CHAPITRE QUATRIÈME

Dès que TEtal cesse d'être une association de communes, il surgit un nouvel organo social, la province.

Si nous étudions attentivement son origine, nous voyons que la province n'est pas une association primitive, naturelle, mais bien une association secondaire et artificielle. En effet, elle est absente dans les premiers Etats composés de familles, de tribus, de communes ; elle apparaît dans les empires sous le nom de satrapie, de royaume; d'où le nom de roi des rois, donné au souverain de la Perse.

En Occident, la province est l'œuvre des conquêtes de Rome. Les Romains possédaient non seulement le génie de vaincre, mais aussi celui de s'assimiler les peuples. Les Latins conservèrent leurs lois, leurs magistrats, leur gounemenl. Une dignité obtenue dans leur patrie leur valait le titre de citoyen romain. Ils ne payaient pas de taxes de capitalions comme les peuples vaincus, mais simplement une contribution réglée excensu; ou bien ils fournissaient un contingentde troupes à leurs frais.Tel était lejusLatti veteriSy jus laUnitatfs, qui fut accordé aussi à des peuples étrangers comme premier acheminement vers la cité romaine. Les autres Italiens avaient obtenu des conditions moins favorables, comprises sous le nom de jus italicum^ telles que l'exemption

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des tributa soli et capitis^ et quelques privilèges de droit civil, le perfeetum dominimn^ les cdienoHones^ traditiones nexi, mancipationes et pour la procédure, Vannalis exceptio, lejus capiendum. Ces deux distinctions disparurent après la guerre sociale, qui ût accorder le droit de cité à tous les Italiens, depuis le détroit de Sicile jusqu'au Rubicon. Les territoires soumis à la République, en dehors de Tltalie, étaient divisés en trois classes : provinces, pays libres et royaumes alliés ou amis. Provinciœ appeUabantury quod poptUiés romanus eas provicit^ idest arUevicitj dit Festus. Les terres appartenaient en principe au peuple romain, qui en confisquait tout au plus une partie, laissant la jouissance du surplus aux anciens propriétaires qui étaient assujettis à payer un tribut foncier. In eo solo {provinciali) dominium populi romani est vd Coesaris : no^ autem possesstonem tcmtum et usufructum habere videmur^ écrit Gaius dans ses Instituts. Les terres confisquées étaient affermées au bénéfice de la République à des concessionaires italiens, aux habitants du lieu, ou même à des communes ou cités de la province ou d'une province voisine. La condition des personnes n'était pas moins précaire que la possession du sol. La pro« vince perdait ses anciennes institutions, ses magistrats, ses tribunaux, elle était soumise à une forma^ formula Jex provinciœ édictée ordinairement par le général vainqueur, et que le préteur ou le proconsul annuel, en entrant en fonction, pouvait modifier sous le moindre prétexte d'utililé publique. Les provinciaux pouvaient être rançonnés ou emprisonnés, les villes étaient frappées de contributions extraordinaires. Le poids des impôts était aggravé par les exactions des publicains, dont Tite Livedit avec raison : Ubi ptiblicanus est y ibiaiUjus publicum vanum^ aut libertatem socits nullam esse. Voici comment parlaient, d'après ce même auteur, les ambassadeurs macédoniens à l'assemblée d'Etolie : « Voyez le préteur romain dicter du haut de son tribunal ses superbes sentences ; il est entouré d'une troupe de licteurs, dont les faisceaux menacent vos épaules, dont les haches menacent vos têtes ; et chaque année vous amène un nou-

