CHAPITRE III

Examen critique

SECTION I. — Appréciation théorique et juridique

$ 1. — Illégalité de la réforme

103. — On doit douter très sérieusement que la réforme envisagée soit légale. On sait qu’elle a été réalisée en définitive par un décret-loi, celui du 28 décembre 1926. Ce décret-loi a été pris en exécution de l’article 1er de la loi du 3 août 1926 (1), ainsi conçu :

« Réalisations d'économies. — Le Gouvernement est aulo- « risé à procéder par décrels, jusqu’au 31 décembre 1926, « à loules suppressions ou fusions d'emplois, d'établissements « ou de services. Lorsque ces mesures nécessiteront, soit des « modifications à des organisations, formalités ou procédures « fixées par la loi, soit des annulalions ou des iransferis « de crédits, elles devront être soumises à la ratification des « Chambres dans un délai de trois mois. »

Pour être légal, le décret-loi devait par conséquent :

1° Rentrer dans les prévisions de la loi du 3 août 1926 quant au pouvoir donné par les Chambres au Gouvernement ;

20 Intervenir avant le 31 décembre 1926 ;

30 Etre ratifié par les Chambres dans certaines hypo- “thèses.

Le décret-loi qui nous intéresse est bien intervenu dans le délai accordé au Gouvernement pour légiférer, et remplit ainsi la seconde condition nécessaire à sa légalité, mais il ne satisfait ni à la première, ni à la troisième des conditions dont s’agit.

104. — La première condition essentielle, pour que la réforme instituant l’encaissement immédiat des amendes de circulation fut légalement effectuée, était qu’elle n’outrepassât pas les pouvoirs exceptionnels qu'accordait au Pouvoir Exécutif l’article 1er de la loi du 3 août 1926. Ce texte, étant donnée sa nature, étant donné qu’il bouleverse pour un temps les règles fondamentales de la confection des lois sous la Constitution de 1875, doit, sans aucun doute, recevoir une stricte interprétation restrictive. Or, il n'autorise le Gouvernement à procéder par décrets que pour atteindre un but donné : « Toutes -Suppressions ou fusions d'emplois, d'établissements ou de services. » Il faudrait donc qu’à la base de la réforme fut un but d'économie (c'est le titre donné à cet art. 1er par le législateur lui-même), et que pour y parvenir un emploi, un établissement ou un service fut supprimé -ou fusionné avec un autre.

Nous chercherions en vain un tel objet dans la réforme. Le plus qu’on puisse voir en elle, avec beaucoup de bonne volonté, est d'aboutir à des économies par une simplification de la procédure applicable aux contraventions de simple police, mais ce résultat n’est pas suffisant. L'organisation judiciaire, et les divers rouages adminis- +ratifs que met en jeu une contravention de simple police

en matière de roulage demeurent sans changement. Seule est instituée la faculté de régler définitivement, en dehors d’eux, le sort de quelques contraventions. Les cadres restent intacts, bien qu’en certains cas il devienne loisible de ne plus les utiliser.

Il est donc indéniable que de ce premier point de vue . Jinstitution de l’encaissement au comptant de certaines amendes de circulation est radicalement illégale, et qu’en y procédant, le Gouvernement a commis un excès de pouvoirs. Il suffit de comparer l’article 1er de la loi du

3 août 1926, avec l’article 7 du décret-loi du 28 décembre

105. — La seconde phrase de l’article 1er de la loi du 3 août 1926, porte que les mesures prises par le Gouvernement dans un but d'économie conformément à cet article, devront être soumises à la ratification des Chambres dans un délai de trois mois, lorsqu'elles nécessiteront « des modifications à des organisations, formalités ou procédures fixées par la loi ».

Cette condition se rencontre dans l'institution du paiement des amendes au comptant.

1° Le décret du 28 décembre 1926, et le règlèment d'administration publique pris pour assurer son exécution modifient des formalités ou procédures antérieures, cela va de soi. La réforme qu’ils accomplissent est essentiellement une réforme de procédure. Il est inutile d’insister et de reprendre par le détail le mécanisme nouveau pour mettre en relief les points sur lesquels il diffère de l’ancien.

