CHAPITRE VI

C'est le 14 mars 1919 que M. Lloyd George et le président Wilson ont proposé à M, Clemenceau, à la place de l'occupation interalliée d'une Rhénanie indépendante, rengagement de la Grande-Bretagne et des États-Unis de venir immédiatement apporter leur aide à la France, si celle-ci était l'objet, de la part de l'Allemagne, d'une agression non provoquée. J'ai raconté, dans le chapitre précédent, comment, par une négociation de cinq semaines, M. Clemenceau a obtenu, à la fois, l'occupation et les deux traités. La genèse, le texte et le sort ultérieur de ces contrats solennels et sans précédent tiennent, dans l'ensemble de la paix, une place importante.

J'ai dit « sans précédent » et j'y insiste. L'Angleterre, au cours de son histoire, a conclu, avec divers pays continentaux, des accords spéciaux et temporaires : elle n'a jamais souscrit d'obligations générales et permanentes. Elle a parfois donné son aide : elle ne s'est jamais engagée d'avance à la fournir. Même dans les années qui ont précédé la guerre, malgré le danger allemand que l'on sentait monter, la Grande-Bretagne ne s'est pas liée. Le 2 août 1914, elle était libre et pouvait, en toute

indépendance, choisir sa voie. Les conversations poursuivies en 1911, au moment de la crise d'Agadir, par les États-Majors français et anglais, avaient étudié les modalités d'une éventuelle action commune. Mais rien n'avait été décidé quant à l'objet et quant aux conditions de cette action. Les lettres échangées, en novembre 1912, entre Sir Edward Grey, ministre des Affaires étrangères britannique et l'ambassadeur de France, M. Paul Cambon, avaient réservé la liberté de chacun. Sir Edward Grey écrivait :

A différentes reprises, au cours des dernières années, les États-Majors militaires et navals de la France et de la Grande- Bretagne ont échangé leurs vues. Il a toujours été entendu que ces échanges de vues ne portent pas atteinte à la liberté de l'un ou l'autre gouvernement de décider, à n'importe quel moment dans l'avenir, s'il doit, ou non, soutenir l'autre avec ses forces armées.

Nous avons admis que des échanges de vues entre techniciens ne constituent pas et ne doivent pas être regardés comme constituant un engagement qui oblige l'un ou l'autre gouvernement à intervenir dans une éventualité, qui ne s'est pas encore présentée et qui peut ne jamais naître. Par exemple, la répartition actuelle des flottes française et anglaise ne repose pas sur un engagement de collaborer en cas de guerre.

Lorsqu'au jour de la mobilisation allemande, M. Poincaré adressa un appel au roi d'Angleterre, pour que la Grande-Bretagne fût aux côtés de la France dans la bataille désormais certaine, George V se borna à lui répondre, dans les termes d'ailleurs les plus sympathiques, que les échanges de vues continueraient sur tous les points entre son gouvernement et le gouvernement français, mais « qu'en ce qui concernait l'attitude de son pays, les événements changeaient trop rapidement pour qu'il fût possible de prévoir ce qui se passerait ». La lettre tout entière est à citer.

Buckingham-Palace, 1®' août 1914, Cher et grand ami,

J'apprécie on ne peut plus hautement les sentiments qui vous portèrent à m'écrire dans un esprit si cordial et si amical et je vous suis reconnaissant d'avoir exposé vos vues si complètement et si franchement.

Vous pouvez être assuré que la situation actuelle de l'Europe est pour moi une cause de beaucoup d'anxiété et de préoccupation et je suis heureux à la pensée que nos deux gouvernements ont travaillé ensemble si amicalement pour tâcher de trouver une solution pacifique aux questions à résoudre.

Ce serait pour moi une source de réelle satisfaction si nos efforts combinés aboutissaient à un succès et je ne reste pas sans espoir que les terribles événements qui semblent si proches pourront être empêchés.

J*admire le sang-froid dont vous et votre gouvernement faites preuve en vous gardant de prendre à la frontière des mesures militaires exagérées et d'adopter une attitude susceptible le moins du monde d'être interprétée comme une provocation.

Je fais personnellement tous mes efforts, afin de trouver quelque solution qui permette, en tout cas, d'ajourner les opérations militaires actives et de laisser aux puissances le temps de discuter entre elles avec calme. J'ai l'intention de poursuivre ces efforts sans relâche, tant qu'il restera un espoir de règlement amical. Quant à l'attitude de mon pays, les événements changent si rapidement qu'il est difficile de prévoir ce qui se passera ; mais vous pouvez être assuré que mon gouvernement continuera de discuter franchement et librement avec M. Gambon tous les points de nature à intéresser les deux nations.

