A l'expiration de dix années

3. A l'expiration des quinze années sera évacué le reste des territoires occupés.

Le droit de ne pas évacuer ou de réoccuper, après évacuation, dans le cas où « l'Allemagne refuserait d'observer tout ou partie de ses obligations relatives aux réparations », était inscrit dans l'article 430. Mais de la situation créée par l'hypothèse de la non-ratification de l'un des deux traités anglais ou américain, pas un mot. C'est cette lacune qu'il fallait combler.

Le débat dura plus d'une semaine. A cinq reprises, les deux Présidents échangèrent des suggestions et des textes. L'enchaînement de ces textes, qui existent, éclaire leur effort d'une pleine lumière. Ils aboutirent le 29 avril à la rédaction suivante, qui devenait le paragraphe final de l'article 429 :

Si à ce moment (au bout de quinze ans), les garanties contre une agression non provoquée de TAUemagne n'étaient pas considérées comme suffisantes par les gouvernements alliés et associés, l'évacuation des troupes d'occupation pourrait être retardée dans la mesure jugée nécessaire à l'obtention des dites garanties.

Quelle est, en vertu de ce texte additionnel, la situation? C'est au bout de quinze années, le 10 janvier 1935, que les gouvern-ements alliés et associés auront, aux termes du paragraphe final, à décider si les garanties contre une agression non provoquée de l'Allemagne sont ou non suffisantes. De quelles garanties s'agit-il? De celles qu'ont prévues à Versailles, le 28 juin 1919, le traité avec l'Allemagne et les deux traités anglais et américain, c'est à savoir, pour un avenir lointain et non défini, la Société des Nations ; pour un avenir plus proche, l'occupation complétée par les deux traités. Dans quel cas ces garanties pourraient-elles être, en 1935, jugées insuffisantes? Dans le cas où les deux traités viendraient à manquer ; donc précisément dans le cas réalisé par le vote négatif du Sénat américain. Dans ce cas, qu'arriverait- il ? L'évacuation, même si l'Allemagne avait rempli ses obligations financières, pourrait être retardée dans la mesure jugée nécessaire pour l'obtention des garanties militaires.

Par conséquent si, faute de ratification des traités anglais et américain, la France n'a, après quinze ans, d'autre gage de sécurité que l'occupation de la rive gauche du Rhin et des têtes de pont, cette occupation pourra être prolongée jusqu'à ce qu'existent d'autres

garanties, c'est-à-dire jusqu'à ce que soient en vigueur ou les deux traités signés le 28 juin 1919, ou des accords équivalents. Ainsi, à la question posée in abstracio le 23 avril 1919 par le chef du gouvernement français au président des États-Unis ; à la question posée pratiquement en 1920 par le vote du Sénat américain, le paragraphe final de l'article 429 apporte une réponse précise qui, dans toutes les éventualités, sauvegarde les intérêts de la France. Car si, par une hypothèse qui n'est pas une certitude, la garantie contractuelle des États- Unis et de la Grande-Bretagne devait lui manquer, elle conserverait, par contre, la garantie physique et territoriale et, au lieu de la conserver en rupture avec ses alliés, c'est du traité de Versailles lui-même qu'elle la tiendrait.

En un mot, pas de traités de garantie, pas d'évacuation en 1935.

Ainsi équilibré, l'accord était équitable et satisfaisant. L'union, affirmée publiquement contre toute injuste agression des trois plus grandes démocraties du monde, était un gage inappréciable de stabilité et de paix. Rappelons-nous le passé. Rappelons-nous la dernière visite de l'ambassadeur d'Angleterre au chancelier de Bethmann-Hollweg, le 2 août 1914 ; la stupeur consternée de l'Allemand apprenant que l'Angleterre va défendre la Belgique violée. Reprenons cette situation ; supposons que, dans les semaines qui ont précédé la guerre, l'Allemagne, au lieu d'être condamnée, par l'absence d'engagements publics entre les nations occidentales, à des inductions hasardées sur l'attitude de l'Angleterre, eût su, par un traité notoire, que l'Angleterre serait aux côtés de la Belgique et de la France ; que les États-Unis s'y rangeraient aussi. Je crois que, sans excès d'optimisme, on peut penser que l'idée de guerre se fût moins aisément emparée des cerveaux allemands ; que se fût évanoui le dessein d'agression. C'est cette situation que créent les traités de '"^garantie. Pour les

trois contractants, instruits des leçons de la guerre, c'était la logique et la clairvoyance.

Pour la France, c'était le couronnement de la politique suivie par M. Clemenceau. Dès le 29 décembre 1918, aux applaudissements de l'immense majorité de la Chambre, le chef du gouvernement français avait affirmé sa volonté de tout faire pour maintenir, dans la paix, l'harmonie des Alliés; pour éviter, après une victoire de solidarité, une paix de désunion. Non seulement ce résultat était atteint, mais le traité avec l'Allemagne s'accompagnait de pactes où se confirmait le bloc contre quoi s'était brisée la force allemande. La France y trouvait la juste satisfaction d'un intérêt vital. En effet la fm triomphale de la guerre la laissait juridiquement seule. La Russie avait cessé d'être, en face de l'Allemagne, le contrepoids d'autrefois. Les engagements conclus, pour la guerre, avec la Grande-Bretagne, l'Italie, la Belgique, les États-Unis ne valaient que pour la guerre et étaient dénoués par la paix. Où trouver, pour cette paix, les concours nécessaires? Certains, sans précision d'ailleurs et comme en timide écho à la politique de M. Joseph Caillaux, avaient parlé de « politique continentale ». Mais si précieux que soient pour la France ses rapports d'amitié avec ses voisins continentaux, la guerre a prouvé qu'aucun d'eux ne pourrait tenir, à ses côtés, la place de la Grande-Bretagne et des États-Unis, ni lui apporter autre chose qu'un appoint — intéressant, certes, et désirable — mais non pas décisif. La politique d'union avec le monde anglosaxon demeurait, après comme avant la ^victoire, la sagesse et la vérité.