veau tyran ». L'administration des provinces fut améliorée sous Tempire. Auguste la divisa en deux catégories, d'après leur sécurité et leur tranquillité. Il prit pour lui les plus exposées et les plus turbulentes, et il confia au sénat les plus tranquilles. L'empereur réglait dans son conseil privé les affaires des provinces, il nommait et révoquait les magistrats, et jugeait, en dernier ressort, des accusations portées contre ses délégués. Les autres provinces continuèrent à être administrées par des proconsuls nommés par le sénat, ce qui les fit nommer sénatoriales ou proconsulaires. Ces magistrats avaient le titre de consulaire, mais ils n'exerçaient que des fonctions civiles, tandis que les gouverneurs des provinces impériales, bien, qu'ils aient le titre de préteurs, joignaient aux fonctions civiles les pouvoirs militaires ; ils avaient le ju^ gladii ou droit Je vie et de mort sur les soldats. Il y eut deux innovations utiles : rétablissement d*un traitement pour les gouverneurs des provinces, ce qui mit un frein à leurs concussions et la formation d'une liste sur laquelle on tirait au sort des magistrats nommés par le sénat, ce qui rendit le hasard intelligent. Peu à peu on prorogea les fonctions des gouverneurs au delà de Tannée, tant pour les provinces impériales que pour les provinces sénatoriales; en effet un sénatus-consulte avait investi Auguste d*une autorité proconsulaire perpétuelle. La souveraineté des Césars, encore républicaine sous Auguste, puis sénatoriale sous Tibère, devint par la suite une pure monarchie, bien que, sous les bons princes, comme Nerva, Trajan et ses successeurs, elle se soit parfaitement conciliée avec la liberté. Cette révolution fut à l'avantage des provinces. Adrien avait rendu perpétuel l'édit du préteur, en adoptant celui qu'avait promulgué le plus grand jurisconsulte du siècle, Salvius Julien ; Marc Aurèle promulgua Tédit provincial, ou étendit aux provinces l'édit de Julien, et mit un terme à Todieuse formula ou lexprovinciœ. Caracalla rendit la fameuse constitution qui donne le droit de ci(é à tous les habitants libres de Tempire.

Le gouvernement des territoires libres ou alliés était tout

Topposé de celui des provinces; il avait pour base Tautonomie, c'est-à-dire le droit de conserver les anciennes lois ou même quelquefois d'en faire de nouvelles. Le sol national, les magistratures, les tribunaux étaient respectés; les cités s'administraient elles-mêmes, et quand le territoire était vaste, et la population diviséeentre plusieurs cités; des assemblées nommées conventus^ commune condlium^ se réunissaient pour les affaires générales. Cette autonomie administrative était appelée liberias^ et Rome n'exerçait sur les cités alliées, même quand elles étaient enclavées dans une province, qu'un droit de patronage. Les rois amis ou alliés étaient de grands tributaires, à qui Rome avait imposé, selon les circonstances, des contributions plus ou moins fortes en soldats et en argent. A partir de la constitution deCaracalla, les anciennes distinctions politiquesdes Latins, Ualiens, alliés et sujets, perdirent toute signiRcation. Il ne survécut que la distinction sociale entre l'homme libre ou ingénu, et l'homme né dans la servitude, esclave ou affranchi : ingénu était synonyme de Romain, étranger désignait l'afiTranchi, l'esclave ou le Barbare.

Dioclétien rjprit Tœuvreau point où l'avait laissée Adrien. Il s'associa Maximien, soldat valeureux, qui lui était sincèrement dévoué, et il rétablit l'ordre partout. Les deux empereurs résidèrent, Dioclétien à Nicomédie, pour tenir tête à l'Orient, et Maximien à Milan pour secourir promptement les provinces les plus exposées aux invasions des barbares. Ne se contentant pas d'un collègue, il s'en adjoignit deux autres, sous le nom de Césars ; il enleva le commandement exclusif aux préfets du prétoire, et accrut l'autorité des maîtres de la milice; il augmenta le nombre des provinces, et nomma des sous-préfets, vicarii, La multiplication des centres administratifs mit les gouverneurs en relalion plus directe avec les populations, et leur rendit plus difficile de troubler la paix publique. Non content de perfectionner l'organisation de la haute administration, Dioclétien s'appliqua à mettre de l'unité dans les administrations locales. Les curies municipales devinrent autant de sénats locaux qui se recru-

