CHAPITRE TROISIEME

DE LA COMxMUNE

Quand la famille eul plusieurs branches, leur réunion s'appela r^voç, gens^ dan. Plusieurs gentes associées formèrent des fp«Tpiai, curiœ ou hundred sous la présidence d'un patriarche, curion ou hundredes-ccUdor. Puis plusieurs curies réunies formèrent les tribus qui occupèrent un territoire appelé Srifioç, pagus^ gaUy puis maflrcky gemeinde^ commune. Chez les Grecs et les Latins, le pagus forliQé devient la Cité, ou plutôt TElat : chez les Teutons, l'union des gaus produisit le royaume. La difficulté que la civilisation moderne doit s'efforcer à résoudre, c'est la conciliation de rindépendance de la commune avec l'unité de l'Etat.

La commune est la famille agrandie : elle existe avant l'Etat : la loi politique constate son existence, elle ne la crée pas.

La commune a passé par trois formes différentes : la communauté de village, dont le mir russe est un des derniers exemples : la cité souveraine de l'antiquité gréco-romaine : enSn une division de TElat, comme dans la plupart des Etais modernes. Nous nous arrêterons un moment à la description de ces trois types.

Le mir 9 pour fondement la propriété collective qui est de temps en temps partagée à nouveau entre les familles existantes, et la solidarité pour le paiement des impôts à

l'Etat. Tous les chefs de famille se réunissent en plein air à la porte de Téglise pour délibérer sur les intérêts locaux, et les résolutions sont votées par acclamation. L'assemblée est présidée par le siarosie (ancien) qui est élu pour trois ans, et est chargé du pouvoir exécutif : c'est lui qui pourvoit à Tentretien des routes, à l'administration des écoles et des hôpitaux, à l'arrestation des malfaiteurs, etc. Cependant l'unité administrative n'est pas le mtr, mais le volosi^ qui est une espèce de canton français. Le conseil du volost se compose de tous les starostes des villages qui se trouvent dans sa circonscription : il est présidé par un starchina (mot qui signifie aussi ancien) nommé par le conseil avec approbation du gouvernement. Il reste trois ans en fonction, et il a la responsabilité de toute l'administration cantonale. Les cités, d'après la loi du 28 juin 1870, ont un conseil municipal élu par tous les citoyens : ce conseil nomme une commission municipale et le maire : l'élection de ce dernier doit ôtre ratifiée par le gouvernement.

Laparùh (paroisse) anglaise à succédé à la communauté primitive du village, et, comme la landesgemeinde de certains cantons suisses, elle nous offre un curieux exemple du gouvernement populaire direct. Le principe fondamental de ces associations est que le pouvoir appartient à l'assemblée de tous les habitants, assemblée qui se réunit toutes les fois qu'il plait à un de ses membres de la convoquer. L'assemblée de la paroisse anglaise, nommée veslry (sacristie) du nom du lieu ou elle se réunit, est administrée par des mandataires responsables, et se compose de tous ceux qui paient la taxe des pauvres. La loi de réforme de la taxe des pauvres, de 1834, autorise les paroisses à s'unir en associations (unions) qui tendent à devenir des espèces de cantons français.

Au-dessus de la paroisse, il y a le borough (bourg, cité) et la county (comté). Dans le borough, les électeurs qui paient un certain cens, nomment un conseil municipal qui choisit dans son sein un bureau (les aldermen) et un maire, {mayor). L'administration municipale comprend les biens communaux, les taxes locales, la police -urbaine, les hApi-

taux, etc. Presque toutes les villes importantes de TAngleterre sont constituées en borough, en vertu soit de coutumes traditionnelles, soit de chartes accordées par le Parlement Leur organisation présentait à cause de cela la plus bizarre variété, lorsque la loi du 9 septembre 1835 {munidpd ad] y apporta un peu d*ordre. En vertu d'une de ses dispositions, elle fut librement acceptée par un grand nombre de villes. Les autres continuèrent à être soumises à un régime provisoire qui présentait beaucoup d'analogie avec les borough, jusqu'à ce qu'une loi spéciale de 1858 (loccU govemment act) régla les diverses administrations locales.