20 D'autre part, c’est bien la loi elle-même, et non de simples décrets qui régissait antérieurement la procé-

dure à suivre pour la répression des contraventions de simple police. La réforme porte atteinte à l’ensemble du chapitre 1, du titre Ier, du livre II du Code d’Instruction criminelle, et notamment à l’article 138 qui attribue la connaissance des contraventions de police exclusivement au Juge de Paix du canton dans l’étendue duquel elles ont été commises, et à l’article 147 qui permet aux parties de comparaître volontairement et sur simple avertissement.

Sans aucun doute encore, la ratification des Chambres était nécessaire pour que le décret du 28 décembre 1926 restat dans les limites légales, à supposer qu'il ne fût pas déjà par ailleurs entaché d’excès de pouvoir. Or, à notre connaissance, aucune loi n’a été promulguée à ce sujet avant le 28 mars 1927, ni pour ratifier d’une manière particulière le décret-loi qui nous occupe, ni pour ratifier globalement tous les décrets-lois pris par le Gouvernement depuis le 3 août 1926 (1).

La réforme instituant la perception immédiate des amendes de circulation par l’agent verbalisateur est ainsi doublement illégale, comme inconstitutionnelle, et comme irrégulière.

$ 2. — Alleinie aux principes de l’organisation judiciaire pénale

106. — Pour simplifier la procédure pénale applicable en matière de contravention, la réforme envisagée anéantit

(1) Cette seconde éventualité du reste ne pouvait se réaliser puisque la loi de ratification, devant intervenir dans les trois mois, aurait dû être votée avant le 3 novembre 1926, c’est-à-dire à une époque où n'était pas encore expiré le délai dont profitait le Gouvernement pour légiférer, si les premiers décrets-lois étaient compris dans la ratification globale, c’est-à-dire ceux qui étaient pris dès le 3 août 1926.

la distinction fondamentale soigneusement respectée jusqu'à présent entre, d’une part, les attributions de la police administrative, celles de la police judiciaire et celles de l'autorité judiciaire; et d’autre part, entre l'autorité judiciaire, qui prononce la peine, et l’administration qui en poursuit l'exécution. |

En premier lieu, l’article 8 du Code d’Instruction Criminelle sépare la police judiciaire, dont le rôle est de rechercher les contraventions et d’en rassembler les preuves, et les Tribunaux, chargés de les punir. Bien qu’il n’en parle pas, il existe en outre et d’abord, une police administrative, dont le but est tout de surveillance, et qui tend à empêcher les infractions, sans avoir d’autre mission que cette mission purement préventive. Le langage courant l’appelle la police tout court, ou même la gendarmerie. Elle veille au maintien habituel de l’ordre public dans chaque lieu et dans chaque partie de l’administration générale. Elle s'efforce de prévoir les causes de désordre, d'assurer l’application des règlements, en usant des moyens de surveillance et d’action que la loi met à sa disposition (1). Là se bornent ses attributions. Si malgré la vigilance des agents de l’autorité qui la composent, une contravention est commise (on n’envisage ici ni les délits ni les crimes), ceux-ci en avertissent les officiers de police judiciaire dont le rôle commence.

C’est alors la seconde phase de la procédure, la première dont le Code d’Instruction criminelle ait à parler, puisque c’est la première qui soit empreinte d’un caractère proprement juridique. Sans doute, il ne s’agit pas d’une instruction proprement dite qui n’existe pas en matière de

(1) J.-G. DaLLoz, vo Instruction criminelle, n° 230.

simple police. Il ne s’agit que d’une préparation sommaire, préalable à l'instruction toute orale qu’effectuera l'autorité judiciaire elle-même à l’audience. Les officiers de police judiciaire, qui sont le Commissaire de police, le Maire, ou l’Adjoint au Maire, à l'exclusion de tous autres en matière de simples contraventions (1), s'appliquent à découvrir les coupables présumés, et à recueillir les indices et les preuves existant à charge de ces derniers. Ils reçoivent les rapports, dénonciations et plaintes relatiis aux contraventions.