taient dans un ordre spécial de citoyens. Les corporations d*arts et métiers furent soumises à des lois particulières, et augmentèrent en nombre et en importance. On fait remonter à cette époque rétablissement du colonat ; la population rurale, en partie d'origine servile, en partie tombée en esclavage par suite de la misôre, trouva dans cette institution un refuge contre la tyrannie des possesseurs du sol. La loi se substitua aux maîtres pour protéger la classe populaire qui nourrissait Tempire. Le serf n'appartient plus à un homme, il dépend du sol comme instrument d'agriculture, et de l'Etat comme gage du paiement de Timpôt. Constantin consacra définitivement la dualité de l'empire en fondant Coostantinople,et les quatre grandes tétrarchies devinrent quatre préfectures du prétoire, dépouillées de toute attribution militaire. La vieille aristocratie des peuples vaincus s'était changée en noblesse provinciale, qui s'occupait de l'administration tant dans les curies que dans les conseils provinciaux. La fleur des sénats de province entrait dans le sénat de Rome, qui ne représentait plus le patriciat latin, mais une simple assemblée de notables qui perdit beaucoup de son importance par la création d'un autre sénat à Constantinople. Ces notables portaient les titres d'illustres, specUh biles^ clarissimiy perfeotissimi^ selon les fonctions publiques qu'ils avaient remplies (1).

Ce système administratif était fort compliqué et par omséquent très coûteux. Néanmoins il ne fut pas la cause principale de la chute de l'empire. Un auteur français, M. Jules de Lasteyrie, a dit: « Le principe du gouvernement de Rome, c'est la destruction de l'individu au profit de l'Etat, la des* truction des provinces au profit de Rome, ta destruction de tous au profit de l'Empereur ». Tandis que le principe qui dominait le monde romain était l'anéantissement de la personnalité devant l'agent impérial^ celui du monde barbare était le droit de l'individu opposable même au roi. Dans la nouvelle société, le principe d'individualité se manifeste par*'

(t) Ajhédéb Thibbry. ï^ahUa^ de Vempire rtmai%.

DE LA PROYINCB 33Ô

tout. « Du V« au X« siècle, chez les Francs, tout est mall^ plaid, synode, assemblée. C'est devant les mail que se passent les actes de la vie privée, c'est dans les mail qu*on décide de la paix ou de la guerre. Il y a le mail du centenier, celui du vicaire, de l'avoué, du comte, de l'évèque ; il y a le mail du roi. Tous les ans, les Francs se rassemblaient aux champs de mars ou de mai; tous les ans, les évoques se réunissent en conciles... Dans le texte des lois, dans celui des jugementsi dans le récit des grandes entreprises, toujours on fait mention de Tasstsntiment du peuple t (1).

Cependant l'administra tion romaine avait un grand prestige aux yeux des envahisseurs : tous les grands chefs barbares, Astaulfe, Théodoric, Evaric, CloWs, jusqu'à Charlemagne, tentèrent de la ressusciter. Cependant le désordre croissait par suite des nouvelles invasions, et il n^y avait d'autre moyen de 1 enrayer que de substituer à l'ancienne organisation une aristocratie terriloriale, tant laïque qu'ec* clésiastique. La propriété était désorganisée par de continuels changements des propriétaires» elle ne pouvait devenir stable que par une organisation hiérarchique des propriétaires. Ce but fut atteint par le changement des offices en bénéfices qui devinrent héréditaires. Le roi n'était que le premier des seigneurs féoJaux; il eut souvent à combattre avec eux. Le régime féodal ayant rétabli un ordre relatif, les villes commencèrent à se relever de leurs ruines et à éprouver le besoin de l'indépendance. Elles se soulevèrent, et elles trouvèrent un allié intéressé dans la monarchie qui reconnut leurs droits en échange d'une contribution en argent ou d'un contingent militaire. Quelques feudataires vendirent des franchises à certaines villes ou villages, surtout à Tépoque des croisades. Cependant, en France, la monarchie ne tarda pas à trahir ses nouveaux alliés, pour peser également sur tous, tandis qu'en Angleterre les cités Qrent cause commune

(1) JULBS DB hAÊPTMtMtM, HuUire it U Ukerié pôlUifite en jPrûnce, Varié, ISeO.

avec raristocratie pour résister aux usurpations de la monarchie, et conservèreat ainsi leur liberté.

