PREMIÈRE SECTION

Les garanties des individus réunis en société, vis-à-vis de l'Etat.

En analysant la personnalité humaine, nous avons trouvé (Part. II, p. 280) qu'elle avait trois attributs fondamentaux : Tégalité, la liberté et la sociabilité. Les hommes sont égaux, disions-nous, parce qu'ils sont de même nature, et non parce qu'ils ont des facultés identiques ; ils sont libres, parce qu'ils ont intelligence, volonté, et activité consciente: ils sont sociables, parce qu'ils tendent à un but commun. Quelles sont les institutions juridiques qui doivent protéger ces trois attributs ? Nous commencerons par l'égalité.

%l.— De r Égalité.

Il y a trois preuves de l'égalité humaine : la preuve physique, la preuve psychologique et la preuve métaphysique. La preuve physique est fondée sur l'unité de l'espèce humaine, dont les races sont de simples variétés. La preuve psychologique se tire de la ressemblance des facultés fondamentales intellectuelles possédées à un degré plus ou moins parfait par toutes les races. La preuve métaphysique enfin se tire de l'intuition de création, donnée à tous les hommes.

Il en résulte donc pour chacun le droit à un libre développement de ses facultés ; mais cela ne signifie pas qu*elles doivent se développer d'une manière égale. Le gouyernement a l'obligation de protéger ce libre développement. Par conséquent, dans une société bien ordonnée, les tribunaux doivent être accessibles à tous, et pour cela, radminislration de la justice doit se faire sans privilèges et sans frais : c'est le premier avantage d'une association peliliquc. Les juges doivent être établis d'avance, et les règles de la procédure, fixées, pour qu'on ne puisse supposer que dans un cas donné et pour un individu quelconque ou ait dérogé au cours ordinaire de la justice. C'est Tapplication de la maxime que nul ne doit être soustrait à ses juges naturels. Tout individu qui fait partie d*uDe association politique doit avoir, en outre, le droit sacré et inviolable de recourir aux autorités constituées. Ces vérités ont pénétré dans la conscience de tous, et n'ont plus besoin de démonstration. Mais, ici, nous nous trouvons obligés d'expliquer comment le contraire a pu avoir lieu.

Nous commencerons ces explications par ces paroles de Yico : Au milieu de tant de doutes et d'incertitudes, ily a ceci decertain que le monde des nations aété fait par les hommes, et qu'il faut en chercher les origines dans l'esprit humain. Les arts, les sciences, toutes les idées sont sorties de la sensation, comme le droit est sorti de la violence. Les conceptions les plus grossières de cette époque que l'on appelle divine et poétique sont les images de ce que méditeront les philosophes dans une époque plus avancée. On peut donc transporter dans l'histoire l'axiome que l'on a voulu improprement appliquer à la psychologie : Nihil est in inléleciu quodprius nonfuerit in sensu.

La société humaine a son origine dans un irrésistible besoin d'association, aussi peut-on dire que la première manifestation du droit se trouve dans la loi sociale et constitutionnelle. La première société humaine fut la famille : la réunion de plusieurs familles sous un seul chef fut Torigine de la tribu ; puis quand les rapports sociaux s'étendirent,

apparurent les. diverses formes de gouvernement que nous décrirons plus tard. Peu à peu le droit privé se sépara du droitpublic, et la personnalité humaine fut mieuxdéterminée.

Le droit romain nous en donne un exemple, puisque nous voyons que les actes importants de la vie, les testaments, etc., étaient soumis à des formes de droit public, comme dans toute société naissante. A mesure que la civilisation progresse, le règlement de ces actes importants estabandonné aux individus.

L*idée d'égalité a donc été appliquée très tardivement tant en droit public qu'en droit privé, puisque nous voyons à Torigine tous les droits se concentrer en la personne du chef de famille, tandis que la femme et les enfants étaient soumis à une tutelle perpétuelle. Cela s'est vérifié tant dans le monde ancien qu'au commencement du monde moderne. Les Germains, avant Tinvasion, étaient organisés en tribus. Souvent ils se réunirent en confédérations pour résister aux Romains; de ces tribus sortaient des bandes armées, qui se réunissaient librement pour chercher des aventures. Le droit germanique, en général, ne diffère du droit romain primitif que parce que les Germains se trouvaient dans un état social moins avancé.

Les besoins matériels qui, dans l'antiquité, étaient d'au* tant plus pressants que l'industrie et le commerce étaient encore dans lenfance, furent la cause de l'esclavage.

Aristote exprimait l'opinion de toute l'antiquité, quand il écrivait : « Si la navette pouvait tisser toute seule, on n'aurait que faire des esclaves... L'esclave est Thomme d*un autre homme. Existe-il des hommes aussi inférieurs aux autres hommes que la brute elle-même ? S'ils existent, ils sont destinés à Tesclavago. Il y a des hommes qui ont à peine assez de raison pour comprendre la raison des autres, et dont le travail corporel est tout ce qu'ils peuvent produire. Ils sont esclaves par nature. »

En vain Saint Paul s'élait-il écrié : « Il n'y a plus ni maîtres, ni esclaves, ni riches, ni pauvres; nous sommes tous frères en Jésus-Christ ». L'esclavage continua à subsister; mais cette émancipation toute spirituelle devait à la longue

amener aussi l'émuncipation matérielle. Saint Grégoire le Grand, en affranchissant les esclaves de TEglise, écrivait : a Puisque notre Rédempteur, auteur de toute créature, a voulu se revêtir de chair en se faisant homme, dans le but de briser par son ommipotenceles chaînes de notre servitude, et de nous rendre la liberté primitive, c'est une œuvre salutaire de rendre à la liberté civile, par le bénéfice de la manumission, ceux que le droit des gens avait réduits eo servitude, mais que la nature avait faits libres ».

Au temps de Saint Grégoire le Grand, l'esclavage proprement dit n'existait plus; il s'était changé en servage. Sous le règne de Dioclétien, il s'était formé une nouvelle classe d'hommes, qui n'étaient ni libres ni esclaves, mais qui faisaient partie du fondsde terre. Constantin prohiba de les séparer du fonds par vente ou succession, pour ne pas séparer le fils de son père, le frère de son frère, Tépoux de sa femme. Evidemment c'était le christianisme qui inspirait une si grande sollicitude à cet empereur. Voici comment Salvien rapporte l'origine de cette malheureuse classe des colons : « Des malheureux dépouillés de leur petit domaine, ou contraintsà l'abandonner, cherchèrent un refuge sur les terres des propriétaires fonciers libres, et devinrent les colons des riches. Ayant perdu les droits de citoyens libres, ils s'assujettissaient au joug d'un esclavage volontaire, perdant ainsi non seulement leur patrimoine, mais encore leur état social... Ils sont d'abord reçus comme hôtes, mais à la longue ils deviennent esclaves de la terre... Il n'est pas étonnant que les barbares nous réduisent en servitude, quand nous tenons nos propres frères en esclavage ».

Les paysans n'étaient pas les seuls que la misère entraînait dans une si grande ruine. Les habitants des cités euxmêmes, accablés d'impôts, étaient obligés d'aliéner leurs biens et leur liberté au bénéfice de quelque homme puissant; ils étaient contraints de s'inscrire comme colons, d'épouser des femmes esclaves, et de laisser à leurs enfants un pécule dépendant du maître, au lieu d'un libre patrimoine, et leur vile condition au lieu des droits de citoyen.

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En Germanie les choses étaient à peu près dans le même état. Tacite nous décrit ainsi la condition des esclaves : € Ceteris servis^ non in nostrum morem^ descrîpêis per familiamministeriiSj uluntur ; stiam quisquesedem^ suos pénales régit, Frumenti modum dominus, aut pecoris, aut vesits, ui cdono injungitj et serons hactenus parel ; cœlera domxxs officia uxor ac liberi exequunturyy. Lorsque les Germains s'établirent définitivement sur le territoire romain, ils trouvèrent presque tous les habitants des campagnes réduits en colonat; puis cesdemiers tombèrent sous la dépendance non seulement économique, mais encore politique des nouveaux propriétaires, par suite de la disparition du pouvoir central. Sous les Romains, les colons payaient la prestation au propriétaire, la capitation à l'empereur. Quand la souveraineté se fut confondue avec la propriété dans le régime féodal, le seigneur exigea comme souverain la taille qui remplaçait la capitation, et comme propriétaire il reçut la prestation. Avec le temps, le pouvoir central se releva, et ce fut à lui que furent payés les impôts, le seigneur ne recevant plus que la prestation en travail, qui fut changée vers le XIII^ siècle en redevance ou cens. Dès 1260, Bologne, sur la proposition d'Accurse, prit la généreuse détermination d'afiTranchir tous les serfs sur son territoire, afin qu'à l'avenir il n'y ait plus que des hommes libres. En 1288, Florence suivit cet exemple.

En Angleterre où le commerce était plus développé, les prestations serviles avaient presque toutes disparu au XVI» siècle. La condition des travailleurs devint meilleure, et les vilains, de corvéables à merci et miséricorde^ devinrent tenants by copy (ofthe court rotf), ou plus brièvement, copy-holders. Dansla célèbre nuit du4 août 1789, on abolit en France sans indemnité toute espèce de servitudes personnelles qui ne dérivaient pas de contrats d'inféodation ou de censive, et auxquelles les personnes étaient soumises indépendamment du sol, ce qui n'était en réalité qu'une usurpation des seigneurs féodaux. Cette abolition fut étendue à tous les pays qui admirent les principes de la révolution française*

356 PHILOSOPHIE DU DHOIT

En Prusse, les ministres Stein et Hardenberg firent supprimer le servage en 1807, d'abord dans les terres de l'Etat, puis plus tard dans celles des seigneurs, des cités et des corporations. Par la cession d'un tiers des terres qu'ils cultivaient les paysans acquéraient la propriété absolue, libre et disponible des deux autres tiers; on établit le rachat de certaines prestations maintenues à litre provisoire, et qui furent converties en rentes à un taux déterminé. En Autriche et dans le reste de TAllemagne, ce fut la révolution de 1848 qui fit disparaître toute trace de servitude personnelle. En Russie, le servage ne fut aboli qu'en 1861.

En dépit du christianisme, l'esclavage fut rétabli à la fin du XV° siècle, non il est vrai dans la race blanche, mais dans les races rouges et noires. En Amérique, les Espagnols avaient réduit les indigènes au plus dur esclavage ; à la même époque, les Portugais, ayant découvert la côte d'Afrique, y organisaient la traite des nègres. Avant 1503, il n'y avait que peu d'esclaves nègres dans le nouveau monde : en 1511, le roi Ferdinand en permit le transport en masse. On avait vu qu'ils étaient plus résistants à la fatigue, et plus patients pour la servitude; le travail d'un nègre égalait celui de quatre indiens. En deux siècles et demi, neuf à dix millions d'africains furent arrachés à leur terre natale et transportés dans les colonies, non seulement par les Espagnols, mais aussi par les Portugais, les Hollandais, les Anglais et les Français.

La France eut l'honneur de proclamer l'abolition de l'esclavage dans toutes ses colonies, par le décret du 14 février 1794 ; mais en 1802, l'esclavage (et même la traite) fut rétabli parla loi du 30 floréal an X. L'initiative fut reprise par l'Angleterre, et la proposition d'abolition de Wilberforcc obtint l'approbation de la chambre des communes en 1806, sans pouvoir passer en force de loi. Dans les actes du congrès de Vienne, TAngleterre fit inscrire le 4 février 1815 une déclaration abolitive de la traite, ce fléau qui a si longtemps désolé VAfriquey dégradé V Europe et affligé VhunianUé. Le 28 août 1833 l'esclavage fut aboli dans toutes les colonies

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anglaises ; le 4 mars 1848 dans les colonies françaises ; en 1846 dans les colonies suédoises et le 2 juillet 1848 dans les colonies danoises. Le Portugal a aboli graduellement Tesclavage dans ses colonies d*Arrique, ainsi que TEspagne à Porto-Rico ; elle a décrété que, à Cuba, tous les enfants mâles qui naîtraient après le 17 septembre 1868 seraient libres, çt que tous les esclaves ayant 60 ans accomplis au moment de la promulgation de la loi seraient affranchis immédiatement. On calcula que dans les dix dernières années 63,000 individus ont été affranchis, mais que plus de 35,000 restaient encore dans resclavage. L'autre nation chrétienne, qui a encore maintenu Tesclavage, est le jeune empire du Brésil. La loi du 28 septembre 1871 a affranchi immédiatement les esclaves appartenant à l'Etat et aux congrégations religieuses, et tous les enfants à naître de parents esclaves : mais elle ne soustrait à Tautorité des maîtres particuliers, ni les enfants d'esclaves au-dessous de 21 ans, ni les autres esclaves adultes. Aux Etats-Unis d'Amérique, après la guerre de sécession, le quinzième amendement de la constitution fédérale, promulgué le 18 décembre 1865, a élevé au rang de citoyens actifs environ cinq millions d'esclaves dont la victoire des fédéraux avait brisé les chaînes.

L'égalité fut détruite dans les derniers rangs de la société par l'esclavage, et à son sommet par les classes ou ordres. Les classes reposent sur le principe de l'hérédité et rendent difficile tout progrès. Dans l'organisation sociale par ordres, le principe d'hérédité est tempéré par le libre choix des professions. En Orient les castes dominaient l'Etat, dans l'antiquité gréco-romaine et au moyen âge les ordres lui servaient d'appui. Ni le Bouddhisme, ni la conquête musulmane ne purent délivrer l'Inde des castes, dont les principes subsistent encore comme législation volontaire sous la puissance britannique. En Egypte, les castes étaient moins puissantes, mais elles suffirent pour stériliser les dons artistiques et scientifiques de ce peuple. L'Egypte, sous les Romains, fut maintenue loin du droit commun des nations de l'Empire et déclarée indigne de fournir non seulement des

sénateurs, mais même de simples citoyens. Tandis que Témancipation politique et les réformes administratives s*étendaient d'une province à l'autre, TEgyplien, éternellement réduit à Tétat de sujet, voyait sa patrie soumise au pouvoir arbitraire d*un chevalier romain. Â peine sous Garacalla viton un sujet des Pharaons et des Ptolémées venir s'assoir sur les bancs du sénat et de là être nommé consul ; Thistoire a conservé son nom, grec d'origine, Ceranos. En Perse, les Mages eurent plutôt une prééminence qu'une autorité absolue ; de même les Lévites d'Israël furent les conseillers, non les maîtres du peuple.

Les eupatrides grecs, les patriciens romains, comme les Adeltnge germains, descendaient de parents nobles. A cette noblesse primitive appartenaient ordinairement le sacer- .doce, la science des choses divines, la connaissance du droit et les plus hautes fonctions civiles et militaires. Au-dessous d'elles vivaient les clients (horige Leute) et à côté d'eux, les hommes libres, démos, plebs, Gemeinfreien. La noblesse était au-dessus d'eux, non comme étant de nature différente, comme dans les castes indiennes, mais comme constituant un ordre éminent qui avait poussé ses racines dans le droit national. A une époque très reculée les hommes libres sont ordinairement propriétaires et agriculteurs, comme les géomores dans la constitution d'Athènes au temps de Thésée, comme les citoyens de Sparte, les plébéiens romains, les Freien de toutes les races germaniques. Ils s'occupaient peu de commerce, mais ils portaient les armes comme fantassins, et pouvaient prendre part aux honneurs publics, dans les limites fixées par la constitution de leur Etat. Sous le régime féodal, les hommes libres diminuent tant dans les villes que dans les campagnes ; mais le droit municipal l'emporte peu à peu sur le droit féodal, et la bourgeoisie forme un ordre homogène, qui aspire avant tout à l'égalité devant la loi. Dépassant les limites de la cité et de son territoire, cet ordre embrasse les bourgeois de toutes les cités du royaume, et forme le tiers état, origine du citoyen moderne. Le mot de Sieyès est célèbre : Qu'est-ce yue le tiers état ? Bien. Que

sera- t-il? Tout. Evidemment ia révolution française a dépassé les bornes dans sa lutte contre la noblesse et le clergé.

Aussi loin que Thistoire nous permet de remonter, nous trouvons les nobles, les simples citoyens, et les classes inférieures. Les nobles ou patriciens étaient un corps de citoyens de vieille race, par opposition aux nouveaux citoyens. La clientèle dérivait du comitatus qui entourait les nobles. Le comi/o/us devint, dans l'Europe germanique, la pierre angulaire de la société féodale. Il y eut toujours un échange de fidèles services et de ûdèle protection. Mais bientôt, tant dans Tantiquilé qu'au moyen âge, la noblesse donnée par les fonctions publiques se substitua à la noblesse de naissance. La première était conférée à Rome par le peuple, puisqu'elle résultait des charges publiques ; en Angleterre elle était donnée par le roi. La Pairie n'est pas proprement une noblesse, mais une fonction, elle ne se transmet pas à toute la famille, mais seulement à Tainé. Le Pair anglais n'est pas un noble, mais un législateur, un conseiller et un juge. D'après JefTersonlui-mème,onne peutse passer d'une aristocratie naturelle, basée sur le génie et la vertu, et par conséquent, l'égalité, cet attribut fondamental de la personne humaine, ne sera pas violée, par cela seul que quelques privilèges seront accordés à certaines personnes dans un but d'intérêt public, pourvu que tout le monde puisse y aspirer. L'égalité doit être une égalité de droit, non une égalité de fait ; et si aujourd'hui nous n'avons pas des ordres, nous avons du moins des catégories de citoyens auxquelles on donne improprement le nom de classes. L'inégalité des conditions est un mystère de la création ; c'est elle qui rend possible le dévouement et le désintéressement : elle dérive de l'usage plus ou moins judicieux et moral que nous faisons de nos facultés, qui sont naturellement inégales. Notre constitution fondamentale, dans l'art. 24, déclare les emplois civils et militaires accessibles à tous, consacre l'égalité de tous les régnicoles devant la loi, accorde à tous les droits politiques, sauf les exceptions déterminées par les lois. L'art. 25 dispose que tous doivent également supporter les charges de l'Etat en proportion de

leur fortune : ainsi non seulement régalité civile est assurée, mais régalité politique, elle aussi, a fait un grand pas.

L'art. 71 consacre le principe que nul ne peut être soustrait à ses juges naturels, et qu'il nepourra pas être établi des tribunaux extraordinaires. Cet article assure la justice égale pour tous. Le droit de pétition est régi par Fart. 57 qui n'exige d'autre condition que la majorité des pétitionnaires.

L'art. 58 ajoute qu'aucune pétition ne peut être présentée personnellement aux Chambres pour éviter les tumultes, et pour ne pas mettre le public en communication avec le Parlement. Cet article n'accorde qu'aux corps constitués le droit de présenter des pétitions collectives.

§ 2. — De la Liberté.

Arrivant à l'étude du second attribut de la personnalité humaine, la liberté, nous trouvons qu'il est le plus important, et que par conséquent une société bien ordonnée doit lui assurer les plus grandes garanties. Ces garanties sont le droit de n'être arrêté et jugé qu'en vertu des lois établies (ce qu'on appelle vulgairement liberté individuelle) ; l'inviolabilité du domicile et de la propriété, le secret des lettres, la liberté de manifester sa pensée par la presse, par l'enseignement et par le culte.

La liberté individuelle sera considérée comme violée : !• si l'ordre d'arrestation a été donné ou exécuté en dehors des cas ou sans les formes établies par les lois pénales ; 2*' si la personne arrêtée a été détenue sans être mise à la disposition de l'autorité judiciaire; 3<^ si dans le jugement les formes légales ont été violées, et si des peines ont été appliquées sans être prononcées par la loi.

Pour résumer ces trois cas, nous dirons que la liberté individuelle est violée par une arrestation illégale, par une détention arbitraire ou par une condamnation injuste.

La liberté individuelle est plutôt énoncée que garantie par

Tari. 26 de notre constitution, qui dispose que nul ne peut être arrêté et traduit en justice que dans les cas et avec les formes déterminées par la loi. Cet article se réfère donc absolument aux lois pénales.

Néanmoins il fait dépendre la liberté individuelle du pouvoir judiciaire et non du pouvoir exécutif ; c'est la meilleure des garanties.

Pour que la liberté individuelle soit efficacement protégée, nous devrons trouver dans la procédure pénale : 1** un jury d'accusation, pour que l'arrestation n'ait lieu que lorsqu'il y a des motifs graves ; 2^ un terme péremptoire pendant lequel doit absolument commencer le jugement; 3<> la liberté provisoire étendue à un très grand nombre de cas, et soumise à des règles parfaitement établies. Ces trois gaianties se trouvent dans les lois anglaises. L'article 29 dQ la Magna Charta est ainsi conçu :

Nidlus liber homo capiatur, vel imprisonetur^ vel dîsseissiaiur libero tenemento suo (ne soit dépouillé de sa propriété) vel libertatibus vel liberis consueiudinibvs suis^ aut utU" getur (soit mis hors la loi) aut exidet, aut aliquo modo destruratur (soit mis à mort) nec super eum ibimus nec super eum mittamus (soit obligé à loger le roi ou soumis à des réquisitions quand le roi voyage) nisi per légale judicium proprium parium suoram vel legem ierrx. Nulli vendemus^ nxdli negabimus aut differemus rectum vdjustitiam.

Cet article garantit amplement la liberté individuelle dans la personne et dans les biens. Il promet justice prompte et l*apide, et la conservation du jury. Mais une des plus belles institutions anglaises est la liberté provisoire, dite habeas corpus^ qui remonte à un acte de Charles II.

La liberté provisoire sous caution est, en Angleterre, de règle générale en matière de délits, et même pour un certain nombre de crimes. Le détenu a le droit d'intenter une action pour faire cesser sa détention illégale, ou pour obtenir la liberté provisoire. Il doit être décidé sur celte action dans les vingt jours, soit par une des Cours qui siègent à Londres, soit par le Grand-Chancelier ou par un des Grands- Juges en

temps de vacance, SOUS peined'une amende de 500 lirres sterling. En matière de crime, la liberté provisoire est accordée par décision expresse de la Ciour du Banc du Roi.

Quand au bout de trois mois le jury d'accusation n*a pas été réuni, les juges qui parcourent le pays pour tenir les assises, réunissent une commission dite gaol-delivery^ et mettent en liberté les détenus. Le geôlier le fait de lui-même, quand pour une raison quelconque la commission n*a pas été réunie.

Chez nous, la section d'accusation tient lieu du jury d'accusation. Le procureur général notiQe par extrait sa réquisition, et dépose les pièces au greffe de la section d'accusation. Il y a alors un délai dedix jours pour qu'un défenseur, pourvu d'un pouvoir spécial de l'inculpé, prenne connaissance des pièces pour présenter un mémoire écrit, s'il le juge convenable.

La loi du 30 juin 1876 substitue dans la plupart des cas le mandat de comparution au mandat d'amener; elle étend la liberté provisoire aux inculpés de crimes n'entraînant que des peines temporaires, sauf les exceptions pour cause de péril social, énumérées dans l'art. 206. Il y a une différence essentielle entre la liberté provisoire accordée pour les délits, et celle accordée pour les crimes ; la première dure jusqu'à ce que la sentence soit passée en force de chose jugée ; la seconde, au contraire,prend finlorsde l'arrêt de renvoi devant la cour d^assises, qui est rendu par la section d'accusation.

On se demande si on peut résister par la force à unearrestation illégale, ou si on doit obéir momentanément, sauf à appeler en justice les auteurs et exécuteurs de cette mesure. Nos lois punissent quiconque résiste à la force publique, de sorte qu'il ne nous reste que le recours civil ou criminel devant les tribunaux. En Angleterre, il est permis aux particuliers de résister à une arrestation illégale.

A Rome, la liberté individuelle était énergiquement garantie, et les lois Valéria surpassaient à cet égard Yhabects corpus. La custodia libéra était exclusive de toute arrestation préventive ; les tribunaux étaient toujours prompts à proté-

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ger le citoyen, legjudicesjvrafi, qui correspondent à notre jury, prononçaient la sentence, et Texil volontaire équivalait à l'abolition de la peine de mort (1).

Comme conséquence de la liberté individuelle, on peut réclamer la facultéde voyager librement, de porter des armesi €t de chasser. Les passeports sont une mesure administrative que notre siècle a à peu près abolie. Le droit de port d*armes est subordonné à une autorisation administrative, destinée à vériOer que la personne n'a subi aucune condam* nation criminelle ou correctionnelle et n'a par conséquent pas démérité de la société. La chasse est limitée par l'autorité administrative à certains mois de l'année, dans l'intérêt des réœltes et de la reproduction du gibier. Un permis de chasse est exigé, mais dans un simple intérêt fiscal, et comme conséquence de l'autorisation de port d'armes.

L'inviolabilité du domicile est aussi une conséquence de la liberté individuelle; elle est consacrée par l'art 27 de notre constitution. Les lois qui doivent la régir sont les lois de procédure civile ou pénale.

Les art. 142 à 152 du code de procédure pénale déterminent les cas où l'on peut procéder à une visite domiciliaire ou à une perquisition, et les formes à observer en ces circonstances. Les art. 42, 5S3 et suiv. 752 et suiv. du code de procédure civile déterminent la manière de procéder à r^éculion des actes.

En Angleterre, l'inviolabilité du domicile est une ancienne tradition ; c'est l'origine de la maxime my house is my caslie. Les exécutions civiles, par exemple, ne peuvent avoir lieu si les portes sont fermées.

Les visites domiciliaires ne peuvent être faites qu'en vertu d'un mandat de perquisition [Search Warrant) et ce n'est qu'en cas d'urgence qu'elles peuvent se faire la nuit. Un acte de George II réglemente cette matière.

Les art. 194 à 206 de notre code pénal italien protègent la liberté individuelle et l'inviolabilité du domicile.

(1) Laboulàtb. VEtat H teê Ivmite*, p. 106.

L'art. 29 de notre constitution proclame Tinviolabilité de la propriété, ne faisant d'exception que pour Texpropriation pour cause d'utilité publique moyennant une juste indemnité. C'est un principe constant en jurisprudence que les servitudes établies par la loi rentrent dans le régime normal de la propriété, et ne donnent lieu à aucune indemnité. Il y a cependant certaines servitudes publiques fort onéreuses, comme les dommages résultant de l'alignement d'une rue, qui devraient donner lieu à une indemnité.

En droit romain, bien que le principe d'expropriation pour cause d'utilité publique ne soit pas expressément établL on le voit fréquemment appliqué tant aux meubles qu'aux immeubles, tandis que chez nous, on ne l'applique qu'aux immeubles. Ce droit appartenait au Sénat et aux municipes. Le Sénat ordonnait et le censeur poursuivait l'expropriation ; les tribunaux décidaient des contestations sur le prix. Dans les municipes la curie ordonnait, et les curcUores operum poursuivaient l'exécution. En Angleterre il faut un bÛl pour l'expropriation ; mais la procédure parlementaire qui précède le bill est si coûteuse, que généralement les parties s'entendent à l'amiable.

En France, la loi de 1841 dispose que l'expropriation doit être ordonnée par une loi, lorsqu'elle porte sur des immeubles dépassant une valeur déterminée; l'indemnité doit être déterminée par un jury spécial. Un sénatus-consulte de 18S2 décide qu'une loi n'est nécessaire que dans le cas où un crédit est demandé au pouvoir législatif; sinon un décret suffit. Le jury spécial est dans tous les cas appelé à Qxer l'indemnité.