107. — Les décrets de 1926-1928 détruisent cette triple division du travail et suppriment les deux derniers organes, pour confier leurs attributions propres à la police administrative. Il n’y a plus d’instruction dans le système nouveau, ni de décision judiciaire. L’agent de l’autorité, dont la mission jusqu’alors se limitait à assurer l’observation des règlements est investi maintenant du pouvoir de constater, non plus matériellement, mais juridiquement la contravention en en rassemblant les preuves, et du pouvoir bien plus exorbitant de la qualifier légalement et d’en régler le sort aux lieu et place de l’autorité judiciaire. Il devient officier de police judiciaire, au même titre que le Commissaire de police, et Juge, remplaçant le Tribunal de simple police. L’article 8 du Code d’Instruction criminelle est abrogé pour ainsi dire - en ce qui touche aux contraventions.

Telle est la portée véritable de la réforme, sous couleur d’une anodine simplification de détail. Les bases de notre procédure pénale sont violées. On en revient à une con-

(1) Art. 11 et suiv. du Code d'instruction criminelle.

ception embryonnaire de la justice, à la justice instantanée et sommaire, qui caractérise les civilisations pri- - mitives. C’est le gendarme qui punit, sans plus de formes ni de procédure. Est-ce une nécessité pratique de l’heure actuelle ? Peut-être, mais en tout cas, du point de vue des principes, ce ne peut être qu’une régression. C’est la création d’un droit entièrement nouveau, comme on le faisait remarquer à la Tribune de la Chambre à propos d’un projet antérieur (1).

L'innovation va plus loin que celle du projet voté par le Sénat le 21 janvier 1926. D’après ce projet, c'était la police judiciaire encore qui mettait fin aux poursuites (2), et seule l’autorité judiciaire était supprimée. D’après les décrets de 1926-1928, la police judiciaire elle-même disparaît, et ses attributions sont remplies par la police administrative. La simplification est si radicale, qu’on peut se demander si ce n’est pas le gendarme qui dit le droit.

108. — Qu'on ne se méprenne pas cependant sur le sens des termes ici employés. A proprement parler, le gendarme que le Ministère investit du droit d’encaisser l'amende au comptant ne devient pas pour autant un Juge. Il n’en à aucun des caractères et il n’en remplit pas la fonction. Il n’a pas de pouvoir d'appréciation qui

lui permette de donner à un fait une qualification légale véritable, de décider à l’égard de la Société, qu’un individu

est coupable, d’arbitrer une peine appropriée aux cir-

(1) M. Pierre-Étienne Flandin, à la deuxième séance du 25 février 1925, J. Off. du 26 fév. Débats parlem., Ch. des Députés, p. 1298, 1re colonne.

(2) Observations de M. Gardey, rapporteur au Sénat, J. Oÿf. du ?2 janvier 1926, débats parlem. Sénat, p 43, 1re colonne.

constances. Il ne statue pas, il applique un tarif, ce qui reste bien différent.

Mais il est assimilé à un Juge par l’effet de son intervention. Il se substitue à ce dernier, pas avec le même rôle, mais avec le même résultat. Son acceptation du forfait versé par le délinquant a la même répercussion que la décision du Juge. La Société lui délègue le pouvoir souverain de consacrer en son nom l'extinction de l’action publique, comme le ferait un Juge. Et c’est en quoi la réforme est énorme.

109. — Le système de la perception de l'amende au comptant fait encore fi d’un autre principe élémentaire de toute législation. Les Tribunaux judiciaires qui prononcent les peines ne s'inquiètent pas de l’exécution de leurs sentences. Ils ne prescrivent même pas les conditions dans lesquelles aura lieu cette exécution ; pour les peines privatives de liberté, par exemple, la question relève de l’administration pénitentiaire. Pour les amendes, le recouvrement en est opéré par les percepteurs. La juridiction pénale ne fait qu’arbitrer le principe d’une peine, laissant à d’autres le soin d'assurer l'efficacité pratique de la sanction.