L'origine de la province moderne est donc purement féodale. Les Etats provinciaux qui devinrent nombreux aux XI1I« et XIV' siècles et au commencement du XV% n'étaient que des assemblées féodales sous une nouvelle forme. Les évèques et les membres de la haute aristocratie en faisaient partie jure smo, tandis que les cités n'y étaient représentées que par quelque syndic, échevin, consul ou député spécial. En France, cette institution ne fut guère répandue, et au XVI« siècle six provinces seulement, parmi celles qui avaient été réunies à la couronne, formaient les pat/5 (TElais^qyn comprenaient à peine le quart de la population du royaunoe. Mais au XV' siècle les parlements, corps judiciaires, représentèrent Tesprit de la classe bourgeoise dans la constitution de la province. Le tiers-état qui était né du mouvement communal, et qui avait acquis de l'influence par les assemblées provinciales ou nationales (Étals Généraux), domina dans le parlement et fut quelquefois assez puissant pour entraver l'administration générale.

Dans l'ancien royaume des Deux-Siciles, l'histoire de l'organisation territoriale peut se diviser en trois périodes. Dans la première, on voit le gouvernement central préoccupé d'organiser la justice, dans la seconde, les finances et l'adminis* tration financière, et enfin dans la troisième, l'armée permanente pour résister aux milices des barons. Sous les Normands et la maison de Souabe, l'administration provinciale se concentrait dans les mains du juge qui devait parcourir la province et décider les contestations sur les lieux. Il se tenait des Cours Générales, composées des agents provinciaux, des seigneurs et prélats de la province, et des députés des communes, deux ou quatre pour chacune d'elles, selon leur importance. La présidence et l'ouverture des Cours Générales appartenaient aux lieutenants royaux ou impériaux envoyés exprès par le prince. Ces cours se réunissaient deux fois par an, en mai et en novembre, dans certaines cités, et leur session durai» huit jours, ou quinze au maximum. Leur

réunion avait pour objet la surveillance et le contrôle de tous les officiers de la province, tant ceux qui relevaient du roi, que ceux qui relevaient des barons ou des communes : les Cours faisaient des remontrances qui étaient envoyées closes et scellées au gouvernement central. A la chute de la maison de Souabe, Tusage des Cours Générales se perdit sur le continent, et le gouvernement central n*eut plus d'autre pensée que de faire rentrer les impôts jusqu'au moment où, sous les vice-rois, les présidents des provinces eurent pour mission principale de recruter les milices. L'administration du contentieux était en partie attribuée aux barons et aux juges municipaux, en partie confiée à la cour provinciale qui étendait de plus en plus ses attributions, et qui amoindrissait le rôle du président de la province qui ne pouvait pas même intervenir dans ses assemblées à moins qu'il ne fût jurisconsulte. Dans rile, les choses tournèrent autrement, par suite de la bonne harmonie qui régnait entre le peuple et les barons. Les agents provinciaux délégués en Sicile étaient les barons eux-mêmes, car d'après une loi, ces fonctions ne pouvaient être confiées qu'aux nobles de la province. La délégation royale ne put même pas s introduire dans les municipalités, puisque le bailli et la cour du baillage, qui s'étaient établies dans la municipalité du continent, ne tardèrent pas à devenir dans rile une diarge municipale, et ce n'est que sur quelques points que la monarchie put établir un semblant de délégation du gouvernement central (1).

