mais aussi les actes accomplis par l’autorité militaire avant la lutte et dans le but de la préparer (établissement d’un système de fortification à distance de l’ennemi, autour des places dont on prévoit l'investissement ; occupation des propriétés privées pour le casernement des troupes, etc.). En quoi le plus ou moins grand éloignement de l'ennemi peut-il changer le caractère gouvernemental de l'acte? » Comment appeler actes de gouvernement les dégâts qui sont le fait de l’ennemi ?

On peut donc conclure qu’à supposer fondée la théorie des actes de gouvernement considérée en elle-même, on ne peut appeler actes de gouvernement les faits de guerre. Et par conséquent le principe de l’irresponsabilité de l'Etat ne devait pas s'appliquer à eux.

Une autre explication consiste à baser sur la force majeure l’irresponsabilité de l’Etat. Le fait de guerre est un cas de force majeure, affirme-t-on.

L'article 1773 du Code Civil parle ,de « cas fortuits extraordinaires. » Cette conception du Code a été empruntée par les lois de secours qui ont suivi les invasions du territoire français au cours du dernier siècle ; elle avait jusqu’à présent inspiré la jurisprudence administrative.

L'’argument « force majeure » est considéré par les adversaires du droit à la réparation intégrale, comme constituant une trouvaille et comme une véritable « artillerie lourde », selon expression de M. Joseph Barthélemy, à l'encontre des arguments des partisans de la réparation intégrale. « Nous disons [contre la réparation intégrale], affirme M. Colson, qu’il y a force majeure, que l’effet du tir de nos canons, les destructions indispensables pour enrayer une attaque de vive force sont des calamités découlant de nécessités dont nul n’est responsable. » Le dommage de guerre serait un accident de

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fortune, comme ceux qui résultent de la foudre, des tremblements de terre, des inondations, et nul n’en serait responsable : les habitants des régions envahies seraient victimes d’un fléau, non d’une injustice.

Les cas de force majeure ne sont jamais générateurs d’une responsabilité. La fatalité implique l’irresponsabilité. Les faits de guerre sont des cas de force majeure, et l'Etat ne peut en conséquence en assumer la responsabilité.

La force majeure est ce à quoi on ne peut résister même en l'ayant prévu. Le cas fortuit est ce qui arrive sans qu'on ait pu le prévoir. Dans un cas comme dans l’autre, il est évident que la responsabilité de l’homme ne saurait être engagée à raison de phénomènes qui sont hors de son pouvoir, sur lesquels sa volonté ne peut avoir aucune influence. Contre la réalisation du fait de guerre on ne peut rien. Il est impossible, même en prévoyant son arrivée, d'empêcher que l’obus tiré: n'arrive à telle heure dans tel ou tel village, sur telle maison.

Le caractère de force majeure disparaît dès que le ‘dommage est le résultat non: d’un fait dont la nécessité est actuelle et s’impose brutalement, mais d’un fait dont la nécessité n'apparaît pas comme immédiate. Par exemple, au cas de travaux préparatoires de défense effectués par mesure de prudence autour d’une place dont

le siège n’est pas imminent, il y aura lieu à responsabilité

or 2

de l'Etat à raison de ces travaux, ils ne résultent pas d’un cas de force majeure.

La nécessité d’effectuer ces travaux n'apparaît pas comme immédiate et pressante.

Donc le fait de guerre, sauf certains cas exceptionnels comme celui des travaux préparatoires de défense n’ayant pas un caractère imminent, devait, d’après les législations antérieures à l'actuelle, rester considéré comme un cas de force majeure.

__ C’est pourquoi les lois des 23-25 septembre 1814, le

décret du 6 avril 1815, le décret des 29 mai, 6 juin 1815, la loi du 28 avril 1816, celles du 6 septembre 1871, du 7 avril 1873 et du 28 juillet 1874 ont affirmé l’irresponsabilité de l'Etat, à raison des dommages causés par les faits de guerre.

Une telle opinion, malgré son bien fondé apparent, est en réalité le résultat d’une confusion. En cas de guerre il y a bien force majeure. Mais la force majeure existe uniquement du chef de celui qui subit le fait de guerre. Elle a un caractère unilatéral. Il n’y a pas de force majeure pour celui qui a commandé l’exécution des actes dommageables, c’est-à-dire l’État qui a voulu la guerre. Rappel de l’ambassadeur ennemi, ordre de mobilisation générale, etc..., etc. sont des faits qui constituent le préliminaire obligé, de par les conventions et usages internationaux, d’une guerre moderne. Le caractère fatal et

inévitable des faits de guerre a un aspect purement unila-

Gt CHAPITRE VI

téral et on ne voit pas dans ces conditions la base logique du principe général de l’irresponsabilité de l’État à raison de ces faits.