George, R. I.

Le 2 août au soir, le gouvernement britannique nous promettait de barrer la Manche avec sa flotte dans le cas d'une sortie de la flotte allemande : r.en de pte, rien de moins. Et ce n'est qu'après l'invasion de la Belgique que l'Angleterre s'est décidée à entrer dans la guerre (!)♦

(1) La thèse soutenue, pendant la discussion du traité de paix à la Chambre française en 1919, que l'Angleterre était liée à la France depuis 1912 par un engagement positif, est de tout point inexacte.

L'engagement formel qu'offrait le 14 mars 1919 M. Lloyd George marquait donc, dans le développement de la politique traditionnelle de son pays, une éclatante innovation. Le désir de déterminer M. Clemenceau à renoncer à l'occupation du Rhin y était-il pour quelque chose? Sans doute. Mais cette offre exprimait en outre, non seulement de la part de M. Lloyd George, mais de celle de son pays, la reconnaissance des grandes leçons de la guerre ; un hommage à l'effort immense et aux incomparables souffrances de la France ; un témoignage d'estime et d'affection, aussi honorable pour la nation britannique que pour la nation française.

Du côté américain, la rupture avec le passé n'était pas moins digne de remarque. Depuis le message d'adieu de Washington, les États-Unis, sans un instant de fléchissement, étaient demeurés fidèles à la règle d'abstention européenne, qu'y avait inscrite, en quittant le pouvoir, le fondateur de leur République. La doctrine de Monroë, quelques années plus tard, avait codifié et renforcé cette abstention. M. Roosevelt a souvent exprimé son regret de voir ses compatriotes fermés au sens de la politique mondiale. Que ce sens leur manquât, les premières années de la dernière guerre suffisent à le prouver. Pour que la lumière se fît dans les esprits, il a fallu les provocations accumulées de l'Allemagne et la ferme décision du président Wilson. La guerre finie, beaucoup de citoyens de l'Union, avec une vue sommaire de l'avenir du monde, ne souhaitaient que le retour à l'isolement. Certains partis le recommandaient même comme un devoir national. Quelles raisons ont déterminé le président Wilson à passer outre à ces objections et à s'associer avec M. Lloyd George, dans la proposition que celui-ci souriiéttait à M. Clemenceau?

A cette question j'ai fourni la réponse en publiant le mémoire par où le gouvernement fiançais avait, le 25 février, motivé sa ^Jolitique rhénane. Ce sont nos arguments sur l'insuffisance de la garantie assurée à la

France par le Pacte de la Société des Nations qui déterminèrent la conviction de M. Wilson. Quand M. Clemenceau, avec la force pressante de sa foi patriotique, lui disait : « Le Pacte peut nous garantir la victoire. Il est, pour le moment, insuffisant pour nous garantir de rinvasion », M. Wilson, dans l'honnêteté de son jugement, reconnaissait que c'était vrai et cherchait la solution. Le 28 mars, il donnait à cette solution une forme concrète en remettant au chef du gouvernement français le texte ci-dessous :

Dans un traité spécial avec les États-Unis.

Engagement des États-Unis, soumis à l'approbation du Conseil de la Société des Nations, de venir immédiatement à l'aide de la France dès qu'un mouvement non provoqué d'agression serait dirigé contre elle par l'Allemagne, cet engagement devant rester en vigueur jusqu'à ce qu'il y ait accord sur la capacité de la Société des Nations de fournir par elle-même une protection suffisante.

Cette formule, approuvée par M. Lloyd George, devint la base de la négociation. Négociation difficile, je l'ai montré et j'y insiste, puisqu'en même temps M. Clemenceau avait à tirer de l'engagement qu'on lui offrait le maximum d'efficacité et que, d'autre part, il lui fallait obtenir l'occupation, c'est-à-dire ce en échange de quoi les traités de garantie lui avaient été proposés. Le débat sur l'occupation, plus long et plus délicat que l'autre, dura jusqu'au 22 avril. Le texte même des deux traités fut arrêté dans les jours suivants.