L’encaissement de l’amende par l'agent verbalisateur met à néant ce judicieux principe. C’est la même autorité qui inflige la punition et qui la fait subir.

On voit quelle confusion crée la réforme dans le rôle des différents rouages qui fonctionnaient en matière de contraventions. Le résultat pratique est peut-être plus rapide et meilleur. Mais du point de vue des principes, cette simplification excessive est assez fâcheuse. Le contrevenant trouvait dans ces principes, mainte-

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nant abolis, et qui, cependant, n'avaient pas été établis à la légère, des garanties qu’il n’est pas heureux de voir disparaître.

110. — En dehors des intérêts du justiciable, cette atteinte aux principes comporte deux conséquences sur lesquelles il est bon d'attirer l'attention.

Tout d’abord, la réforme introduit en France une nouvelle conception du gardien de la paix. Le gendarme, ou l’agent de police, n’assuraient l’ordre public que par des procédés de surveillance. Ils relevaient les infractions commises, les dénonçaient aux autorités compétentes, mais ne connaissaient pas de leurs suites. Si le fait contraventionnel était contesté, les déclarations de l’agent de police dans son procès-verbal ne faisaient foi ni jusqu’à inscription de faux, ni même jusqu'à preuve contraire. Le prévenu pouvait discuter à partie égale avec lui sur la réalité des faits. Aujourd’hui les agents de l’autorité sont élevés au rang de Magistrat et de Percepteur. On leur accorde le pouvoir souverain de juger séance tenante les infractions qu’ils constatent.

Les inconvénients de ce nouvel état de chose se feront certainement sentir. L'agent comptable sera beaucoup plus difficile à recruter. Son intégrité devra être surveillée, puisqu'on lui confie des maniements d’argent, bien qu’on ne suspecte en rien son honnêteté professionnelle, et qu'on la tienne pour tout aussi scrupuleuse que celle de ses collègues étrangers (1). Enfin, n'est-il pas à craindre qu’il ne se laisse aller à des excès de zèle, devant l’absence de tout contrôle efficace sur ses agissements ? Que, cédant

(1) Cf. échange de vues entre MM. Gardey et Pol-Chevalier au Sénat, J. Off., du 22 janvier 1926, p. 43.

à une tendance bien humaine, il n’insiste d’une manière tracassière pour obtenir le versement immédiat de l'amende (1).

111. — En second lieu, une grave évolution dans l’idée que le public se fait de la contravention est inévitable. Il existe malgré tout une petite humiliation salutaire à comparaître devant le Tribunal de simple police. Celui qui y est convoqué, et le public qui assiste aux débats, se rendent bien compte qu’il s’agit là d’une peine, véritable encore que légère, et qu’il s’agit d’un fait répréhensible. On reconnaît la main de la justice.

Au contraire, l'amende contraventionnelle, prestement liquidée entre les mains du gendarme inopinément rencontré, ne tardera pas à faire figure d’un simple risque de l’automobilisme, au même titre qu’une panne ou que la crevaison d’un pneu. L’appareil de la justice étant supprimé, la notion de la condamnation s’effacera. Au lieu de battre sa coulpe, le contrevenant accusera sa malchance.

112. — Pour terminer, signalons encore une répercussion assez embarrassante dans le domaine de la théorie qu'a le désinvolte enjambement des principes rappelés plus haut. En matière de récidive, il est admis (2) que l’état de récidive n’est qu'une circonstance accessoire du fait actuellement poursuivi; qu’elle ne peut être remise en question, lorsque le juge l’a omise en statuant définiti-

(1) CLERGUE, thèse Toulouse, 1926, p. 105. — Lettre de M Defert, président du Touring-club français, adressée à M. Henri Béranger en mars 1925.