En outre, du côté de la nation qui subit la guerre, il n’y a véritablement force majeure que lorsque ses forces militaires ne peuvent plus résister à l'ennemi. C’est le sens littéral de l’expression force majeure.

Cette doctrine, qui classe la guerre parmi les cas fortuits extraordinaires et prétend faire découler de là lirresponsabilité de l’État à raison des faits de guerre, est, dit-on, basée sur l’article 1773 du Code civil. Cet article 1773 vise le cas où dans un bail le preneur se charge des cas de force majeure et il dit qu'une telle stipulation, « ne s'entend pas des cas fortuits extraordinaires, tels que les ravages de la guerre ou une inondation ». De ce texte on prétend déduire que la guerre est à considérer comme un cas de force majeure pour l’État.

L'article 1773 vise la responsabilité du preneur dans un bail à ferme. Il est évident qu’en une telle hypothèse. pour le bailleur comme pour le preneur, personnes privées, la guerre est un cas de force majeure. L’irresponsabilité du preneur en l’espèce est manifeste. Mais il n’y a aucune raison de tirer de ce texte une conclusion générale. Pourquoi transposer en droit public une règle de droit civil, alors que l’on s'accorde à dresser un mur entre crs deux parties du droit ? Pourquoi vouloir appli-

quer un texte à une hypothèse qu’il ne peut pas prévoir,

de par son caractère et sa place dans le Code ? D'ailleurs, même en admettant que la guerre soit inévitablement et en toute hypothèse un cas de force majeure, cela n’entraînerait pas forcément l’irresponsabilité de l’État à raison des. dommages de guerre. La notion de force majeure est sans valeur en l’espèce. « Elle peut, dit M. Joseph Barthélemy, servir à annihiler une responsabilité pour faute ; elle ne peut exclure une responsabilité pour risque social fondée sur l’équité.

Peu importe, en effet, qu’il y ait ou non faute de l’État. Un fait s'impose brütalement : c’est que, du fait de ia guerre, certains citoyens seulement et non pas tous ont subi des préjudices spéciaux, exceptionnels, anormaux, supplémentaires en quelque sorte. En plus de certains dommages qui sont la suite, la conséquence indirecte de l’état de guerre, comme par exemple le ralentissement des affaires dans certaines professions, il y a des dommages qui sont « l'apanage » exclusif des habitants, des régions envahies : prélèvements, réquisitions, amendes, destructions, etc., etc.

Si l'on admet que ces dommages supplémentaires doivent rester sans réparation, on viole d’une façon flagrante le principe de l'égalité devant les Charges publiques. Il serait injuste que certains citoyens supportent seuls et en entier des dégâts dont ils ont été victimes à cause de la communauté. Tous les membres du corps social doi vent subir les charges du risque social. Q Il ne faut pas,

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disait Buffet en 1871, que la France se croie divisée en deux parties, dont l’une aura subi tous les dommages de l'invasion et serait, si la guerre se renouvelait un jour, encore exposée à les subir seule de nouveau, et à les cumuler avec sa part proportionnelle dans les frais généraux, tandis qu’une autre partie du pays ne supporterait que ceux-ci. Il ne faut pas établir sur notre territoire cette ligne déplorable de démarcation. » « La guerre, le fait général de la guerre fait peser toute la France des dommages et des risques généraux : mort, blessures, maladies pour les militaires aux armées, pertes pécu- : niaires, absence de gains pour les mobilisés et même pour un grand nombre de non mobilisés, à raison du marasme d’un grand nombre d’affaires. Ces risques, ces dommages généraux, nos malheureuses régions en supportent leur lourde part ; mais pour elles ce n’est pas tout. S’ajoutant au fait général de la guerre, le fait spécial de l'invasion leur fait supporter des dommages supplémentaires : meurtres, incendies, pillages, vols, destructions que n’ont pas connus... les régions épargnées par l’ennemi » (1). |

L'ancien concept du fait de guerre qui avait fait naître, pour le plus grand tort du sinistré, une règle désespérante ne pouvait plus subsister après la guerre actuelle. Qu’on ait traité à la légère des dégâts provenant de la guerre,