Ces principes ont été adoptés par notre loi du 2S juin 1865 sur l'expropriation forcée. Elle n'exige une loi que dans les cas où le travail d'utilité publique doit être spécialement approuvé par le pouvoir législatif, dans le cas contraire, un décret suffit. L'indemnité est fixée, en cas de désaccord, par des experts nommés par le tribunal.

Le secret des lettres constitue une espèce de droit mixte entre la liberté individuelle et la propriété. Il est consacré en

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Angleterre par un acte de la Reine Anne; un grand nombre de constitutions modernes le reconnaissent également. II n'est pas dans la lettre, mais dans Tesprit de notre constitution. Les art. 237 et 296 de notre code pénal protègent le secret des correspondances.

En énumérant les institutions qui assurent le second attribut de la personnalité humaine, la liberté, nous n'avons parlé jusqu'à présent que de celles qui concernent plus particulièrement la personne physique. Il y en a d'autres qui concernent la liberté de penser.

La pensée, tant qu'elle n'est pas manifestée, n'a besoin d'aucune garantie, puisqu'il n'est donné à personne de pénétrer dans la conscience de l'homme. La pensée se manifeste principalement par la presse, renseignement et le culte. Par conséquent toute bonne organisation sociale doit protéger ces manifestations de la pensée. Beaucoup d'auteurs ont cru que la lit)erté de la presse n'était pas de droit naturel, et que, par conséquent, elle ne devait pas être comptée au nombre des droits fondamentaux, mais ôtre considérée comme une simple garantie politique. Ils disent que la nature a donné à rhomme la parole, mais non l'imprimerie qui est une découverte contingente, et qui, par conséquent, n'est pas indispensable au développement de l'humanité. On répond que les auxiliaires donnés par l'industrie humaine à la pensée, sont eux aussi naturels et concourent au même but. Il ne faut pas renfermer le droit naturel dans les limites d'un certain état de nature, et faire abstraction de la civilisation, fruit de notre nature qui est susceptible de progrès. Nous ne nierons donc pas que, rigoureusement parlant, la parole puisse suffire ; mais quand on ajoute à la parole récriture qui la conserve et la presse qui la propage, on ne sort pas de l'ordre naturel. La liberté de la presse, sans cesser d'être une garantie politique, comme nous le prouverons ailleurs, est donc aussi un droit fondamental.

La sublime invention de l'imprimerie produisit un mouvement d'enthousiasme et d'épouvante. Chacun comprit que tandis que Colomb doublait l'étendue du monde physi-

que, Guttemberg doublait le domaine du monde moral. Les gouvernements de Tépoque y trouvèrent immédiatement matière à règlements de police, et la censure ne se borna pas à permettre, mais prétendit aussi approuver le contenu du livre.

Un grand nombre d'édits punissaient de mort les imprimeurs, les libraires, ou même les simples citoyens qui imprimaient^ vendaient ou distribuaient un livre non autorisé.

En Angleterre, la presse état soumise sous les Tudor à un régime très rigoureux. Il ne pouvait y avoir d'imprimerie qu'à Oxford, Cambridge et Londres. La vente des livres était surveillée par la potice, qui pouvait même pénétrer chez les particuliers pour visiter les bibliothèques. La censure préalable devait approuver tout écrit destiné à l'impression ; elle était confiée à l'évêque de Londres et à l'archevêque de Cantorbéry. La censure ne préservait même pas de la justice, qui pouvait punir toute publication, fut-elle approuvée par la censure. C'est en vain que sous le protectorat de Cromwell, Milton défendit la liberté de la presse dans son célèbre écrit sur la censure. La restauration remit en vigueur les anciennes ordonnances, et cet état de choses dura jusqu'en 1679, époque où la censure fut abolie, et remplacée par de fréquentes confiscations de livres. En 1685 la censure fut rétablie pour une période de sept ans, dont une partie précéda et une partie suivit la célèbre révolution de 1688, de sorte que la liberté de la presse ne date vraiment en Angleterre que de l'année 1692.

Depuis cette époque, la répression de la presse appartint uniquement à la justice; les peines sont très sévères : la mort ou la déportation pour tout écrit tendant à faire détrôner le roi, à susciter la guerre civile, ou à provoquer une invasion. Le. libelle diffamatoire est puni de une ou deux années d'emprisonnement, et les écrits obscènes ou contraires aux bonnes mœurs peuvent, d'après une loi de 1857, être saisis sans jugement, en vertu d'un mandat émanant d un magistrat de police ou de deux juges de paix. Les journaux sont, depuis 1819, obligés à donner caution.

En France, rassemblée constituante rangeait la liberté de la presse parmi les droits naturels; une loi du 18 juillet 1791 autorisait les officiers de police à arrêter ceux qui excitaient par écrits ou par paroles à la révolte. Les constitutions de 1793 et de Tan III proclamèrent la liberté absolue de la presse, sans promulquer aucune loi répressive. Le gouvernement, dépouillé de toute arme légale, se dérendit par des mesures violentes. La constitution de Tan VIII ne fit aucune mention de la liberté de la presse, qui ne réapparut que dans la charte de 1814. La seconde restauration sc»umit à la censure, par l'ordonnance du 8 août 1815, les journaux et autres publications périodiques, en dépit de Tart 8 de la charte, et cette mesure fut appliquée jusqu'à la fin delà session parlementaire de 1818. L année suivante, trois lois furent promulguées, qui purent être appelées le code de la presse; elles réglementaient la fondation des journaux, la répression des délits et des contraventions de presse, la compétence et la procédure.

Cet état de chose dura peu, les lois du 31 mars 1820 et du 26 juillet 1821 rétablirent la censure provisoire qui fut abolie par la loi du 18 juillet 1828, sous le ministère libéral deMartignac. Puis vinrent les fameuses ordonnances qui causèrent la chute de la restauration, et la liberté de la presse fut de nouveau proclamée par l'art 7 de la charte de 1830 qui dispose expressément que la censure ne pourra jamais être rétablie. La loi du 8 octobre de la même année rétablit la compétence du jury pour tous les délits politiques, commis par la voie de la presse, ou autrement. La loi du 14 décembre de la même année réglemente les conditions exigées pour la fondation des journaux. Mais le gouvernement ayant été attaqné par une émeute formidable, et une tentative de régicide ayant été commise, la loi du 9 septembre 1835 restreignit la libertéde la presse. La révolution de février abrogea cette loi et remit en vigueur la législation antérieure. La constitution de 1848 proclama la liberté de la presse qui fut régie par la loi organique du 16 juillet 1850. Après le coup d'Etat, la presse fut régie par le décret organique du

17 février 1852, qui donnait au pouvoir exécutif la faculté d'avertir et de supprimer les journaux, qui ne pou vaient être fondés sans une autorisation du gouvernement. Pour les livres, les imprimeurs ont toujours leur part de responsabilité, mais la liberté de la presse fut beaucoup augmentée par la loi du 10 mai 1868.

Après la révolution du 4 septembre 1870, des décrets du gouvernement de la défense nationale supprimèrent le droit de timbre et le cautionnement (Décrets du 15 septembre et du 10 octobre 1870). Il ne fut pas, durant le siège, touché aux lois sur les délits de presse, et la nécessité ne s'en 6t pas sentir, car en fait les journaux jouissaient d'une liberté absolue pendant toute cette période. C'est l'assemblée nationale siégeant à Versailles qui rétablit la compétence du jury en matière de presse, sauf quelques cas exceptionnels dont la connaissance fut réservée aux tribunaux correctionnels. (Loi du 15 avril 1871). Mais l'assemblée nationale oe tarda pas à se repentir de la conQance qu'elle avait témoignée à la presse, et dès le 6 juillet 1871, elle rétablit le cautionnement; elle reconnut aussi, quelques années après, que la répression parle jury était insuffisante, et par la Ioidu29décembre 1875, elle augmenta considérablement la compétence des tribunaux de police correctionnelle (art. 5. de la loi).

Les lois de 1870, 1871 et 1875 ont été remplacées par la loi très libérale du 29 juillet 1881 ; les journaux ne sont plus soumis à aucune des mesures préventives dont ils avaient été l'objet sous l'empire des lois précédentes : autorisation, timbre, cautionnement. L'imprimerie et la librairie sont absolument libres, ce qui affranchit l'écrivain de la censure indirecte qu'entraînait la responsabilité des imprimeurs ou éditeurs. Les colporteurs et afficheurs ne sont plus soumis à l'autorisation préalable. Enfin les délits de presse ont été notablement réduits, et la compétence des tribunaux correctionnels a été restreinte dans les plus étroites limites (1).

(1) BàTBIE. Traité théorique et pratique de droit p^Uic et administra- Hf,i. lY, p. 127.Pari8, 18S6.

DB L*ÉTA.T 369

Chez nous la liberté de la presse est proclamée par Tart 28 de la constitution, sauf pour les Bibles, les cathécbismes, les livres liturgiques et les livres de prières, qui ne peuvent être imprimés sans l'autorisation préalable de l'évèque. La loi répressive fut promulguée par Charles-Albert le 26 mars 1848, et légèrement modiQée par les lois du 26 février 1852, et du 20 juin 1858. Dans les provinces napolitaines, cette loi fut publiée par la lieutenance le 1^' décembre 1860, avec quelques modifications extraites du code de procédure pénale qui n'avait pas encore été publié dans ces provinces.

L'art. 1*^ dispose que toute manifestation de la pensée par la presse, gravure, lithographie, etc, peut donner lieu à répression. Les autres articles imposent l'obligation d'indiquer le lieu et la date de l'impression et le nom de l'imprimeur, et de déposer une copie au parquet avant la publication. Les délits sont rangés en différentes catégories et sont punis de diverses peines, suivant qu'ils sont dirigés contre la religion dominante et les autres cultes, contre la personne du roi, contre les chambres, les souverains et chefs d'États étrangers et les membres du corps diplomatique. Comme l'article 1*'' de la loi des garanties assimile la personneduPapeà celledu roi, l'article 2dela même loi édicté la même peine pour les offenses ou injures adressées par la voie de la presse à la personne du Souverain Pontife, en ajoutant néanmoins que ladiscussion sur les matières religieuses est absolument libre. Pour les souverains étrangers, on ne poursuit que sur la demande des ambassadeurs. La loi prévoit les provocations à commettre des crimes, et distingue soigneusement la diffamation, l'injure et le libelle.

Dans le cas d'outrage aux dépositaires et agents de l'autorité publique à Toccasion de l'exercice de leurs fonctions, Fauteur de l'écrit incriminé est admis à faire la preuve de ses affirmations. On n'admet la preuve des faits imputés à des particuliers, que quand la partie offensée le demande. II y a des dispositions spéciales pour les publications périodiques, comme l'obligation d'avoir un gérant responsable. Les

géraat8 sont tenus d'insérer les réponses ou déclarations des personnes dont il est parlé dans le journal, et cela au plus tard dans la seconde publicalion qui en suivra la réception. L'insertion de la réponse doit être intégrale, et gratuite pour une longueur double de l'article auquel il est répondu ; le surplus doit être payé au tarif des annonces. Le gérant sera tenu d'insérer en têle du journal toute communication ou rectiflcation du gouvernement, cette insertion sera payée de la même manière que celle des réponses des particuliers. Quand les articles sont signés, l'auteur en partage la responsabililé avec le gérant. Aucune caution n'est exigée pour les journaux.

Les affaires de presse sont de la compétence descoursd'assises, sauf pour les simples contraventions qui sont jugées par les tribunaux d'arrondissement.

Cette loi, appliquée avec fermeté et tact, laisse peu à désirer.

Comme complément de garantie contre les délits de presse, l'exercice de l'industrie d'imprimeur ou de libraire est soumis à une autorisation.

Après la presse, le plus solennel mode de manifester sa pensée» c'est l'enseignement. La liberté d'enseignement n'intéresse pas seulement ceux qui enseignent, elle intéresse surtout ceux qui reçoivent renseignement. La liberté d'enseignement comprend l'instruction et l'éducation. En fait, il est difficile de séparer l'instruction de l'éducation, puisque tout ce qui pénètre dans notre esprit réagit sur notre cœur, cl d'idée se fait sentiment. Un écrivain moderne, Cormenîn, crut résoudre par cette distinction la question de la liberté de l'enseignement. Il dit : L'éducation comprend l'hygiène, la morale, la religion et la philosophie, c'est-à-dire la vie intime de la conscience, la vie privée, et doit être abandonnée au père de famille. L'enseignement comprend l'instruction classique, les sciences et les lettres, ce qui touche par conséquent de plus près à la vie publique; elle doit appartenir à l'Etat, qui doit la donner à tous obligatoire et gratuite. Ainsi, conclut-il, sera résolu le grand problème des sociétés mo*

DE L*ÉTJiT 371

dernes, qui est de concilier la plus grande liberté. individuelle avec la plus grande autorité publique, la plus grande variété dans Téducation avec la plus grande unité dans l'enseigne* ment.

La solution de Cormenin, bien qu'insuffisante, constitue néanmoins un progrès sur ce qui est pratiqué par quelques Etats et enseigné par quelques auteurs. Dans l'antiquité, l'éducation et l'instruction étaient publiques et données en commun, comme à Sparte, ou du moins elles étaient inspirées uniquement par l'Etat à qui le citoyen se livrait corps et âme. Au moyen âge, la religion était si puissante que l'instruction et l'éducation étaient dans les mains du clergé ; clerc était synonyme de lettré. Les légistes commencèrent à émanciper l'Etat de l'autorité de FÉglise. Les Universités se constituèrent en associations libres, puis elles devinrent des établissements privilégiés, et elles fournirent à l'Etat le plus énergique appui contre TÉglise. L'attention des gouverne^ ments passa de Tinstruction supérieure, à l'instruction secon* daire, puis à l'instruction primaire, et enfin aujourd'hui k rinstruction technique.

Le pnncipe de la liberté de l'enseignement ne fut pas formulé par la Constituante, puisque la Révolution française, ' s'inspirent des idées politiques de Rousseau, devait attribuer l'enseignement à TEtat, pour avoir des citoyens élevés dans des idées uniformes, à l'instar des petites républiques de l'antiquité. La liberté de l'enseignement fut proclamée par la constitution de 1793 et par la loi du 19 décambre de la même année, mçis les instituteurs devaient être pourvus d'un certificat de civisme et soumis à la surveillance de la municipalité. A celte malheureuse époque, ces deux conditions suffisaient pour annuler en fait la liberté que l'on proclamait en droit. Depuis l'art. 300 de la constitution de l'an III, les citoyens avaient le droit de fonder des établissements particuliers d'instruction et des sociétés libres pour contribuer au pro^^s des sciences, lettres et arts.

L'article 69 de la charte de 1830 promettait que des lois spéciales pourvoiraient à Vinstruction publique et à la liberté

de renseignement. La constitution de 1848 proclama que Teoseiguement serait libre, mais fit des réserves sur les conditions de capacité, de moralité et de surveillance par rEtat, conditions qui devaient être déterminées par une loi organique. En effet, la loi organique du 19 mars 1850 établit la liberté d'enseignement; et son principe, maintenu par Tempire, fut étendu à renseignement supérieur par la troisième république (loi du 12 juillet 1875).

Aux termes de cette loi, tout établissement libre d'enseignement supérieur peut prendre le titre de faculté, pourvu qu'il ait au moins autant de professeurs ayant le titre de docteur, qu'il y en a dans la moins nombreuse des facultés de TEtat. Si l'établissement comprenait au moins trois facultés, la loi du 12 juillet 1875 lui donnait le droit de prendre le titre d'université, mais la loi du 17 mars 1880 a abrogé cette disposition. 11 n'y a en France qu'une Université, mot qui, détourné de son sens naturel, désigne aujourd'hui l'ensemble des établissements scolaires de l'Etat à tous les degrés, et, pour prévenir toute confusion, il est interdit aux établissements libres de prendre le titre d'université; ils peuvent conserver le titre de faculté. La loi du 12 juillet 1875 avail admis les établissements libres à participer à la collation des grades. Tout élève des facultés libres pouvait choisir, pour passer un examen, entre le jury de l'Université de FEtat, et un jury spécial, présidé par un professeur de l'Université de l'Etat, et composé do professeurs de l'Etat et de professeurs libres, en nombre égal. Si le nombre des examinateurs était impair, la majorité appartenait aux professeurs de l'Etat. La loi du 17 mars 1880 a supprimé cette participation à la collation des grades.

L'art. 71 de la constitution belge dispose que l'enseignement est libre, et que toute mesure préventive est interdite, la répression des délits étant réglée par la loi. L'instruction donnée par l'Etat est aussi réglementée par la loi. L'instruction de l'Etat est donc facultative, et des lois postérieures ont organisé les examens dans les Universités libres, devant des jurys mixtes composés par moitié de professeurs de

ces Universités et de professeurs nommés par l'Etat (1).

En Angleterre, F Eglise se trouvait de fait en possession de renseignement, mais il n'a jamais été défendu à aucun citoyen d'enseigner. Les souscriptions et les dons volontaires sont la base de l'enseignement. Seulement, en 1838, le gouvernement créa une commission du Conseil privé, et lui assigna un fonds de subsides à distribuer aux écoles qui voudraient se soumettre à l'inspection et à la direction de cette commission. Puis vint la loi de 1858 que compléta celle de 1861 sur les services locaux, et qui donnait de nouveaux pouvoirs et de nouveaux fonds pour la diffusion des écoles.

En Ecosse, l'Eglise et l'école sont étroitement unies; depuis plus d'un siècle les paroisses sont obligées de pourvoir à l'enseignement, et sont autorisées par la loi à lever des taxes locales au profit des écoles. A la fin du dernier siècle, le parlement irlandais adopta le principe que l'Etat doit subventionner les écoles, d'où serait banni l'enseignement religieux, pour que les enfants appartenant aux différents cultes puissent les fréquenter. Lord Stanley, secrétaire d'Etat pour l'Irlande, détermina en 1837 les conditions à remplir pour obtenir les subventions de TEtat ; les enfants de toutes religions devraient être acceptés, et on devrait leur donner le temps nécessaire pour recevoir une instruction religieuse conforme à leurs croyances.

En Amérique, les écoles sont soutenues par les communes ou par les particuliers, et l'enseignement est indépendant de toute confession religieuse.

En Italie l'instruction publique est régie par la loi Casati, du 13 novembre 1859, qui, à Tinstar de la loi française du 19 décembre 1793, divise l'instruction en primaire, secondaire et supérieure. Elle a ajouté l'instruction technique ou professionnelle, nécessitée par les besoins de l'industrie et du commerce. La loi Casati a été introduite à Naples par décret

(1) Il n*y a plus de jurys mixtes en Belgique : les Uni Yenités libres de Bruxelles et de LouTain confèrent les grades au même titre que les Uni* versités de TEtat {Note du traducteur.)

de la lieutenance du 16 février 1861, sans Tobligation d'inscriptions universitaires, et avec d'autres modifications heureuses. La loi du 30 mai 1875 étendit à l'université de Naples l'obligation de Tinscription aux cours : le système des taxes et des examens fut modifié, surtout par les règlements postérieurs (1).

Les art. 326 et 327 de la loi Casati déclarent l'instruction primaire obligatoire, et les pères ou ceux qui exercent l'autorité paternelle, qui n*3gligent d'envoyer leurs enfants à l'école communale, sans pourvoir effectivement d'une autre manière à leur instruction, sont menacés d'être punis conformément à la loi pénale, qui du reste n*édicte aucune peine. La loi du IS juillet 1877, art. 4, punit d'une amende les parents ou leurs remplaçants qui n'envoient pas les enfants à l'école ou ne pourvoient pas d'une autre manière à leur instruction. L'instruction primaire est donnée gratuitement dans toutes les communes; elles reçoivent une subvention de l'Etat quand Tinsuffisance de leurs revenus ne leur permet pas de suffire à toutes les dépenses de l'instruction élémentaire. La licence obtenue dans les lycées et dans les écoles techniques suffit comme preuve de capacité à ceux qui veulent ouvrir des écoles publiques élémentaires, mais ils doivent aussi obtenir une autorisation, en prouvant leur moralité. Pour l'instruction secondaire la plus large liberté est laissée aux pères de famille par les art. 251 et 252. Les particuliers qui veulent s'adonner à l'enseignement doivent fournir des preuves de leur capacité et de leur moralité. En règle générale, les gymnases doivent être à la charge des communes où ils sont établis, et les lycées à la charge de l'Etat (art. 196 et 201).

L'instruction technique se reçoit, pour les premiers rudiments dans les écoles techniques municipales, et pour le reste des matières dans les écoles techniques provinciales

(1) Nous ftYOi» traité spécialement la question de l'enseignement supérieur dans notre brochure : I Megolamenti univerêitoH Bonghi Copfino. Naples, 1877.

que TEtat subventionne en cas de besoin (art. 280 et 28i).

L'instruction supérieure esta la charge de l'Etat, et tous les étudiants sont astreints à suivre les cours des universités. La liberté de l'enseignement est représentée par les pro« fesseurs libres {privati docenti) qui peuvent être autorisés à enseigner dans les universités^ et par l'inamovibilité des professeurs qui, même pour les peines disciplinaires, ne dépendent pas du ministre, mais d'un Conseil d'Instruction Publique.

La liberté d'enseignement n'existe pas dans la législation italienne, et n'est pas garantie par la constitution. Selon la saine doctrine, l'Etat pourrait venir à l'aide des particuliers en établissant desinstitutions d'instruction, mais il ne devrait pas obliger à en suivre les cours. Il lui suffirait d'exiger des examens sur des programmes très larges, pour l'obtention des diplômes nécessaires à Texercice de certaines professions qui impliquent une espèce de confiance comme la médecine^ la pharmacie, etc» ; il ne devrait demander à personne où il a étudié, mais seulement surveiller ceux qui enseignent, pour s'assurer qu'ils ne violent aucune loi.

Le culte est la plus haute manifestation de la pensée. Quand Teôprit humain s'élève spontanément vers Dieu et le reconnaît comme auteur de l'Univers, nous avons la Religion. L'esprit ne s'arrête pas à cette contemplation vague, mais cherche à se mettre en rapport direct avec Dieu d'une manière claire, spéciale et permanente, au moyen du culte. L'objet de la religion et de la philosophie est donc toujours identique, la vérité; mais; leur méthode est différente : par la religion, l'esprit s'élève spontanément à la vérité, ce qui est l'origine de la foi et du sentiment religieux; la philosophie au contraire fait usage de la raison et de la réflexion. Dans la religion, à l'intention pure de l'esprit s'unit le symbole ou les traditions, sur lesquels repose le principe d'auto^ rite, tandis que dans la philosophie, la raison opère toujours seule.

L'intolérance religieuse est naturelle à l'esprit humain, chacun voulant voir honorer seul le Dieu qu'il adore* Dans

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rOrient, les castes gardaient jalousement le dogme, et le Bouddhisme a dû souffrir beaucoup de persécutions pour se propager. En Grèce, la peine de mort punissait quiconque révélait les mystères d'Eleusis. A Rome, la religion était toute politique, et les chrétiens ne furent pas poursuivis parce qu'ils adoraient leur Dieu, mais parce qu*ils ne voulaient pas sacrifier aux dieux de Tempire, parmi lesquels se trouvaient l'empereur ; c'est pourquoi ils furent considérés comme rebelles. Quanta nous, nous admettons Tintolérance religieuse, mais non Tintolérance civile : c'est-à-dire que nous trouvons juste que quiconque n'admet pas toutes les doctrines d'une église, soit exclu de son sein, sans que cela puisse produire aucune conséquence civile.

Le christianisme, à peine établi, persécuta les hérétiques, et, au moyen âge, il fit la guerre aux Albigeois, et établit l'inquisition que nous pouvons considérer comme une forme durable de l'intolérance. Les persécutions religieuses durèrent jusqu'à la fin du XVII« siècle, jusqu'aux dratgoncuies qui suivirent la révocation de l'édit de Nantes, dans les dernières années du règne de Louis XIV.

Les protestants et lesschismatiques russes ne se sont pas montrés moins intolérants que les catholiques. En Angleterre l'émancipation des catholiques no date que de 1827, elle n'est pas môme complète. En Suède, la loi de 1687 est encore en vigueur : elle interdit sous peines sévères de se convertir à une religion étrangère. Les persécutions souffertes par le catholicisme en Pologne au commencement de ce siècle font frémir. Les juifs sont encore aujourd'hui frappés de certaines incapacités politiques ou civiles à cause de leur religion (I).

La révolution française elle-même se montre hésitante à cet égard, puisque la déclaration des droits de l'homme ne suffit pas à effacer tout vestige de persécution religieuse. Longtemps après avoir déclaré que tous les hommes naissent et restent égaux devant la loi, la Constituante délibère

(1) Voy. Jules Simon. De la liberté de eomeienee. Paria, 1869.

DB l'État 377

encore pour savoir si les prolestants et les juifs pourront entrer dans les collèges municipaux. Elle ouvrit leurs portes aux protestants, mais elle ne consentit qu'au mois de septembre 1791 à voir dans les juifs des citoyens. Somme toute, la liberté des cultes ne fut pas proclamée sous son vrai nom, à visage découvert, comme toutes les autres libertés. Dans les cahiers du tiers état de la ville de Paris en 1789, cahiers qui furent le point de départ de la révolution, et qui résument un siècle de discussion, nous trouvons au chapitre de la religion, art. 3** : La religion chrétienne ordonne la tolérance civile : il n'y est pas question de la tolérance religieuse. La Convention en vint ensuite à abolir tous les cultes et à persécuter la religion catholique comme toutes les autres. La constitution de l'an III, dans son art 3S4, proclame non seulement le libre exercice des cultes, mais aussi leur parfaite égalité : « Nul ne sera empêché d'exercer, en se conformant aux lois, le culte qu'il a choisi. Nul ne peut être contraint à contribuer aux dépenses d'un culte. La République n'en salarie aucun d. Le concordat déclare la religion catholique, religion de la majorité. La charte de 1815 proclame en même temps la liberté des cultes et la religion d'Etat.

La charte de 1830 fit disparaître cette contradiction, mais maintint à la religion catholique le titre de religion de la majorité, qui lui avait déjà été reconnu par le concordaL Les constitutions françaises postérieures reconnaissent l'égalité des cultes existants, mais maintiennent la nécessité d'une autorisation préalable pour l'exercice d*un nouveau culte.

L'article l*** de notre constitution déclare la religion catholique religion d'Etat, et promet aux autres cultes une simple tolérance. Répétons ce que nous disions p. 176, que chacun doit être libre de croire à sa fantaisie, mais non de manifester ses opinions religieuses, sauf dans la mesure où elles ne lèsent pas le droit d'autrui : d'où la toléran'^ et la liberté des cultes, selon les cas, mais jamais l'athéisme ou l'indif* férence.

S 3. - De la SodabaUé.

La sociabilité oompiète le développement de Tindividu.

On a beaucoup discuté pour savoir si Thomme esl sociable par nature ou par convention ; mais la majorité des auteurs, surtout dans notre siècle, ont reconnu que l'homme eftt sociable par nature. Garantir cet attribut de la personnalité humaine, tel est l'objet des droits de réunion et d'associa* tioD. La réunion et l'association diffèrent en ce que la pr^ mière est accidentelle, tandis que la seconde a un caractère permanent. «Se réunir, disait Hervé en 1834, c'est vouIcht s'éclairer et penser ensemble ; s'associer, c'est vouloir se concerter, se compter et agir. »

Dans l'antiquilé, le peuple gouvernant directement, ne sentait pas le besoin de proclamer expressément le droit de réunion et d'association.