(2) DaLr., Répert. pral., v° Coniraventions, n° 103.

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vement et légalement sur le fait principal ; qu’on ne saurait donc parler pour couvrir la récidive d’une prescription distincte de celle qui couvre le fait principal.

Que devient ce principe en présence du système de l’encaissement au comptant ? L'agent verbalisateur qui connaît du fait principal en encaissant le forfait pénal, peut-il laisser à un autre le soin de connaître des circonstances accessoires de ce fait ? Comment expliquer que l’omission de la circonstance de récidive, au lieu d’être acquise au prévenu, empêche au contraire l’action publique de s’éteindre ? Comment expliquer que la récidive puisse, pendant un an, être poursuivie après solution du fait principal ? Il y a là un problème doctrinal curieux à résoudre.

Pour obtenir en législation des résultats pratiques et simples, il faut quelquefois se résigner à faire des entorses aux principes.

$ 3. — Suppression de la procédure publique et contradictoire

113. — En exigeant la comparution de tout inculpé devant le Tribunal susceptible de lui infliger une peine quelconque, la loi a voulu assurer d’une manière efficace la protection de cet inculpé. Le caractère public et contradictoire de la procédure pénale est une règle fondamentale, nécessaire à l'intégrité des droits de la défense. Le Juge ne peut prononcer une condamnation que s’il a l’intime conviction qu’il se trouve en présence d’un coupable, et il ne peut arbitrer l’importance de la contravention, donc de la condamnation, que s’il a tous éléments pour apprécier l'importance de la culpabilité, ce qui ne résulte que d’un examen personnel et immédiat

du prévenu. Le Tribunal de simple police ne peut donc

juger sur la foi d’un simple procès-verbal sans entendre

la voix du protagoniste, mis à même d'expliquer les mobiles de son geste, et de faire ressortir les circonstances qui lui sont favorables. Les débats oraux à l’audience ont pour but de donner au Juge une idée exacte du fait et de la responsabilité de son auteur, de le juger sans se laisser emporter par un préjugé.

La publicité d’autre part est postulée par ce principe que l’opinion exerce sur la sentence un contrôle salutaire à l'équité de cette sentence même. En outre, tout citoyen doit pouvoir facilement se rendre compte de la manière dont est rendue la justice. Enfin, la Société doit veiller à la publicité des condamnations pénales pour assurer l’incontestable effet d’intimidation qui en résulte.

114. — Les décrets de 1926-1928 font bon marché de tous ces principes. En réalité, le grief qu'ils méritent à

ce sujet est moins grave que pour la violation des prin-

cipes examinés au paragraphe précédent. Les débats contradictoires deviennent inutiles en présence d’un individu qui reconnaît les faits, avoue de bonne grâce ses torts, et ne cherche pas à se soustraire à l’application de la loi. La liberté de la défense reste intacte, puisque chaque fois que le contrevenant veut essayer de se disculper, il conserve l'entière possibilité de le faire par la procédure ordinaire comme auparavant. Quant à la publicité dans la sanction, il n’y a pas grand inconvénient à la suspendre en une matière aussi légère que les contraventions de circulation et pour un groupe de cas très restreint. Au surplus, on peut sérieusement soutenir que le principe reste sauf : le paiement de l’amende à l'agent

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verbalisateur sur une grand’route revêt le même caractère de publicité que la condamnation dans une salle d’audience, au moins du point de vue théorique.