Les campagnes, sous la haute souveraineté des seigneurs, s'organisèrent en comtés, divisés en centuries (hundreds) : les centuries n'ont aucune importance administrative, ce sont de simple circonscriptions judiciaires et de police. Celte organisation remonte à la plus haute antiquité, puisque Tacite écrit : Centeni ex singnlis pagis stint,idque Ipsum intersuos vocantur : et quod primo numerus fuit^ jom nomen et honor est» Après Tinvasion Tofficier supérieur fui appelé cornes, d*où comilatus^ comté. Il conserva même en temps de paix l'administration des centuries : il la confiait à un représentant, vicecomes, qui a été remplacé par le shérif*

La comté est administrée aujourd'hui par un sh^f nommé chaque année par le gouvernement, et par un nombre indéterminé de juges de paix nommés à vie, aussi par le gouvernement, et choisis parmi les propriétaires qui ont un revenuannueld'aumoinscentlivressterling. Lesjugesde paix remplissent leurs fonctions tantôt isolément, tantôt en ses* sion générale ou trimestrielle, et votent les différentes taxes de la comté. Cela n'a rien d'étonnant, puisque les taxes locales portent toutes sur des propriétés, l'Etat s'élant réservé les taxes de consommation, les douanes, le timbre,elc. L'Etat ne tire de l'impôt foncier qu'une cinquantaine de millions; il le considère comme une ferme ou un cens, aussi permet-il aux comtés de le racheter. Quelques cit& sont traitées comme des comtés [counties corporale) et sont administrées de la même manière.

Les Anglais ont introduit dans le nouveau monde leurs institutions locales. La parish est devenue la toumship avec son assemblée générale des citoyens qui administre par ses délégués. Les cités ont reçu des chartes et s'administrent par leur common council^ leurs aldermen et leur mayor.

Dans le sud, la comté prédomina, et pendant longtemps le shérif et les jtistices of peace furent nommés par le gouvernement, soit à vie, soit pour une période de sept ans. Depuis 1824 ces nominations furent peu à peu abandonnées au suffrage populaire : cet usage devint général à partir de 1850. Cela n'empêcha pas les radicaux de s'efforcer, après la guerre de sécession, à multiplier les cités dans le sud, pour achever de soustraire le peuple à Tinfluence des propriétaires. Les Etats du centre ont une organisation intermédiaire, la toumship y était subordonnée à un certain point de vue à la comté (1).

Cependant ni en Angleterre, ni aux Etats-Unis d'Amérique la commune n'est entièrement autonome : elle est soumise à tous les points de vue aux lois générales qui lui imposent des obligations, et qui restreignent sa sphère d'action, surtout en matière d'impôts et d'aliénations.

Dans l'antiquité classique, il y avait des communes autonomes, mais c'étaient des Etats souverains. En tombant sous la puissance de Rome, elles perdirent la prérogative souveraine de faire la paix et la guerre, le droit de législation, et celui de lever des impôts. Il ne restait qu'une seule commune souveraine. Rome, qui régnait sur un grand nombre d'autres communes qui n'avaient plus qu'une existence civile. Le régime municipal, de gouvernement politique, devint un mode d'administration : cette révolution s'accomplit sous les empereurs. Dans chaque niunicipe, il y avait un sénat, nommé ordoou curia^ qui administrait la cité sauf dans quelques cas extraordinaires où le peuple était appelé tout entier à prendre part aux affaires municipales. Cet ordo ou curia était composé de quelques familles inscrites sur

(1) Voy. Jannbt. Le» Etat X' Unis contemporain*. Paris, 1876.