A Athènes, il y avait les assemblées légales et les assemblées extraordinaires ; les premières convoquées régulièrement, et les secondes convoquées par circonstance, au moyen de hérauts qui annonçaient le jour et l'objet de la réunion.

A Rome, outre les assemblées normales consacrées à l'adoption des lois et à l'élection des magistrats [comiiia]^ il y avait aussi d'autres assemblées spéciales (concf/t a) absolu* ment libres, pourvu que leur objet et le nombre des citoyens qui les composaient ne fussent pas un danger public; en cas contraire, elles étaient soumises à des restrictions, à des autorisations préalables, et môme à des peines très sévères, comme celles du crime de lèse-majesté, lorsqu'elles encom* braient la voie publique, et qu'elles étaient composées d*hommes armés et hostiles à la République (1).

Au moyen âge, les corporations tenaient lieu d'assodatioB,

(1) L. 2. Dig. De ooïUgiU et corporihui. L. 3. D. Ad legemJmUém ée vi publica.

puisque grâce à elles les diverses classes de citoyens pouvaient discuter leurs intérêts et les faire respecter.

Le droit de réunion est fort ancien en Angleterre ; ce ne fut que sous Charles II que les réunions politiques furent interdites dans les cafés. Mais avec la révolution de 1688 recommencèrent les discussions politiques et la vie de café.

Les premiers actes spéciaux contre les réunions tumuU tueuses [riotact] remontent aux règnes de Marie et d'Elisabeth, mais ce ne fut que des mesures temporaires. Le riot ad ne prit le caractère de loi permanente qu*en 1715, époque à laquelle on interdit toute réunion de plus de douze personnes, réunies illégalement, et qui ne se dissolvait pas sur rinjonction formelle d'un juge de paix. Cette injonction devait être précédée de la lecture du riot act, sous peine de félonie.

La troupe ne peut intervenir contre les perturbateurs que sur la réquisition de Tautorité civile. Tant la troupe que les fonctionnaires civils qui Font appelée, encourraient des peines sévères, si elle faisait usage de ses armes avant que les formalités prescrites par la loi aient été remplies*

D*aprôs un acte de Georges III, est illicite toute association politique dont les membres contractent des obligations par serment ou par engagement signé, sans y être autorisés ou obligés par la loi.

Il en est de même pour les sociétés qui cachent le nom des associés, ou qui taisent aux membres eux-mêmes les noms de leurs chefs, ou qui sont divisées en plusieurs sections sous des chefs différents. Il n'y a d'exception à cette règle qu'en faveur des sociétés religieuses, bienfaisantes ou maçonniques.

L'ouverture d'un dvb ou lieu de réunion pour discuter el lire les journaux ou les livres, est subordonnée à Tautorisation de deux juges de paix. Un acte du même souverain interdit les relations entre les différentes sociétés et la réunion de leurs délégués en conférence générale, sauf pour les sociétés de bienfaisance et les sociétés scientifiques et littéraires.

En France, une loi du 19 novembre 1790, déclare que les citoyens ont le droit 'de se réunir pacifiquement et de s'associer librement, en restant soumis au droit commun.

La constitution de 1791 reconnaît le droit de se réunir pacifiquement et sans armes, en observant les lois de police : cette reconnaissance du seul droit de réunion excluait le droit d'association. Néanmoins il se forma des associations politiques, et après le triomphe des Jacobins sur les Girondins, les sociétés populaires devinrent un moyen de gouvernement et furent protégées par le décret du 25 juillet 1793. Plus tard, on établit des restrictions à ce droit, et la constitution de l'an III non seulement impose aux associations l'obligation de ne pas troubler Tordre public, mais encore laisse planer un doute sur le droit d'association par l'ambiguïté de sa rédaction.

La constitution consulaire et les constitutions impériales sont muettes sur le droit d'association, qui est régi par le code pénal qui interdit toute association se composant de plus de vingt personnes. Cette disposition fut éludée, les sociétés se fractionnant en diverses sections de vingt personnes chacune : cet expédient fut prohibé par une loi du 10 avril 1834. Mais ni le code pénal, ni les autres lois dont nous venons de parler ne limitaient le droit de réunion. La constitution de 1848 accorda ces deux droits, mais la loi du 25 juillet de la môme année, sans exiger une autorisation préalable, soumit les clitbs à diverses dispositions : notamment leurs séances durent être publiques. Un décret législatif du 26 mars 1852 étendit les dispositions du code pénal à toutes les réunions et associations, quel que soit leur objet, ce qui comprend même les réunions électorales. La loi du 6 juin 1868, passant sous silence les réunions privées qui étaient considérées comme libres, divisa les réunions publiques en politiques ou religieuses, soumises à la néœssité d'une autorisation préalable, et en réunions ni^ politiques, ni religieuses, ni électorales, permises après simple déclaration. La troisième république, malgré le décret du 27 octobre 1870, de la délégation de Tours, limita la li-

DE L*KTAT 381

berté de réunion et d'association par la loi du 15 avril 1871.

Le droit de réunion est régi aujourd'hui par la loi du 30 juin 1881, qui a substitué la déclaration à Taulorisation. La déclaration préalable doit être faite par écrit, 24 heures d'avance, être signée par deux personnes jouissant de leurs droits civils et politiques, et indiquer l'objet de la réunion, conférence, discussion publique, assemblée électorale, etc. Cette loi doit être complétée par une loi sur les associations, loi qui est encore à l'étude.

En Belgique, l'art. 20 de la constitution garantit le droit d'association et implicitement celui de réunion, sans qu'ils puissent être entravés par aucune mesure préventive. Et cette disposition est tellement respectée, que Ton a discuté la question de savoir si les sociétés commerciales anonymes avaient besoin d'autorisation I

Dans les Etals-Unis d'Amérique, les associations jouissent de la plus entière liberté; elles peuvent s'organiser en assemblée centrale, nommée Conventioriy à laquelle on envoie des délégués. Les sociétés se réunissent aussi pour rédiger des programmes et signer des pétitions dans le but d'appeler l'attention du Gouvernement sur les améliorations à réaliser.

L'art. 32 de notre constitution reconnaît le droit de se réunir pacifiquement et sans armes, en se conformant aux lois qui doivent en régir l'exercice dans l'intérêt de l'ordre public. Le droit de réunion est régi par les lois de police, et après trois sommations faites par l'agent de la sûreté publique, chacun doit se retirer. Le droit d'association n'est pas énoncé par cet article, et n'est encore réglementé par aucune loi spéciale : en attendant, le gouvernement continue à dissoudre les associations qu'il croit dangereuses pour la sûreté de l'Etat, malgré les déclarations contraires faites par les partis politiques au sein du Parlement ou en dehors.

La première fois que la question fut portée au parlement italien, ce fut à la suite de l'interpellation du député Boggio à propos des Comités de prévoyance. Le ministre Ricasoli répondit :

« Je diviserai ma réponse en trois parties : la première se

rapportera à la condition légale, je ne dirai pas des comités de prévoyance, mais de loule association politique : la seconde, à ce qu'a fait le ministère à ce sujet, et la troisième à ce que le ministère se propose de faire par la suite.

« D*après la constitution, les citoyens ont le droit de réunion pacifique... mais non celui d'association permanente dans un but politique. J'ai vu qu'à l'époque où fut promulguée la constitution, il y avait dans le code pénal des dispositions qui régissaient les associations (art. 484, 485, 486 du code pénal sarde) ; mais ces dispositions furent abrogées par les lois de septembre 1848, et elles le furent pour rétablir l'harmonie entre les droits des citoyens et l'esprit de la constitution.

a II était ainsi déclaré que les citoyens avaient non seulement le droit de se réunir, mais encore celui de s'associer.

« Je conclus donc que l'association est un droit pour les citoyens et que par conséquent le gouvernement ne peut pas frapper les associations, puisque la loi ne les interdit pas; ce que la loi n'interdit pas, les citoyens ont le droit de le faire...

« Cela ne me suffit pas : je consultai les procureurs du roi, le ministre garde des Sceaux avant tous, et tous furent unanimes à déclarer que le droit d'association appartenait aux citoyens italiens...

< J'ai aussi pu m'assurer que de 1848 à 1852, les anciennes provinces ont usé du droit d'association sans qu'il soit venu à la pensée du gouvernement de le restreindre. En 1852, une loi sur le droit d'association fut proposée au conseil d'Etat : le conseil d'Etat s'en est occupé; il renvoya au gouvernement le projet avec ses observations, mais il y joignit un rapport dans lequel il déclarait que, dans sa pensée, il n'était pas opportun de limita ce droit qu'avaient exercé les citoyen^ italiens des anciennes provinces sans aucun inconvénient pour le bien public.

c Pour le gouvernement, sa mission était évidente : laisser former les associations, mais non sans examiner leur but, sans voir si leurs actes ne contrevenaient point à la loi : et mèm^ dans ce cas, il devait examiner si elles n'aoquéraieiit

poiDt des proportions telles qu'elles puissent compromettre la chose publique. Jusqu'à ce jour, le gouYernement n'a pa s cru qu'elles présentaient ce danger... leur but manireste (des comités de prévoyance] était conforme à la politique, au programme de la nation. Ils cherchaient à obtenir ce que toute la nation désirait.

« Alors le gouvernement n'avait autre chose à faire qu'à surveiller. Telle est, en effet, la mission du gouvernement d'un pays libre, car dans un pays libre le système préven* lif ne doit pas être adopté : ce système est spécialement propre aux gouvernements despotiques... Un gouvernement libre doit seulement être prêt à réprimer les abus de la libaié, là où ils se produisent. Si l'on voulait employer la force, non pour réprimer les abus, mais pour entraver l'usage de la liberté, on frapperait toute la nation, et la liberté en Italie serait morte à jamais...

« Pour l'avenir, je suis tranquille, certain que nos conci* toyens ne dépasseront pas les tx)rnes de la légalité. L'amour de leur patrie, dont ils ont toujours fait preuve, m'est une garantie de mes espérances : mais à ceux qui ont des craintes à ce sujet, j'affirme que le jour où il en sera autrement le gouvernement est en mesure de réprimer tout abus de la lib^ié. De cette manière nous ne sortirons pas de la légalité et noua ne stériliserons pas ce fruit nouveau de la liberté, au moment où il s'est implanté en Italie....

« Mais si des abus se répétaient dune manière dangereuse, si l'on pouvait douter que la liberté proclamée par le plébiscite en même temps que la monarchie de notre glorieux Roi, en même temps que la constitution qui était déjà en vigueur dans les anciennes provinces, si l'on pouvait douter que cet ensemble de lois qui en assurent le développement fussent incompatibles avec le caractère italien, je serais prêt . *

immédiatement, dans l'intérêt de la patrie, mais seulement • \ i

par amour pour la patrie, à proposer au parlement italien ces lois préventives dont les circonstances auraient démontré la nécessité. »

La chambre sanctionna à l'unanimité ces théories qui ne

sacrifiaient ni l*ordr6, ni la liberté, et adopta Tordre du jour proposé par le député Lanza :

« La chambre, prenant acte des déclarations du ministre, passe à Tordre du jour ».

Le ministre Ratazzi suivit d'abord le système de son prédécesseur, mais il ne tarda pas à reconnaître la nécessité d*une loi sur les associations ; il en présenta le projet dans la séance du 3 juin 1862. Suffisamment précis et libéral dans ses principes, le projet était vague et équivoque dans ses dispositions, bien qu'il ait été amélioré par la commissioD dont M. Boncompagniy député, était rapporteur. Les peines étaient prononcées contre Tassocialion, être abstrait, et il n'était pas bien expliqué comment elles devaient atteindre ses membres, solidairement ou individuellement. Le gouvernement était autorisé à dissoudre les associations, sauf à en donner avis dans les cinq jours à Taulorité judiciaire qui aurait eu à prononcer définitivement sur cette dissolution. L'affaire était de la compétence delà cour d'assises, et à défaut de condamnation, la suspension était annulée de plein droit. Quand Topinion publique aurait été surexcitée, nous ne savons pas jusqu'à quel point l'intervention du jury aurait pu être opportune, et en cas d'acquittement injuste, le gouvernement se serait trouvé désarmé contre une association privée. La difficulté de la question fut probablement la cause pour laquelle le projet ne fut pas mis en discussion.

Dans la séance du 11 février 1867, Ricasoli, revenu au ministère, fulinlerpelésur l'interdiction des réunions publiques de la Vénétie, où Ton devait discuter sur la réorganisation ecclésiastique et sur la liberté de l'Eglise; il répondit:

« L'art. 32 de la constitution, qui accorde aux citoyens le droit de se réunir pacifiquement et sans armes, le subordonne cependant aux dispositions de la loi. Et comme iln'y a pas de loi qui détermine les modes d'exercice de ce droit, ces modes d'exercice et les bornes de ce droit sont régies par les lois qui assurent la sûreté publique en général, c'està-dire que, à défaut de loi spéciale, ce droit est régi f^rlo droit commun.

DB l'État 385

<c En effet, si d'un côlé TElat accorde aux citoyens le droit de se réunir, en se confornaant à la^ loi, un grand nombre de lois prescrivent au gouvernement, et spécialement au minis* tre de l'intérieur, de prévenir tout ce qui peut troubler Tordre public et la sécurité de l'Etat, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur. Depuis que j'ai eu l'honneur d'exprimer pour la première fois à la chambre mon opinion sur cette question, il s'est formé une espèce de jurisprudence qui jette les bases de la conduite à suivre en matière de réunions et d'associations. Tant le gouvernement que la chambre et les tribunaux, ont prononcé et déclaré que tant qu'il n'y aura pas une loi spéciale qui réglemente Texercice de ce droit, il appartiendra au gouvernement, qui répond au parlement et au pays delà conservation de Tordre public, de juger si, à un moment donné, il peut être gravement compromis par la convocation do ces réunions populaires ».

L'honorable député Mancini combattit les nouvelles théories de Ricasoli si différentes des premières : il dit entre autres :

c Toutes les fois que les lois ne règlent pas et ne limitent pas Texercice d'un droit, il ne reste que la liberté entière et juridiquement inviolable. La seule différence qu'il y ait entre un gouvernement constitutionel et libéral el le gouvernement absolu et arbitraire du bon plaisir, c'est, si je ne me trompe, que dans un gouvernement constitutionel, il n'appartient pas aux ministres, mais seulement au pouvoir législatif de déterminer par des lois les limites de la liberté des citoyens ; et ces limites déterminent alors le point précis où commence le danger reconnu pour Tordre social, tandis que dans le gouvernement absolu, dans le gouvernement du bon plaisir, même dans celui d'un prince honnête et d'une administration paternelle, il dépend uniquement de leur appréciation de trouver dans un fait quelconque, dans Texercice le plus inoffensif d'un droit, la menace d'un péril social etde déterminer discrétionnairement où doit s'arrêter l'usage légitime qu'en font les citoyens.

a L'honorable président du conseil, qui dans une autre

occasion a fait un commentaire lumineux et mémorable de l'art. 32 de la constitution, Ta rappelé aujourd'hui pour y rechercher en quelque sorte Torigine de la théorie qu'il vient d'exposer. Mais, si je ne me trompe, rart.32est précisément celui qui la condamne, puisqu'il reconnaît aux citoyens, d'une manière positive et formelle, le droit de se réunir pacifiquement et sans armes, et qu'il ajoute : en se eonformanl aux lois qui peuvent en régler l'exercice dans lintérêt du bien public.

(( La constitution reconnaît donc textuellement qu'une loi sur le droit de réunion est simplement possible, mais non absolument nécessaire. Evidemment si des lois spéciales étaient publiées, si le parlement jugeait convenable de réglementer le droit de réunion et d'association par des lois expresses, les dispositions de ces lois constitueraient des règles obligatoires auxquelles les citoyens devraient se con« former : mais de ce que ces lois n'existent pas, en résultet-il donc que la liberté de réunion et d'association s'évanouit, et est à la merci des appréciations variables et subjectives du petit nombre de personnes qui composent un ministère, quelque consciencieuses et honnêtes qu'elles puissent être ••

L'ordre du jour adopté par la chambre par 136 voix contre 104, est celui proposé par Mancini: il était ainsi conçu:

c La chambre, confiante que le gouvernement fera cesser les obstacles qui s'opposent à l'exercice du droit constitutionnel de libre réunion des citoyens, tant qu'il ne dégénère pas en violation de la loi ou en coupables désordres, passe à l'ordre du jour ».

La gauche étant arrivée au pouvoir, il y eut plusieurs déclarations contradictoires : Nicotera, dans la séance du 13 décembre 1876, croit que, en l'absence d'une loi spéciale, le gouvernement est juge de l'exercice du droit de réunion et d'association, sous la surveillance du Parlement: Zanardelli, dans la séance du 6 mai 1878, estime qu'il faut un danger commençant à se réaliser pour que le gouvernement puisse restreindre, avec l'intervention de la justice, l'usage d'un droit naturel sanctionné par la constitution.

DE l'État 387

La divergence des opinions prouve suffisamment la complexité do la question ; il s'agit en effet de concilier Tobligalion stricte du gouvernement de maintenir Tordre public, avec une suffisante latitude aux citoyens pour exprimer leurs idées par les réunions et les associations. Il y a conflit entre le droit individuel et le droit social ; il faut donc bien se rappeler que le droit individuel finit là où le droit social et collectif commence, et que ce dernier commence dès que la société se sent menacée. Si Tindividu empiète sur les droits de TEtat, le laissera-t-on faire, sauf à réclamer ensuite ? Quand Taction politique arrête un fait dès son début, elle parait prévenir, mais elle ne fait que réprimer à temps par une coaction anticipée. Tant qu'une réunion ou association reste dans le domaine de la pure discussion, il faut veiller et non dissoudre; mais si elle commence à agir, si les précédents, la personne des propnoteurs, les manifestes, Torganisation occulte démontrent qu'elle a un but criminel, à quoi bon attendre que Tordre public soit troublé, et pourquoi ne pas prendre des mesures préventives. Le gouvernement devra-t-il déférer Taffaire a Tautorité judiciaire, ou en serat-il seulementresponsable moralement devant le parlement? L'art. 88 de la loi fondamentale danoise du 28 juillet 1866, dispose : « Aucune association ne pourra être dissoute par mesure administrative. Néanmoins elles peuvent être interdites provisoirement ; mais dans ce cas une action judiciaire sera immédiatement intentée contre elles pour les faire dis* soudre légalement ». Eu Italie, il n'y a rien de semblable, aussi le gouvernement a-t-il plus de latitude. A défaut de lois spéciales, on applique les articles suivants du code pénal.

a Art. 468.— Quiconque,8oitpar discours tenus dans des réunions ou lieux publics, soit par la presse, soit par des écrits affichés, répandus ou distribués au public, aura excité à commettre quelqu'un des crimes prévus par les articles 153 et 154 du présent code, sera puni de deux années d'emprisonnement et d'une amende de quatre mille francs. »

« Art. 469. — Quiconque, par les moyens prévus par Tar ticle

précédent aura excité à commettre quelque autre infraction, sera puni, s'il s'agit d'un crime, d'un emprisonnement qui ne pourra excéder trois mois, et d'une amende qui ne pourra excéder cinq cents francs, et, s'il s'agit d'une contravention, des arrêts, et, selon les cas, de l'avertissement, ainsi que d'uoe amende qui ne pourra excéder cent francs, d

« Art. 470. — Si Texcilation a été suivie d'effet, le provocateur sera puni comme complice conformément à l'art. 104, sans préjudice des autres dispositions légales concernant les provocateurs. »

(( Art. 471. — Toutdiscours public, comme aussi tout autre écrit ou fait, non compris dans les articles précédents, et qui seraient de nature à exciter le mépris et le mécontentement contre la personne sacréedu roi, ou les personnes de la famille royale, ou contre les institutions constitutionnelles, seront punis de prison ou de rélégation pour un temps qui ne pourra excéder deux années, et d'une amende qui ne pourra excéder trois mille francs, en tenant compte des circonstances de temps et de lieu, et de la gravité du délit. >

Une loi spéciale sur les associations, bien que difficile, n'est pas impossible, si elle prend pour point de départ la loi danoise que nous venons de citer, si elle déflnit avec une exactitude suffisante la responsabilité des chefs et des asso* ciés, et si elle assigne un terme péremptoire au gouvernement pour déférer l'affaire à l'autorité judiciaire. A défaut d'une loi spéciale, il paraît impossible de refuser au gouvernement la faculté de dissoudre les associations, sous la garantie beaucoup trop élastique de la responsabilité ministérielle.

Terminons cette étude par ces paroles de Peyrusse, citées par le professeur Giorgio dans sa remarquable monographie sur les réunions et associations politiques (1) : « L'expérience a démontré, dit Peyrusse, qu'il suffit que celte seule liberté soit mal réglée, pour mettre en péril toutes les autres,

(1) Ilinnione e asêiocxazioni politiche^ note aW art. 82 dcllo Statvt^. Naples, 1878.

pour opprimer les gouvernements légitimes, pour exciter et organiser les guerres civiles, pour compromettre une liberté qui est chère à tous, qui a sa place dans les principes de 1789, et qui résume toutes les autres, la sécurité privée et la sécurité publique ».

Ici j'ai terminé Tétude des garanties qui doivent protéger les attributs fondamentaux de la personnalité humaine : mais ces garanties seraient vainement stipulées, s'il n'y avait un ensemble d'institutions qui les mette sous la garde du plus grand nombre, ce qui ne peut être obtenu que par une bonne organisation de TEtat.

SECONDE SECTION Fonctions et organes de l'Etat.

Les individus, outre les droits absolus qui sont la conséquence de leur qualité d'homme, et dont nous avons traité jusqu'ici, peuvent jouir aussi d'autres droits, dits relatifs, et qui ne dérivent pas de la personnalité, mais plutôt de la capacité.

Ces droits concernent la participation à la souveraineté, et donnent la qualité pleine et entière de citoyen ou membre politique de l'Etat. A l'organisation sociale doit correspondre l'organisation politique. L'Etat, aussitôt constitué, a sa vie propre, bien qu'elle ne soit que la résultante de la vie individuelle. L'Etat a pour mission de protéger le développement des hommes réunis en société, et, en ce sens, il est l'organe du droit, le médiateur de la vie sociale. Mais quels sont les moyens que l'Etat emploie pour remplir sa mission? Cette question nous oblige à rechercher l'origine du pouvoir et son organisation.

L'origine du pouvoir se confond avec l'origine du droit qu'il est appelé à régir. En passant en revue les divers

auteurs, nous voyons qu'il font dériver le droit de la convention ou volonté, de Tulilité, du développement historique de la nation, de Dieu directement, de la raison ou de Tidée du Bien, et de la justice. Grotius fut le premier, dans les temps modernes, qui ait considéré Tobligation dérivant du contrat {oUigatio ex consensu) comme étant la source du droit civil; il fait reposer la société et l'Etat sur un contrat réel ou tacite. Hobbes se sert du contrat social pour légitimer la forme des^ polique du gouvernement, forme qu'il croit indispensable pour mettre un frein aux passions féroces de l'humanité. Locke accepte Torigine contractuelle de l'Etat, mais il lui donne pour mission de proclamer les droits résultant de la nature intelligente et raisonnable de l'homme.

Rousseau a déclaré plus explicitement que le contrat était l'origine de l'Etat, et que la loi était l'expression de la volonté générale qu'il considère comme impartiale et inspirée par essence.

Benlham ressuscite la théorie de l'utilité, commune à tous les systèmes matérialistes, et en fait d'heureuses applications, sans remarquer que l'utilité peut être l'effet et non la cause du droit. L'école historique fonde le droit sur Tinstinct des nations, et érige en principe ce qui a existé dans les âges primitifs. L'école théologique fait dériver le droit de la Révélation, et veut nous ramener à la théocratie. Leibnit2 jette la base d'une doctrine dans laquelle le droit s'harmonise avec le Bien, avec tout ce qui est divin, juste et utile. Ces idées sont formulées par Wolf, qui érige le progrès de l'homme et de la société en principe de droit; mais comme il les détache de leur racine commune, l'idée du Bien, le progrès qu'il préconise manque de base éthique.

Pour Kant, l'Etat est une institution sociale nécessaire à la réalisation du droit, et ce n'est que historiquement qu'il a pu dériver d'une convention ou d*un contrat. En exigeant que la loi règne, et que l'homme se détermine dans ses actions de telle sorte que sa conduite puisse servir de maxime de législation universelle, la raison engendre b droit qui a pour condition la liberté. Par conséquent, TEtat doit être organisé

DE l'État 391

de telle sorte que Thomnie et Thuinanité ne puissent jamais servir de moyen à personne, mais soient au contraire leur propre fin.

Après la doctrine de Kant, la plus célèbre est celle de Hegel ; elle peut se résumer ainsi : le droit est la liberté réalisée par la fatalité; quelle liberté, en effet, pourrait avoir l'homme qui n*est qu'un moment de l'éternel devenir de rôtre absolu? Pour Hegel, le droit se réalise par l'Etat qui absorbe tout et règle tout, morale, science, art, religion. Du système de Hegel nous avons vu sortir un Dieu-progrès, un Dieu-humanité, qui a été adoré par les socialistes et communistes modernes.

Pour Krause, le droit est la condition du développement organique de la nature humaine, et TEtat, qui est l'institution spéciale du droit, n'absorbe pas Thomme et la société, mais maintient seulement le développement de l'activité humaine dans la voie de la justice. Il demande des organisations distinctes pour la morale, la religion, l'art, l'industrie, le commerce, et il désire que l'Etat assure à l'individu tous les moyens de progrès. La définition de Krause est inspirée par le panthéisme, l'hypothèse de l'unité de substance entre Dieu et l'homme entraîne l'obligation absolue pour l'Etat de donner à l'individu les moyens de se perfectionner. Pour nous, le libre développement étant abandonné à l'individu, la fonction de l'Etat est seulement de le lui faciliter, et de lui en donner les moyens lorsque cela lui est possible.

Le pouvoir dérive donc de Dieu, mais il s'exerce au moyen de la raison et de la volonté humaine, conformément au droit, et il n'appartient qu'au plus digne de l'exercer. Le pouvoir est légitime quand il est juste. Les signes extérieurs delà légitimité sont le consentement tacite ou exprès, et la durée.

Pouvoir est synonyme de souveraineté ; aussi imporle-t-il de bien déterminer ce en quoi, consiste la souveraineté.

Aristole dit que la puissance souveraine de l'Etat comprend trois choses : l'autorité délibérant sur les affaires communes, les diverses magistratures, et l'autorité judi*

ciaire: la première de ces autorités est supérieure aux autres: c'est elle qui délibère sur la guerre et la paix, qui contracte les alliances, qui édicté les lois, qui condamne à mort, au bannissement, à la confiscation, et qui surveille la conduite des magistrats. Evidemment cette définition ne distingue pas suffisamment les trois espèces de pouvoirs.