Non seulement cette politique nous liait à des pays dont nous venions d'éprouver, pendant de longs mois, la droiture, la vigueur, la santé physique et morale, à des pays qui, dans les deux hémisphères, étaient en contact avec nous et qui, par leurs ressources financières, industrielles et commerciales, paraissaient, plus que

tous autres, capables d'aider Jà notrejreconstruction ; non seulement elle nous mettait en mains, pour exercer au sein de la Société des Nations une juste influence, le meilleur des instruments, en même temps qu'elle nous attachait à deux grandes nations libérales, avec qui nous étions sûrs de nous trouver toujours en communauté de vues démocratiques ; mais encore, en nous rendant solidaires de puissances qui, par la masse et par la nature de leurs intérêts, sont à la fois obligées de ne pas se désintéresser des affaires européennes et détournées de s'y laisser absorber, cette politique nous plaçait, sur notre vieux continent, dans l'honorable et fructueuse position de représentants et de garants de la politique pacifique qui venait de triompher dans la guerre. Ces vérités ont été comprises de toute la France. Les plus passionnés adversaires de M. Clemenceau n'ont pas osé voter contre les deux traités et, à la Chambre comme au Sénat, c'est l'unanimité qui les a ratifiés.

Mais un malheur est arrivé, — non point par la faute de la France. Le traité franco- anglais a été approuvé par la Chambre des Communes. Au contraire, le traité américain a été entraîné dans la disgrâce subie au Sénat de Washington par le traité de Versailles. Au traité de Versailles, il a manqué six voix pour être ratifié. Le traité de garantie, quoique accueilli avec faveur par les Commissions, n'a même pas été discuté, si bien qu'en vertu de l'article 2, qui prévoit l'entrée en vigueur simultanée, le traité avec la Grande-Bretagne est, lui aussi, suspendu. Ai- je besoin de dire que cette circonstance a été largement exploitée contre les négociateurs français, à qui en France — parfois même aux États-Unis — on a reproché d'avoir lâché la proie pour l'ombre et renoncé à une partie des garan* ties substantielles, réclamées par leur mémoire du 25 février 1919, pour obtenir deux traités qui, jusqu'ici, n'existent point? On a ajouté que cette faute était d'autant moins excusable que nul n'avait le droit d'igno-

rer que, depuis le 5 novembre 1918, M. Wilson était en minorité au Congrès : donc, conclut- on, on aurait dû prévoir que la ratification serait refusée aux accords négociés par lui. Ce double reproche a tenu grande place dans les polémiques relatives à la paix. Chargé, dans le ministère Clemenceau, des relations franco- américaines, on comprendra qu'il me plaise de n'en rien laisser dans l'ombre et de m'en expliquer sans réserve.

Explication aisée au surplus : car les deux griefs que je viens de reproduire ne peuvent porter tort qu'à leurs auteurs. Nous avons, dit-on, lâché la proie pour l'ombre? Qu'on se reporte au dernier paragraphe de l'article 429 analysé plus haut : on y verra que, si les garanties contre une agression allemande inscrites dans les traités francoanglais et franco- américain venaient à faire défaut, l'occupation de la rive gauche du Rhin pourrait être prolongée au delà de quinze ans, suivant le vœu du maréchal Foch. Nous avons donc prévu le risque de nonratification et pris la précaution appropriée. Quant à l'accusation puérile d'avoir ignoré les élections américaines du 5 novembre 1918 ou de n'en avoir pas esconâpté les conséquences possibles, elle ne prête qu'à sourire. Ces élections ont eu, dans les journaux, quelque retentissement. Leur répercussion éventuelle sur la ratification des divers traités nous a si peu échappé que nous avons, à cause d'elles, demandé et obtenu, par un difficile effort, le paragraphe final de l'article 429. Que pouvait- on faire de plus et qu'aurait- on fait à notre place? Ne pas traiter avec le président Wilson, répondent nos critiques. Avec qui donc eût-on traité? Le gouvernement français savait, comme tout le monde, que depuis le 5 novembre 1918, M. Wilson avait perdu la majorité au Congrès, mésaventure qui est advenue à nombre de ses prédécesseurs et même au plus grand d'entre eux, George Washington. Mais il savait aussi que, malgré cet échec électoral, M. Wilson n'en demeurait pas moins, jusqu'à la fin de son mandat, le seul organe

constitutionnel avec lequel on pût traiter ; car le président des États-Unis n'est pas responsable devant le Congrès, mais devant le seul suffrage populaire. On objecte que M. Wilson avait négligé d'introduire, dans la délégation américaine, des sénateurs républicains. Le président a-t-il, ce faisant, commis une erreur de tactique? C'est possible. Mais cela ne regardait pas ses alliés, pas plus que cela n'eût regardé MM. Wilson ou Lloyd George de décider si M. Clemenceau avait eu tort ou raison de ne pas recourir aux lumières de MM. Briand ou Barthou. Le reproche d'avoir « traité avec M. Wilson » est une simple absurdité, — comme il serait absurde de reprocher à M. Lloyd George d'avoir consenti à M. Clemenceau d'importantes concessions sans prévoir que, six mois plus tard, M. Clemenceau serait mis en minorité par M. Deschanel.