Valbum ordinis^ album curûe^ dont le nombre ne dépassait ordinairement pas deux ou trois cents. Quand une de ces familles venait à s'éteindre, la curie en appelait une autre pour prendre sa place. Vers la fin de Tempire, ce pouvoir municipal était un poids auquel chacun cherchait à se soustraire. On voit alors surgir une magistrature nouvelle» le defensor civUcUis^ dont la mission, indice des malheurs de Tépoque, consistait principalement à défendre les habitants, et spécialement les pauvres, contre les violences du pro* consul, Tavarice des collecteurs d'impôts, Tinsolence et les fraudes des riches et des puissants. Ils avaient le droit de déférer les actes illégaux au Préfet du Prétoire, et leur juridiction, à Torigine assez restreinte, finit par égaler en importance celle des anciennes magistratures. Justinien leur accorda le titre d'archonte, et le droit de remplacer le gouverneur pendant son absence. Il interdit aux proconsuls de juger les causes de la compétence des défenseurs, c'est-à-dire celles qui n'excédaient pas 300 sous d'or. Les défenseurs des cités n'étaient pas nommés par les décurions seuls, mais par tout le peuple, y compris le clergé et l'évèque : et comme l'influence de l'évèque allait toujours croissant, c'était lui le plus souvent qui était élevé à cette dignité. A la chute de l'empire, l'évèque devint dans chaque cité le chef naturel des habitants : son élection, à laquelle prenaient part tous les citoyens, était l'affaire la plus importante de la cité. C'est par le clergé que furent surtout conservées les lois et les coutumes romaines qui ont passé depuis dans la législation générale des Etats modernes. De l'ancienne organisation des municipalités romaines à celle des communes du moyen âge, l'administration municipale ecclésiastique a servi de transition.

Après l'invasion, la prépondérance sociale passa des villes aux campagnes, qu'habitaient les vainqueurs, au milieu de leurs terres, dans leurs forteresses autour desquelles se réunissait la partie de la population adonnée à l'agriculture. Ces agglomérations prospéraient, grâce à l'industrie et au commerce, et devenaient des villages, souvent même des

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villes. Les possesseurs de terres, pour altirer auprès d'eux de nouveaux habitants, accordaient des faveurs, des privilè* ges; mais souvent, ils abusaient de leur puissance, et forçaient ainsi les populations à s*insurger.

Pour résister à leurs seigneurs, les cités rebelles s'attribuèrent le droit de lever des troupes, de s'imposer pour faire la guerre, de se gouverner par leurs propres magistrats, et ainsi chaque cité redevint souveraine comme avant la conquête romaine. Tous les habitants composaient l'assemblée de la commune, qui était convoquée par le son du beffroi. L'assemblée nommait les magistrats dont le nombre et les attributions variaient d'une commune à l'autre. Les magistrats gouvernaient à peu près sans contrôle, arbitrairement, sans responsabilité; ils n'avaient à craindre que de ne pas être réélus ou d'être renversés par une émeute populaire.

Ce grand mouvement eut lieu en Italie au XI® siècle, et dans le reste de l'Europe aux XII* et Xlll^ siècles. En Italie, les communes devinrent de glorieuses républiques, presque absolument indépendantes; il en fut de même en Flandre et dans plusieurs parties de l'Allemagne. En France, la monarchie les favorisa, pour affaiblir les grands vassaux; mais au XIV^ siècle, elle avait atteint ce but, et elle commença à opprimer les communes. Les élections furent généralement abolies en 1692, et les charges municipales furent transformées en offices^ c'est-à-dire que le roi, dans chaque cité, vendait à quelques habitants le droit d'administrer tous les autres. Louis XI avait restreint les libertés municipales par crtfinte de leur esprit démocratique; Louis XIV les détruisit sans les craindre, puisqu'il les vendait aux cités qui pouvaient les raohetw. En 1764, le gouvernement songea à la rédaction d'une loi municipale, et il se fit envoyer par les intendants des mémoires sur l'organisation et l'administration des communes* Tocqueville a consulté ces mémoires, qu'il analyse dans son célèbre ouvrage : L'ancien régime et la Révolution.