Dans les temps modernes, tous les publicistes n*ont pas été également heureux dans leurs définitions de la puissance souveraine. Bodin assigne cinq fonctions à la puissance souveraine, ou, comme il Tappelle, à la majesté : faire les lois, faire la guerre et la paix, créer les magisU^ats supérieurs, décider en dernier ressort sur tous les jugements, faire grâce aux coupables. Grotius distingue les affaires gouvernementales en générales et en particulières : le gouvernement règle les affaires générales en faisant ou abrogeant les lois, même les lois religieuses, en tant qu'il a le droit de s'en occuper ; il règle les affaires particulières dans lesquelles TEtal est intéressé (et qu^il appelle particulières publiques) quand il fait la guerre et la paix, quand il conclut une alliance, quand il lève des impôts, quand il exerce ledomaine éminent, etc. ; il règle les affaires purement particulières qu'il fait décider par l'autorité, ce qui -donne naissance au pouvoir judiciaire. Les idées de Grotius sur la souveraineté sont donc encore plus confuses que celles de Bodin et d'Aristote. Puffendorf, Huber, Boehemer, Wolf, Lampredi, et les autres auteurs qui ont écrit sur le droit naturel ou public, n'ont pas été plus précis en décrivant la longue série des droits dits de majesté. Locke el Vico sont les seuls à notre connaissance qui, bien que partant de principes différents, s'accordent à déclarer que la puissance souveraine consiste dans le pouvoir législatif, et que la possession de ce pouvoir doit servir de critérium pour déterminer la forme du gouvernement. Le philosophe anglais dit expressément que lorsque dans une société le plus grand nombre fait les lois, le gouvernement est démocratique ; lorsque ce droit n'appartient qu'à un petit nombre de personnes, le gouvernement est aristocratique; il est monarchique quand ce droit

appartient à un seul, peu importe qu'il tienne ce droit de l'élection ou de l'hérédité, t Le pouvoir législatif, ajoute Locke, est le pouvoir souverain, puisque ceux qui peuvent imposer des lois aux autres doivent nécessairement être leurs supérieurs... et tous les autres pouvoirs ne sont que les différents membres de l'Etat, et lui sont soumis. » Le philosophe italien dit que <c la qualité qui différencie les divers Etats tempérés, c'est l'autorité du droit on juridiclio : quand elle appartient à un homme, l'Etat est monarchie, quand elle appartient à un ordre, il est aristocratie, et quand elle appartient au peuple, il est démocratie » (1).

Ayant trouvé l'origine du pouvoir, il nous reste à examiner son organisation.

Le pouvoir ou souveraineté peut être confié à un homme, à plusieurs, ou à tous les membres d une société politique, avec des restrictions plus ou moins importantes. Les gouvernements se distinguent donc par le nombre de ceux qui participent à la souveraineté, et par les attributions plus ou moins grandes qui leur sont accordées. Au premier point de vue ils se distinguent en monarchies, aristocraties, et démocraties, qui peuvent dégénérer en tyrannie, oligarchie et démagogie (2). Au second point de vue, ils se distinguent en gouvernements absolus, quand ils ont un pouvoir illimité, et en gouvernements tempérés, quand leur pouvoir est limité par un ensemble d'institutions politiques. Il y a toujours un intime rapport entre le nombre des gouvernants et l'étendue du pouvoir accordé au gouvernement. Les gouvernements tempérés furent préconisés par Hippodame, le Pylha-

(1) Voy. DOUDES Rbggio. Tnirodnzione a'prininpii âellenmanemcieta. Gènes, 1859, p. Î07.

(2) Bluntschll ajoute à cette classification nne quatrième division, .la théocratie, qui aurait aussi sa correspondante parmi les gouvernement corrompus, Tidolocratie. Mais on a fait observer avec raison que la thio oratio pouvait être monarchique, aristocratique et même démocratiqne, et qu'elle ne peut par conséquent être comptée comme un genre spécial de gouvernement. La théocratie n'est qu'une variété des autres formes et non une forme particulière de gouvernement.

goricien, qui dit : Un Etat serait solide, s'il était mixte, c'^ à-dire, composé de ce qu'il y a de particulier dans la monarchie^ rarislocralieetia démocratie. Cet avantage fat reconna par les plus grands écrivains grecs et romaîas, comme Aristote, Cicéron, Tacite, qui crurent y trouver le moyen d'empêcher la dégénérescence de chacune de ces trois formes.

Une autre institution spéciale est ajoutée aux diverses formes de gouvernement, la représentation : les Etals étant trop étendus pour que tous les citoyens puissent exercer directement la part de souveraineté que la loi fondamentale leur assure, ils donnent à quelques uns d'entre eux le mandat de l'exercer en leur nom.

Pour qu'une organisation gouvernementale mérite le nom de mixte, il faut que la puissance souveraine ou législative appartienne collectivement à un monarque, à un ordre de grands, et au peuple, pu au moins à deux de ces trois facteurs, de sorte qu'aucune loi ne puisse être portée sans le consentement des deux ou des trois parties entre lesquelles » divise le pouvoir législatif. Pour plus de garantie, on peut encore séparer l'exécution et la confection de la loi, puisque autre chose est vouloir une chose, autre chose la réaliser. En dehors du pouvoir législatif, il y a donc le pouvoir exécutif qui en est distinct par nature, alors même qu*en fait ces deux pouvoirs seraient réunis dans la même personne ou dans le même corps moral. Le pouvoir exécutif se subdi* vise lui-même, parce que les lois sont de deux esï)èces : les unes concernent la chose publique en général, les autres, les litiges qui peuvent s'élever entre particuliers et les crimes qui sont commis dans TEtat ; le pouvoir qui applique les premières s'appelle plus spécialement pouvoir exécutif; celui qui applique les secondes s'appelle pouvoir judiciaire.

Nous retrouvons ainsi dans le gouvernement les trois élé* ments essentiels qui constituent l'homme, et que Yico résume par ces mots : nosse^vdle^posse] c'est Tinlelligence se faisant obéir des sens par la volonté. A l'intelligence correspond le pouvoir législatif, à la volonté, le pouvoir exécutif, et au passe, l'administration pratique. Laferriôre, sans s'éle-

ver à la simplicité des principes de Vico, explique ainsi l'organisme du gouvernement. Le gouvernement, dit-il, doit être fondé sur la nature de Tbomme et de la société, sur les rapports moralement nécessaires qui en dérivent et sur Tobligation de les pratiquer dans leur condition actuelle et dans leur tendance vers le progrès. Le pouvoir législatif correspond à l'intelligence, le pouvoir exécutif à la .volonté, le pouvoir judiciaire à la volonté qui comprime les passions, le pouvoir spirituel à la foi innée dans Thomme. La perfectibilité est représentée par le principe d'élection, par l'intervention de la société dans l'Etat, par le principe de l'enseignement public et privé, et par la liberté de la presse.

D'après Montesquieu (liv. XI, ch. IV), le principe de la séparation des pouvoirs, c'est qu'il faut, pour qu'on n'abuse pas du pouvoir, que toutes choses soient disposéesde telle sorte que le pouvoir modère le pouvoir. Un peu plus loin, il distingue les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire comme nous venons de le faire,

Quoique cette théorie ne' soit arrivée que fort tard à une forme aussi parfaite, elle a néanmoins été appliquée instinctivement par tous les peuples, de sorte que l'on peut dire que la liberté est ancienne et le despotisme récent. Prenons la Bible, le Zend Avesta, les Sou-Ghing, monuments] primitifs des peuples, nous voyons la société humaine commencer par le gouvernement patriarcal. Les diverses familles, en se réunissant, forment la tribu, et plusieurs tribus confédérées deviennent peuplade. Le chef de la peuplade ne peut agir sans consulter les chefs de famille, et quelquefois tous les hommes adultes et tous les guerriers, sur les afTaires les plus importantes. Les empires asiatiques font exception : mais il faut se rappeler que l'empereur ou roi des rois ne régnait directement que sur les rois ses subordonnés, et qu'il avait à côté de lui les grands et les prêtres (1). Une aulre organisation fut essayée, basée sur la religion : mais celte théocratie fut aussitôt renversée par les guerriers.

(1) Balbo. Drlla monarehia rappresentatira, chap. 1. Florence, 1856.

En Grèce, les anciens rois, BaaiXsiç, avaient une autorité tempérée, dont nous trouvons un exemple dans la dualité des rois de Sparte, dernier vestigo d'une très ancienne constitotion. Mais en Grèce, le régime républicain ne tarda pas à prévaloir, et les excès de la liberté amenèrent les tyrans oa rois absolus. En Italie, il en fut de même, et la chute de la république romaine qui avait absorbé toutes les autres républiques, fut Torigine d'une tyrannie sans exemple, celle des empereurs.

La conslitulion des peuples germains, décrite par Tacite, ressemble à celle de tous les peuples aryens. Les Germains avaient ordinairement un roi, une assemblée de princes ou chefs de tribus pour les affaires ordinaires, et des assemblées de toute la nation, dans les cas graves et extraordinaires. En contemplant ce tableau, Montesquieu s'écrie que le gouvernement représentatif était né dans les forêts. Mais ce n'était qu'un gouvernement mixte comme tant d'autres gouvernements de l'antiquité, ce n*était pas un gouvernement représentatif. Quand les Germains envahirent l'empire, ils y importèrent leurs institutions, et malgré la hardie tentative de restauration impériale de Charlemagne, on ne voit jusqu'au XI* siècle qu'une lutte continuelle entre l'antique liberté des forêts, le régime monarchique, et le régime aristocratique.

Du XI<* au XIII^ siècles, une aristocratie féodale avait asservi les personnes et les terres, et, par une sorte de fédération instinctive, avait réduit le pouvoir central à l'impuissance. Du XIIP au XVI« siècles, cette aristocratie féodale est attaquée par en haut par le pouvoir monarchique qui s'est fortifié, par en bas, par l'affranchissement des bourgeois et des colons. Ce n'est qu'en Angleterre que l'aristocratie et la bourgeoisie ont fait cause commune pour restreindre le pouvoir royal. Sur le continent, les communes qui n'arrivent pas à se rendre indépendantes, se serrent autour du roi pour renverser Tarislocratie. Aussi en Angleterre, c'est la monarchie représentative qui s'établit, tandis que le continent adopte la monarchie absolue. Mais sous le gouvernement

DE l'État 397

absolu la justice civile progresse, l'ordre s'affermit, la richesse et rinstruction se répandent, et les nations commencent à désirer scientifiquement ce que la seule force des choses avait produit en Angleterre. Les réformes accomplies par les princes paraissent trop lentes, et l'esprit humain s'émancipe avec la Révolution française de 1789, dont les résultats sont acceptés ou désirés par tous les peuples.

Si la majeure partie des Etats européens s'était organisée en monarchie, la forme républicaine avait pourtant triomphé dans certains endroits. En Italie, les institutions romaines étaient plus puissantes, et les barbares s'y établirent moins solidement. Le régime municipal s'y organisa, et attira dans les cités les nobles des campagnes. Il ne sut pas concilier la sécurité avec la liberté, et il périt par l'usurpation des seigneurs. Ce n'est qu'en Vénélie que le régime municipal atteignit la forme durable d'un Etat strictement aristocratique. En Suisse, les nobles des campagnes s'allièrent en 1291, ils furent vainqueurs et ils partagèrent leurs privilèges avec les bourgeois des villes. Dans les Flandres et sur les rives de la Baltique et du Rhin, les besoins du commerce amenèrent rétablissement des communes indépendantes qui surent résister aux attaques des seigneurs voisins.

A une époque plus récente apparut la République anglaise, qui fut le résultat du triomphe d'un parti, et qui dura peu d'années, sans rien changer à lorganisation sociale. La république Hollandaise fut une confédération de cités et de provinces, dont les députés aux Etats Généraux devaient demander des instructions pour chaque cas spécial. En 1787, les colouies anglaises de l'Amérique, s'étant rendu indépendantes, se mirent en République; elles conservèrent une grande partie des institutions de la mère patrie, et elles accordèrent à tout le peuple les droits politiques qui, en Angleterre,n'appartenaient qu'à certaines classes de citoyens. En France, la République fut proclamée en 1792, et passant de la terreur à Tanarchie, elle tomba dans les mains d'un général victorieux.

Mais tant dans les monarchies que dans les républiques,

rexteDBÎon des Etats modernes exige que les citoyens participent à la souveraineté, non directement, mais par simple représentation. Ceux qui font dériver le pouvoir du contrat, entendent que Ton représente la volonté des électeurs, et devraient par conséquent exiger le mandat impératif. Ceux qui font dériver le pouvoir du droit, de la justice, de Tidée du Bien absolu que la raison perçoit directement, veulent que ce soit la justice qui soit représentée, et que le mandat soit large et général. Il y a en eiïet une faculté, la rais}n, qui voit la vérité absolue, et cette vérité absolue, se montraût à nous sous la forme de la justice, B*impose à notre volonté comme règle, discipline, devoir. Et ce devoir existe aussi bien pour les gouvernements que pour les individus. De ces principes on déduit que les membres de la société politique qui sont en état défaire régner la justice, doivent participer au gouvernement.

Les dépositaires du pouvoir sont responsables de tous leurs actes ; et pour que chacun puisse apprécier leur conduite, tout doit être fait avec la plus grande publicité. Les conditions d'un gouvernement libre sont donc la division du pouvoir, Télection, la responsabilité et la publicité.

Le pouvoir est divisé en législatif, exécutif et judiciaire; il faut examiner à présent les rapports réciproques de ces trois pouvoirs. Dans la monarchie, comme dans une république, le pouvoir exécutif est confié à un chef, héréditaire ou électif [et dans quelques républiques, à une commission) et le pouvoir judiciaire est distinct du pouvoir exécutif, dont il tire cependant son origine. Les relations du chef de TEtat, chargé du pouvoir exécutif, avec le pouvoir législatif, varient suivant que le gouvernement est une république ou une monarchie. Dans une république le chef de TEtat a, en général, la faculté de retarder la publication des lois et de présenter ses observations au pouvoir législatif, tandis que dans une monarchie, il participe au pouvoir législatif, et if peut dissoudre les corps délibérants, Montesquieu estime que Tun des avantages du gouvernement représentatif est de faire participer à la rédaction des lois ceux qui doivent to

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appliquer, pour qu'ils puissent y introduire toutes les modifications nécessaires. Il aurait pu ajouter une autre considération : dans les monarchies le pouvoir exécutif étant exercé par un souverain irresponsable par Tintermédiaire de ministres responsables, il est possible de changer radicalement la politique du gouvernement par un simple changement de ministère, sans que TEtat en soit aucunement Iroublé. Aussi bien dans les républiques que dans les monarchies le pouvoir législatif doit être confié à deux chambres, si Ton veut qu'il y ait maturité dans les conseils, et stabilité dans l'organisation de TElat. Le pouvoir exécutif répond aux deux chambres de l'exécution des lois. Ces trois organes du pouvoir pourraient rester dans le repos et Tinaction ; mais obligés à agir par la nature même des choses, ils devront se mettre d'accord. Telle est l'idée générale du gouvernement constitutionnel représentatif ou parlementaire.

Pour fixer les limites entre le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire, il ne suffit pas de dire que les affaires dans lesquelles Tintérât général prédominera seront de la compétence du pouvoir exécutif (qui prendra le nom de pouvoir administratif) et que dans les affaires au contraire où l'intérêt privé l'emporte, ce sera le pouvoir judiciaire qui décidera. La question est de savoir si le pouvoir judiciaire doit connaître de toutes les questions qui s'élèvent entre les particuliers et le gouvernement, et si les fonctionnaires publics doivent répondre personnellement de toute infraction aux lois devant les juges ordinaires. En ce cas, il n'y a plus de hiérarchie administrative, et la loi, représentée par les magistrats, prononcera directement.

Ce qui distingue surtout la république de la monarchie, c'est la séparation complète du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif, le chef de l'Etat n'étant chargé que de la simple exécution de la loi. Dans ce cas, môme l'interprétation des loisrelativeà leurapplication (qui chez nousestl'objetde règlements) appartient au pouvoir législatif. Il faut alors un grand esprit de légalité pour que le pouvoir législatif ne

devienne pas une espèce de Convention française. Seul un chef élu pour peu de temps peut accepter des altribntioDs aussi restreintes. Une seconde différence résulte dei'attribih tion au pouvoir judiciaire de la décision de toutes les affaires qui dépendent d*une question de droit. En Angleterre J^ pouvoirs ne sont pas absolument divisés, parce que c'est le droit coutumier [common laws) qui a établi peu à peu la constitution. En Amérique leurs attributions sont mieux déterminées, mais elles le sont dans le sens que nous indiquerons plus loin.

Les avantages d'une monarchie sont donc d'avoir un pouvoir exécutif plus fort, et d'éviter la perturbation qu'y amène toujours l'élection du chef de l'Etat. Des conditions spéciales de sagesse politique et de richesse sociale peuvent seules maintenir une république : le même résultat peutaussi s'obtenir par l'intérêt d'uiie caste quand la république est aristocratique, ce qui la rend plus durable.

Quelle que soit la forme du gouvernement, monarchique ou républicaine, le résultat doit être le même : respecter les droits fondamentaux de l'homme, et attribuer une part de souveraineté aux plus capables. Nous distinguons ainsi la liberté naturelle ou civile de la liberté politique ; les anciens, en faisant consister toute la liberté dansTexercice delà souveraineté, avaient confondu ces deux ordres de libertés ; il en résultait que peu d'hommes étaient libres, et que le plus grand nombre était privéde toute espèce de droits. La liberté politique consiste pour nous dans la participation des plus capables à la souveraineté, et dans les obstacles apportés à toute violation, de la part du pouvoir exécutif, des droits tant naturels que politiques. La déGnition que Robespierre donnait de la liberté dans son projet de déclaration des droits de rhomme, comprenait tant la liberté naturelle que la liberté politique : « Le but de toute association politique est le respect des droits naturels et imprescriptibles de l'homme, ainsi que le développement de toutes ses facultés. La liberté, c'est le pouvoir qu'atout individu de se servir de ses facultés comme bon lui semble : cette liberté n'a que la justice pour

règle, les droits d'autrui pour bornes, la nature pour principe et la loi pour garantie ».

Avant d'arriver à Texamen particulier des organes du pouvoir, nous devons nous arrêter un moment sur une distinction qui a fait beaucoup de bruit, celle du pouvoir constitué et du pouvoir constituant. Jusqu'ici nous avons divisé le pouvoir en législatif, exécutif et judiciaire. Nous devons maintenant voir si le pouvoir législatif comprend la faculté de changer l'organisation fondamentale de l'Etat. Le plus souvent les peuples ont employé une forme plus solennelle pour opérer de semblables changements; de là est venue cette distinction du pouvoir constitué et du pouvoir constituant. C'est ainsi que les Lacédémoniens accordèrent à Lycurgue le pouvoir constituant, comme le firent aussi les Athéniens pour Selon et les Romains pour les Décemvirs. En Angleterre le Parlement (et ce nom comprend les deux chambres et le Roi) a toujours exercé le pouvoir législatif et constituant. Dans l'ancienne monarchie française, bien que le roi possédât la plénitude du pouvoir exécutif et législatif, c'était cependant un principe qu'il ne pouvait toucher au droit fondamental du royaume, et les parlements, corps judiciaires, n'enregistraient que par force les ordonnances dans lesquelles ils voyaient une violation de ce droit. La constituante distingua ces deux pouvoirs et détermina la manière de reviser la constitution. Notre constitution, déclarant dans son préambule loi fondamentale perpëtudle ei irrévocable toutes les dispositions qu'elle renferme, distingue aussi le pouvoir constitué du pouvoir constituant. Cela exclue-t-il la possibilité d'une revision, sauf le cas de révolution ou de coup d'Etat. Si nous accordons que l'accord de trois organes du pouvoir législatif ne suffit pas à reviser la constitution, il suffirait du moins à fixer un mode de revision, et Ton s'adresserait au corps électoral pour la nomination d'une assemblée ad hoc.

Arrivant maintenant à étudier en détail le gouvernement représentatif, nous parlerons du roi, des ministres, des deux chambres, de l'élection, et des autres conditions nécessaires

à celle forme de gouvernemenl el nous terminerons par ooe élude bisloriquc sur les principales constitutions.

§1. —Du Roi.

Le roi est le chef d*un Etal, il est le premier en honneur et en puissance ; ceite dignité est conférée au moins pour la vie du roi ; il est irresponsable de ses actes. Aujourd'hui la monarchie est une simple dignité, le pouvoir effectif éUal confié à une espèce de maire du palais, qui est le premier ministre, et que le parlement peut renverser à volonté. Les Anglais appellent le roi le Souverain, pour indiquer sa prééminence, et ils nomment prérogatives l'ensemble des droits royaux, tandis qu'ils donnent le nom de privilèges aux attributions de l'une et de Tautre chambre. Les prérogatives royales sont directes ou incidenles.

Les premières de ces prérogatives se subdivisent en trois classes : elles ont trait au caractère public du roi, ou à son pouvoir, et elles prennent le nom de majora regoHa; les autres concernent les biens royaux et s'appellent minora regalia : ces biens appartiennent généralement à TEtat, qui assigne au souverain une liste civile. La première classe des prérogatives directes que nous avons dit concerner le caractère public du roi, comprend la souveraineté et prééminence, la perfection absolue, ou impossibilité de mal faire, et la perpétuité du caractère royal, qui a fait dire que le roi ne meurt jamais. La seconde classe des prérogatives directes, qui concernent seulement le pouvoir du roi, se divise en prérogatives intérieures et prérogatives extérieures. Les prérogatives intérieures du roi comprennent :l^\e pouvoir constituant, consistant à nommer les membres de la première chambre et à convoquer la seconde; 2» le commandement suprême de Tarmée et de la flotte; 3® Le droit de faire rendre la justice, de distribuer les fonctions et les honneurs. En Angleterre le roi est aussi chef de TEglise, et arbitre du

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commerce, puisqu'il fait les lois spéciales aux commerçanls. Les prérogatives extérieures consistent dans le droit de déclarer le guerre et de conclure des alliances.

Les prérogatives incidentes constituent des exceptions au droit commun en faveur du roi, comme le droit d'être représenté en justice par un procureur près de tous les tribunaux et les cours d'appel.

De ce que nous venons de dire,*il résulte que le roi est plutôt une institution qu'un homme. En montant sur le trône, l'homme se transfigure, et il n'est plus permis de rechercher ce qu*il a fait auparavant. Il devient inviolable et infaillible, c'est-à-dire qu'il renonce à son caractère personnel, et qu'il s'oblige à n'agir que par l'intermédiaire de tierces personnes qui sont ses ministres. Là où il n'y a pas action, il ne peut y avoir faute, et c'est ainsi que s'explique l'infaillibilité royale. Comme il ne peut faire le mal, il est juste qu'il soit inviolable, puisqu'en renonçant à la volonté, il renonce à la responsabilité. On discute si en fait le roi règne et ne gou* veme pas^ c'est-à-dire s'il renonce à toute influence sur les choses humaines. Il est évident que si, pour échapper à la responsabilité légale, le roi doit trouver des ministres qui répondent pour lui, il ne renonce pourtant pas à toute volonté, et par conséquent il ne peut pas répudier toute responsabilité morale. La perpétuité du roi signifie qu'il y a identité entre toutes les personnes qui se succèdent sur le trône, et qu'aucune d'elles ne peut renier le fait de ses prédécesseurs. L'article 4 de notre constitution consacre l'inviolabilité du roi, et Tarlicle 67, la responsabilité des ministres et la nécessité de leur signature sur tout acte gouvernemental. Pour la perpétuité, l'art. 3 déclare le trône héréditaire conformément à la loi salique, l'art 11 fixe à 18 ans l'âge de la majorité, et les art. 12, 13, 14 et 15 règlent la régence. L'art. 16 fixe les mesures à prendre dans le cas où le roi est dans l'im** possibilité de régner.

Arrivant au pouvoir du roi, nous trouvons que c'est lui qui donne la vie au parlement : c'est le roi qui nomme les membres de la chambre haute qui ne sont pas héréditaires, et qui

réunit, proroge et dissout les chambres des députa. Quelques auteurs donnent à cette faculté du roi ie nom de pouvoir pa^ lementaire : elle serait mieux nommée pouvoir constituant, au moins la première fois où elle est exercée. Quant au pouvoir législatif, le roi en possède une part, aux termes de l'art. 3, puisque aucune loi ne peut être portée sans Tapprobation des deux chambres et la sanction du roi. En conséquence le roi propose aux chambres des projets qu'il fait soutenir par ses ministres; ceux-ci prennent part aussi à la discussion des projets d'initiative parlementaire, et y font introduire, au nom de la couronne, les modifications qu'ils désirent L'art. 5 attribue au roi le pouvoir exécutif, mais le parlement a le droit de surveillance, et tant pour l'exacte répartition du budget, que pour la réception des pétitions, il assiste le pouvoir exécutif. Cependant il est à craindre que le parlement n'ait une tendance à exagérer cette assistance, et il faut la combattre pour laisser entière la responsabilité des ministres, représentants de la couronne. Ck)mme chef du pouvoir exécutif, dit notre articles, le roi commande les forces de terre et de mer, déclare la guerre, fait les traités de paix, d'alliance et de commerce, et en donne connaissance aux chambres aussitôt que l'intérêt et la sûreté de l'Etat le pe^ mettent, et il y joint les communications utiles. Les traités qui entraînent une charge pour les finances ou des aliénations du territoire de l'Etat, n'auront d effet qu'après avoir obtenu l'assentiment des chambres. D'après l'article 6, le roi nomme à toutes les charges de l'Etat, et fait les décrets et règlements nécessaires pour l'exécution des lois, mais sans pouvoir suspendre leur application ni dispenser de leur observation. D'après l'art. 68, le pouvoir judiciaire vient du roi, c'est de lui qu'émane la justice qui est administrée en son nom par les juges qu'il établit. L'indépendance de œ pouvoir est assurée par l'inamovibilité de la magistrature au bout de trois ans d'exercice, sauf pour les giudid di mon' damento (1), aux termes de l'art. 69. Pour tempérer la

(1) Les giudici di mandamenU onpretori correspondent à peu prè» i

rigueur des lois et pour réparer les injustices humaines, Tart. 8 donne au roi la faculté de faire grâce et de commuer les peines.

Quelques écrivains, comme Laferrière, distinguent ce qui est proprement prérogative royale, comme le commandement des forces de terre ou de mer, le droit de convoquer les chambres, de dissoudre la chambre des députés, de faire des traités, de déclarer la guerre, de nommer les ministres, et de faire grâce, et ils soutiennent que la signature des ministres n'est nécessaire dans ces actes que pour certifier celle du roi, et non pour qu'ils y aient quelque influence personnelle. Pour les autres actes, au contraire, pour la nomination des fonctionnaires, etc., comme il 6*agit du pouvoir exécutif proprement dit, la signature des ministres est essentielle, puisque c'est eux qui ont toute la responsabilité. Pour nous, il nous semble que le roi n'est réellement autonome que pour la nomination des ministres, la dissolution de la chambre des députés, et la collation des ordres de chevalerie et des titres de noblesse; mais que, pour tout le reste, il doit agir d'accord avec les ministres à qui incombe la responsabilité.