Ce sont là, qu'on le regrette ou qu'on s'en loue, risques inhérents au régime parlementaire. Les chefs de gouvernements, négociateurs de la paix, représentaient légalement leurs pays respectifs et on ne pouvait, qu'on le voulût ou non, négocier et traiter qu'avec eux. Aucun d'eux, par contre, ne pouvait s'engager que sous réserve de la ratification parlementaire, dont aucun d'eux n'était maître. C'étaient les conditions mêmes de l'action. Il ne dépendait de personne d'éviter ce que ces conditions portaient en elles de contradictoire. Les signatures échangées, il appartenait aux signataires de se retourner vers leurs Parlements respectifs et d'obtenir leur adhésion. M. Lloyd George a eu la bonne fortune, ayant ses élections derrière lui, de ne pas rencontrer d'opposition. M. Clemenceau, qu'on entendait, au moyen du traité, renverser avant le renouvellement électoral, a dû batailler plus de deux mois à la Chambre pour obtenir finalement une imposante majorité de 372 voix contre 53 ; par contre, il lui a suffi de deux jours pour réunir l'unanimité du Sénat. M. Wilson a connu un sort plus dur, singulèriement aggravé par la maladie qui, pendant

plus de six mois, Ta isolé matériellement et moralement de son pays et du reste du monde. Une campagne sans contre-partie a réussi à mettre en échec l'œuvre de solidarité qu'il avait accomplie à Paris.

La France, du point de vue de ses intérêts propres, dont nul ne saurait lui reprocher de s'inspirer, l'a déploré et le déplore encore. Mais il n'était pas en son pouvoir de l'empêcher. Tout ce qu'elle pouvait faire, c'était de prendre contre ce risque, — présent, dès le premier jour, à l'esprit de ses négociateurs, — des précautions et des garanties. Elle a pris les unes et les autres en faisant ajouter à l'article 429 le paragraphe final, dont j'ai marqué la portée. L'avenir est aux mains du gouvernement des États-Unis, et de lui seul, dans l'exercice de sa souveraineté nationale. Nous savons ce que nous souhaitons pour l'organisation de la paix du monde, à laquelle la France est, plus que personne, intéressée. Mais, dans le cas où le réconfort espéré devrait manquer, nous resterions sur le Rhin où, faute des engagements contractuels pour le moment suspendus, nous continuerionG, en vertu du traité de Versailles, à monter, pour le bien de tous, la garde de la liberté.

Si la politique d'union avec les peuples anglo-saxons était pour la France, — comme pour eux-mêmes d'ailleurs, — œuvre d'expérience et de prévoyance, il était, pour mon pays, une autre œuvre encore que l'expérience aussi, de même que la prévoyance et l'appel du cœur, commandaient de préparer : c'était l'union avec la Belgique. Fraternellement pareilles dans le péril et dans le malheur, les deux nations eussent pu trouver, dans une plus active politique d'avant guerre, une efficace protec-

tion. Mieux informées sur FAUemagne, plus confiantes Tune envers l'autre, elles auraient contenu peut-être l'attaque allemande à son début; gagné, sur la Meuse, la victoire de la Marne et, sinon décidé par leurs seules forces de l'issue de la guerre, du moins soustrait à l'invasion et à la ruine des millions d'hectares de leur sol. Ce fut, dès l'ouverture de la Conférence, le souci de M, Clemenceau de réaliser cette solidarité. Je n'en citerai qu'une preuve : dans notre note du 17 mars (1), en réponse à l'offre des traités anglais et américain, nous avions terminé l'exposé des clauses que nous jugions nécessaires par la phrase suivante qui exprimait l'indissoluble unité des intérêts français et belges :

Il va sans dire que, par acte d'agression contre la France, le gouvernement français entend viser aussi toute agression contre la Belgique.

En un mot, dans la pensée du gouvernement français, la destinée de la France et celle de la Belgique n'étaient point séparables. A les associer pratiquement tendait notre effort. Mais pour que prît corps cette association, deux conditions préalables devaient être remplies : la première, que fût établi le plan général de sécurité, dont la Belgique serait partie intégrante ; la seconde, que les revendications belges à la Conférence reçussent, d'accord avec la France, satisfaction. C'est à obtenir ces deux résultats que s'appliqua, jusqu'à sa retraite, le gouvernement de M. Clemenceau. Lorsqu'il quitta le pouvoir, l'un et l'autre étaient acquis. La voie s'ouvrait à l'accord défensif signé, en août 1920, par les gouvernements de France et de Belgique.

Il fallait, pour construire l'avenir, déblayer d'abord le terrain des vestiges d'un passé mort et, pour cela, jeter bas les traités de 1839, charte onéreuse et stérile d'une neutralité violée. Par la revision de ces traités, la Bel-

(1) Voir ci-dessus. Chapitre V, page 200.

gique résumait d'ailleurs les demandes diverses qu'elle présentait. L'appui de la France lui fut assuré, sans relâche, pour briser cette chaîne surannée. Le 12 février 1919, le Conseil suprême constituait, sous ma présidence, la Commission des affaires belges et immédiatement, d'accord avec mes collègues, je sollicitais de lui le mandat de présenter des propositions d'ensemble sur la revision et sur ses conséquences. Pourquoi? Parce qu'informé des hésitations de certains à l'égard de stipulations qui, de toute nécessité, devaient mettre en cause un neutre, la Hollande, je voulais, avant tout débat de détail, affirmer et motiver le principe essentiel de la libre existence d'une Belgique victorieuse. Le 26 février, je disais au Conseil suprême :

— Le problème est un. C'est celui-ci : la Belgique vivait, à tous points de vue, sous la loi des traités de 1839. La guerre a brisé ces traités et la Belgique demande qu'ils soient revisés.