Il convenait d'abord, en les motivant, de leur donner leur sens. Certains partis, notamment le parti socialiste français, ont dénoncé une contradiction entre le Pacte de la Société des Nations et les traités de garantie. Ai-je besoin, après ce qu'on vient de lire, de dire que cette contradiction n'existe pas ; d'ajouter que les traités font partie intégrante de la charte constitutive de la Société et qu'ils sont destinés, dans son cadre et à son

service, à fonder la sécurité, qu'elle pouvait être, à son début, incapable d'assurer effectivement? Les deux textes, en une forme presque identique, le précisent par leur préambule :

Considérant qu'il y a un danger que les stipulations concernant la rive gauche du Rhin et contenues dans le traité de paix, signé à Versailles, à la date de ce jour, n'assurent pas immédiatement à la République française une sécurité et une protection appropriées;

Le traité avec les États-Unis, plus explicite encore dans son exposé des motifs que le traité avec la Grande- Bretagne, souligne la portée générale, et non pas particulière, qu'aurait une agression de l'Allemagne contre la France et la protection solidaire qu'exigerait une telle agression.

Considérant que les États-Unis d'Amérique et le gouvernement de la République française sont également animés du désir de maintenir la paix du monde, si heureusement restaurée par le traité de paix signé à Versailles, le 28 juin 1919, qui a mis fin à la guerre commencée par l'agression de l'Empire allemand et terminée par la défaite de cette puissance ;

Considérant que les États-Unis d'Amérique et le gouvernement de la République française sont pleinement convaincus qu'un acte d'agression non provoqué, dirigé par l'Allemagne contre la France, ne violerait pas seulement tout à la fois la lettre et l'esprit du traité de Versailles, auquel les États-Unis d'Amérique et la République française sont parties, exposant ainsi de nouveau la France aux intolérables charges d'une guerre non provoquée, mais qu'une semblable agression de la part de l'Allemagne constituerait et est réputée par le traité de Versailles un acte hostile contre toutes les puissances signataires dudit traité et calculé pour troubler la paix du monde en y entraînant inévitablement et directement les États de l'Europe et indirectement le monde entier, comme l'expérience Ta amplement et malheureusement démontré...

Le motif de solidarité générale étant ainsi affirmé, le mécanisme s'en déduit de lui-même et se définit par les articles 2 et 3. L'article 2 précise qu'il ne s'agit pas

d'un accord à fins particulières entre deux puissances, mais d'une mesure commune de précaution qui prendra force par la ratification simultanée des signataires.

Le présent traité conçu en termes analogues à ceux du traité conclu à la même date et aux mêmes fins entre la Grande- Bretagne et la République française, traité dont une expédition est ci-annexée, n'entrera en vigueur qu'au moment où ce dernier sera ratifié.

Les adversaires de M. Clemenceau, au cours des débats parlementaires sur la ratification du traité de paix, ont mensongèrement prétendu que, d'une façon permanente, l'aide à fournir. par une des deux puissances à la troisième serait subordonnée à une négociation préalable entre les deux premières. Le texte même des traités répond à cette imposture. Seule l'entrée en vigueur de chacun d'eux est suspendue jusqu'à la ratification de l'autre. Une fois cette condition remplie, les dispositions de l'un et de l'autre jouent, sans restriction ni réserve, pour tous les contractants.

Ces dispositions, pour remplir le rôle qui leur est assigné, recevront l'approbation de la Société des Nations. A cet effet :

Le présent traité devra être soumis au Conseil de la Société des Nations et devra être reconnu par le Conseil, décidant, s'il y a lieu, à la majorité, comme un engagement conforme au Pacte de la Société.

Ici, autre question : jusqu'à quand joueront les deux traités? Nos alliés, pour en mieux préciser l'objet immédiat, avaient proposé d'abord une durée de trois ans. M. Clemenceau s'y refusa de façon catégorique. A l'appui de ce refus, une note fut rédigée par nous. On y lisait :

La solution d'un engagement temporaire ne peut pas être acceptée par le gouvernement français. Tout d'abord, ce n'est pas dans les mois prochains que l'Allemagne redeviendra dangereuse ; c'est plus tard. La garantie cesserait donc de jouer au moment où elle serait le plus nécessaire.

Mais ce n'est pas tout : le gouvernement français a montré dans son mémoire du 25 février à quel besoin permanent répond la garantie qu'il réclame : ce besoin permanent s'exprime par le chiffre de la population française en face de la population allemande et par toute l'histoire du dernier siècle.

D'une façon générale, le gouvernement français pense que la garantie politique suggérée n'aura sa pleine valeur matérielle et morale dans l'opinion des peuples que si elle exprime, sur la leçon la plus claire de la dernière guerre, l'unanimité des trois démocraties de France, de Grande-Bretagne et des États- Unis. A ce titre encore, un engagement temporaire doit être écarté.