La troisième espèce des prérogatives directes regarde les revenus du roi. Â l'origine le domaine royal se confondait avec le domaine national, et le roi d'Angleterre est encore considéré, en théorie, comme le possesseur du sol anglais. Depuis que la révolution anglaise a dispensé le roi de subvenir aux dépenses de l'Etat avec les revenus qui lui étaient attribués, on a dû lui donner des fonds spéciaux pour l'entretien de sa maison. En 1777, la liste civile, était de 900,000 livres sterling, et les rentes de la couronne étaient encore versées dans les caisses de l'Etat. Mais à cette époque le traitement des juges, ambassadeurs et autres fonctionnaires étaient encore à la charge du roi. Sous Guillaume IV, la liste civile déchargée de quelques-unes de ces dispenses,

nos juges de paix français, bien qu'ils aient une compétence beaucoup plus étendue. {Xate du traducteur.)

fut réduite à 500,000 livres. Pitt obtint qu'il fut permis au roi de se constituer un patrimoine privé. La liste civile de la reine Victoria est acluellement de 326,000 livres sterling pour sa cour et de 60,000 livres pour ses dépenses personnelles.

En France, il n'était pas absolument défendu au roi de posséder un patrimoine privé, mais en fait ce [patrimoine n'existait pas. La Constituante, tout en déclarant inaliénable le domaine royal, admit que le roi pouvait posséder un domaine privé. La Restauration adopta les principes de la Constituante, et les deux lois de 1814, et de 1825 maintinrent le domaine privé, et la dévolution au domaine des biens que le roi possédait avant de monter sur le trône, comme cela se pratiquait sous Tancienne monarchie. La chambre de 1832 permit à Louis-Philippe de conserver ses biens, qu'elle dispensa de la dévolution qui fut cependant maintenue en principe.

L*art. 20 de notre constitution reconnaît au roi la faculté de posséder un patrimoine privé, en outre de la dotation ou liste civile qui doit être établie au commencement de chaque règne pour toute sa durée. Cet article exemple le roi des dispositions limitatives de la quantité disponible, qui se trouvent dans la loi commune. L'art. 21 assure une dotation aux princes du sang arrivés à majorité ou sur le point de contracter mariage, une dot aux princesses, et un douaire à la reine; des lois spéciales doivent en Sxer le quantum.

L'histoire nous montre des monarchies différentes de la monarchie constitutionnelle que nous venons de décrire, et qui domine aujourd'hui dans toute l'Europe sauf en Russie et en Turquie. Dans les Indes, les rois étaient les chefs des guerriers, et ils étaint absolument soumis aux brahmanes : en Egypte l'influence des prêtres était grande, mais peu à peu les Pharaons parvinrent à s'y soustraire ; en Judée les rois étaient plutôt les créatures indociles des Lévites, et dans la Perse, la monarchie se maintint suffisamment indépendante des Mages.

Toute différente est la monarchie des temps héroïques,

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commune aux Grecs, aux Italiens et aux Germains. Aussi bien dans le camp devant Troye^ que dans i*ile d'Ithaque et jusque parmi les Dieux de l'Olympe, nous trouvons un chef suprême ou roi, des chefs inférieurs qui forment son conseil, et une assemblée d'hommes libres qui approuve ou désapprouve les résolutions adoptées. Nous trouvons la même organisation dans la Rome ancienne, et dans les autres républiques italiennes, comme aussi chez les peuples germains. Après la conquête de l'empire romain, ces chefs inférieurs se dispersèrent, et il devint très difficile, sinon impossible, de réunir l'assemblée des hommes libres. Au milieu du désordre universel, le roi se rattacha ces chef inférieurs par le lien féodal, qui était trop souvent bien faible. La monarchie féodale représentait le roi comme grand fief- /euo;, arbitre et redresseur des torts. Bientôt il apparut comme le dépositaire du pouvoir public, étranger aux querelles locales, capable de rétablir l'ordre et de faire justice. Ce pouvoir fut affermi par la sanction religieuse qui le rendit plus auguste, et par la tradition impérialequi le rendit plus absolu. Des circonstanoes particulières, que nous indiquerons en parlant des deux chambres, empêchèrent le roi d'Angleterre et le roide Hongrie de se rendre absolus comme dans les autres Etats de l'Europe.

La vieille monarchie française a trouvé en Ernest Renan un défenseur inattendu. Ce profond écrivain considère avec raison la société comme une hiérarchie, un vaste organisme, dans lequel des classes entières doivent vivre de la gloire otdu bonheur des autres. Le paysan de l'ancien régime travaillait pour les nobles, et c'est pour cette raison qu'il les aimait : il jouissait de la splendide existence que ceux-ci menaient grâce au fruit de ses sueurs. Le roi était le chef de la hiérarchie, aussi la France le considérait-elle comme sacré : pour elle, la monarchie était un huitième sacrement. Le roi, consacré à Reims, faisail des miracles. La religion de Reims fut le culte de Jeanne Darc qui en a vécu, et qui en est morte. Légende incomparable, fable sainte, s'écrie Renan. Cet idéal fut altéré par Philippe le Bel qui, prêtant

Toreille aux légistes, représentants des principes romains, Ql une guerre acharnée aux souverainetés locales, et aux libertés provinciales, et s'efforça d'établir une espèce de souveraineté toute différente de celle de Saint-Louis. Au XVI* siècle, la Renaissance remit en honneur les idées politiques de l'antiquité, l'Etat grec ou romain. Les écrivains politiques, généralement italiens, rêvaient des utopies démocratiques reposant sur une conception abstraite de l'hoaime, ou encensaient les souverains les plus puissants. La France était poussée par son caractère vers l'uniformité : la tendance théocratique, inoculée par le catholicisme, produisit le phénomène le plus étrange des temps modernes, la monarchie de Louis XIV, qui semble copiée sur un modèle sassanide ou mongol, et qui est un fait contre nature dans l'Europe chrétienne. Le moyen âge, ajoute Renan, aurait excommunié ce despote de l'Orient, ce roi antichrétien, qui se proclamait le seul propriétaire de son royaume, qui disposait des âmes et des corps, et qui faisait plier tous les droits devant un orgueil démesuré, qui lui était inspiré par son identification avec l'Etat.

Seule l'Angleterre a su limiter l'autorité royale par le régime parlementaire et par la séparation des pouvoirs» sans détruire les supériorités sociales et les unités collectives. L'idéal de Renan serait un roi entouré d'une aristocratie de naissance et de mérite, et du clergé : les services sociaux abandonnés aux corporations; et pour Tindividu, le droit de penser, de parler, de développer ses facultés, et de s'élever dans la hiérarchie sociale sans trouver d'obstacles légaux. Cet auteur ayant cité l'exemple de l'Angleterre, il est à supposer qu'il y admet une seconde chambre dans laquelle seraient représentés les citoyens remplissant certaines conditions.

Toute différente est la théorie de Benjamin Constant, qui écrit : a L'aclion directe du monarque s'affaiblit inévitablement en raison des progrès de la civilisation. Beaucoup de choses que nous admirons et qui semblent touchantes à d'autres époques, sont maintenant inadmissibles. Représentez-

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vous les rois de France rendant au pied d'un chêne la justice à leurs sujets, vous serez ému de ce spectacle et vous révérerez cet exercice auguste et naïf d'une autorité paternelle; mais aujourd'hui que verrait-on dans un jugement rendu par un roi sans le concours des tribunaux ? La violation do tous les principes, la confusion de tous les pouvoirs, la destruction de l'indépendance judiciaire ».

Cet illustre écrivain attribue au roi le pouvoir modérateur, tel qu'il est établi par la constitution du Brésil. Il prouve parfaitement la nécessité de faire participer le roi au pouvoir législatif : a Si, en divisant le pouvoir, vous ne mettez pas de bornes à l'autorité législative, il arrive qu'une classe d*hommes fait les lois sans s'embarrasser des maux qu'elles occasionneront, et qu'une autre classe exécute ces lois en se croyant innocente du mal qu'elle fait, parce qu^elle n'a pas contribué aux lois mêmes... Lorsque le prince concourt à la formation des lois et que son consentement est nécessaire, leurs vices n'arrivent jamais au même degré que lorsque les corps représentatifs décident sans appel. Le prince et les ministres s'éclairent par l'expérience ; quand ils ne seraient pas ramenés par le sentiment de ce qui se doit, ils léseraient par la connaissance de ce qui se peut. Le pouvoir législatif, au contraire, ne rencontre jamais lexpérience, l'impossibilité n'existe jamais pour lui. Il ne lui faut que vouloir, une autre autorité exécute. Or vouloir est toujours possible ; c'est exécuter qui ne l'est pas ».

Le chef d'une république, président ou directeur, diffère d'un monarque non seulement par la durée, mais aussi par l'étendue de son autorité. Le chef d'une république ne participe pas à l'autorité législative, il n a qu'un veto suspensif, après lequel les assemblées doivent décider à la majorité des deux tiers, au lieu de la moitié plus un. 11 n^ pas même la plénitude du pouvoir exécutif, puisque pour la nomination des ambassadeurs et autres fonctionnaires, il doit s'entendre avec le sénat. Il est personnellement responsable, et ses ministres sont considérés comme ses subordonnés. Par ex* ception, dans la république française actuelle, il a été déclaré

irresponsable et inamovible, et ce sont ses ministres qui sont responsables, mais Texpérience a démontré qu'il lui manquait Taulopité nécessaire pour faire respecter Tindépeûdance du pouvoir exécutif.

Il y a une forme hybride entre la monarchie et la république : c*e8t Tempire, tel qu'il était compris par les premiers empereurs romains et par les Bonaparte. Napoléon I^ reconnut dans la nation la source de tout pouvoir : il essaya de faire renaître une aristocratie dans le sénat, et il accorda au peuple une pâle représentation dans le corps législatif. Napoléon III incarna mieux Tidéal impérial, connu sous le nom de Césarisme. Il s'inclina respectueusement devant lamajesléet la puissance du peuple, vraie source de tout pouvoir; il lui Dt approuver par plébiscite sa constitution, et lui laissa nommer au suffrage universel le corps législatif. L'empereur se déclare responsable devant le peuple, il conserve l'initiative des lois, l'a direction politique, la diplomatie, l'armée et les traités de commerce. La constitution ne reconnaissait que deux pouvoirs, la majorité du peuple et l'empereur. Les ministres n'étaient responsables que devant le chef de l'Etal. La seconde chambre participait à la confection des lois, mais d'une manière négative ; elle pouvait rejeter une loi mauvaise, mais non l'amender, si ce n'est d'accord avec les commissaires du conseil d'Etat, à qui il appartenait de préparer les projets de lois, et de les soutenir devant le corps législatif. Le sénat était un corps conservateur qui approuvait les lois au seul point de vue de la constitutionalité, et qui pouvait exceptionnellement proposer des réformes. Les membres du sénat, étant nommés par l'empereur, et rétribués par une dotation considérable, il n'y avait à craindre aucune velléité d'indépendance. Ce régime pesa sur la France pendant trois lustres environ : il ne put résister aux réformes contenues dans le sénatus-consuUe du 20 avril 1870, et il tomba sous la révolution du 4 septembre 1870.

§ 2. — Des Ministres.

La responsabilité et le pouvoir des ministres sont le complément nécessaire de la personne royale. Le roi possède le pouvoir exécutif, mais il en confie l'exercice aux ministres.

Ceci implique la responsabilité des ministres, qui couvre la personne du roi qui les nomme et les révoque à volonté. Il faut donc rechercher jusqu'où s'élend la responsabilité ministérielle, et quelles sont les bornes de la juridiction spéciale dont ils dépendent en cette qualité. La charte de 1816 disposait que les ministres ne pouvaient être accusés que pour trahison ou concussion. En fait, parle mot de trahison, on peut entendre la mauvaise direction d'une guerre ou de négociations diplomatiques, l'introduction d'un système détruisant la liberté, et, en général, tout acte pernicieux pour l'EtaL Par le mot concussion, on peut entendre un mauvais emploi des deniers publics. Dans leurs autres actes, lorsque les ministres n'agissent pas par ordre exprès de la loi, ils peuvent délinquer comme tout autre citoyen, et ils doivent être punis conformément au droit commun.

Comme nous le verrons en parlant du sénat, notre constitution établit dans l'art. 36, une juridiction spéciale pour tous les crimes de haute trahison, et pour le jugement des ministres accusés par la chambre des députés. Bien que notre constitution s'exprime en terme généraux, nous croyons cependant qu'il faut appliquer la doctrine exposée à propos de la charte française, en vertu de ce principe juridique qu'il faut restreindre autant que possible les juridictions spéciales.

Benjamin Constant démontre l'impossibilité d'une loi sur la responsabilité ministérielle, elle devrait prévoir, en effet, tant d'appréciations morales différentes, que les Anglais n'ont pu préciser ni le degré ni la nature du délit, qu'ils se sont contenté d'indiquer par ces vagues paroles : high cri-

mes and misdemeanours. Malgré cela on a plusieurs fois essayé de faire des lois sur cette matière. Sous la restauration, la chambre des pairs approuva un projet qui, après quelques modifications, fut soumis à la chambiedesdépulés. Sous la république de 1848, on renouvela cette tentative. Le député Sinéo, se rappelant ces divers projets, en soumit un au parlement italien, dans la séance du 10 mars 1862. Aux cas de trahison et de concussion, il ajoute celui de prévarication. Il embrasse dans son projet tout crime ou délit quelconque,commis parles ministres marne hors de Texercice de leurs fonctions, ce qui complique inutilement la matière. F*our les peines, il se réfère au code pénal pour les cas prévus, et pour les autres, il prononce indistinctement Tincapacité de remplir les fonctions publiques. Il indique d'utiles dispositions sur le modede procéder tant à l'accusation qu'au jugement.

C'est aussi surtout la procédure qui est réglée par la loi autrichienne du 25 juillet 1867 sur la responsabilité mioislérielle. Le droit d'accusation appartient à chacune des deux chambres du Conseil de l'Empire, mais le jugement appa^ tient exclusivement à la Cour judiciaire de l'Etat. Pour la composer, chacune des deux chambres élit en dehors de son sein, douzecitoyens indépendants et jurisconsultes, pris dans les royaumes et pays représentés au Conseil de l'Empire : leurs fonctions durent six ans (1).

En ce qui concerne le droit d'accusation, il est inutile d'ajouter que la prorogation ou la dissolution des chambres ne mettrait pas fin au procès, et qu'il est interdit au roi de faire grâce à un ministre condamné. Ces deux garanties furent réclamées dans le cours du procès du comte Damby : la première fut établit par la Révolution, la seconde fut coafirmée pendant le procès d'Hasting. Notre constitution ne li-

(1) Sar la responsabilité ministérielle, voyez le savant ouvrage du pro* fesseur Adeodato Bonasi : Délia respon*aHlita pénale et cwile dei ministH e degli aUri nfficiali puhlioi seoondo le leggi del regfu» e U guh rispmdenza, Bologne, Nicola Zanichelli, 1874.

mite pas le droit de grâce du souverain, même quand il veut en faire usage en faveur des ministres.

II est à remarquer que la chambre des députés use très rarement de son droit de mise en accusation : elle se contente d'infliger un blâme aux ministres : Tusage veut qu'en pareille circonstance les ministres donnent leur démission.

La responsabilité des ministres s*étend aux agents subalternes. Mais ici il y a une importante distinction à faire : car si les ministres sont responsables de la légalité et de l'opportunité pour TEtat, de l'usage qu'ils font des lois, les agents subalternes, qui ne peuvent entrer dans toutes ces considérations, ne sont responsables que de la légalité. Par exemple, le général ou l'officier ne sont pas responsables de la justice ou de l'opportunité d'une guerre, ni un ambassadeur de l'utilité d'un traité. Mais tous les fonctionnaires sont responsables des attentats contre la sûreté, la liberté et la propriété, et comme de semblables attentats constituent des délits, quiconque y a prêté la main, ne peut être couvert par une autorité supérieure.

Pour expliquer l'origine de l'organisation ministérielle actuelle, il faut se rappeler qu'il est nécessaire qu'un monarque s'entoure de conseillers en qui il ait confiance. Nous trouvons sous Tempire romain deux conseils, l'un, nommé Consistorium^ composé d'un nombre limité de membres, et appelé à diriger l'administration de l'empire, et l'autre, VAi^ dt/ortum, chaîné des affaires judiciaires. Au moyen âge, il y avait auprès du prince une hiérarchie domestique qui ne représentait pas l'intérêt général de la nation dans ses rapports avec les associations locales, mais plutôt l'intérêt personnel et privé du prince, opposé aux seigneurs territoriaux et aux associations municipales. Il n'y avait aucune distinction de fait ni de droit entre la hiérarchie intérieure de la maison du prince, et la hiérarchie extérieure du gouvernement. Mais à mesure que le pouvoir royal devenait plus fort, la hiérarchie perdait son caractère domestique.

En Angleterre, les ministres se distinguèrent peu à peu des autres membres du conseil privé, et, à mesure que les

franchises parlementaires s'atTermissaienl, le pariement commença à influer sur leur choix. Depuis la seconde révolution anglaise, Tusage s'établit que le roi devait changer ses ministres quand ils avaient perdu la confiance de la chambre des communes, de sorte que, à ce point de vue, le ministère peut être considéré comme un comité parlementaire. Le ministère, appelé aussi cabinet, est donc une association d'hommes d'Etat, choisis dans le sein du parlement par la majorité qui en laisse la nomination à la Couronne. Linfluence du Parlement, ou plutôt de la chambre des communes, avait été indirecte, jusqu'au 4 juin 1841, où, sur la motion de Robert Peel, elle vola que le ministère de lord Melbourne n'avait plus sa confiance. Une motion semblable fut présentée en juin 1859, par le marquis de Hartington, et adoptée par la Chambre. Charles K avait composé de ses plus dévoués partisans un cabinet à qui il confia la direction de toutes les affaires, et qu'il appela conseil. Charles II suivit cet exemple; le peuple donna à ce cabinet le nom de cabale. L'acte de seltlement réintégra le conseil privé dans ses fonctions et interdit la formation d'un cabinet : mais cette disposition fut abrogée par une loi de la reine Anne. Par une étrange anomalie, bien que le conseil des ministres, ou cabinet, soit réellement à la tête des affaires, la loi anglaise ignore cette institution; elle ne fait mention que du conseil privé, que le cabinet ne consulte que pour la forme.

Ce cabinet constitutionnel est solidaire pour la responsabilité des affaires discutées en conseil. Mais chaque ministre est personnellement responsable des affaires de son département.

L'administration centrale du Piémont était régie par la loi du 23 mars 1853, qui mettait sous la direction immédiate des ministres les divers services publics qui auparavant dépendaient d'administrations particulières. L'art. 2 de la loi du 13 novembre 1859, qui fut étendue à tous les pays annexés, confirme ce principe, en décidant que l'organisation des directions générales et des autres services intérieurs des ministères serait déterminée par des règlements délibérés

DE l'État 415

en conseil des ministres. Les acles du pouvoir central qui doivent être délibérés en conseil des ministres, sont : les questions d'ordre public et de haute administration, les projets de loi à présenter aux chambres, les traités avec les puissances étrangères, les décrets organiques, les conflits d'attribution entre les différents ministères et les services qui en dépendent, la démission ou la mise à la retraite des fonctionnaires dont la nomination doit être soumise à la délibération du conseil des ministres, les pétitions renvoyées par le parlement au conseil des ministres, la collation des titres de noblesse ou des décorations qui n'ont pas été accordées moluproprio parle souverain, l'autorisation de porter des décorations étrangères, etc.

Le pouvoir exécutif étant exercé par les ministres, certaines fonctions de l'Etat leur sont confiées, pour maintenir la société dans la voie de la conservation et du progrès par la direction politique générale : ils doivent par conséquent veiller à ce que les dispositions qu'ils ont prises soient observées sur tous les points du territoire et dans tous leurs détails, par les fonctionnaires qui dépendent d'eux. Les ministères sont donc les organes inférieurs de TEtat. Les ministères qui s'occupent de la conservation de la société sont les ministères de l'intérieur qui comprend l'administration civile et la police, les ministères de la justice et des grâces, de la guerre, de la marine, des affaires étrangères, et enfin celui qui donne la vie à tous les autres, le ministère des finances. Ceux qui tendent au progrès, sont les ministères de l'instruction publique, de Tagriculture, industrie et commerce, et des travaux publics. Les relations de l'Eglise et de l'Etat rentrent dans les attributions du ministère de la justice et des grâces. En Angleterre on n'a pas suivi cette répartition rationnelle, et bien que les attributions de l'administration centrale soient plus restreintes, on a fait rentrer dans le ministère responsable plusieurs hauts fonctionnaires qui, sur le continent, occupent un rang tout subordonné.

L'administration réalise dans l'ordre politique ce principe qui, dans l'ordre physique, préside comme loi nécessaire au

mécanisme des forces naturelles. De même que dans Tordre de l'univers, une force centrale attire, règle et dirige la force et la vie propre de tous les êtres qui se trouvent dans Torbite de son action dominatrice, et subordonne, en les modérant, toutes les répulsions de leurs mouvements respectifs pour maintenir l'équilibre harmonique et Tunité du système; de même, dans Tordre politique, la force et Taction centrale de TEtat s'étendent sur tous les êtres et les parties qui le constituent, pour régler et modérer le mouvement de chacun, en subordonnant les activités particulières à la force dominatrice qui maintient la cohésion et l'unité de l'ensemble.

§ 3. — ZHi Sénat.

En parlant du développement historique des diverses formes de gouvernement, nous avons dit que les chefs ou rois réunissaient tous les hommes libres pour délibérer sur les affaires de grande importance. Après la conquête, les propriétaires les plus considérables assistaient seuls à ces assemblées. Chez les Anglo-Saxons, cette assemblée prit le nom de Witlana^emot (assemblée des sages), et chacun y assistait en son nom personnel, ou même, en vertu d'une charte du roi Athelstane, pouvait se faire représenter par un procureur, comme cela se fait encore aujourd'hui, à la chambre des pairs. Du Witlanagemot et des droits de haute souveraineté que la féodalité normande accordait au roi sur les barons qui dépendaient immédiatement de lui, est sortie la chambre des Pairs, telle qu'elle est constituée aujourd'hui Les expression de Curia de more, curia regis^ magnum concilium^ commune conciliumy que nous trouvons dans les écrivains de l'époque, désignent cette même assemblée, composée des grands du royaume appelés à prendre part ao gouvernement- Il est vraisemblable que cette assemblée était formée conformément au principe féodal qui obligeait les chevaliers vassaux du roi à le servir tant à la Cour qu'à la guerre. Avec le temps, le nom de baron^ commun à tous

les vassaux immédiats, fut réservé aux plus riches et aux plus importants d'entre eux. Les évoques et les abbés intervenaient comme chefs de clergé, ou comme vassaux immédiats du roi et des barons. Tous cependant devaient être convoqués individuellement, et c*est là Torigine du droit que la Couronne a de nommer des Pairs à vie. Cela ne pouvait du reste, porter aucun préjudice au droit qu'avaient tous les chevaliers, vassaux directs du roi, de ne supporter aucune charge sans leur consentement, et d'intervenir à la cour du roi comme ils le faisaient à la cour du comté. L'article 14 de la Magna Charta fait mention de ce droit; la seule distinction qu'elle fait entre les barons et les autres chevaliers, est que les premiers doivent être convoqués individuellement, tandis que les autres sont convoqués en masse par le shériff.

A ces chevaliers, vassaux immédiats du roi, se joignent peu à peu les autres possesseurs libres {freeholders). En 1213, il fut ordonné d'envoyer à Oxford à l'assemblée générale quatre aages chevaliers par comté, pour traiter des affaires du royaume [quatuor discretos homines de comilalu tuo illuc venire fadas) : c'est la première origine de la représentation.

Le nom de parlement donné par Mathieu Paris à l'assemblée tenue à Londres en 1240, fut donné officiellement à l'assemblée tenue à Oxford le 11 juin 1258 sous Henri IL Au parlement tenu à Londres en 1265, Simon de Montfort, lieutenant du royaume, convoqua deux citoyens ou bourgeois de chaque cité ou bourg. Item in forma prœdicta scribùur civibitë Ebor^ ctvibus Lincoln^ et cœteris burgis Angliœ; quod miltant informa prœdicta duos de discretioribus, legalioribus et probioribus tam ctvibus quam burgensibus suis ; ce sont les termes du writ of summons. Sous Edouard I®** apparaissent deux espèces de parlements, les uns composés des hauts barons qui paraissent former le conseil du roi, et les autres dans lesquels siègent les députés des comtés et des bourgs. Les hauts barons étaient convoqués quatre fois par an, tandis que l'autre espèce de parlement se réunissait quand on voulait donner plus de solennité aux résolutions, ou quand on

voulait obtenir des subsides des comtés, cités et bourgs. On fait remonter Tinslilulion régulière du parlement à Tannée 1295, quand Edouard K réunit à Westminster une grande assemblée à laquelle furent convoqués quarante-neuf comtes ou barons, deux députés par comté et deux députés par cité ou bourg (les bourgs étaient environ au nombre de 120), sans compter un certain nombre de députés des chapitres et du clergé. Edouard !<"■ acheva Tœuvre de son adversaire Simon de Montfort, et depuis cette époque les parlements se sont succédé plus ou moins régulièrement. « Nous pouvons assurer avec sécurité, dit Freeman, qu'à l'époque de Edouard V^ la constitution anglaise avait atteint la forme essentielle qu'elle a aujourd'hui. Les origines du roi, des lords et des communes remontent à plus de huit siècles ; mais depuis Edouard l'^'*, nous avons le roi, les lords et les communes à peu près dans la même forme et avec les mêmes pouvoirs légaux. Tous les grands principes de l'antique liberté sont à cette heure fermement établis. Il y a cependant une grande différence entre les conditions politiques de l'Angleterre sous Edouard P** et celles d'aujourd'hui; mais cette différence vient plutôt de la pratique effective delà constitution que de sa forme extérieure. Les modifications ont été nombreuses ; mais le plus grand nombre ont été introduites non par des lois, mais tacitement, par le travail du temps qui nous a donné une constitution de convention à côté de la loi écrite. Certaines modifications sont de simples amélioratioos de détail, d'au très eurent pour bu t d'assurer par des lois l'exercice de certains droits dont l'existence n'a jamais été conlestée... Depuis cette époque, l'histoire constitutionnelle anglaise n'est pas une simple étude du passé, c'est l'étude de quelque chose qui vit, et de lois qui, n'ayant pas été formellement abolies, sont encore en vigueur. Avant le règne d'Edouard I^, l'histoire anglaise est du domaine de l'antiquaire, depuis cette époque, elle appartient au jurisconsulte » (1).

(1) Bdwabd a. Fbskman. Th^ groftth of tke engUth cpiutUntim from tke earlient timtê, Londres^ 1884.

DE l'état 419

Les opinions sont partagées sur Tépoque de la division du parlement en deux chambres, puisque les uns voient ce fait dans la distinction du lieu des séances, et les autres dans la division des votes. Les chevaliers de la comté étaient réunis aux barons, môme quand ils faisaient cause commune avec les possesseurs libres, tandis que les députés des bourgs étaient tx)ujours considérés comme formant une assemblée à part. Puis comme la position sociale des possesseurs libres et.des députés des bourgs allait toujours s^égalisant, leurs représentants se réunirent et formèrent la chambre des communes. On fait généralement remonter la division en deux chambres à 1377, époque où la chambre des communes nomma un orateur pour toute la réunion.