))Les puissances signataires, qui ont combattu dans la guerre, sont d'accord. Le président Wilson, dans l'un de ses Quatorze points, a exprimé l'opinion que la neutralité de la Belgique devait disparaître.

)) Les traités de 1839 ne portent pas seulement la signature de la Belgique et de la Hollande, mais celles aussi des puissances garantes, dont deux sont représentées ici. Il en résulte que, tant que les grandes puissances n'auront pas dit officiellement que de nouvelles négociations doivent être engagées en vue d'un régime nouveau à substituer aux traités de 1839, nous nous heurterons sans cesse aux inconvénients constatés.

Les délégués des puissances en jugèrent ainsi et, dès le lendemain, la Commission se mit à l'œuvre, sur la base de mes propositions. Cinq jours après, le rapport était adopté à l'unanimité et transmis au Conseil suprême. En droit, nous rappelions que les trois traités de 1839 — entre la Belgique, la Hollande et les cinq grandes puissances — formaient, en vertu même de leurs

clauses, un tout indivisible. Trois des garants avaient violé leurs engagements, la Prusse et l'Autriche-Hongrie en 1914, la Russie au traité de Brest-Litovsk. Deux d'entre eux, la France et la Grande-Bretagne, avaient fait honneur à leur signature. Le sixième des signataires, la Hollande, avait déclaré sa neutralité. Sans discuter ni la question de savoir comment cette neutralité avait été pratiquée, ni celle de la résolution de droit des traités par suite d'inexécution de leur clause fondamentale, la Commission concluait à la revision, attendu que la Belgique, la France, la Grande-Bretagne et les États- Unis l'ayant déclarée nécessaire, elle résultait, d'autre part, de l'enchaînement des faits depuis soixante-dix ans.

Dans cet ordre d'idées, la Commission montrait : à l'origine, les traités de 1839 négociés, non pour la Belgique, mais contre elle, par les auteurs des traités de 1815; toutes les revendications belges de 1831 sur la liberté de l'Escaut, le Limbourg et le Luxembourg rejetées impitoyablement par les futurs garants ; la Belgique, huit ans plus tard, déclarant, à la veille de la signature, « qu'elle cédait à la loi impérieuse de la nécessité ». Notre rapport établissait que ces traités, nés d'un intérêt soidisant supérieur, — extérieur, en tout cas, à la Belgique et à la Hollande, — n'avaient, à aucun degré, ni à aucun moment, exprimé la self détermination des deux principaux intéressés et qu'au surplus, s'ils avaient imposé à la Belgique d'indiscutables et lourdes servitudes, ils ne lui avaient pas, à l'heure du danger, assuré la sécurité promise. Bien au contraire, le régime de l'Escaut avait empêché le ravitaillement et la défense d'Anvers. Le Luxembourg avait servi de place d'armes à l'Allemagne. La Meuse n'avait pas pu être efficacement tenue. Le Limbourg hollandais avait, au moment de l'armistice, donné passage aux troupes allemandes.

La Commission concluait donc, en droit et en fait, à la revision :

1° Les traités de 1839 doivent être revisés, dans Tensemble de leurs clauses, à la demande commune des puissances, qui estiment nécessaire cette revision ;

2° La Hollande devra participer à cette revision ;

30 Celles des grandes puissances garantes, qui ont tenu leurs engagements, doivent y être également associées ;

40 Les grandes puissances à intérêts généraux représentées à la Conférence de la paix doivent y participer aussi ;

50 Le but général de cette revision est, conformément à l'objet de la Société des Nations, de libérer la Belgique de la limitation de souveraineté qui lui a été imposée par les traités de 1839 et de supprimer, tant pour elle que pour la paix générale, les risques et inconvénients divers résultant desdits traités.

Le 8 mars, je présentais le rapport au Conseil suprême qui, le même jour, à l'unanimité, en adoptait les conclusions. Le traité, remis le 7 mai à l'Allemagne, disposait en conséquence que celle-ci reconnaissait que les traités de 1839 ne répondaient plus aux circonstances. Elle en acceptait l'abrogation et s'engageait à se conformer à toutes conventions destinées à les remplacer entre la Belgique et les puissances.

Restait la Hollande. Certains de nos grands alliés eussent préféré — et ne s'en cachaient pas — que la négociation fût conduite directement entre elle et la Belgique. Invoquant la décision du 8 mars, j'obtins, le 4 juin, après un long débat, du Conseil des ministres des Affaires étrangères que les grandes puissances participassent, avec la Belgique et la Hollande, à la négociation. La première séance eut lieu le 29 juillet ; la dernière, le 23 mars 1920. L'accord, laborieusement établi, a été remis en question, au dernier moment, par des prétentions injustifiées de la Hollande sur les passes de Wielingen qu'elle avait elle-même, durant la guerre, reconnu ne pas appartenir à ses eaux territoriales. En tout cas, la revision des traités de 1839 et sa conséquence capitale, l'abrogation de la neutralité belge, ne sont plus contestées par personne.

De ce fait, la Belgique libérée possède le droit de

pourvoir elle-même à sa propre sécurité. C'est l'acte de naissance de Tarmée belge de 600 000 hommes qui serait, demain, unie à la nôtre fraternellement pour la défense de la paix. La France, par le rôle qu'elle a tenu dans la négociation, peut revendiquer à juste titre un honorable parrainage.