Nous demandions, en conséquence, que les traités de garantie demeurassent en vigueur jusqu'au jour où leurs trois signataires, France, États-Unis, Grande-Bretagne, estimeraient qu'ils étaient devenus sans objet. A cet effet, nous avions proposé le texte suivant qu'acceptait le président Wilson (note du 12 avril) :

L'engagement restera en vigueur jusqu'à ce que tous les signataires soient d'accord pour penser que la Société des Nations apporte par elle-même une garantie suffisante.

Les jurisconsultes de la couronne britannique estimèrent que cette rédaction, en même temps qu'elle rendait la France seule maîtresse de la décision, apportait une inadmissible restriction aux droits du Conseil de la Société des Nations appelé à approuver les deux traités. On discuta trois jours. Finalement, un texte transactionnel fut accepté par la France, qui se rendait compte, au surplus, que les traités, si formels soient-ils, ne valent qu'autant que vaut la volonté de leurs signataires. Ce texte était conçu comme suit :

Le traité restera en vigueur jusqu'à ce que, sur la demande de l'une des parties audit traité, le Conseil, décidant, s'il y a lieu, à la majorité, convienne que la Société elle-même assure une protection suffisante.

Dans ces conditions, et sous le bénéfice de ces principes, les États-Unis se déclaraient tenus de venir immé-

diatement à l'aide de la France dans le cas de tout acte non provoqué d'agression dirigé contre elle par l'Allemagne. La Grande-Bretagne prenait le même engagement. En échange de ce double engagement, M. Clemenceau acceptait que, si l'Allemagne exécutait fidèlement le traité, l'occupation de la rive gauche du Rhin n'eût qu'une durée de quinze ans et renonçait à ce que fût fixée au Rhin, par la création d'une Rhénanie indépendante, la frontière occidentale de l'Allemagne — la rive gauche et 50 kilomètres sur la rive droite étant, au surplus, démilitarisés et interdits aux troupes allemandes. Ainsi, tout paraissait réglé. Mais, tout étant réglé, le problème capital posé par cet arrangement surgissait devant les négociateurs français et exigeait une solution. La garantie de solidarité offerte à la France par les États-Unis et la Grande-Bretagne s'inscrivait dans les deux traités que je viens d'analyser. Par contre, la concession consentie par M. Clemenceau, — limitation à quinze années de l'occupation de la rive gauche, — trouvait place dans le traité avec l'Allemagne. En d'autres termes, les deux éléments de l'accord, enregistrés dans des instruments différents, risquaient de ne pas jouer ensemble. La Grande-Bretagne et les États-Unis qui, en signant ces deux traités, sortaient, — j'ai montré à quel point, — de leurs traditions communes, étaient des pays parlementaires. Leurs négociateurs ne pouvaient donc les engager que sous réserve de la ratification de leurs Parlements respectifs. Si, le traité envers l'Allemagne une fois en vigueur, la Chambre des Communes ou le Sénat américain refusaient de ratifier les traités de garantie, réciproquement subordonnés quant à leur mise en vigueur, qu'arriverait-il? Il arriverait que la France, liée par le traité allemand à la concession que devaient compenser les pactes de garantie, aurait consenti ce sacrifice sans contre-partie et accepté l'évacuation au bout de quinze ans sans obtenir l'aide militaire américaine et britannique. Il y avait là, pour notre pays.

un risque inacceptable et ce risque se formulait comme suit : « Si, faute de ratification de l'un ou de l'autre, les traités anglais et américain venaient à nous manquer, serions-nous, tout de même, au bout de quinze ans, privés delagarantie matériellerésultantdel'occupation? «La question était troublante ; la réponse difficile à trouver. C'est le 23 avril que, de front, selon sa coutume, dans un entretien à deux, M. Clemenceau aborda la difficulté avec le président Wilson, en lui disant :

— Le traité, comme il est, me satisfait du point de vue des garanties. Mais l'avenir n'est ni à vous, ni à moi. Vous avez un Sénat, comme j'ai un Parlement. Ni vous ni moi ne pouvons être sûrs de ce qu'ils feront dans dix ans, de ce qu'ils feront demain. Si, par exemple, les traités avec les États-Unis et la Grande-Bretagne ne seront pas ratifiés, quelle sera la situation de la France? Quelle garantie de remplacement sera à sa disposition?

Le président Wilson répondit :

— Votre observation est parfaitement juste. Mais elle pose un problème délicat. Cherchons la solution.

Avant cette conversation, le chapitre XIV du traité (art. 429), relatif aux garanties, était conçu comme suit :

Si les conditions du présent traité sont fidèlement observées par l'Allemagne, Toccupation (de quinze années), prévue par rarticle 428, sera successivement réduite, ainsi qu'il est dit ci-après :