L'administration des villes, dit-il, était confiée à deux assemblées, dont la première était composée d'officiers muni-

cipaux plus OU moins nombreux selon les lieux : c'était le pouvoir exécutif, le corps de la ville. Les membres exerçaient un pouvoir temporaire, et étaient élus, quand le roi avait établi Télection, ou quand la ville avait pu racheter ses franchises : ils restaient en charge à perpétuité, quand le roi avait établi les offices et avait réussi à les vendre. Dans tous les cas ces officiers ne recevaient pas de traitement, mais ils étaient exempts d'impôts, et jouissaient de certains privilèges. Il n'y avait aucune hiérarchie entre eux, radmiaistration était collective, et le maire remplissait les fonctions de président du corps de la ville^ et non celles d'administrateur. La seconde assemblée, dite assemblée générale, élisait le corps de la ville^ là où l'élection était en vigueur, et prenait part aux affaires importantes. Cependant au XVIII» siècle, ce n'était plus le peuple qui se réunissait en assemblée générale, mais seulement les notables, les uns en leur nom personnel, d'autres délégués par les corporations d'arts et métiers; mais ces derniers devenaient de moins en moins nombreux, si bien que l'administration des villes était devenue une pure oligarchie. On ne peut rien imaginer de plus triste que l'existence des officiers municipaux; le moindre agent du gouvernement central, le subdélégué, les faisait plier à son caprice, et souvent les condamnait à l'amende et à la prison.

Les tentatives de réformede 1787 échouèrent parce qu'on n'avait pas commencé par Tabolition des privilèges, spécialement en matière d'impôts. L'Assemblée constituante procéda à l'organisation territoriale, en 1791, après avoir proclamé l'égalité de tous les citoyens devant la loi. Elle établit des conseils municipaux élus partons les citoyens actifs; étaient citoyens actifs, les Français âgés de 21 ans, qui n'avaient pas subi de condamnation. A la tête de l'administration, elle mit des commissions au lieu du maire. La constitution de Tan III substitua les cantons aux communes; mais le Cîonsulat, conservant les cantons comme circonscriptions financières, électorales et juiiiciaires, rétablit les municipalités, à la tête desquelles il plaça des maires au lieu des commissions. Toutes les nominations, même celles des con-

seillers municipaux, appartinrent au premier consul, et la liberté fut bannie des institutions qui devaient lui servir de base. En 1837, la nomination des conseillers municipaux fut donnée au peuple, mais leurs attributions ne furent guère étendues. « Nous héritons et profitons aujourd'hui, disait Guizot à la tribune, des grandes institutions de Napoléon. Malgré les vices qui s'y cachent, le despotisme peut très bien en sortir, et la libertéy entrer; elley pénètre tous les jours... Lorsque ces institutions furent établies, un gouvernement fortement constitué pouvait seul rétablir en France l'ordre social ».

La centralisation est si naturelle à la France, que tous les gouvernements qui se sont succédé ont considéré la commune comme une fraction de TEtat. Le second empire crut faire beaucoup en donnant aux préfets un grand nombre d'attributions relatives à l'administration locale, et qui appartenaient jusqu'alors au ministre de l'intérieur; il décora le décret du 25 mars du titre de Décret sur la décentralisation administrative. La troisième république, en fait de liberté locale, n'a fait que donner aux conseils municipaux des peti« tes communes le droit d'élire leur maire : le gouvernement s'est réservé le droit de choisir le maire des grandes communes parmi leurs conseillers municipaux (1).