Sur le principe, la partie était gagnée. Sur les conséquences, ou du moins sur certaines d*entre elles, la Belgique fut moins heureuse. A cet égard, deux courants contradictoires s'étaient manifestés dans le gouvernement belge, — gouvernement de concentration, où tous les partis étaient représentés. Les socialistes disaient : « Pas d'annexion ». Les partis bourgeois inclinaient à penser que, pour donner à la Belgique de pleines garanties militaires et économiques (usage de l'Escaut, canal de Gand à Terneuzen, canal d'Anvers à la Meuse), la solution la meilleure était de placer sous la souveraineté belge la rive gauche de l'Escaut et le Lirnbourg hollandais. Il est superflu d'ajouter que ce transfert de souveraineté se justifiait, d'autre part, non seulement par des raisons historiques, mais aussi par d'excellents arguments de sécurité vérifiés par plus de quatre années de guerre. Quoi qu'il en soit, la thèse belge marquait quelque flottement. Elle développait les motifs, sans affirmer les conclusions. Elle indiquait cependant que, dans le cas où satisfaction lui serait accordée, la Hollande pourrait recevoir compensation, soit sur les rives de l'Ems, soit en Gueldre, pays prussiens habités par une race d'origine et de traditions hollandaises.

La Commission des affaires belges, après une minutieuse discussion, admit le principe de cette solution, qui lui apparaissait comme une garantie nécessaire et juste de la sécurité belge, mais, très vite, il apparut que cette conclusion — évidemment délicate, puisqu'elle impliquait une cession de territoire par l'Allemagne à un neutre — provoquerait des objections. Dès le 11 février, M. Wilson avait dit :

— Je ne vois pas comment on peut amener la Hollande à discuter cette question de souveraineté.

Le 31 mars, il ajoutait :

— Vous demandez que l'Allemagne cède du territoire allemand à un pays neutre : c'est peut-être juste, mais c'est difficile à motiver.

Le 4 avril, le roi des Belges, avec sa claire et droite franchise, insistait, s' étonnant des objections présentées, au sujet de la rive gauche de l'Escaut, par l'amirauté britannique. M. Lloyd George lui répondait :

— Si vou§ voulez modifier le régime de l'Escaut, nous sommes prêts. S'il s'agit de questions territoriales, c'est autre chose.

Le 16 avril, je fus, comme président de la Commission des affaires belges, appelé à défendre, devant le Conseil des Quatre, les conclusions de cette Commission. M. Hymans était présent. Nous insistâmes, l'un et l'autre, sur le caractère de la proposition présentée : il s'agissait — rien de moins, rien de plus — de rendre possible un accord ultérieur hollando-belge qui, à défaut d'une monnaie d'échange, devait être irréalisable. Nous demandions qu'on gardât une porte ouverte et nous réservions expressément les droits de la population par un plébiscite. Nous avions la conviction que notre suggestion était équitable et nous la soutînmes avec force. Ce fut en vain. Toute cession de territoire hollandais à la Belgique et de territoire allemand à la Hollande fut écartée par le Conseil.

Dès lors, les revendications territoriales de la Belgique se limitaient aux deux cercles wallons d'Eupen et de Malmédy et au territoire de Moresnet. Dix séances de Commission aboutirent à une conclusion favorable que l'événement a justifiée, puisque, sur une population de 55 000 habitants, 266 protestations seulement se sont produites dans les délais prévus par le traité. C'était là, pour la Belgique, une maigre extension de territoire. Les agrandissements, qu'on lui refusait, eussent présenté

pour elle un réel intérêt. La Belgique, en dépit de l'argument historique, était mise en échec, comme la France l'avait été pour la frontière de 1814 (1) et pour l'autonomie rhénane (2). Elle avait eu, du moins, une occasion nouvelle d'éprouver la fidélité active de notre pays. La nécessité d'une étroite union entre elle et nous ressortait de l'insuccès même, lumineusement.

Cette union se scella plus encore dans une autre discussion vitale, elle aussi, pour la Belgique comme pour la France — celle des réparations. Nul droit plus certain que celui de la Belgique en cette matière. Dès le mois d'août 1914, M. de Bethmann-Hollweg l'avait lui-même reconnu. Attaquée, non pour un motif politique qui lui fût propre, mais en raison de sa position géographique ; jetée dans la lutte en violation des traités de 1839 et de la convention de la Haye de 1907, la Belgique avait, dès le 14 février 1916, reçu de ses alliés, par la déclaration de Sainte-Adresse, la promesse solennelle d'être restaurée et efficacement aidée dans son relèvement. Le 8 janvier 1918, le président Wilson, dans le septième de ses Quatorze points, avait affirmé : « Restauration intégrale de la Belgique ». Les bases de paix du 5 novembre suivant avaient sanctionné cette déclaration. Sur les principes, l'accord était complet. Les difficultés allaient naître avec l'application.

Dès que commencèrent, au début de février 1919, les travaux des commissions et sous-commissions chargées par le Conseil suprême d'étudier le problème des réparations, le délégué belge, M. Van den Heuvel, ne cacha pas qu'il réclamait, pour son pays, un traitement excep tionnel. D'autres délégués lui opposèrent aussitôt le principe de l'égalité absolue et l'utilité, d'ailleurs incontestable, des solutions générales. J'ai connu les mêmes objections lorsque, présidant la Commission appelée à rédiger les clauses relatives à l' Alsace-Lorraine, j'ai dû,

(1) Voir ci-dessous, Chapitre VIIL

(2) Voir ci-dessus, Chapitre V.

pendant de longues séances, lutter pour obtenir des dérogations, pleinement justifiées en équité, aux principes généraux du traité (1). Telle était, en février, la situation de la Belgique. Ni elle, ni nous n'avons tout obtenu. Mais nous avons obtenu l'essentiel.