Ayant vu la division du parlement en deux cbambresi nous devons examiner ce qui regarde spécialement chacune d'elles, en commençant par la chambre des pairs ou sénat. L'hérédité de l'importance sociale, qui dérivait du système féodal, a produit l'hérédité de Timportance politique. En fait les seuls pairs héréditaires étaient ceux qui faisaient partie de la chambre à cause de leurs ûefs. Les fonctions judiciaires de cette chambre ont la même origine, puisque les barons, composant seuls l'assemblée nationale, s'attribuèrent les af* faires judiciaires, et conservèrent cette attribution. Sur rinitiative de la chambre des communes, il fut fait, en 1399, une déclaration explicitesur les relations réciproquesdes deux chambres, par la bouche de l'archevêque de Cantorbéry, qui dit : « Au parlement, les communes sont de simples pétitionnaires, et toutes les décisions appartiennent au roi et aux lords, sauf en matière de statuts, de subsides et autres sem-* blables ». Jusqu'à la réforme électorale de 1831, la chambre des pairs conserva sa prépondérance ; elle peuplait la chambre des communes de ses cadets ou de ses créatures, surtout aux moyens des bourgs pourris [roiien boroughà) qui furent supprimés.

La chambre haute se compose de pairs héréditaires, qui sont les descendants de ceux qui étaient convoqués indivi* duellement par wrii ofsufnmons ; de pairs à vie, comme les

pairs irlandais, et de pairs élus par les autres nobles, comme les pairs écossais. En 1856, la reine voulait nommer pair à vie le baron Parke; mais l'opposition fut telle que la Couronne dut renoncer à exercer ce droit incontestable. La chambre des pairs a seule Tiniliative de toute loi concernant ses privilèges, et la chambre des communes peut la rejeter, mais non l'amender. C'est le contraire pour les lois d'impôts ; cependant dans ces dernières années, la chambre des pairs a amendé une loi d'impôt sur le papier, et la chambre des communes a acquiescé, en réservant sa prérogative. La présence de trois pairs suffit pour la validité d*une décision, pourvu que les absents aient donné mandat aux présents.

En Angleterre, la chambre des pairs est le centre et lalète de toute l'administration de la justice, ce qui montre avec évidence combien les institutions politiques et judiciaires étaient étroitement unies, puisque les unes et les autres dérivent de ces assemblées primitives à qui appartenait, d'après Tacite, le pouvoir judiciaire. Pou à peu les fonctions de juge, juré, témoin et législateur se divisèrent. La chambre des pairs constitue un tribunal politique spécial pour juger les ministres et autres fonctionnaires publics. C'est devant elle que la chambre des députés a le droit de les accuser de tout crime ou délit qui ne peuvent être punis par le droit commun. Et ce droit est considéré comme la sauvegarde de la liberté politique^ digne d'un pays libre et de la noble institution d'un parlement libre. En Angleterre, les pairs sont généralement jugés par la chambre haute, même pour les délits de droit commun. Les deux chambres exercent en outre une autre espèce de juridiction contre ceux qui violent leurs privilèges ou offensent leur dignité, qu'ils soient membres ou non de cette même chambre. Elles ont des officiers judiciaires pour faire exécuter leurs sentences, pour les pairs Vhuissier à la verge noire^ et pour les députés, le sergent d'armes.

Nous devons nous arrêter un moment au mode de procéder au jugement des ministres : 1® Un ou plusieurs députés prennent l'initiative de l'accusation, et l'appuient de preuves

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suffisantes ; la chambre des communes discute et vote. 2^ Si les députés ont voté la mise en accusation, celui ou ceux qui en ont pris l'initiative vont l'annoncer à la chambre haute qui n'a besoin de rien autre pour être saisie de l'affaire. 3^ Il n'est permis de rien ajouter aux chefs d'accusation qui sont communiqués à l'accusé, dont les réponses, avec pièces à l'appui, sont envoyées à la chambre des députés pour qu'elle puisse répliquer. On arrête Taccusé^ou on le laisse en liberté sous caution, conformément à la loi. 4^ Le jour du jugement étant ûxé, la chambre des communes nomme ses commissaires (tnaniagiers) et l'accusé ses avocats : les témoins à charge et à décharge sont cités par ordre exprès do la chambre des pairs. 5"* Le jour de l'audience, on lit l'accusation et la défense, on entend les témoins, mais, contrairement au droit commun, U parole appartient en dernier lieu à l'accusation. 6"" Si la chambre des députés est prorogée ou dissoute, le jugement continue en l'état où il se trouvait au moment de la prorogation ou dissolution. 7<> Le président pose la question de culpabilité ; chaque pair se lève, et, la main sur le cœur, répond coupable ou non coupable. S® La chambre des pairs informe la chambre des communes qu'elle est prête à rendre le jugement, et si celle-ci n'insiste pas, le jugement n*est pas prononcé, les députés exerçant ainsi une espèce de droit de grâce. L'accusé peut, lui aussi, proposer ses raisons pour refuser le jugement. 9^ Depuis le procès de lordDamby, il estinterdit au roi de faire grâce aux ministres. La chambre des pairs d'Angleterre est le type de toutes les institutions analogues qui existent sur le continent. Une seconde chambre est indispensable pour tempérer l'ardeur d'une assemblée unique, et pour donner un autre point d'appui à la Couronne. Le sénat des Etats-Unis d'Amérique est nommé par la nation d'une manière différente de la chambre des députés, ce qui a été imité en Belgique. La Restauration créa en France une chambre de pairs héréditaires, mais la révolution de 1830 permit au roi de créer des pairs à vie, qu'il devait prendre dans certaines catégories de citoyens. Notre constitution a adopté le système français

de 1830, et fixe dans l'art 33 vingt et une calégoriespour le choix des sénateurs. Ces catégories indiquent les éminentes charges de PEtat qu'il faut avoir occupées avant de faire partie du sénat. II en est autrement cependant pour Id vingtième catégorie qui comprend ceux qui ont rendu d'éminents services ou qui ont illustré la patrie, et la vingt et unième qui comprend ceux qui depuis trois ans ont payé plus de 3,000 francs d'impôts directs à raison de leurs biens ou de leur industrie. Les princes de la famille royale font de plein droit partie du sénat, où ils entrent à 21 ans et où ils votent à 25 ans. Le président et le vice-président sont nommés par le roi. Le sénat, chez nous, participe au pouvoir législatif, mais il n'approuve les lois d'impôts qu'après la chambre des députés, sans qu'il lui soit interdit de les amender. Ses menr-bres sont aussi inviolables que les députés à raison de leurs opinions et de leurs votes (article 51). Les fonctions de sénateur, comme celles de député sont absolument gratuites (article 50).

Le sénat se constitue en haute cour de justice pour juger les crimes de haute trahison ou d'attentat à la sûreté de l'Etat, en vertu de Tarlicle 36 qui crée ainsi un tribunal exceptionnel contraire à l'esprit et à la lettre de la constitution. Le même article attribue au sénat la juridiction sur les ministres accusés par la chambre des députés. Dans ces cas, le sénat cesse d'être un corps politique, et ne peut, sous peine de nullité, s'occuper d'autre chose que des affaires judiciaires pour lesquelles il est convoqué par décret royal exprès. Le sénat est seul compétent pour juger les délits de droit commun imputés à ses membres (art. 37).

Comme fonction accessoire, le sénat est chargé de constater l'état civil de la famille royale, naissances, mariages et décès : il ordonne le dépôt de ces actes dans ses archives (art. 38).

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§ 4. — De la Chambre des Députés.

A Torigine, la chambre des communes se bornait à voter des subsides, et à adresser des pétitions au roi et aux lords. La chambre des lords continua à être considérée comme le grand conseil du roi, comme une espèce d'intermédiaire entre le conseil privé et la représenlalîon des comlés et des bourgs. Au XIV* siècle, les pouvoirs du parlement étaient très étendus : il demandait au roi le renvoi de ses ministres; souvent il réglait ses dépenses domestiques, ou mettait son autorité en tutelle; il allait même jusqu'à déposer le roi. L'organisation constitutionnelle était alors fort imparfaite, puisque le parlement ne pouvait, sans une lulte directe contre le roi, obtenir ce qui s'obtient aujourd'hui par un simple vote de défiance, ou par le rejet d'un projet présenté par les ministres. Au XV« siècle, le pouvoir du parlement déclina pendant la guerre des Deux-Roses, mais bientôt il reprit son autorité. Un signe indubitable de l'accroissement du pouvoir du parlement au XV« siècle, fut l'usage de délibérer des bills (lois) au lieu de formuler de simples pétitions. Ces bills ou Statuts étaient discutés dans les deux chambres. Le droit de voter les subsides, qui appartenait déjà à la chambre des communes, se transforma en droit d'examiner en détail le budget et toute l'administration de l'Etat, ainsi que la conduite des conseillers de la Couronne. A cette époque, la liberté de parole et l'inviolabilité des membres du parlement fut expressément reconnue. Le mode d'élection fut réglé par les statuts de Henri IV et de Henri VI. L'antique esprit des institutions voulait que les élus fussent des habitants de la comté ou cité qui les élisait; celte règle fut confirmée par un statut de Henri V et un autre de Henri VI. A cette époque le jugement des élections appartenait à la chambre des lords et au conseil du roi, et souvent il était rendu sur la demande de la chambre des communes.

A leur avènement, les Tudor trouvèrent l'aristocratie

épuisée par la guerre des Deux-Roses, et les cités ruinées par une longue anarchie. Henri VII eut un parlement soumis, Henri VHI en eut un qui obéissait à ses moindres caprices. Sous Elisabeth, le parlement osa murmurer, sous Jacques I'' il prit courage, et il se révolta contre Charles P**. La classe moyenne avait grandi en influence, et elle était animée de l'esprit du protestantisme. Macaulay pense que les causes politiques seules, sans Tinfluence des idées religieuses» étaient impuissantes à provoquer une telle résistance au souverain. Ils ne se trompent pas, ceux qui voient dans Cromwell Tun des fondateurs de la constitution anglaise. En apparence, dit Bagehot, Cromwell n*a pas survécu à son œuvre; sa dynastie a été rejetée à la chute de la république, mais son esprit n*est pas éleint : il est resté à Tétat latent, comme le feu d'un volcan. La révolution de 1688, amenée par l'incroyable obstination de Jacques II, convertit à la théorie constitutionnelle les plus récalcitrants. Le choix des ministres resta cependant longtemps une prérogative absolue du souverain. Quand George III perdit la raison en 1810, toul le monde crut que George IV, nommé régent, enlèverait l'administration à Perceval, pour confier à lord Grey et à lord Grenville, chefs des wighs, le soin de former un nouveau ministère. Le ministère tory poursuivit avec succès sa lutte contre Napoléon, de l'issue de laquelle dé|iendait la fortune du peuple anglais. Et cependant on croyait au régent le pouvoir de changer le ministère par le seul motif que le régent était wigh et le ministère tory. Ceci montre, dit cet auteur, combien la théorie de l'omnipotence parlementaire est récente (1).

Les yeux de la France et de l'Europe se tournèrent vers la constitution anglaise. On en élimina toutes les parties accidentelles, et les chambre des pairs et des communes furent ramenées à ce qu'elles sont dans notre Constitution. La chambre des députés participe au pouvoir législatif; elle discute la première les lois d'impôts (art. 10). Elle sur-

(l) Thâ en^liih eonstituHvn. Londres, 1869.

veille le pouvoir exécutif, et, sans compter la spécification du budget, elle peut interpeller les ministres sur n*importe quel acte d'administration, et leur infliger un blâme qui, selon l'usage établi, obligerait le roi à changer ses ministres. Elle renvoie au ministre compétent, les pétitions des citoyens, sur lesquelles elle appelle l'attention du pouvoir exécutif (art. 57J. Elle met en accusation les ministres, quand elle croit qu'ils ont violé la constitution ou une loi quelconque (art. 47).

En Angleterre, les anciens statuts qui obligeaient à choisir les députés dans la comté ou cité qu'ils devaient représenter, sont tombés en désuétude. A l'origine, le mandat était restreint et impératif; peu à peu il est devenu général et libre. Notre constitution a décidé que les députés représentent la nation entière, et qu^ils ne peuvent recevoir do mandat impératif (art. 41). Les députés sont inviolables, et ne peuvent être inquiétés pour leurs opinions ou leurs votes à la chambre (art. 31]. Il ne peuvent être arrêtés ni traduits en justice, hors le cas de flagrant-délit, sans le consentement préalable de la chambre (art. 45]. Us ne peuvent être arrêtés pour dettes pendant la session, ni trois semaines avant son ouverture ou après sa clôture (art. 46). L'âge requis pour être député est de 30 ans accomplis (art. 40). Pour garantir la parfaite indépendance de la chambre, c'est elle-même qui nomme son président et ses vice-présidents (art 43). Les réunions du sénat et de la chambre des députés commencent et finissent en même temps; toute réunion de l'une des chambres hors du temps de réunion de l'autre est illégale, et ses actes sont nuls (art. 48). Les députés et sénateurs prêtent serment (art. 49). Chacune des deux chambres est compétente pour juger de la validité des titres d'admission de ses membres (art. 60).

La constitution s'occupe de quelques spécialités d'organisation interne des deux chambres. L'art. 52 dispose que les séances seront publiques, sauf dans les cas où dix membres demanderaient par écrit la délibération en comité secret. L'art. 53 exige la présence de la majorité absolue des mem-

bpes de chaque chambre, el Tart. 54, la majorité des voix. L'art. 55 exige que toute proposition de loi soit d*abord examinée par une commission, el que la discussion se fasse article par article. Les votes se font par assis et levé, par division, et par scrutin secret (art. 63). L'art. 61 confie aux deux chambres le soin de régler par un règlement intérieur le mode d'exercice de leurs attributions.

Le parlement piémontais, dont notre parlement italien est le successeur, a adopté le règlement usité en France. Suivant Césare Balbo (1) voici les points par lesquels il diflêre des usages anglais. 1* En Angleterre on ne vérifie que les élections qui sont contestées par pétition ; celte vérification est faite en forme judiciaire par un comilé parlementaire, muni de pleins pouvoirs; chez nous la vérification occupe un grand nombre de séaYices, et toute la chambre prend part à la discussion. 2^ En Angleterre aucun projet de loi ou bill n'est proposé au nom de la couronne; les ministres le proposent comme le ferait tout autre membre de la chambre. Les formes sont les mêmes : 1® Le membre qui prend l'initiative se lève pour demander l'autorisation de proposer le bill, au jour qu'il fixe lui-même, et il en indique le titre et le but; 2** Le jour fixé, au moment déterminé par l'usage, on lit de nouveau le titre, et on pose la question de savoir si le btll doit être lu pour la première fois. Il en résulte une première discussion. Les adversaires du bill admettent tout au plus une première lecture qui équivaut à la prise en considération. Puis on fixe le jour de la seconde lecture, au plus tôt dans la huitaine. Si ceux qui s'opposent au bill le font renvoyer à plusieurs mois au delà du terme ordinaire de la session, c'est que le biU est rejeté; 3^ Si au contraire on fixe un jour rapproché pour la seconde lecture, ce jour venu, on demande la lecture immédiate. Il s'ouvre alors une seconde discussion qui est la seule importante. Cette discussion est celle que nous appelons discussion générale sur l'ensemble de la loi; mais il n'y a ni rapporteur, ni rapport

(1) Drlla mcnarehia rappreêeMaitva^ p. 383 et s.

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écrit, mais seulement discours des chefs de groupe (leciders)^ chacun une seule fois; 4^ Vient ensuite ce que nous appe* Ions la discussion des articles; elle se fait de deux manières : en comité général de toute la chambre, si le bill est très important, ou en comité spécial ou élu (sdected commitlee), si le bill est peu important, s*il a trait à des intérêts locaux. Dans le cas de comité général, le bill n'est pas renvoyé à un autre jour, il ne sort pas matériellement de la chambre, et la chambre se transforme en comité, toute la différence entre la chambre en séance ordinaire, et le comité général, consiste en ce que les membres peuvent prendre la parole aussi souvent qu'ils le veulent, et en ce que l'on ne fait pas habituellement de discours longs et généraux. C'est, en effet, le moment des amendements et sous-amendements. Puis Ton reprend la séance de la chambre, c'est-à-dire que le président reprend son siège qu'il avait laissé à un autre membre élu temporairement président du comité spécial, on remet sur la table présidentielle la masse qui avait été mise dessous, et la chambre vote le bill en seconde lecture. Dans le cas de bill discuté en comité spécial, tout ce que nous venons de dire du comité général se fait dans le comité spécial qui souvent en rend compte à la chambre dans la mc^me séance. La troisième lecture n'est plus qu'une formalité tendant à vérifier le texte de la loi.

En Italie, chaque mois, la chambre est répartie par le sort en un certain nombre de bureaux, qui doivent délibérer sur la prise en considération des propositions, et où on perd un temps précieux en inutiles conversations sur les détails du projet et sur la nomination des commissaires chargés de l'examiner. Chez nous, neuf opérations sont nécessaires pour faire passer une loi : 1® L'auteur de la proposition dépose son projet entre les mains du président qui avertit la chambre de ce dépôt, sans en lire même le titre; 2^ Le projet est renvoyé aux bureaux, qui discutent la question de savoir s'il est digne d'être lu en séance de la chambre; 3^ S'il en est jugé digne par deux bureaux sur neuf, le projet est lu par le président ou par un secrétaire; la chambre

fixe le jour ou l'auteur du projet devra le développer; 4* Ce jour venu, il fait un discours pour demander que son projet soit pris en considération; des orateurs parlent pour ou contre ; puis on vote, et si le scrutin est favorable, le projet est pris en considération; 5<* Alors le projet revient dans les bureaux ; on discute sans délibérer, et chaque bureau nomme un commissaire ; 6"^ Les commissaires se réunissent, discutent le projet et nomment un rapporteur; 7^ Le rapporteur vient à la chambre, lit son rapport écrit, et présente le proet revu et amendé par la commission ; le président annonpe que le rapport et le projet seront imprimés et distribués, et la chambre fixe le jour de la discussion ; 8"^ Ce jour venu, la discussion générale s'ouvre, puis on passe à la discussion des articles; les amendements et sous-amendements sont présentés en foule, et, adoptés ou non par la commission, ils sont mis aux voix ; 9"* On vote d'abord pour l'adoption générale, puis sur chaque article. Chacun voit combien celte procédure législative est longue et compliquée.

La procédure pour les projets de loi présentés au nom du roi ou envoyés par le sénat, est beaucoup plus rapide. Aussitôt annoncés à la chambre, ils sont imprimés, distribués aux députés et envoyés aux bureaux qui les examinent sommairement et nomment les commissaires. Le système anglais fut en partie adopté par le règlement du 28 novembre 1868, mais malheureusement en 1871 on revint à Taocien règlement. Puisqu'une disposition expresse de la constitution exige la nomination d'une commission pour toute loi, la chambre pourrait la nommer directement, sans passer par les bureaux, et elle discuterait en comité général les propositions de la commission. Pour donner plus de temps à la réflexion, l'art. 56 de la constitution décide qu'un projet de loi rejeté par l'une des trois branches du pouvoir législatif, ne peut plus être représenté dans la même session.

Il est nécessaire que la Chambre soit divisée en partis, l'un des avantages du gouvernement constitutionnel représentatif étant de transporter les partis de la place publique

au parlement, et de les discipliner. Deux partis sont nécessaires dans tout gouvernement, le parti conservateur et le parti progressiste; quand Tun est au pouvoir avec les ministres, l'autre forme l'opposition. Le roi, thermomètre de l'opinion publique, fait triompher l'un ou l'autre, en changeant de ministère ou en dissolvant la chambre.

§ 5. — De l'Élection,

Dans le principe, tous les hommes libres assistaient à l'assemblée en leur nom personnel. I^orsque les Germains eurent conquis l'empire, les grands propriétaires seuls pouvaient faire de longs voyages pour assister à l'assemblée nationale, et nous voyons qu'en Angleterre les vassaux immédiats du roi, qui d'abord y assistaient en leur nom personnel, ne tardèrent pas à y représenter tous les possesseurs libres qui avaient le droit d'assister à la cour de la comté. Aussitôt que les cités curent acquis assez d'importance pour pouvoir aider ou contrarier le gouvernement, elles furent invitées à envoyer des députés à l'assemblée nationale. Le droit électoral fut donc accordé à ceux qui av^iient le droit d'assister à la cour de la comté, et à ceux qui exerçaient les droits municipaux dans les cités. Le statut de Henri IV de 1405, nous apprend que tous les libres possesseurs (freeholders) qui se trouvaient présents à la cour de la comté, prenaient part à l'élection. Un statut de Henri VI de 1429 et un autre de 1432 n'accordèrent plus ce droit qu'aux possesseurs libres qui avaient une rente annuelle de 40 schellings. Dans les anciens parlements, chaque comté représentait une unité, et ces députés étaient liés par les instructions qu'ils avaient reçues. Pour les cités et les bourgs, ce n'était pas la population, mais la corporation qui était représentée. Depuis la chute desStuarts, dans la plupart des cités les élections appartenaient exclusivement aux membres des corporations {freemen). Dans quelques cités cependant, les habitants qui payaient la taxe pa-

roissialô appelée scoU and loity prenaient pari au vote. Il y avait aussi les bourgs pourris {roUen boroughs]^ localités déchues, qui devaient leurs privilèges aux manœuvres des Tudor qui voulaient à tout prix s'assurer des voix au parlement.

La loi n'était alors qu'un simple accord entre les délégués des diverses corporations, et l'on présume qu'en Anglelerre chaque député avait le droit individuel de liberum veto. Aux Corlès d'Aragon, la validité d'une résolution était subordonnée à l'assentiment de tous les membres. Dans les Provinces- Unies, pour qu'une résolution des états généraux devint une loi obligatoire pour tous, il fallait non seulement le concours de tous les Etats, mais encore celui de toutes les corporations de chaque Etat. L'époque où la chambre des communes s'émancipa de la tutelle de ses commettants, et ne tint plus compte de leurs instructions, fut celle où, s*érigeant en corps indépendant et irresponsable, elle commença à prendre des délibérations à la majorité des voix.

Avant la réforme électorale de 1832, le nombre des députés indépendants, dont le choix n'était dans les mains ni de la couronne, ni de l'aristocratie, n'était guère que de 171 sur 658 membres de la chambre des communes (1). Cromwell avait retiré l'électoral aux bourgs pourris, pour l'attribuer aux localités plus importantes, mais la restauration rétablit les choses dans leur premier étal. Le bill de réforme du 7 juin 1832 enleva l'électoral à tous les bourgs au-dessous de deux mille habitants, et ainsi 56 bourgs pourris, qui nommaient 3 députés à la chambre, les perdirent. Trente bourgs au-dessous de 4,000 habitants durent nommer un seul député chacun, au lieu de deux. Au contraire, 22 nouveaux bourgs de 2,500 habitants eurent le droit d'élire deux députes, et vingt autres au-dessus de 12,000 habitants en nommèrent un. Le Yorkshire, qui jusqu'alors n'avait eu que

(1) Bans la seasion de 1880, ce nombre fut réduit à 662, aîx locslités ayant perdu leurs franchises électorales, en rertu de Taote d* réforine

électorale de Ï867.

wn

DE l'État 431

quatre représenlanls, en eut six : le comté de Lincoln en eut quatre au lieu de deux : la représentation de 22 comtés, fut doublée par suite de nouvelles subdivisions. Sept comtés envoyèrent trois chevaliers au lieu de deux, trois comtés en envoyèrent deux au lieu d*un. On accorda cinq autres députés a rirlande et huit à TEcosse. Le nombre total des membres de la chambre des communes ne fut pas changé.

L'électoral fut accordé dans les cités à tous ceux qui y possédaient une propriété donnant unr revenu annuel do dix livres, ou qui y payaient en loyer la môme somme ; les anciens bourgeois ou freemen conservèrent toutes leurs franchises. En Ecosse, Télectorat, exercé jusque-là par les corporations, passa aux habitants qui payaient un loyer de dix livres sterling. Dans les comtés, les freeholders payant un cens de 40 schellings conservèrent le droit de vote pour toute leur vie; mais pour l'avenir les freeholders ayant un revenu de dix livres sterling étaient seuls électeurs ; il en était de même des fermiers héréditaires [copy holders) et de ceux qui avaient un bail pour 60 ans [leaseholders]^ tandis que ceux qui avaient un bail de 20 ans, ou révocable à volonté {tenants at will) no jouissaient de Télectorat qu'en prouvant qu'ils payaient une redevance annuelle de 50 livres sterling.

D'après l'acte de réforme du 15 août 1887, est électeur tout habitant de bourg, qui possède une maison, l'habite depuis un an, et paie la taxe des pauvres, ou qui, sous les mêmes conditions, paie un loyer annuel de dix livres sterling. Dans les comtés le cens est plus élevé, puisqu'il faut posséder un domaine qui rende au moins cinq livres sterling, ou qui soit tenu à bail pour 12 livres sterling, et payer la taxe des pauvres correspondant à cette somme. L'honorable député Trevelgan proposa l'assimilation des comtés aux bourgs; mais M. Lowe combattit cette proposition par crainte des basses classes de la société. Ce fut vainement que l'on s'appliqua à démontrer que de même que la gentry n'avait pas effacé les barons, ni la classe moyenne la gentry^ de même les artisans ne pourraient pas non plus effacer les classes dirigeantes. Cet acte de réforme fut étendu en 1868

à l'Ecosse et à Tlrlande, avec quelques légères modificatioDs. Quant à réligibilité, un acte de la quatorzième année du règne de Georges III permit aux cités et aux comtés de choisir leurs représentants dans tout le royaume, et en 1858 on abrogea toute disposilion législative relative aux BOOlivres de revenu foncier que tout candidat devait posséder.

En 1872, un acte fut voté qui établissait à titre d'expérience jusqu'au 31 décembre 1880, le vole au bulletin secret, qui est resté en vigueur.

La proposition de Trevelgan fut reprise par Gladstone, et fut adoptée par l'acte de réforme du 6 décembre 188i. Cet acte assimile Téleclorat des comtés à celui des boui^. L'acte de répartition des sièges du 25 juin 1885, enlève plusieurs sièges aux bourgs de peu d'importance et les attribue aux comtés pour qui il crée, en outre, six sièges en Angleterre et douze en Ecosse, de sorte que la chambre des communes possède aujourd'hui 670 députés.

La Constituante distingua en France les citoyens actifs et ceux qui ne l'étaient pas. Les citoyens actifs étaient ceux qui avaient 25 ans accomplis, qui étaient domiciliés dans une ville ou un canton depuis un temps déterminé par la loi, qui payaient une contribution au moins égale à trois journées de travail, qui n'étaient pas domestiques, qui se trouvaient inscrits sur les registres de la garde nationale, et qui avaient prêté le serment civique. Les citoyens actifs avaient le droit de faire partie des assemblées primaires qui devaient se réunir tous les deux ans dans les villes et les cantons pour nommer rassemblée nationale législative. Les citoyens nonactifs étaient ceux qui étaient en état d'accusation, de faillite ou d'insolvabilité. Le 10 août 1793, cette distinction fut abolie, et tous les citoyens furent appelés aux assemblées primaires pour accepter ou repousser les lois ; les domestiques jouirent des droits politiques ; mais l'exercice de ces droits était refusé à tout citoyen accusé ou condamné par contumace. La constitution de l'an III revint aux idées de la Constituante, en exigeant des qualités d'indépendance et de bonne conduite, ainsi que le paiement d'une contribution

personnelle ou foncière. Les constitutions postérieures s'attachèrent à ces principes, sauf celles de 1848, 1852 et 1875 qui proclamèrent le suffrage universel, tel qu'il se pratique aux Etats-Unis d'Amérique.