En Angleterre, les shires étaient, avant la conquête normande, des associations de communes. Les Saxons ne s'étaient pas établis dans des villages, mais dans des domaines. A cette époque les communes rurales étaient très étendues, elles comprenaient des cantons entiers (hundreds); elles correspondaient aux décuries [tythings] et renfermaient plusieurs villages. Deux fois par an, à Pâques et le jour de Saint Michel, il se réunissait dans chaque shire une assem-

(1) GiOTAma Manka. Saggio storioo deWamminUtratione del regno dtUê Duc 8icUie. Naplei, 1846.

blée (gemoté) des hommes les plus sages (nntHngten) sous la présidence de Tévêque ou du comte. Leshieregereva (shéri/f), qui n'était qu'un simple assesseur, devint coprésident de l'assemblée de la comté. Les thanes (thégen) ou hommes du roi y assistaient en personne, et les bourgs fermés [toumships] se faisaient représenter par leurs gereven et par quatre propriétaires. L'assemblée de la comté tranchait les discussions entre les divers cantons. Le shiregereva levait des impôts, probablement avec le consentement de l'assemblée, et punissait d'une amende ceux qui avaient commis des délits. On pouvait en appeler au souverain des décisions de celte assemblée.

Cette antique constitution a été peu modifiée. La comté est toujours le siège des afTaires publiques ; l'Etat s'y fait représenter par des officiers nommés par lui. Les principaux Bonile shériff, fonctionnaire dont Tautorilé esf plus apparente que réelle, et le lord lieutenant qui commande la milice de la comté. L'administration a passé aux mains des juges de paix, gardiens de Tordre public, choisis par le gouvernement parmi les principaux propriétaires. Ils remplissent leurs fonctions soit isolément, soit réunis en assemblée qui est tout au plus trimestrielle ; ils sont assistés du greffier (derk of Ihe peace) qui vepréseniB l'élément bureaucratique et traditionnel. Ils établissent le budget, ils votent l'impôt, ils ont la police et la juridiction pénale. Leurs fonctions sont gratuites, mais pendant la session ils sont hébergés par la comté.

A côté des comtés, il y a les cités-comtés (counties corporate) localités isolées érigées en comté par charte royale, et qui en ont les attributions et Tautonomie.

Auprès des comtés, les cités font pauvre figure ; elles ont un juge de paix, mais il est révocable en fait et en droit ; il est pris dans n'importe quelle classe, il est salarié, et sa compétence est limitée aux délits peu importants et aux contraventions. Il n'a aucune infiuence sur les affaires locales qui sont administrées par les conseils municipaux établis par la loi de 1835, qui a eu pour but de mettre un peu d'ordre

dans radministration des villes, et qui, bien que facultative, a été adoptée peu à peu par presque toutes les cités.

En Italie, nous sommes sous l'empire de la loi belge du 30 avril 1836, traduite et modifiée par la loi du 23 octobre 1859, et modifiée de nouveau par celle du 30 mars 1865. Pour nous, la province est un corps moral qui a ses biens particuliers et son administration propre, qui régit et représente ses intérêts. Elle n'est pas une simple circonscription administrative, comme dans les gouvernements absolus, où l'action du pouvoir central absorbe la gestion de tous les intérêts, même des intérêts locaux. Dans les Etats libres le gouvernement doit restreindre son action à la gestion des intérêts nationaux, et aiîn fonctions politiques de surveillance, d'inspection et de tutelle ; il doit, par conséquent, laisser à la province la libre gestion de cette série d'intérêts locaux qui ne relèvent d'aucune commune en particulier, mais qui naissent de la réunion de diverses communes en une collectivité. Si nous avons trouvé nécessaire de soumettre la commune à la surveillance administrative et à la tutelle, à plus forte raison devons nous y soumettre la province, puisqu^il lui est confié beaucoup de services d'ordre public, dont l'Etat se décharge sur elle, mais qui ne changent pas cependant de nature. Le système de surveillance et de tutelle n'est pas le même pour la commune et pour la province ; pour la première, l'élément électif et l'élément gouvernemental concourent, bien qu'avec des attributions différentes; tandis que pour la province, c'est l'autorité gouvernementale qui remplit seule ces fonctions à tous les points de vue. En effet, non seulement le préfet examine les actes du conseil provincial au point de vue de la forme, mais encore il les approuve ou les désapprouve, comme le fait la députation provinciale pour les actes des communes. La députation provinciale ne peut pas concourir avec le préfet à cette approbation des actes du conseil provincial, dont elle émane et à qui elle rend compte chaque année de ses propres actes. Mais le préfet est assisté dans cet examen par le conseil de préfecture. Le préfet a 21 jours pour examiner les délibé«