La thèse de M. Van den Heuvel était solide. Pour éviter un total de plus de 1 000 milliards manifestement irrécouvrable, les Alliés renonçaient à réclamer le remboursement des frais de guerre : la Belgique, contractuellement neutre et victime d'une violation double du droit international, réclamait une exception à cette règle et la mise à la charge de l'Allemagne des dépenses de guerre et de gouvernement, auxquelles elle avait fait face, grâce aux prêts de ses alliés. L'Allemagne était astreinte à payer, outre la réparation des dommages aux biens, les pensions et allocations ; la Belgique demandait qu'on se rappelât que, envahie dès le début, elle n'avait pas pu lever une forte armée et que, par suite, dans les paiements relatifs aux pensions, sa part serait insignifiante. Enfin, aux deux titres retenus par les Alliés, réparations et pensions, l'Allemagne allait se trouver responsable d'une somme de plusieurs centaines de milliards : la Belgique estimait que, petite partie prenante, elle serait, par le jeu normal du pourcentage et des annuités, condamnée à attendre trop longtemps des versements immédiatement nécessaires. Pour toutes ces raisons, la Belgique formulait, dans des conditions de chiffres et de temps à définir, une demande de privilège et de priorité, qu'elle résumait par une note en date du 29 mars, dont la conclusion était la suivante :

La Belgique né méconnaît pas les créances de réparations que peuvent présenter d'autres puissances, mais elle croit pouvoir légitimement réclamer que l'on tienne compte de sa position spéciale et qu'on facilite son relèvement.

C'est à raison de la position de droit et de fait où il se trouve,

(1) Voir ci-dessous, Chapitre VII, page 268.

que le gouvernement du Roi demande la priorité pour les créances belges et sollicite l'appui des gouvernements alliés et associés pour obtenir que la Belgique soit privilégiée dans la répartition des indemnités que versera l'Allemagne, en sorte que la réparation, à laquelle elle a droit, se fasse complètement et rapidement.

L'opposition marquée, dès les premiers débats, par les représentants de la Grande-Bretagne dans les commissions se maintint pendant les mois de mars et d'avril. Le roi Albert, dans la séance du 4 avril, ne réussit pas à en triompher. On répondait, du côté anglais, que les pertes de la Belgique étaient moins fortes que celles des Dominions et que des milliers de soldats, venus de loin, étaient morts pour lui rendre son sol. De larges promesses avaient été faites à l'heure de l'armistice, quant aux paiements allemands : on ne voulait pas que tel Parlement pût dire que la Belgique seule en avait bénéficié. La résistance était intraitable et M. Loucheur, dans le Comité de cinq membres désormais chargé des questions financières, n'arrivait pas à en triompher. Égalité pour tous : telle demeurait la règle.

Alors la Belgique fit un suprême effort. Le 24 avril, par deux notes remises aux plénipotentiaires, M. Hymans résuma les demandes de son pays. Il ne réclamait plus la priorité totale, mais seulement un versement privilégié de 2 milliards et demi. Il demandait en outre le remboursement des dépenses de ravitaillement, des dépenses de guerre et d'administration pendant le séjour au Havre du gouvernement belge ; celui des secours aux communes et de l'emprunt interprovincial pour la liquidation des amendes infligées par les Allemands ; celui enfin de la perte subie sur les marks rachetés à 1 fr. 25 aux citoyens belges. Le 29 avril, M. Hymans, assisté de MM. Van den Heuvel et Vandervelde, vint devant les Quatre : séance émouvante où les trois ministres belges parlèrent avec la force conjuguée du cœur et de la raison ; séance complexe où, pour conseiller à la Belgique

FRANCE ET BELillQUE

le calme et la modération, les grandes puissances employèrent les arguments les plus divers d'esprit et de ton ; séance troublante aussi d'où, à de certaines heures, on put se demander si la Belgique ne sortirait point par une rupture.

— Songez à notre peuple, disait M. Vandervelde. Il est petit. Mais il a confiance en vous. Ne lui refusez pas ce qu'il attend et ce qu'il a le droit de recevoir.

— Vous avez eu moins de tués que nous, répliquait M. Lloyd George.

— Regardez la France, disait M. Clemenceau. Je n'ai pas été toujours satisfait des solutions que j'ai dû accepter. Nos Parlements croient tous que nous n'obtenons pas assez. Je remplis mon devoir, et cela me suffît. Je m'incline parfois devant des solutions que je juge imparfaites ou même injustes. Je le fais dans une pensée d'union supérieure. Vous trouvez qu'on ne vous donne pas une part suffisante ? Je ne dis pas non. Vous nous demandez de vous aider? Je ne dis pas non. Mais on vous oppose des règles générales, dont la généralité seule, égale pour tous, fait la force. Ne soyez pas intransigeants. Et soyez sûrs que, jamais, vous ne nous trouverez indifférents à vos difficultés.

Et la France, aux côtés de la Belgique, — la France, injustement attaquée et qui, pour faciliter l'accord pratique des Alliés, renonçait à récupérer les frais de guerre, la France, dans un nouvel effort des experts financiers, réussissait, à force de patience et de fermeté, à préparer une solution qui, pour incomplète qu'elle fût, n'en assurait pas moins à la Belgique des satisfactions capitales. Pas plus qu'à la France, on ne lui remboursait la perte sur les marks ; car, si l'on fût entré dans cette voie, on eût été en Bohême, en Pologne, en Roumanie, précipité dans un gouffre de réclamations illimitées. Mais, d'une part, le remboursement de tous les emprunts, contractés par la Belgique jusqu'à l'armistice, était mis à la charge de l'Allemagne et la Belgique libérée, par le traité

même, de sa dette envers les Alliés. D'autre part, une priorité de 2 milliards et demi lui était attribuée, immédiatement après les frais d'occupation, sur les premiers paiements allemands.