Le 22 janvier 1882, il fut publié chez nous une nouvelle loi électorale, en remplacement de celle du 17 décembre 1860. Pour être électeur, il faut avoir la jouissance, par naissance ou par origine, des droits civils et politiques, être âgé de 21 ans accomplis, savoir lire et écrire, payer un cens annuel qui ne soit pas inférieur à 19 fr. 80, composé de n'importe quelle contribution directe (les impôts provinciaux sont comptés dans ce chiffre), ou payer un loyer de maison ou magasin de 150 fr. dans les petites villes, et de 400 dans les grandes. Sont aussi électeurs ceux dont la capacité est manifeste, comme les professeurs enseignants, les membres des académies, les membres des ordres du royaume, les fonctionnaires publics, les avoués, notaires, comptables, géomètres, pharmaciens, les officiers de la marine marchande, les agents de change et les courtiers exerçant légalement, les personnes qui ont obtenu la patente de secrétaire communal, la licence du lycée, dugymnase, la licence technique, professionnelle ou magistrale, ceux qui ont passé l'examen du premier cours dans un établissement ou une école publique secondaire classique ou technique, normale, magistrale, militaire, nautique, agricole, industrielle, commerciale, d'arts et métiers, de beaux-arts^ de musique, et en général dans tout établissement ou école publique qui ne soit pas primaire, dépendant du gouvernement ou assimilée, reconnue et approuvée par l'Etat.

Pour l'éligibilité, la loi n'exige pas d'autres conditions que celles établies par l'article 40 de la constitution, l'âge de 30 ans et la jouissance des droits civils. L'article 83 de la loi électorale déclare inéligibles les ecclésiastiques ayant charge d'âmes ou juridiction et qui sont obligés à résider, ceux qui les suppléent, et les membres des chapitres. D'après la loi du 13 mai 1877 sur les incompatibilités parlementaires, sont inéligibles les employés ou fonctionnaires recevant un trai-

lement sur le budget de l'Etat, sur les budgets des cultes, des économats généraux des bénéfices vacants, de la liste civile, de la grande maîtrise de4'ordre de Saint-Maurice, et des écoles de tous les degrés, subventionnées par le gouvernement : sont exceptés : a. les ministres, les secrétaires généraux des ministères, le ministre de la maison du roi, et le premier secrétaire de Tordre de Saint-Maurice; b, le président, les présidents de sections, et les conseillers d'Etat; c. le premier président, les présidents et conseillers de la Cour de cassation; les premiers présidents, présidents et conseillers des cours d'Appel, qui ne peuvent être élus dans la circonscription de leur juridiction actuelle ou dans celle où ils remplissaient ces fonctions dans les six mois qui ont précédé Télection ; J. les officiers généraux, et les officiers supérieurs des armées de terre^et do mer, qui ne peuvent être élus dans la circonscription électorale où ils ont rempli leurs fonctions dans les six mois qui ont précédé Télection; e. les membres des conseils supérieurs de santé, des travaux publics et des mines; /*. les professeurs ordinaires des universités et autres établissements où l'on confère les grades académiques. Cependant ces fonctionnaires ne peuvent exctider le nombre de quarante, non compris les ministres et secrétaires généraux. Sont inéligibles les directeurs, administrateurs, représentants, et, en général, tous ceux qui sont rétribués par les budgets des sociétés ou entreprises industrielles ou commerciales qui reçoivent de TEtat une subvention régulière ou une garantie d'intérêts^ sauf quand cette subvention est accordée en vertu d'une loi générale. Sont également inéligibles les avocats et procureurs l^aux qui prêtent habituellement leur ministère à ces sociétés ou entreprises. Sont aussi inéligibles ceux qui sont liés vis-à-vis de l'Etat par une concession, une entreprise de travaux ou de fourniture. Il aurait été plus court et plus rationnel de substituer aux articles 97, 99 et 100 de l'ancienne loi électorale, un seul article ainsi conçu : ne peuvent être élus députés tous ceux qui directement ou indirectement émargent au budget de l'Etat, les ministres exceptés. Les professeurs, les

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magistrats et autres fonctionnaires pourront apporter au sénat le concours de leurs connaissances et le fruit de leur expérience, l'autre chambre restant le véritable interprète des besoins du pays.

Le royaume a été divisé en 135 collèges à chacun desquels a été distribuée la nomination de deux, trois ou cinq députés selon leur importance numérique. Cependant dans les collèges qui élisent cinq députés^ Télecteur n'inscrit que quatre noms sur son buljetin ; le cinquième élu sera celui qui dans le scrutin aura obtenu le plus grand nombre de voix.

L'idée de cette institution du député de la minorité a été suggérée par les articles 9 et 10 de l'acte de réforme électorale anglais de 1867 et par le célèbre ouvrage de Thomas H are, The declion of représentatives parliamentary and municipal^ dans lequel il propose de diviser le pays en grandes circonscriptions,comme seraient, pour les Iles-Britanniques, l'Angleterre, l'Ecosse et l'Irlande. On diviserait le nombre des électeurs par celui des députés à nommer, et Ton aurait pour quotient le nombre de voix nécessaires pour la nomination d'un député. Les électeurs inscriraient sur leur bulletin plusieurs noms, et quand le premier sur la liste aurait obtenu dans la circonscription le nombre de voix nécessaires pour être nommé député, les autres voix seraient attribuées au second nom porté sur la liste, et ainsi de suite. De cette manière la minorité de la circonscription concourrait efficacement à la nomination des députés, et aucune voix ne serait perdue.

John Stuart Mill dans son célèbre ouvrage, Onrepresen^ tcUive gwemmerUy s'intéresse vivement au sort des électeurs, il voudrait amener aux urnes tous ceux qui ne sont pas dans une condition de dépendance, comme les domestiques et les pauvres à la charge des paroisses, et ceux qui sont en état de banqueroute ou d'insolvabilité. Pour éviter l'absurdité qu'il y aurait à faire voter l'impôt par ceux qui ne le paient pas, tous ces nouveaux électeurs devraient être assujettis à un faible impôt direct. Il faudrait, en outre, exiger des preuves de capacité, en les soumettant à un examen sur

lû lecture, l'écriture et rarithmélique. Et cependant ils ne pourraient avoir un droit égal de suffrage, puisque la condition intellectuelle n'est pas égale pour tous les électeurs. Comme critérium, on devrait prendre l'éducation ou la profession, et non la richesse. Aux personnes que leurs occupations feraient réputer plus capables, ou qu'un examen volontaire démontrerait être telles, on accorderait un vote plural. La masse de ces votes ne devrait cependant pas dégénérer en privilège de caste, et, par conséquent, il devrait y avoir une juste proportion entre ces votes pluraux et les voles uniques. Pour que cette prérogative ne devint pas odieuse, on ferait voter plusieurs fois et dans diverses catégories les personnes qui jouissent de la pluralité de vole, au lieu de leur faire déposer dans Turne plusieurs bulletins en présence desélecteurs qui n'en déposent qu'un seul.

Pour faire concourir tout le monde aux élections, on a pensé à recourir à l'élection indirecte, tous les électeurs votant pour choisir un corps électoral qui nommerait les députés. Ce système a été adopté par les constitutions françaises de 1791, de l'an II et de Tan III; il est encore en usage en Prusse et dans d'autres Etats; mais il n est guère apprécié par les auteurs, qui le considèrent généralement comme une inutile complication.

Un bon système électoral doit tendre à assurer dans les électeurs la capacité et l'indépendance : il ne faut pas, par conséquent, ne tenir.aucun compte du cens.

La principale question à élucider est la suivante : doit-on faire représenter les individus isolés, plus ou moins capables et indépendants, ou bien seulement les classes sociales, les corporations ? A l'origine, la représentation était collective, mais depuis les révolutions d'Amérique et de France, elle devint individuelle. Aussi Benjamin Constant lui-même, qui avait tant travaillé à généraliser le gouvernement représentatif, finit par s'écrier : a Quand il n'y a que des individus, il n'y a que de la poussière, et quand Torage vient, la poussière devient de la fange ». Les systèmes de Hare et de Mill, que nous avons exposés plus haut, tendent à atténuer les

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conséquences de cel état de choses, comme l'avaient déjà essayé Ahrens et Robert Mohl avec leurs savantes combinaisons. Âhrens déclare que le corps élu doit être le reflet de l'organisme social et reposer sur les grands groupes d'intérêts communs, la religion, l'instruction, l'agriculture, l'industrie, le commerce. Mobl reprenant la thèse de Ahrens, proposait trois groupes d'intérêts matériels représentés par la grande et la petite propriété foncière, l'industrie et le commerce, le groupe des intérêts spirituels, comprenant les Eglises, la science, l'art, l'instruction; et le groupe des intérêts locaux, comprenant les communes.

En remontant plus haut nous lisons dans Montesquieu (1). « C'est dans la manière de diviser le peuple en classes que les grands législateurs se sont signalés, et c'est de là qu'ont toujours dépendu la durée et la prospérité de la démocratie ». -

M. Adolphe Prins, professeur à l'Université de Bruxelles, simplifie la thèse dans son remarquable Essai sur la démo^ cralie et le régime parlementaire^ en subordonnant la capacité à rintelligence concrète que chaque groupe social a de ses propres intérêts. « L'associé de la Marke germanique, dit-il, le chevalier du parlement anglais, le membre du conseil de la cité flamande, le député de l'ordre plébéien aux états généraux de France étaient peut-être des incapables au sens actuel ; ils n'en avaient pas moins le jugement nécessaire pour apprécier les intérêts de leurs collectivités et pour les défendre avec compétence et fidélité. » Et ailleurs: « Des cellules égales entre elles et simplement juxtaposées produisent l'être inférieur nommé polype d'eau douce. Pour constituer l'homme, il faut quelque chose de plus, c'est-à-dire le groupement des cellules ; il faut ensuite, entre les difiërents groupes, une hiérarchie cellulaire avec prédominance des cellules cérébrales. Eh bien, il en est de même de l'Etat. Ainsi que les cellules du corps humain, les hommes doivent se grouper en organismes. Ce n'est pas, en efiet, la juxtaposition des individus, c'est la coordination des organismes

(1) Esprit des lois, chap. III, liv. II.

qui donne au corps social le sentiment intime de la vie, à défaut duquel les plus belles institutions deviennent radicalement impuissantes. Or, actuellement, dans notre société, au lieu d un faisceau résistant de collectivités, il n'y a qu'uae agglomération d'individus. Et Tindividu est isolé, suspendu dans le vide, sans lien avec ses semblables, sans attaches avec un centre quelconque, sans action sur le dehors. Il a le pouvoir illimité de tout maudire, de tout condamner, il est incapable de rien créer... Le régime parlementaire est le miroir fidèle de cette société désagrégée > (t).

En parlant de deux chambres nous avons formé des vœux pour que les intérêts du corps social fussent plus sérieusement garantis.

§ 6. — Des garanties accessoires.

Pour que la séparation des pouvoirs et réleclion puissent 6tre appliquées à l'organisation provinciale et communale, Tart. 74 de la constitution exige que les institutions communales et provinciales et que les circonscriptions des communes et des provinces soient réglées par une loi.

L*art. S2 établit la publicité des séances de la chambre, et l'art. 72 celle des audiences des tribunaux. La liberté de la presse n'est pas seulement Texercice d*un droit naturel, mais elle complète la garantie de la publicité.

L'inamovibilité des juges après trois années d*exercice (sauf pour les préteurs), établie par l'art. 69, complète la disposition de l'art. 71 qui décide que personne ne peut être distrait de ses juges naturels.

L'art. 75 dispose que la conscription, cet impdt du sang, sera réglée par une loi, et l'art. 76 établit une milice communale dont l'organisation est aussi réglée par une loi.

De tout temps les armes ont été le privilège de ceux qui

(1) Voy. pag. 197 et 14. Broxelles, ISSi

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exerçaient les droits politiques. Le citoyen était soldat, et le soldai ne pouvait contester qu'il fut citoyen. Pendant le siège de Véies, une solde fut accordée à l'infanterie pour que le légionnaire sentit moins le besoin de revenir à son champ. Ce ne fut que sous le despotisme impérial que le mélier des armes devint une profession spéciale, et que les légions ouvrirent leur sein aux Barbares qui peu à peu prévalurent sur les citoyens, et disposèrent de l'empire.

La valeur romaine disparue, l'empire tomba en décadence; les Barbares qui n'avaient pas été acceptés comme auxiliaires par l'Empire, le combattaient comme ennemis. Chaque chef de bandes réunissait ses hommes et les conduisait à Tentreprise qui avait été décidée dans rassemblée des chefs. Après la conquête, les Barbares conservèrent à peu près la même organisation. Chez les Lombards et les autres nations germaniques, tout duc ou comte devait conduire ses hommes à l'armée. Sous les Karolingiens, tout sujet, excepté les esclaves et les Juifs, devait prendre les armes sous peine d'infamie : le comte menait ses hommes au camp, il avait sur eux les pouvoirs de juge suprême : les pauvres restaient pour la garde du pays. L'obligation du service militaire prenait On quarante nuits après le retour ; quiconque parlait auparavant, était puni de mort et de confiscation. Quand on ne guerroyait pas à la frontière, on se battait à l'intérieur. Cependant, grâce à l'établissement des communes, à côté du château d'où le baron descendait à la tête de ses hommes d'armes pour piller la campagne ou allaquer son rival, surgirent les associations d'hommes libres qui opposaient à la force d'un seul homme celle d'un grand nombre ; ces hommes libres, pour organiser leur défense, se constituèrent en milices communales. Les rois obligèrent les communes à leur fournir des hommes à pied et à cheval, sans que cela déchargeât les feudataires de venir à l'armée royale avec leurs hommes.

Ainsi les armées se composèrent des milices féodales et bourgeoises, sans compter les mercenaires, Brabançons, Italiens, Ecossais, etc. : elles restèrent dans cet état jusque

440 PHILOSOPHIE DU DUOIT

SOUS Charles VII. Quand Philippe-Auguste voulut punir le comte de Flandre, il donna pour la première fois une solde à ses troupes ; Henri II avait déjà établi cet usage en Angleterre. Les progrès de la stratégie le firent établir à peu près partout, et les milices communales n'eurent plus que l'humble mission de maintenir l'ordre.

Au commencement de la révolution française, la milice bourgeoise prit le nom de garde nationale. L'Assemblée Constituante reconnut la nécessité de la conscription; le 22 avril 1791, elle appela trois cent mille gardes nationaux à s'organiser en bataillons et en compagnies pour se tenir prêts à toute occasion. La Convention se rendit puissante à l'intérieur, terrible à l'extérieur, et en juillet 1793, elle décréta la levée de douze cent mille hommes. Tous les jeunes gens de 18 à 25 ans coururent à la frontière, où ils n'apportèrent aucune confusion, ayant été immédiatement encadrés dans les dix-huit armées de la République. Peu à peu, on finit par comprendre que, avec la tactique de l'époque, la multitude des soldats était inutile, et Napoléon remporta ses plus célèbres victoires avec un nombre restreint de combattants.

La force armée a donc été divisée en trois classes : l'armée, la garde nationale, la gendarmerie. L'armée est destinée à protéger la sécurité extérieure de l'Etat, la garde nationale, la sécurité publique intérieure, et la gendarmerie, la sécurité des particuliers. La première constitution française du 3 septembre 1791 distingua nettement les trois espèces de force armée, et les constitutions postérieures ont décidé expressément la conservation de la garde nationale, chargée non seulement du maintien de l'ordre, mais encore de la défense des franchises constitutionnelles. Ainsi Tédit du 4 mars 1848, qui régit chez nous les milices communales, dit expressément que cette milice est établie pour défendre la monarchie et les droits consacrés par la constitution, pour protéger l'exécution des lois, pour maintenir ou rétablir l'ordre et la tranquillité publique, pour prêter appui à l'armée dans la défense des frontières et des côtes, et pour assurer l'intégrité et l'indépendance de l'Etat.

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Depuis la guerre de sécession en Amérique, et depuis la bataille de Sadowa, le système militaire a été complètement changé,mêm6 chez nous. La rapidité des moyens de communication a permis de transporter et de nourrir un grand nombre de soldats. En conséquence tous les citoyens sont appelés personnellement au service militaire de 21 à 39 ans.

Ceux qui ne sont pas trouvés propres à l'armée permanente ou à la milice mobile (première et deuxième calégories),sont inscrits dans la milice territoriale. C'est le système prussien de Tarmée active [stehendes Heer), de la Landwher^ et du Landsturm; il a fait tomber naturellement l'institution de la garde nationale, même chez nous, en dépit de Tart. 76 de la constitution : en effet, le citoyen ne peut pas passer toute sa vie sous les armes.

§ 7. — Des principales constUutions.

Les chartes constitutionnelles sont une invention toute moderne : les peuples se dirigent d'abord par les coutumes et les usages, avant d'en venir aux stipulaiions écrites.

L'Europe est habitée par trois races principales : la race latine, la race germanique et la race slave. La civilisation antique fut surtout l'œuvre de la race latine qui soumit le citoyen à l'Etat, en confondant la liberté avec la souveraineté. La race germanique tendait par nature vers l'individualisme, c'est donc elle qui est la mère de nos libres institutions. La race slave, ayant un caractère moins tranché que la race germanique, s'est montrée tantôt libre, tantôt servile. Nous commencerons notre élude par la race germanique.

C'est de la péninsule Scandinave que l'on fait sortir les plus anciennes invasions : c'est de là en effet que vinrent les Goths et les Suôves qui s'établirent sur les rives du Pont- Euxin, à l'embouchure du Don et du Dniester, jusqu'au moment où ils en furent chassés par les Huns. Comme tous les peuples primitifs, ils étaient organisés en tribus, et ils

délibéraient en commun sur les affaires importantes. L^ Goths ne rentrèrent jamais dans leur patrie d'origine : ils se répandirent dans le midi de T Europe. En Suède nous trouvons déjà aux IX« et X« siècles, des assemblées appelées Worfou Thing^ qui élisaient le souverain (probablement toujours dans la même famille), qui volaient les impôts, qui décidaient des affaires les plus importantes, qui jugeaient, comme tribunal suprème,toutes les contestations entre particuliers. Ces assemblées étaient convoquées par le roi, ou par les grands qui Tassistaient.

Le point original de Torganisation suédoise était l'admission de représentants des paysans dans les assemblées. Jusqu'en 1448, les villes et les campagnes avaient les mêmes représentants ; mais à cette époque, les cités eurent des représentants particuliers. En Suède, il n'y avait pas d'esclaves, et le régime féodal qui s'y établit fut très tempéré: les vassaux ne pouvaient être taxés sans leur consentement (1).

Nous trouvons des actes de 920 et de 1282 qui se rapportent à Télection du roi ou aux revenus de la couronne. En 1442, le roi Christophe fît rechercher les lois de la Suède, qui comprenaient un grand nombre de dispositions politiques ; de sorte que la Suède peut être comptée parmi les premiers Etals qui eurent une constitution écrite.

Cette constitution fut souvent modifiée : en 1680 en faveur du pouvoir royal, en 1719 en faveur des ordres, et de nouveau en faveur du roi en 1772. Bien que la révolution de 1709 ait été faite par raristocratie, elle a eu lieu du consentement unanime des autres classes de la population ; et la forme du gouvernement fut déterminée par la constitution du 6 juin 1809, modifiée, relativement à la représentation nationale, par la loi du 22 juin 1866 qui a aboli l'ancienne distinction des quatre ordres : noblesse, clergé, bourgeois et paysans. Aujourd'hui, le pouvoir législatif appartient

(1) Sur Torganisation des anciens peuples du nord. Voyea Obtoi*âS. Bittoire du droit politiqtw, PatIs, 1844.

au roi et à deux chambres. La première compte 133 députés élus pour neuf ans par les conseils provinciaux [Landsling) et par les conseils municipaux (Stadsfullmàglige) des villes qui ont au moins 25,000 habitants. La seconde chambre est composéedel98 députés élus directement par les citoyens suédois âgés de 25 ans, réunis en assemblée primaire. Les électeurs doivent payer un certain cens. La surveillance sur le pouvoir exécutif est rigoureuse, et quand les chambres sont en vacances, elle est exercée par une commission permanente ou par un procureur général.

La Norwège qui dépend de la môme couronne, mais qui a son administration propre, a une seule assemblée, autrefois triennale, aujourd'hui annale, de 114 membres, le Stor^ fAtn^. Elle se divise elle-même en deux chambres. Dans la première siège le quart des députés élus, les autres restent dans la seconde. La première chambre, Lagsthing, peut accepter ou repousser les projets de loi approuvés par la seconde [Odelsthing) mais non les amender. Quand la seconde chambre a approuvé deux fois un projet de loi repoussé par la première, elle peut demander une réunion plénière des deux chambres, et ce qui y est voté, à la majorité des deux tiers des voix, a force de loi. La loi fondamentale norwégienne porte la date du 4 novembre 1814, mais elle a été modifiée le 4 avril 1869 et le 7 juillet 1878. Les résolutions votées par trois législatures successives ont force de loi malgré le refus de sanction royale.

Les Danois, bien qu'ils fussentdes pirates, eurent la même organisation que leurs voisins. Ils ne furent en rapport avec le reste de TEurope qu'à partir des IX* el X« siècles, sous le nom de Normands. Le Danemark, étant plus voisin du continent, fut plus accessible aux usages féodaux et à l'esprit de privilège. La noblesse y était plus fière, mais il n'y avait pas de serfs proprement dits, le sol étant entre les mains de propriétaires libres ou de fermiers dont les conditions du bail étaient librement débattues avec les propriétaires.

Le Danemark possède trois codes d'époques différentes, mais aucun d'eux ne renferme les lois politiques qu'il faut

chercher dans les coutumes ou dans des actes séparés. Une diète participait à Téleclion ou à la confirmation du roi et aux actes les plus importants. En 1660, sous Frédéric III, le pouvoir royal devint absolu, à la suite d'un accord entre la monarchie et la bourgeoisie contre la noblesse. Ces modifications furent consacrées par Idilexregia de 1665. En 1831 Frédéric VI. avait accordé des libertés provinciales. Son successeur, Frédéric VII, en montant sur le trône, le 2 janvier 1848, promit une constitution qui fut promulguée le 5 juin 1849, après avoir été discutée par les chambres. Elle fut modifiée en 1855, en 1863, et enfin en 1866, par la loi sanctionnée le 12 juillet de cette année, et qui établit une diète divisée en deux chambres, le Landsthing, composé de 12 membres nommés par le roi et de 54 membres élus par le vote à deux degrés ; et le Folkething, élu par le suffrage universel direct. Parmi les électeurs qui nomment la première chambre, il en est qui doivent payer un certain cens.

Dans la Germanie proprement dite, les institutions politiques eurent un développement moins rapide. Aussitôt que les successeurs de Charlemagne se furent partagé l'empire par le traité de Verdun, en 943, la France vit triompher le principe monarchique et centralisateur, et rAllemagne, le principe séparatiste. Les trois grandes dynasties, la maison de Saxe, celle de Franconie et celle de Souabe, s'efforcèrent en vain d'établir un pouvoir monarchique ferme et stable. Après la chute de la maison de Souabe et le grand interrègne, l'Allemagne devint ce que le grand Frédéric de Prusse appelait une république de princes avec un chef du.

La constitution de l'Empire nous montre un collège d'électeurs (trois spirituels et quatre temporels); un collège de princes, dans lequel votaient les princes qui n'étaient pas électeurs, les évêques, qui avaient le rang des princes, les comtes et les prélats ; et enfin un collège de cités libres. Pour qu'une décision fut adoptée, il fallait qu'elle eût réuni la majorité des voix dans les trois collèges, etqu*elle ait obtenu la sanction de l'empereur. Après la guerre de Trente

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Ans, en 1665, le parlement devint permanent; mais les princes cessant d*y assister personnellement, il se réduisit à une conférence d'ambassadeurs, et devint ainsi un modèle delenteurs et de tergiversations, quifut parfaitement imité par la diète qui le remplaça en vertu de Tacte fédéral du 8juin 1815. C'est en vain que Ton essaya en 1848 de donner une nouvelle constitution à TAllemagne, puisque tant la constitution du parlement de Francfort, du 28 mars 1849, que celle d'Erfurt, de la même année, ne furent pas appliquées, et que, le 20 mai 1850, l'ancienne diète fut rétablie avec toute l'organisation de l'acte fédéral de 1815.

Depuis la guerre austro-prussienne de 1866 et la guerre franco-prussienne de 1870, l'Allemagne est devenue une république de princes avec un chef héréditaire, qui prit d'abord le titre de président, puis celui d'empereur. Suivant la Constitution du 16 avril 1871, l'autorité impériale exerce exclusivement le droit de faire des lois sur les affaires militaires de terre et de mer, sur les finances de l'empire, sur les douanes et le commerce allemand, sur les postes, les télégraphes et les chemins de fer stratégiques, et sur l'exécution du pacte constitutionnel. Le pouvoir exécutif appartient au roi de Prusse, qui est en même temps empereur d'Allemagne et qui gouverne par l'intermédiaire d'un seul ministre responsable, nommé chancelier. Le pouvoir législatif appartient à deux assemblées, le Bundesraih^ composé des représentants des divers Etats, membres de la confédération, et le Reiclistag, chambre de députés élus au suffrage universel direct, à raison d'un par cent mille habitants. L'assentiment de la majorité des deux assemblées suffit pour faire passer une loi. L'empereur n'& pas le droit de vetOj étant déjà représenté au Bundesrath comme roi de Prusse.

Dans les Etats confédérés, nous trouvons comme un reflet de la constitution de l'empire. Les villes et les corporations des cités ont vis-à-vis de leur souverain la même position que les grands vassaux et les cités de l'empire avaient auprès de l'empereur. L'auteur que nous suivons dans cette

étude (1) nous offre un exemple des anciennes diètes des états féodaux de TÂllemagne, en nous exposant la constitution des deux grands duchés de Mecklembourg, constitution qui fut confirmée, il y a plus de cent ans, en 1755. Siègent et votent dans la diète de Mecklembourg, dit-il, en premier lieu, tous les propriétaires de biens seigneuriaux (autrefois les nobles seulement, aujourd'hui, même les bourgeois^ en vertu d'un droit qui leur est propre et personnel ; et en second lieu les cités qui jouissent de ce privilège: elles sont représentées par leurs magistrats. Il n'est donc pas question d^éleclion. La population non noble des campagnes est donc privée de représentation. Les états seigneuriaux et ruraux se partagent avec le grand duc le pouvoir législatif, de telle aorte qu'il exerce ce pouvoir seul et sans limitation sur les domaines ou biens de TElat, mais qu'en ce qui concerne les actes législatifs applicables à tout le pays, ils se divisent en t indifférents, c est-à-dirc qui ne touchent pas aux privilégesdes Etats, mais concernent le bien de tout le pays » et en actes « qui concernent en toutou en partie les droits acquis des Etats seigneuriaux et ruraux. » Pour les premiers, il suffit d'écouler les reflexions des ÉtatSj pour les seconds, il faut en outre leur consentement exprès. Il en est de même pour la recette et l'emploi des impôts. Une partie est déterminée par les Etats, selon leur convenance, et répartie sur les populations qui dépendent d'eux (les habitants des cités et les vassaux des biens seigneuriaux) : ils en font Tusage qu'il leur plaît, sans môme en rendre compte au gouverne ment. Une autre partie est fixée par le gouvernement sans Tapprobation des Etats ; les biens seigneuriaux et les cités les supportentconcurremment avec les domaines du souverain Il y a enfin une autre espèce de dépenses, celles que les Etats particuliers, les seigneurs et les cités font pour les besoios locaux, et auxquelles ils doivent subvenir avec leurs propres ressources.