$ 4. — Absurdilé du forfait pénal

115. — Déterminer à l’avance une somme fixe, toujours la même pour une infraction donnée, quelles que soient les circonstances et la personnalité de l’auteur, est plus qu’une déplorable méthode répressive, ou une solution paresseuse. C’est une violation de la justice élémentaire. Bien qu’elle ne soit écrite nulle part, il existe une règle fondamentale du Droit Criminel, d’après laquelle le Juge doit tenir compte dans chaque espèce qui lui est soumise, du degré de la mauvaise foi, de l’intensité de l'intention coupable, de la plus ou moins grande perversité du sujet. Une sanction pénale ne peut pas être autrement déterminée en conformité de l'équité. C’est ce qui requiert, a-t-on vu, la comparution du prévenu à l’audience. En matière pénale, on n’applique pas un tarif, on juge, c’est-à-dire qu’on pèse, qu’on examine. Supprimer le maximum et le minimum de la peine, c’est en revenir à une notion de justice distributive, qui choquera toujours nos consciences juridiques modernes, au degré de civilisation qu’elles ont atteint. Or, la substitution à la peine prononcée par une juridiction d’une satisfaction pécuniaire immédiate devant l’agent de l’autorité postule l'établissement d’un ou plusieurs forfaits pénaux.

Donc, encore sur ce point, notre réforme est une violation des principes juridiques fondamentaux, une régression.

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SECTION II. — Appréciation pratique $ 1. — Inconvénients de la réforme

116. — Le monde des automobilistes n’a pas manqué de s’émouvoir de la réforme dès qu'il en a connu le projet. Ses alarmes étaient sans doute surtout motivées par une insuffisante connaissance des grandes lignes du système proposé, et la plupart des griefs invoqués sont dans la suite retombés dans le silence, parce qu’on les a reconnus vains. Mais il en est un qui persiste : c’est la crainte de voir les usagers de la route livrés à l’arbitraire des nouveaux agents tout-puissants, et par surcroît à leur incompétence. Ce péril est-il réel ?

Il est certain que, grâce à la perception immédiate de la plupart d’entre elles, les amendes de circulation se multiplieront. C’est là du reste, le but avoué du législateur en instituant ce procédé plus commode de sanction : Faciliter l’accroissement dans la constatation des contraventions de circulation, sans encombrer pour autant le rôle des Tribunaux chargés de statuer sur leur sort: Les délinquants qui s’y exposeront, seront pris én défaut plus souvent qu'ils ne l’étaient jusqu’à présent. Mais ceci, loin d’être un inconvénient, est un bien.

Allons plus loin : l’agent de l’autorité, ayant licence d'inviter le contrevenant à réparer immédiatement son manquement, au lieu de se contenter d’en référer à un Tribunal, sera porté, par cette facilité qui s’ofire à lui, à proposer le commode versement immédiat dans des cas où il se serait contenté d’un simple avertissement, sans procès-verbal, en raison de la légèreté de l'infraction ou de l’apparente bonne foi de son auteur. S'il essuye

un refus, il sera amené, pour ne pas se déjuger, à verbaliser, ce qu’il n’aurait pas songé à faire sous les anciens errements. La chose évidemment est fâcheuse Mais il faut noter que pareille aventure ne peut atteindre un circulant innocent, et que ceux qui en seront victimes seront mal venus à se plaindre de tracasseries auxquelles ce sont eux qui se sont exposés par leur inattention ou leur négligence. En somme bénin est l'inconvénient de la réforme. à

117. — Quant à redouter de pires résultats et à parler de l’injuste arbitraire des agents de la police spéciale de la route, ou de leur insuffisance pour opérer convenablement les encaissements, il y a une crainte excessive. Qu'il suffise de rappeler que seule une élite dans la gendarmerie sera habilitée à percevoir l’amende au comptant, et qu’elle sera choisie avec des garanties professionnelles suffisantes pour mettre les circulants à l’abri de toute inutile vexation et de tout abus de sa part.

Les décrets de 1926-1928 ne sauraient, sur ce point, mériter les reproches qu’on adressait aux projets antérieurs. Ni le projet d’articles 174 et 175 de la loi de finances de 19925, ni le projet voté par le Sénat le 21 janvier 1926 ne limitaïent la faculté de percevoir sur-le-champ l’amende à un groupe d’agents spécialisés. Ils tendaient à l’accorder à tout agent de police des villes. La création d’une catégorie particulière d’agents-percepteurs, recrutés avec soin, et recevant une instruction technique, est une heureuse idée qui apparaît pour la première fois dans le décret du 28 décembre 1996.