rations du conseil provincial au point de vue de la légalité; oassé ce délai, elles sont de plein droit exécutoires. Le préfet approuve les délibérations qui ont pour objet des emprunts, des aliénations, des règlements de police, celles qui grèveraient le budget pendant plus de cinq exercices, enfin celles qui créent des établissements publics aux frais de la province. Le préfet ne peut suspendre les délibérations du conseil provincial, mais il peut les annuler. On peut appeler des décisions du préfet au ministre de Tintérieuri qui statue, le conseil d'Etat entendu.

La loi de 1865 établit entre la commune et la province, comme circonscription intermédiaire, l'arrondissement^ à la tête duquel est le souî^-préfet, fonctionnaire gouvernemental, qui veille à Texécution de la loi, qui exécute les ordres du préfet, fait toutes les affaires qui lui sont confiées, et facilite les relations entre le chef-lieu de la province et les parties les plus reculées. Ses attributions sont tantôt directes, tantôt indirectes et déléguées ; elles seront nécessaires tant que les communications entre les communes et le chef-lieu de la province seront difficiles.

L*idée que nous nous faisons de la province est donc à la fois celle d'une uniondes communes que leur situation géographique rend solidaires, et celle d'un point de contract des intérêts locaux avec les intérêts généraux. La loi satisfait ces besoins quand elle groupe un certain nombre de communes voisines que leur position topographique et leurs intérêts économiques unissent ensemble, et quand elle établit l'unité provinciale comme un moyen efficace de transmettre l'action gouvernementale du centre de Télat à sa périphérie, et de consolider l'unité nationale grâce à cette force d^assimilation qui rayonne de chacun de ces centres secondaires dans l'ensemble de la province. Cette action de Tétat serait amoindrie, si elle devait atteindre directement chaque commune, et elle éprouverait une résistance d'autant plus grande que l'Etat étendrait davantage son territoire primitif.

De même que le progrès de la viabilité conduira à la suppression des arrondissements, de même Texiguité des pro-

vinces pourra amener à rétablissement des régions. La France, avant la révolution, était divisée en 33 provinces dont les droits et les privilèges n'étaient pas identiques. Le 22 décembre 1789) cette division disparut pour faire place à une autre division plus uniforme en départements, districts, cantons et communes. Louis XVI qui avait tracé de sa main la nouveliedivision sur des caries de France disait à l'Assem* blée Constituante, dans la célèbre séance du 4 février 1790 : « Cette subdivision légale et sagement motivée, qui, en affaiblissant les anciennes séparations de provinces à provinces, et en établissant un système général et complet d'équilibre, réunit davantage en un même esprit et en un même intérêt toutes les parties du royaume ; cette grande idée, ce salutaire dessein, vous sont entièrement dus. Il ne fallait pas moins que Tunion des représentants de la nation, il ne fallait pas moins que leur juste ascendant sur l'opinion générale, pour entreprendre avec confiance un changement d'une aussi grande importance, et pour vaincre, au nom de la raison, la résistance de rhabilude et des intérêts particuliers (1). » La constitution de l'an III avait changé cette division, en substituant les cantons aux districts et aux municipalités : mais la loi du 28 pluviôse an VII, qui est encore en vigueur, revint aux départements, arrondissements, cantons (réduits à n'être plus qu'une circonscription judiciaire) et commune. L'opinion publique proteste contre ce morcellement excessif, et demande des communes cantonales, puisque sur 37,000 communes, il y en a 27,000 au-dessous de 1 ,000 habitants, et 10,000 au-dessous de 500. Elle demande que les départements soient groupés, sous le nom de région, autour des villes les plus importantes, et que les arrondissements soient supprimés. Aux communes agrandies, aux départe* ments et aux régions, on accorderait les plus larges attribu** tiens, en ne laissant à l'Etat que les trois services dont le caractère national est incontestable : 1® la dette publique; 2* l'armée et la marine ; 3^ les affaires étrangères. On lais-

(1) LArXRBiiBK. Estai tnr rhûtaire du droit fronçait. Parii, 1869.

serait encore à la charge de l'Etat les dépenses d'administration centrale ; quelques chapitres des divers ministères ; les grands établissements d'utilité publique, tels que l'Institut, l'Observatoire, la Bibliothèque nationale, le Musée du Louvre, riroprimerie nationale, etc., et enfin le conseil d'Etat, la chancellerie de la Légion d'honneur et la cour de Cassation (1).