(1) M. Pierre Forgeot, député. Chambre. Séance, 26 oct. 1916, J0,,24100t, 4h40 118;

c’est assez naturel à une époque de régime peu démocratique, à une époque aussi où ces dégâts étaient, somme toute, relativement peu importants. Il n’en pouvait être de même à l’époque actuelle, où les idées de justice nationale et internationale ont fait de grands progrès, où surtout la durée de la guerre, le perfectionnement des moyens de destruction et la stabilisation du front ont eu pour résultat l’anéantissement de régions entières, la mise en ruine de ruines elles-mêmes. Il a fallu briser une vieille formule, et remplacer dans les textes le mot fait de guerre par l’expression plus large « fait de la guerre ». Il importait souverainement de ne pas permettre la réédition de l’ancienne doctrine du fait de guerre cas de force majeure. Il importait aussi d'élargir le champ des réparations, en rendant celles-ci applicables non seulement aux faits ayant un rapport direct avec les nécessités immédiates du combat, mais aux faits ayant pour cause les opérations de la guerre en général.

En résumé, que l’on se base sur l’idée de la force majeure ou sur celle de l’acte de gouvernement pour affirmer la non-responsabilité de l’État à raison des dommages de guerre, on commet une erreur grossière qui a sa source dans l’idée fausse que l’on se fait de la natura de la guerre. Un préjugé traditionnel a voulu que pendant longtemps on considérât purement et simplement la guerre comme un cataclysme, un fléau, une triste fatalité. Évidemment, les événements qu’implique la guerre :

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incendies, pillages, vols, bombardements, destructions, le déchaînement inouï de toutes ces brutalités qui bouleversent le cœur et l'esprit font penser à une catastrophe. Mais si, au lieu de s’arrêter à la contemplation superficielle des phénomènes, on en recherche le substratum, la signification profonde, on est obligé de convenir que la guerre est une manifestation de la vie de l’État. Certains vont jusqu'à soutenir que la guerre est la conséquence inéluctable de ce qu’on a appelé « les lois de l'Histoire », et qu’elle a sa source dans des inimitiés ancestrales et héréditaires existant entre certains peuples.

Sans juger cette question générale qui n’est pas de notre compétence, il est certain qu’en fait, à certains moments de l’histoire, il y a, d’un côté, des Etats de proie qui prétendent par la seule force matérielle tirer parti de la supériorité qu’ils ont acquise, et, en face d'eux, d’autres Etats qui défendent contre l’agresseur leur intégrité, leur existence même.

La guerre ainsi envisagée apparaît comme un fait national. «C’est parce qu'il y a des Etats qu’il y a la guerre (1) ». Le sinistré qui du fait de la guerre a subi un préjudice se présente à ses compatriotes et leur dit : Je faisais partie avec vous d'une association. Pour la défense

de la chose sociale mon bien a été détruit, et ce dans le

(1) Joseph Barthélemy, Public. Com. Nat. d'action. Fascic. K, p. 3.

but de notre association à tous : indemnisez-moi. C'est mon droit, et il n’y a pas de raison pour que mes charges publiques soient plus élevées que les vôtres.

De la notion légale nouvelle du fait de la guerre plusieurs conséquences résultent : 1° Suppression de la distinction entre le fait de guerre et la mesure préventive, ces deux catégories d'événements rentrant à présent dans l’extension de notre fait de la guerre ».

2° Réparation des dommages causés aux personnes et aux biens indistinctement, que le dommage soit causé à la personne ou aux biens, s’il a sa cause dans un fait de la guerre, il ouvre logiquement droit à réparation.

3° Pas de distinction suivant la nationalité des auteurs du dommage. Il n’y aura pas lieu de distinguer entre les dommages causés par l’armée nationale et les dommages causés par l'ennemi. «La défense du pays, avec les obligations qu’elle entraîne et les risques qu’elle comporte pour les individus, constitue une charge publique au premier chef. Devant cette charge tous doivent être égaux. L'égalité est rompue si les victimes d’une armée d'occupation ou d’invasion qui ont eu déjà à supporter toute l'horreur de la guerre ne peuvent même pas demander à la nation la réparation des préjudices qu’elles ont subi. Sans doute la charge spéciale qui pèse sur ces citoyens leur est imposée par une armée étrangère. Mais

cette présence n’est qu'une suite des opérations de défense FE

du pays (1). ;

(1) Rapport fait au nom de la Commission du budget chargée d'examiner la proposition de loi de M. Louis Marin, tendant à réglementer la réparation de certains dommages matériels provenant de faits de guerre continentale ou de l'occupation du territoire par une armée ennemie. Session ordinaire, séance du 16 mars 1914. Documents Parlement. Chambre p. 1445, annexe no 3700.