Quatre mois plus tard, au Sénat, M. Clemenceau disait:

En ce qui' concerne la priorité, j'ai fait un acte qu'on peut qualifier d'imprudent. Nous n'avons pas obtenu la priorité pour nos réparations... Et puis cependant à un moment critique, la Belgique ayant grand besoin de nous, j'ai pris la parole et j'ai obtenu un versement de deux milliards et demi pour la Belgique par priorité. Je n'avais pas eu cette priorité pour la France. Je l'ai donnée à un autre. C'est, je le répète, peut-être imprudent. Mais je ne pouvais pas permettre que la Belgique fût laissée dans la situation que vous savez, avec l'assentiment de la France. (Applaudissements.)

Plusieurs sénateurs. — Vous avez eu raison.

D'un bout à l'autre de la discussion fmancière, sans restriction, ni réserve, dans un esprit clairvoyant de réalisation, la France avait assuré à la Belgique son concours actif et total. L'honneur le lui commandait. L'événement Ta justifiée.

Restait une dernière question, plus délicate que les autres, celle du Luxembourg. Plus délicate : car elle risquait, si l'on n'y prenait garde, d'ouvrir un conflit, au moins apparent, entre l'intérêt belge et l'intérêt français. Dès le 11 février 1919, M. Hymans avait dit, soutenu par l'unanimité de l'opinion belge, que son pays répudiait toute politique d'annexion, mais qu'il comptait sur les puissances pour aider au rapprochement de la Belgique et du grand-duché, rapprochement justifié par la force du souvenir et le souci de la sécurité. D'autre part, au Luxembourg, beaucoup de ceux qui désiraient changer le régime d'avant guerre s'orientaient, politiquement et économiquement, vers la France plutôt que vers la Belgique. A Paris, leur appel était entendu et nombre de nos compatriotes, notamment au Parlement, invoquaient le sang versé dans nos rangs par tant de

Luxembourgeois, pour opposer aux revendications belges la question préalable. Ils demandaient que le Luxembourg choisît librement et que la France entendît un vœu, dont le sens n'était, à leurs yeux, point douteux.

Le gouvernement français, avant même la signature de l'armistice, avait senti s'exercer ces deux courants contradictoires. M. Aristide Briand, dans sa circulaire confidentielle de février 1917 sur les buts de guerre, avait évité toute précision. Cinq mois plus tard, au contraire (9 juin 1917), M. Ribot, devenu président du Conseil, avait déclaré au baron de Gaiffier, ministre de Belgique, que l'annexion du Luxembourg n'était pas l'un des buts de la guerre de la France et il avait autorisé le représentant du roi Albert à faire état de cette déclaration. Au moment où s'ouvrait la Conférence de la paix, la politique française n'avait d'autre base juridique que cette affirmation négative. Est-il besoin d'ajouter que, si vives que fussent nos sympathies pour le peuple luxembourgeois, livré à l'Allemagne en 1914 par sa dynastie, mais ferme désormais dans sa volonté de libération, le souci de donner à la Belgique une preuve de notre amitié était dans tous les esprits?

Pendant la négociation de 1919, M. Clemenceau, en dépit de certaines pressions en sens divers, a traité ce problème difficile de la seule façon qui convînt, avec une parfaite loyauté et une entière franchise. Dès le premier jour, il a dit à la Belgique ce qu'il voulait et ce qu'il pouvait faire. Dès le premier jour aussi, il a précisé la seule chose qu'il ne pût pas faire. Confirmant sans réticences l'engagement de M. Ribot, il a dit :

— La France ne poursuit au Luxembourg aucun dessein d'annexion, ni ouverte, ni déguisée.

Allant plus loin, il a ajouté :

— La France sera heureuse de tout accord qui s'établira entre la Belgique et le Luxembourg. Non seulement elle s'en félicitera, mais encore elle y aidera par les moyens en son pouvoir.

La seule restriction, — et qui ne la comprendra? — était la suivante :

— Arrangez-vous avec le Luxembourg. Mais ne me demandez pas de repousser, par un acte officiel, des sympathies qui se tournent vers la France et d'imposer la solution belge, — solution qui, dans mon esprit, doit sortir d'une explication libre et sceller, entre les trois pays, un anneau de plus.

Sans un instant de variation, M. Clemenceau, jusqu'à sa retraite, a prouvé par ses actes à la Belgique la sincérité de ses déclarations. Dans la question de la reconnaissance du gouvernement luxembourgeois, il a constamment refusé de prendre aucune initiative et affirmé sa volonté de laisser à la Belgique le privilège de la priorité. Le 5 mars, pour répondre au désir des Belges, il est intervenu pour ajourner l'audition par le Conseil suprême de la délégation luxembourgeoise. A la même époque, des incidents s' étant produits à Luxembourg, dont la Belgique imputait à un général français la responsabilité, ce général a été relevé de ses fonctions. C'est M. Clemenceau qui, pour réserver à la Belgique sa pleine liberté d'action et de négociation, a appuyé, à deux reprises, l'ajournement du plébiscite politique et du référendum économique. Enfm, lorsque, le 28 mai, M. Reuter, ministre d'État luxembourgeois, a été entendu par le Conseil des Quatre, voici en quels termes le chef du gouvernement français a résumé la situation :

— Nous sommes et nous voulons être vos amis. Nous voulons aussi être dans les meilleurs termes avec le peuple belge, qui s'est jeté dans la bataille avec un héroïsme que nous ne devons jamais oublier et qui nous donne de grands devoirs envers lui. Comme la situation politique au Luxembourg ne nous paraissait pas tout à fait claire, nous avons mieux aimé vous demander d'ajourner votre plébiscite et votre référendum. Je me félicite d'avoir attendu. Les difficultés, les malentendus possibles sont en voie d'apaisement.