L'Italie, sous les Romains, n*était pas comptée au nombre des provinces : elle jouissait du droit de cité romaine depuis la guerre sociale, et elle était administrée par les magistrats de Rome et d'après les lois romaines. Adrien la divisa en quatre départements présidés par quatre consulaires à qui Marc Aurèle substitua quatre juges. Aurélien la réunit toute entière sous l'autorité de Tétricus, à qui il donna le titre de corrector. Même quand le droit de cité fut étendu à toutes les provinces, l'Italie conserva certains privilèges, comme l'exemption de certains impôts. Dioctétien la priva de ces privilèges et soumit le sol italien à l'impôt. Ck)nstantin sépara du vicariat de Rome le vicariat d'Italie dont il fixa le siège à Milan. Longin imagina les petites provinces : voici ce qu'en dit Pietro Giannone: « Longin établit dans.toutes les cités et dans tous les territoires de quelque importance des chefs qu'il appela ducs, et dans chaque duché il établit des juges pour l'administration de la justice. Ce morcellement excessif des provinces facilita la ruine de l'Italie et son occupation par les Lombards ». Comme les ducs Lombards et les comtes Francs, derniers représentants de lancienne tyrannie, voulurent continuer, chacun dans le rayon de sa juridiction, les excès du royaume Lombard, les peuples s'insurgèrent, et mettant à leur tôte d'abord les évoques, plus tard des consuls, ils commencèrent le mouvement de l'autonomie communale. Cependant le lien qui unissait la commune urbaine aux communes de son territoire n'éta-blissait pas un rapport d*égalité, mais un rapport de dépen-

(1) Elias Reonault. La province, ce qu'elle egt, ee qu'elle doit être. Paris, 1861.

dance et de protection. La commune urbaine régnait sur les autres, et sa domination était plus ou moins dure suivant les pactes qui les avaient réunies : malheureusement, pour modérer l'autonomie municipale, l'autorité nationale faisait défaut, et de cité à cité, de bourg à bourg s'allumèrent des guerres implacables suscitées par la jalousie ou le désir de la conquête.

L'unité italienne, telle que l'avait organisée l'empire Romain, fut détruite par les Grecs et les Lombards : elle se releva non plus politique, mais religieuse; elle prit à l'Eglise son chef qui était encore patrice de Rome, et elle fit de la hiérarchie ecclésiastique la base de la nouvelle société. La première véritable commune rurale de la nouvelle Italie, ce fut la paroisse : ses cités principales furent les sièges des évêchés, son premier roi fut le Pape. Et tant que le Pape, les évoques, le clergé combattirent pour la civilisation contre la barbarie, la vraie Italie, lltalie romaine fut avec eux. D'autre part, l'Italie laïque ne trouvait ni au nord, ni au centre de la péninsule, une hiérarchie qui pût lui servir de point d'appui. L'organisation unitaire de Tancien empire était détruite, celle du nouvel empire était impuisante à rame* ner la vie dans un pays épuisé par une guerre acharnée contre le royaume, les duchés, les comtés, tous les représentants de la hiérarchie féodale; il en résulta que l'Italie laïque ne put arriver qu'à Tunité municipale, jusqu'à ce qu'il s'éleva des seigneurs qui l'organisèrent en petits Etats. Les arts, les sciences, aux XV* et XVI* siècles, illustrèrent ces nouveaux centres, que consacra la réforme philosophique du XVIII* siècle. Ainsi fut reconstituée en Italie la province, ou plutôt la région, qui devrait jouer un rôle dans l'organisation définitive du royaume (1).