En Italie la liberté municipale pé|*it dans les tumultes de la place publique, et les seigneurs remplirent chez nous le rôle du roi en France. La loi consulaire de l'an VIII pénétra en Italie avec l'invasion française, et fut conservée avec diverses modifications lors de la restauration des anciens gouvernements, sauf en Lombardie où, en 1816, on rétablit l'ancien système lombard. Les communes importantes avaient un conseil qui se réunissait en séance privée deux fois par an. Dans les autres communes, qui étaient nombreuses, mais très petites, les propriétaires inscrits au cens se réunis* saient publiquement : ceux qui ne payaient que la taxe per-

(1) Aujourd'hui, dans toutes les cpnimunes, sauf Paris, le maire est élu par le conseil municipal. [Note du traducteur).

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8onnell6 étaient représentés par un délégué. L'institution de ces communes minuscules était intimement liée à celle des chanceliers du cens, qui, répartis dans chaque district, administraient les mairies, conservaient les archives, et exerçaient une vigilance qui devint odieuse quand elle se transforma en une police redoutée et détestée.

Quand la Lombardie s'unit au Piémont, l'idée d'unifier l'administration municipale donnait lieu à beaucoup d'hésitations. Il s'agissait d'assimiler toutes les communes lombardes; et puisque l'on ne pouvait conserver les deux systèmes ^celui des grandes communes administrées par des conseils, et celui des petites communes administrées par l'assemblée générale) il y avait deux partis à prendre. Le premier consistait à réunir plusieurs petites communes, pour que la loi uniforme ne les réduisit pas à l'impuissance, et ne les obligeât pas à d*excessives dépenses : le second consistait à les égaler aux autres communes, sans tenir compte de leur petitesse, et du lien qui les rattachait aux chancelleries du cens, qui facilitait l'administration et dégrevait les contribuables.

La loi du 23 octobre 1859 s'arrêta à ce dernier parti, et ce fut une grave erreur. Elle émanait des pleins pouvoirs accordés au gouvernement en vue de la guerre de l'indépendance, elle n*était que la traduction presque littérale do la loi belge du 30 mars 1836. Elle eut les mêmes avantages et les mêmes inconvénients : elle fit une large part à l'administration communale, mais elle ne distingua pas suffisamment le pouvoir exécutif et le pouvoir délibérant, distinction qui, au dire de Tocqueville, est une des plus grandes conquêtes de notre siècle ; cette loi absorbait dans la junte la personnalité du syndic. Le parlement corrigea ce défaut en rendant au syndic sa personnalité, mais la loi du 20 mars 1865, actuellement en vigueur, mit à la charge des communes des dépenses qui évidemment ne sont pas de leur compétence, et qui ne concernent pas les communes rurales. La commission gouvernementale nommée par le ministère du i8 mars 1876 pour rédiger un nouveau projet de loi commu-

nale, proteste contre cette égalité absolue (des grandes et petites communes) qui trop souvent à notre époque a retardé ei em})éché le développement progressif des institutions libérales. Il n*est pas douteux, dit le rapport de la commission, que quelquefois les petites communes sont mieux administrées que certaines des plus riches et des plus populeuses, et il est à désirer que tous les citoyens jouissent également de la liberté de diriger leurs propres intérêts ; mais pour qui considère la réalité, il est manifeste que dans les petites communes la plupart des contribuables les plus instruits n'habitent pas d'une manière continue le territoire de la commune, d'autres ne sont guère aptes à s'occuper de la chose publique, ou en sont empêchés par la nécessité de pourvoir aux plus pressants besoins de la vie : tandis que dans les grandes villes, il y a beaucoup de citoyens, résidant d'une manière continue sur le territoire communal, et que leur instruction, leur aisance, leur ambition rendent capables et désireux de diriger la fortune de la commune.

Cette loi a résolu très heureusement le. problème de l'ingérence gouvernementale et de la tutelle des communes, en attribuant la première au fonctionnaire politique de la province, et la seconde à une représentation locale et élective, supérieure à la commune et indépendante de l'Etat. Les délibérations communales, avant d'être mises à exécution, sont communiquées au préfet (et par lui au sous-préfet) pour qu'il examine leur régularité en la forme, et leur légalité. Dans le délai préfixe de 15 jours, ces autorités les renvoient, revêtues de leur visa, si elles sont régulières, ou en suspendent l'exécution pour vice de forme. Dans les trente jours, le préfet peut, le conseil de préfecture entendu, prononcer leur annulation. On peut en appeler de la décision du préfet au ministre de l'intérieur, qui décide, le conseil d'Etat entendu.