» Vous VOUS préoccupez de rapprocher la France, la Belgique et le Luxembourg. La Belgique a déjà commencé ces conversations. Nous sommes prêts à nous joindre à vous, si vous le désirez tous deux. Je ne désire pas m'imposer. Si vous souhaitez notre participation à votre entretien, nous serons heureux d'y associer notre amitié.

C'est dans ces conditions qu'un Comité, présidé par moi et où le baron de Gaiffîer représentait la Belgique, a préparé les articles 40 et 41 relatifs au Luxembourg. L'Allemagne, aux termes de ces articles, renonçait au bénéfice de toutes les dispositions des traités et conventions conclus par elle avec le grand-duché de 1842 à 1902. Le Luxembourg sortait du Zollverein allemand. L'Allemagne abandonnait tous ses droits sur l'exploitation des chemins de fer et adhérait, par avance, à tous arrangements qui interviendraient, entre les puissances, au sujet du grand-duché. En outre, par l'annexé V du chapitre VIII, elle s'engageait à livrer au Luxembourg une quantité annuelle de charbon égale à celle qu'il achetait en Allemagne avant la guerre. Par là s'achevait l'émancipation de la tutelle imposée par la Prusse. Pleine liberté était, par ailleurs, garantie aux Alliés pour la négociation des accords ultérieurs.

A la fm de 1919, la situation était favorable à la conclusion définitive de tels accords. A la séance du Conseil suprême du 13 novembre, M. Clemenceau disait :

— Actuellement, il n'y a aucune difficulté entre la France et la Belgique sur l'ensemble de la question luxembourgeoise. Le seul point en litige porte sur un chemin de fer, que Bismarck nous a enlevé en 1871. Cette difficulté spéciale est d'ailleurs en voie d'arrangement (1).

(1) L'article 67 du traité de Versailles, subrogeant le gouvernement français dans tous les droits de l'empire allemand sur toutes les lignes de chemins de fer gér6es par l'administration des chemins de fer d'empire, avait fait passer aux mains de la France le réseau luxembourgeois, d'ailleurs exploité avant 1870 par la compagnie des chemins de fer de l'Est. C'est à ce sujet que la Belgique avait demandé un amendement.

Ainsi, par la continuité dans la droiture, le chef du gouvernement français avait réussi à traiter sans heurts u-ae question qui, non point par la faute de la Belgique ou par la nôtre, mais par suite des circonstances, aurait pu, à de certaines heures, provoquer des froissements. La route était libre pour Tarrangement fmal et général entre nos voisins et nous. On allait, peu de temps après, le constater officiellement.

Le 6 janvier 1920, à la suite de tractations techniques entre deux membres des gouvernements français et belge, MM. Loucheur et Jaspar, il fut reconnu qu'une conversation d'ensemble était nécessaire et possible, notamment sur l'accord mihtaire dont souvent en 1919 les représentants de la France avaient eu l'occasion de s'entretenir soit avec le roi des Belges, soit avec ses ministres. Le 8 janvier, M. Clemenceau confiait au maréchal Foch le soin de prendre en mains la question et de préparer un projet. Le 18 janvier, le Cabinet Clemenceau donnait sa démission.

La négociation, ainsi commencée, conséquence et consécration d'un an de solidarité dans la paix, après quatre années de solidarité dans la guerre, a été continuée et menée à bien par le Cabinet Millerand. Un tel accord répond si manifestement à l'intérêt et au sentiment des deux peuples qu'il n'a pas besoin d'être commenté. Il est l'expression contractuelle de la nature des choses et de l'instinct des nations. La France et la Belgique, à qui la guerre avait beaucoup appris, ont rencontré, dans la négociation de la paix, des difficultés pareilles. De grands et loyaux AHiés, sans le concours de qui leur existence même eût été compromise, n'ont pas toujours compris certaines de leurs revendications. Qui a eu tort? Qui a eu raison? L'avenir le dira. En tout cas, la politique suivie depuis le 11 novembre 1918 a resserré les liens formés dans la souffrance : et cela est capital. Deux nations de braves gens, debout côte à côte pour la défense de leurs droits et de la sécurité de

TEurope, tiendront demain comme hier, soit dans la paix, soit dans la guerre, si jamais l'Allemagne y devait recourir encore.

Ai- je à insister, après ce récit, sur le caractère de ces trois traités, les deux premiers encore suspendus dans Tapplication, le troisième définitif? Quiconque aurait des doutes sur leur origine et sur leur portée trouverait la réponse dans les villes détruites et les champs dévastés de Belgique et de France. Ils sont, comme le traité de Versailles lui-même, Fœuvre de gens qui veulent ne plus revoir ce qu'ils ont vu. Menace? Non. Protection? Oui. Ni la Belgique, ni la France ne peuvent, fût-ce pour sauver les libertés du monde, s'infliger plusieurs fois par siècle les souffrances qu'elles ont connues pendant cinq ans. Elles entendent qu'à l'avenir la porte soit fermée et que le verrou résiste. Au surplus, ces trois pactes défensifs sont conclus dans le cadre et sous le contrôle de la Société des Nations. Ils ne sont secrets ni dans leur origine, ni dans leurs clauses. Ils se présentent tels qu'ils sont, vivante conclusion de l'histoire et germe d'un avenir fécond.