Quelles seront les fonctions de ce nouvel organe ? On peut les déterminer plutôt par exclusion. L'administration de la justice, la haute police, les travaux publics d'intérêt natio*

(1) Voy. GiusEPPB Pebbabi. Histoire de» révolutions îT Italie et GiDBKFPB MONTANELU. DelV ordifMmetUô nationale.

nal, les postes, les télégraphes, Tacadémie centrale, uo Institut de perfectionnement avec observatoire, laboratoire, etc., l'organisation financière, la guerre, la marine, les affaires étrangères, appartiendront àTEtat : le reste sera de la compétence du pouvoir régional. A la tête de la région il y aura un gouverneur assisté d'un conseil de lieutenance qui remplira le rôle du ministère. Le gouverneur aura la double fonction de délégué du pouvoir exécutif de TEtat, et de chef du pouvoir exécutif de la région. Il y aura une assemblée régionale élue au suffrage direct ; ses délibérations auront force de loi après sanction du gouverneur qui sera tenu de les publier dans les quinze jours. Quand le gouverneur aura quelque raison de refuser sa sanction, il renverra, dans ce même délai de quinze jours, la délibération à rassemblée régionale pour qu'elle délibère de nouveau. Si le gouverneur croit devoir persister dans son refus, le conflit sera tranché par une loi rendue par les hauts pouvoirs de TEtat. L'assemblée pourra être dissoute par décret royal. Le gouverneur ne sera responsable que devant le pouvoir central qui le nomme, et qui peut le révoquer à volonté ; mais ses conseillers sont responsables devant l'assemblée régionale.

Celte esquisse de la région se trouve dans un rapport du conseil d*Elat provisoire de la Sicile au pro-dictateur Mordini, sauf rirresponsabilité du gouverneur qui a été proposée par Montanelli. A son arrivée au pouvoir en 1860, Cavour, qui avait pour programme : ceniralisalion politique^ décenr tralisationadministrativey fit présenter par le ministre Minngbetti au premier parlement italien, dans sa séance du 13 mars 1861, un projet de loi sur la division du royaume et l'organisation des autorités gouvernementales. La région était proposée comme un rouage de cette organisation. Le gouverneur n'était qu'un délégué du ministre, spécialement du ministre de l'intérieur, chargé de diverses affaires que l'on ne pouvait abandonner aux préfets. Telles étaient les décisions sur recours, l'approbation des règlements, la solulon des affaires qui intéressaient les provinces et autres

choses semblables, qui ne diminuaient en rien rautorité des préfets. Le gouverneur devait être assisté dans l'expédition des affaires par une commission composée des délégués des conseils provinciaux de la région : celte commission avait voix délibérative pour la rédaction du budget. La chambre réunie dans ses bureaux pensa que la région ainsi organisée n'était qu'un rouage inutile, et la rejeta.

D'après la loi actuellement en vigueur, du 20 mars 1865, la province a pour revenus les centimes additionnels aux contributions directes, ce qui surcharge beaucoup les propriétaires. La loi napolitaine du 12 décembre 1816 était mieux inspirée, lorsqu'elle prescrivait de recourir pour les travaux publics provinciaux à des contributions communales, en raison composée des revenus de chaque commune et de l'utilité qu'elle en retirait. Si Ton créait la région, le conseil provincial serait assimilé au conseil d*arrondissement français; ses fonctions se réduiraient à répartir les impôts entre les communes, à exprimer des vœux, spécialement à propos des routes, et à adresser au préfet, par l'intermédiaire de son président, des remontrances sur le fonctionnement des services publics. Plus difficile est le problème de l'organisation financière de la région, puisque, en déchargeant l'Etat de la plus grande partie de ses dépenses, on devrait aussi diminuer ses recettes.

Les conditions électorales sont aujourd'hui les mêmes pour la province et pour la commune. Pour la région, le cens devrait être plus élevé, et les preuves de capacité plus difficiles, comme nous aurons occasion de le dire en parlant des élections politiques.