Qu'une commune puisse librement administrer ses biens propres, stipuler des locations, dépenser ses revenus ea travaux d'utilité publique, rien de mieux. Mais qu'elle puisse également, sans aucun contrôle, aliéner ses biens, imposer

des taxes, contracter des dettes, c'est une utopie. Du moment que la commune fait partie d'une société, elle perd son autonomie absolue. La loi de 1865 soumet à l'approbation de la dépulation provinciale permanente, présidée par le préfet, certains actes d'administration communale qui peuvent se diviser en deux catégories. L*une comprend les actes qui ont trait à la gestion du patrimoine communal, tels que les aliénations, les acquisitions, les emprunts et les locations à long terme. L'autre comprend non plus les actes intéressant le patrimoine, mais ceux qui out rapport à l'usage et à la destination des revenus et de la vie administrative de la commune, comme seraient par exemple les dépenses grevant le budget pour plus de cinq années, la classification, l'ouverture et la reconstruction 4es routes, l'établissement de foires et marchés, les règlements sur l'usage des biens communaux, sur les impôts, sur la salubrité publique, sur l'édililé et la police locale, et enfin rétablissement de péages. Contre ces décisions des députations provinciales, on peut recourir au roi, qui décide par décret, après avis du conseil d'État.

En matière de finance, notre loi n'exige pas que l'on recoure d'abord aux impôts de consommation, et seulement en cas de nécessité aux contributions directes ; elle oublie que les services publics de l'Etat, de la province et de la commune sont substantiellement différents, et que leur utilité se fait sentir aux citoyens en raison inverse de l'étendue de ces trois circonscriptions. En fait, dans les communes, tous les services publics intéressent l'universalité des citoyens, et plus particulièrement les prolétaires ; l'instituteur et l'institutrice primaires, le médecin municipal, l'horloge publique, les fontaines sont utiles à tous, mais plutôt aux pauvres qu'aux riches. Au contraire, dans l'Etat, les services publics ont un autre but ; ils se rapportent à l'administration de la justice, au maintien de la paix publique, à la défense du territoire, à la protection du commerce, à la garantie des obligations, à la conservation de la propriété, et si ces services profitent à toute la nation, ils profitent cepen-

dant plus spécialement aux riches. Il en résulte que les dépenses publiques de la commune doivent être supportées par la foule, par conséquent les impôts de consommation sont éminemment municipaux : au contraire, dans TEtat, la plupart des dépenses doivent être supportées par les riches, aussi les taxes sur la propriété, sur les contrats, sur les douanes, appartiennent-elles naturellement au trésor. Quelques auteurs pensent que les dépenses des communes peuvent se répartir d'après les services publics, et qu'il faudrait y pourvoir par des ressources d'une nature analogue. Par exemple, les dépenses générales seraient payées par les revenus des biens communaux et par les taxes de famille : les dépenses pour la propriété rurale, par l'impôt foncier; les dépenses pour les lieux habités, par Timpôt sur les terrains bâtis, par la taxe d'occupation des terrains publics, par la ferme des poids publics, et par l'impôt de consommation; les dépenses d'instruction publique, par une égale contribution de tout le budget. Chaque service ayant son revenu spécial, une espèce de budget particulier, les dépenses pourraient être contenues dans une plus juste mesure, et surtout elles seraient réparties avec plus de justice.

En ce qui concerne l'électorat, la loi de 1865 est très large; elle se contente d'un cens de 5 à 25 francs d'impôt direct, suivant la population de la ville ; elle fait une large part aux capacités. L'âge de la majorité électorale est ûxé à 21 ans accomplis.