Après la guerre de Trente Ans, ces institutions furent

(1) BiBDEBMANK. Le coHUnziom rappretmtative . Kaples, tS65.

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presque toutes abolies. Deux pays cependant les conservèrent, la Hesse électorale et le Wurtemberg. Fox disait que la constitution wurtembergeoise était la seule sur le continent qui eût quelque analogie avec la constitution anglaise. L'invasion française fit tout disparaître; les souverains, si libéraux en promesses, au moment du soulèvement national, les oublièrent toutes après la victoire; c'est à peine si, dans Tart. 13 de Tacte de confédération, ils établirent que tous les gouvernements auraient une constitution avec diètes provinciales. La Bavière et le grand duché de Bade, en 1818, le Wurtemberg en 1819, la Hesse-Darmsladt en 1820, la Saxe en 1831 eurent des simulacres de constitution. En 1848, ces constitutions furent modifiées, l'Autriche et la Prusse elles-mêmes durent payer tribut à l'esprit du siècle. L'empereur d'Autriche se débarrassa, en ne rappliquant pas, de la constitution du 4 mars 1849, qu'il avait octroyée : mais après la guerre de 1859, l'Autriche revint au régime représentatif, par le diplôme du 28 octobre 1860 et par la patente du 26 février 1861. A l'avéncment de Frédéric Guillaume IV, la Prusse avait obtenu des conseils provinciaux. En 1847, les représentants des diverses provinces furent convoqués à Berlin et divisés en deux chambres, la cour des seigneurs et la cour des états. La résistance du roi empêcha de réaliser les réformes demandées, et la révolution de février fit passer la Prusse par différentes vicissitudes, jusqu'à ce qu'ait été octroyée la constitution du 31 janvier 1850, qui est encore en vigueur, bien que dépouillée de plusieurs éléments libéraux depuis la revision provoquée par le ministère Manteuffell.

La Suisse appartient ethnographiquement à l'Allemagne; ses principales cités du côté de la Souabe, comme Berne, Zurich, etc., étaient cités impériales, et mêmes celles des forêts, Schwitz, Uri, Unterwald, étaient devenues villes de lerapire. La forme de son gouvernement était fort ancienne, elle paraissait sortir des mains delà nature; comme chez les antres peuples germaniques, toutes les affaires étaient résolues dans l'assemblée générale des hommes libres, présidée

par le Landmann; mais Tempereur y maintenait un vogt ou intendant. Après la bataille de Morgarten, les Suisses confédérés ?e déclarèrent libres, et le traité de Westphalie reconnut leur complète indépendance. Bien que la Suisse fût née d'une lutte contre l'aristocratie impériale, cependant les cantons s'organisèrent aristocratiquemenl, et restèrent dans cet état jusqu'en 1798. Par l'acte de médiation, Napoléon, alors premier consul, leur donna l'égalité, à défaut de liberté. En 1815, les choses revinrent dans leur ancien état, l'aristocratie et les petits cantons recouvrèrent la prépondérance. En 1830, les constitutions cantonales commencèrent à être réformées dans un sens démocratique, et le 12 septembre 1848, le pacte fédéral fut revisé; il établit, sous le nom de conseil fédéral, un directoire de sept membres nommés par le pouvoir législatif, qui se divise lui-môme en conseil national, élu pour trois ans par le suffrage universel, et en conseil des Etats, dont les membres sont choisis par rassemblée populaire ou par le grand conseil de chacun des cantons. Dans la constitution suisse, le pouvoir exécutif, tirant son origine du pouvoir législatif, manque d'indépendance. Un tribunal fédéral juge les contestations relatives à la confédération. Le pacte fédéral a été récemment revisé par le peuple suisse, le 29 mai 1874; il ordonna l'uniformité de l'organisation militaire dans les cantons, il établit une législation sur la capacité civile, sur l'état civil, les affaires de commerce, la propriété littéraire et artistique, et les diplômes des professions libérales. Le pouvoir fédéral surveille l'instruction primaire et l'émission des billets de banque, il règle les chemins de fer, il a la police de la pêche, de la chasse, des forêts et des jeux publics; il surveille les digues, les travaux publics, le travail des enfants dans les manufactures. Mais son autorité est limitée par le droit que tout citoyen a, sous certaines conditions, de demander le référendum sur les lois et décrets votés par l'assemblée fédérale; ces lois et décrets sont alors soumis à l'approbation du peuple; le peuple doit aussi nécessairement être consulté sur toute modification au pacte fondamental.

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En s'établissant en Angleterre, les Saxons y apportèrent l'esprit de liberté et d*égalité qui régnait dans les forêts. Leurs institutions sociales, qui avaient eu la forme d'une confédération de tribus, prirent une forme plus solide, pour maintenir leur nouvelle conquête. Ils fondèrent un grand nombre de principautés et de royaumes qui, au besoin, se réunissaient sous un chef suprême. Cependant, à l'assemblée de tous les hommes libres en état de porter les armes, fut substituée une assemblée des grands propriétaires et des officiers publics : elle prit le nom de Wùtanagemot, Nous avons vu, dans les paragraphes 3 et 4 du présent chapitre, comment du Wittanagemot sortirent la chambre des lords et celle des communes.

Les Anglais, en traversant l'Atlantique, abandonnèrent la monarchie, Taristocratie et l'église officielle. Les colonies s'organisèrent sur le modèle de la mère patrie. Dans chacune d'elles nous trouvons un gouverneur ayant un droit de veto plus ou moins étendu, et deux chambres élues par un mode d'élection différent, La constitution fédérale du 17 septembre 1787 fut imitée de celle des colonies, mais avec d'heureuses innovations : le président est indépendant des chambres et sa responsabilité couvre ses ministres et leur épargne les luttes journalières avec le parlement. Cependant la nomination des plus haut fonctionnaires, y compris celle des ministres, doit être approuvée par la première chambre, ou sénat. Le sénat des Etats-Unis se compose de deux sénateurs envoyés par chaque état, et élus pour six ans par les législatures respectives. La chambre des représentants se compose de membres élus pour deux ans, au suffrage universel direct, à raison de un représentant pour 130,000 habitants. L'initiative des lois d'intérêt fédéral appartient aux deux chambres, cependant l'initiative des lois d'impôts appartient exclusivement à la chambre des députés, le sénat pouvant proposer des amendements comme pour toute autre loi. Le président envoie un message aux deux chambres, à l'ouverture des sessions, et il communique par écritavec elles toutes les fois qu'il le juge convenable. Toute loi approuvée

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par les deux chambres doit lui être présentée; s'il l'approuve, il la signe ; sinon il Tenvoie à la chambre qui en a pris rinitialive ; celle-ci transcrit textuellement sur son registre les objections du président et procède à un nouvel examen de la loi, qui doit alors obtenir la majorité des deux tiers des voix. Si la loi obtientaussioettemême majorité dans Tautre chambre, elle est miseea vigueur malgré Toppositiondu président Le président est choisi par des électeurs spéciaux nommés dans chaque état en nombre égal à celui des sénateurs et représentants que l'état envoie au congrès. Les électeurs présidentiels se réunissent le même jour dans leurs états respectifs, et votent pour un président et un vice- président. Le pouvoir judiciaire est assez fort et indépendant pour contenir les assemblées et le président dans les limites de leurs attributions. La cour suprême des Etats-Unis peut annuler comme inconstitutionnelle une loi d'étal et même une loi Je l'Union. On a ouvert ainsi à chacun une voie de recours légal, et de cette manière» on a désarmé la sédition, ou, tout au moins, on lui a enlevé tout prétexte (1).

Avant d'arriver aux races latines, nous jetterons un coup d*œil sur la Hongrie et les peuples slaves. La Hongrie a une constitution écrite, la Bulle d'or, accordée par André II en 1222, sept ans après que les barons anglais eurent obtenu la Magna Charla. Aussitôt que les populations hunniques se furent établies définitivement dans les deux Fannonies, leur grand roi, Etienne P*", que TEglise compte au nombre des saints, jeta les bases de leur organisation politique et sociale. A cette époque, nous voyons la société divisée en trois ordres : le clergé, les magnats et les simples nobles. Le reste

(1) La re vision de la constitution peut avoir lieu sur la demande du congrès ou des législatures des états, mais toujours à la majorité des deux tiers. Dans le premier cas, le congrès propose les amendements, dam le second, il convoque une convention pour proj>oser des amendements qui ne seront accttptés que s'ils sont approuvés par les trois quarts dcà votants. Dix amendements ont été approuvés le 15 décembre 1791, la onzième l'a été le 8 janvier 1798, le 12« le 28 septembre 1804,16 13« le 18 décembre 1868, le 14« le 28 juillet 1869, et le quinzième, le 30 mars

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de la population, le peuple, était attaché au sol, et généralement esclave, misei^a et contrUmensplebs. La bourgeoisie ne peut ôtre considérée comme constituée qu*au XV* siècle, quand un grand nombre de cités libres acquirent de l'importance ; elle forma un quatrième ordre. Les terres cultivées à Torigine par les soldats paysans qui dépendaient directement des comtes, avaient été déclarées partie intégrante du domaine royale et n'étaient possédées qu'à tilre précaire. La maison d'Anjou établit le régime féodal, et ces terres furent possédées à tilre de fiefs.

La Bulle d or stipule les principales libertés pour la noblesse et le clergé, et réserve expressément le droit d'insurrection contre le roi, si jamais il vient à la violer.

Le pays n'était pas divisé en déparlements , comme la France d'aujourd'hui, ni en ûefs comme les états d'alors. Il était divisé en comitals; c'étaient des villes fortes autour desquelles se groupaientles cités et les bourgs, et qui étaient la résidence des magistrats provinciaux. A la tôle du comitat se trouvait le comte suprême, nommé à vie par le roi ; il était assisté du vicomte, nommé aussi par le roi, mais sur la présentation du comte. L'âme du comitat était la conjçrôgation provinciale, petite diète qui se réunissait tous les trois mois pour discuter les affaires ordinaires, et qui constituait tous les trois ans l'administration du comitat. Elle examinait en oulre les décrets royaux et les sentences des tribunaux supérieurs, avant de les mettre à exécution. Elle se composait de tous les nobles sans distinction et des membres du clergé.

Les diètes générales se réunissaient sous la présidence du roi, qui écoulait les doléances et faisait droit aux justes réclamations. Leur existence est très ancienne, elle est sanctionnée par la Bulle d'or. Depuis le règne de Mathias le Juste, elles durent être tenues tous les automnes. A l'origine, tous les bommesd'armes faisaient partie de la diète, et le prologue d'un décret de Saint Ladislas, en 1092, montre que tous les nobles y assistaient. La Bulle d'or consacre ce droit, mais sous Bêla VI, le principe de la représentation remporta.

Avant le roi Sigismond, la diète était composée des prélats, barons,magnats et serfs du roi : mais sous ce prince,les cités obtinrent une représentation. La diète se composa alors des représentants des quatre ordres compris dans la formule sacramentelle : Universitas prœlatorum^ haronum^nobUiumy et urbium. Les lois étaient généralement proposées par le roi, quelquefois elles venaient de l'initiative parlementaire. Elles étaient sanctionnées à la fin de la session par un décret unique. Sous prétexte que los députés étaient trop nombreux, la diète fut divisée en deux chambres. Dans la première, la chambre des états^ siégeaient les prélats, les barons et les magnats. Dans la seconde, la chambre des ordres^ siégeaient les représentants des comitats et des cités. Une institution particulière à la Hongrie était celle du Palatin, tuteur du roi mineur, généralissime (après le roi) des armées nationales, justicier suprême, conservateur des archives du royaume. Il était choisi par les ordres entre quatre candidats présentés par le roi. Il était l'intermédiaire entre les gouvernants et les gouvernés, il recevait les réclamations des citoyens qui avaient à se plaindre du roi, et, dans les premiers temps, il citait Sa Majesté à comparaître devant lui, au moins par procureur. Il a été justement considéré par les historiens comme la personnification de la loi.

La constitutions hongroise a conservé longtemps la forme aristocratique : mais en 1823 les idées de liberté sociale pénétrèrent en Hongrie, et les privilèges furent abolis. En 1848, les paysans furent affranchis moyennant une indemnité due parla nation aux seigneurs. La diète fut abolie comme diète des quatre ordres, et rétablie sous forme de représentation nationale. Le 9 mars de la même année, la Hongrie obtint un ministère spécial : mais après une lutte héroïque pour obtenir une complète indépendance, elle fut vaincue par les efforts combinés de T Au triche et de la Russie.

Depuis 1859, l'Autriche essaya de se réconcilier avec la Hongrie ; le diplôme du 20 octobre 1860 et la patente du 26 février 1861, dont nous avons déjà parlé, organisaient des diètes provinciales pour toutes les nationalités de Tempire,

et une représentation commune nommée Reichsrath. La Hongrie ne voulut pas renoncer à son passé, et un accord eut lieu le 28 juin 1867 par l'acte connu sous le nom d'Ansgleichf dont les dispositions sont les suivantes : La Hongrie conserve sa constitution de 1848, modiOée ainsi qu'il suit : les finances restent communes pour ce qui concerne l'armée et les affaires étrangères : la diète hongroise vote le contingent annuel du royaume : la diète hongroise et le Reichsraih de Vienne nomment deux délégations composées du même nombre de membres, pour diriger les affaires communes : ces délégations ont le droit d'initiative. Un seul ministre responsable, le chancelier, représente l'empereur d'Autriche, roi de Hongrie, auprès de ces délégations. Ce système est connu sous le nom de dualisme.

A côté de la Hongrie s'élevèrent deux royaumes slaves, qui jouèrent un grand rôle dans l'histoire de l'Europe, la Pologne et la Bohème. Le nom de la Pologne est cher à tous, aussi nous arrêterons-nous un moment aux principales particularités de son organisation.

Un roi électif, un sénat, une diète générale, des diètes particulières, telles étaient les bases de la constitution polonaise. Le sénat se composait des évoques et des dignitaires inamovibles que le roi nommait pour administrer les palatinats; les dix dignitaires du royaume qui formaient une espèce de ministère en faisaient aussi partie. Le sénat servait surtout de conseil royal, et Sigismond Auguste promit en 1548, à la diète de Peticowitz, de ne rien décider sans consulter le sénat.

Les diètes particulières se réunissaient dans chaque palatinat, sur la convocation du roi et sous la présidence du palatin. Elles se composaient de tous les nobles du palatinat ; leur objet était de délibérer sur les affaires particulières du palatinat, de préparer la discussion des affaires générales, ou enfin de nommer les députés à la grande diète.

La diète générale était convoquée par le roi ; elle se composait des représentants de la noblesse des différents palatinats ; ces représentants portaient le nom de Nonces.

Ils recevaient un mandat spécial ou général, suivant les circonstances; une indemnité leur était allouée sur le trésor public. Ils se réunissaient dans deux assemblées préparatoires à Kercin et à Kol, et tout noble avait le droit de prendre part à ces conférences préliminaires.

Les propositions de lois étaient faites à la diète générale par le chancelier au nom du roi. Le sénat donnait son avis, et les nonces se retiraient pour délibérer ; ils pouvaient aussi présenter des contre-projets. Le sénat discutait leurs observations, le roi prononçait, et sa décision avait force de loi. Le roi était donc juge entre le sénat et les nonces, mais comme son pouvoir serait devenu absolu, s'il n'avait pu être contrebalancé, tout sénateur ou tout nonce avait le droit de s'opposer à la décision royale, quand il la jugeait contraire aux lois et aux libertés du royaume. Ce droit était désigné sous le nom de liberum veto. En ce cas, tout restait en suspens, jusqu'à ce que tout le monde se fût mis d'accord, ou qu'un autre parti ait été adopté.

Le trône était électif. La noblesse ne connaissait ni distinction ni hiérarchie, car il n'y avait aucun lien féodal entre les nobles qui étaient tous égaux. La classe inférieure restait en dehors de toute loi politique ou naturelle. Les bourgeois, artisans ou habitants des cités étaient libres, mais le reste de la population était réduit à la plus dure servitude. Quand les nobles voulurent reviser la constitution, pour détourner la ruine imminente qui menaçait leur patrie, ils apprirent que la Russie et la Prusse, par le traité de 1768, avaient pris le liberum veto sous leur protection.

La patriotique confédération de Bar ne put sauver la malheureuse Pologne, car l'Autriche s'unit à la Russie et à la Prusse, et le premier partage de la Pologne eut lieu en 1774. Tous les partis se serrèrent autour du roi Stanislas Poniatowsky, et le 3 mai 1791, ils réformèrent la constitution; ils déclarèrent le trône héréditaire, ils abolirent le liberum veto^ ils proclamèrent la tolérance pour tous les cultes, l'émancipation de la bourgeoisie, et l'affranchissement progressif des serfs. Mais c'était trop tard !

DE l'État 455

La Révolution française fut funeste à la Pologne; la France, occupée à défendre ses frontières, ne put lui porter le moindre secours. Napoléon fonda le grand duché de Varsovie, auquel il donna une loi constitutionnelle, qui servit de base à celle du 27 novembre 1815, octroyée avec le consentement des autres puissances. Cette constitution attribuait le pouvoir exécutif au roi, le pouvoir législatif au roi et à la diète composée de deux chambres, Tune de trente membres nommés à vie par le roi, et l'autre de soixante députés élus par les diètes provinciales. La diète devait être convoquée tous les deux ans pour délibérer sur les lois qui lui étaient proposées. La session ne pouvait durer plus de quinze jours.

Cette constitution fut abolie après la révolution de 1830 : elle fut remplacée par la loi organique de 1832, qui laissait une ombre de gouvernement représentatif dans les conseils de woywodies, et dans les assemblées provinciales qui ne furent jamais convoquées. Cette loi faisait mention, comme par ironie, de la liberté individuelle. Après la funeste insurrection de 1864, la Pologne perdit jusqu'à l'ombre de l'autonomie.

La constitution de la Bohême nous présente des diètes générales et particulières, un sénat, un roi élu, et un burgrave, qui rappelle le palatin de Hongrie. La diète générale était convoquée par le roi, et pendant l'interrègne, par le sénat. Elle se composaitdu clergé, des barons, des nobles, et des députés des cités libres, ce qui formait les quatre ordres comme en Hongrie. Le roi ouvrait la diète, entouré du sénat et de ses grands officiers; il exposait ses projets de loi, puis il se retirait pour laisser délibérer les ordres. La diète était alors présidée par le burgravc ; les ordres délibéraient séparément, puis on réunissait les voix, et la diète approuvait les propositions du roi, ou faisait ses observations. Le roi envoyait de nouveau ses observations, sur lesquelles les ordres réunis délibéraient; puis la diète rendait un décret, qu'elle proclamait elle-même, après avoir prié le roi d'assister à cette proclamation. Ce système est nouveau, puisqu'il donne au roi un simple droit d'initiative

et d'amendement et qu'il laisse à la diète la décision et la proclamation de la loi.

La constiiulion serbe de 1833 représente mieux les traditions politiques des peuples slaves. Elle attribue le pouvoir législalif au prince et à un sénat permanent, dont le président devait signer avec le prince les lois votées par le sénat. La Slmpchinay composée des députés des villages, ne participait pas à la discussion des lois, mais se réunissait, chaque année, pour approuver, modifier ou rejeter les budgets. Les ministres devaient, chaque année, rendre un compte détaillé de tous leurs actes, et ils pouvaient, pour toute violation de la loi, être traduits par la Skupchina devant le sénat, tribunal suprême entre le prince et le peuple. En 1838, les pouvoirs du prince furent restreints pour la nomination des sénateurs, qui sont présentés par les 17 cercles ou tribus de la Serbie. Aujourd'hui, en vertu de la Constitution du 1 1 juillet 1869, le pouvoir législatif est exercé simultanément par le prince et parla Skupchina, composée de 134 membres, dont 33 nommés directement par le prince, et 101 élus par le peuple. Le sénat fut transformé en conseil d'état chargé de la préparation des lois. Si le trône est vacant, s'il y a lieu de nommer une régence, de changer la constitution, ou de céder une partie importante du territoire, le peuple nomme directement une assemblée composée d'un nombre de membres quadruple de celui des assemblées ordinaires. Par le traité de Berlin, du 13 juin 1876, la Serbie a obtenu sa complète indépendance et a pris le titre de royaume.

Nous avons terminé l'étude des institutions des peuples germains et slaves; il nous reste à jeter un coup d'œil sur la race latine. En France, les institutions politiques se développèrent dans un sens diamétralenvent opposé à celui qu'elles suivaient en Angleterre. Ici le monarque abaissa Taristocratie, puis, abusant du pouvoir, il détermina la formation d'une ligue entre la noblesse et les petits propriétaires. En France, au contraire, l'aristocratie fut prépondérante, et la monarchie vint à l'aide du peuple. Les anciennes traditions du droit romain, ressuscitées par les légistes.

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vinrent affermir le pouvoir royal. Sous les deux premières dynasties, nous voyons mentionner les champs de mars ou de mai, où accouraient tout au plus les barons et les grands dignitaires. Ce n'est que sous Philippe le Bel, en 1303, que nous voyons une assemblée générale (Etats Généraux)^ où à côté de la noblesse et du haut clergé, la bourgeoisie se trouvait représentée. Les Étals Généraux ne furent pas un rouage régulier d'administration, ils n'étaient qu'un expédient pour obtenir des subsides dans les cas très graves : ainsi Charles VII, dans l'élan de la réaction nationale contre les Anglais, demanda et obtint, une fois pour toutes, les subsides nécessaires à Tentretien d'une armée permanente. François K abolit les Etats Généraux, et les remplaça par une Assemblée des Notables, hommes choisis arbitrairement par le roi; et c'est ainsi que la monarchie française devint absolue. Quand les guerres de Louis XIV eurent épuisé la France, et que les folies du Régent eurent rendu nécessaires des remèdes radicaux, Louis XVI convoqua d'abord une Assemblée de Notables, puis les États Généraux qui se changèrent en Assemblée Constituante.

La constitution de 1791 attribuait le pouvoir exécutif au roi et le pouvoir législatif au roi et à une assemblée unique, A l'assemblée seule, il appartenait de proposer et de décréter les lois (le roi ne pouvant qu'appeler son attention sur les projets qu'il croyait utiles), de fixer les dépenses publiques, et de répartir les impôts. Le roi pouvait par deux fois refuser sa sanction aux décrets de l'assemblée, mais la troisième fois qu'ils étaient votés, ils avaient force de loi. Le roi n'avait pas le droit de dissoudre l'assemblée qui se réunissait de plein droit le premier mai de chaque année; mais il pouvait la convoquer extraordinairement. Les juges et les administrateurs des départements et des districts devaient être élus par le peuple.

La contitution républicaine de 1793 établissait une assemblée unique pour faire les décrets d'administration publique, et voter les lois qui étaient ensuite soumises au vote du peuple souverain, dans les assemblées primaires. Le pouvoir exécu-

lif devait être confié à un conseil de 24 membres choisis par l'assemblée sur une liste présentée par les assemblées électorales des départements. Cette constitution ne fut jamais appliquée, le comité de salut public s'étant rendu maître absolu du pouvoir.

La constitution de Tan III (1795) établit une double représentation, un conseil des Anciens, et un conseil des Cinq- Cents, élus tous les deux par le peuple et dans les mêmes comices, mais avec des conditions d'éligibilité diiïérentes. Le pouvoir exécutif était confié à un directoire de cinq membres nommés par le conseil des Anciens sur une liste présentée par le conseil des Cinq-Cents.

Après le coup d*Etat du 18 brumaire an VIII (9 novembre 1798), une nouvelle constitution fut établie conformément au projet de Sièyes ; elle est ainsi jugée par Thiers : « Ce suffrage universel, ce corps législatif, ce tribunal, ce sénat, ce grand électeur, ainsi constitués, énervés, neulrcolisés les uns par les autres, attestaient un prodigieux effort de l'esprit humain pour réunir dans une même constitution toutes les formes connues do gouvernement, mais pour les annuler ensuite à force de résistances et de précautions » (1). Bonaparte et la commission rejetèrent le grand électeur; il resta un sénat conservateur, un conseil d'état pour proposer les lois au tribunat, qui les approuvait ou les désapprouvait, et nommait trois orateurs pour les soutenir ou les combattre concurremment avec ceux du conseil d'état, devant le corps législatif, qui assistait muet à la discussion, et acceptait ou repoussait la loi. Le pouvoir exécutif était confié au premier consul, assisté de deux autres consuls qui avaient voix consultative. Lorsque Bonaparte eût pris le titre d'empereur, il fit modifier plusieurs fois la constitution, et il s'attribua la nomination du président et des membres du sénat, qui jusqu'alors avaient élé nommés parle sénat lui-même. En 1807, la suppression du tribunat fit disparaître le dernier vestige de représentation.

(1) TniKRS. Histoire du CbfuiUat et de l'Bmpire, L. I.

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A la chute de l'empire, Louis XVIII octroya la charte du 14 juin 1814, dans le préambule de laquelle il disait que le pouvoir législatif lui appartenait, et que, par conséquent, la noblesse et le peuple n'avaient qu'à délibérer sur ce qui plaisait au souverain. Mais si l'initiative des lois appartenait à la couronne, les deux chambres, après s'être mises d'accord, pouvaient supplier le roi de leur proposer un projet donné. Le reste était ré^lé à la manière anglaise ; il y avait une chambre élective et une chambre composée en partie de membres héréditaires et en partie de membres nommés à vie par le roi.

L'acte additionnel aux constitutions de l'empire, accordé par Napoléon pendant les cent-jours, maintenait les points essentiels de la charte de Louis XVIII : il accordait l'initiative des lois aux deux chambres, et faisait quelques autres modifications de détail.

Au second retour de Louis XVIII, la charte fut complétée par les deux ordonnances de 1816, qui rendirent la pairie toujours héréditaire, et qui établirent l'élection à deux degrés pour la chambre élective. Des ordonnances restreignant la liberté de la presse amenèrent la chute de la branche aînée des Bourbons, et furent l'origine de la constitution du 14 août 1830, qui n'est qu'une modification de la précédente. Le préambule qui faisait croire que la charte était une concession gratuite du roi fut supprimé : il fut expressément déclaré que la censure ne pourrait jamais être rétablie, la pairie héréditaire fut abolie, et Tinitiative des lois fut accordée aux deux chambres.

La révolution du 18 février 1848 mit fin à la constitution de 1830, et établit la constitution du 4 mai 1848, copiée sur celle de 1791, avec une assemblée unique. Elle dura peu, et elle fut remplacée, après le coup d'état du 2 décembre 1851, parla constitution du 14 janvier 1852, qui reproduit dans ses parties essentielles la constitution de Tan VIII. Elle établit un conseil d*Etat pour élaborer et défendre les projets de loi devant le corps législatif (qui discute et propose des amendements qui sont renvoyés au conseil d'Etat) et im sénat

conservateur qui approuve les lois au seul point de vue de la constitutionnalité,etquipeut seul modifier la constituUoo, d'accord avec le chef de l'Etat. Le sénatusconsulte du 2 novembre 1852 et le plébiscite du même mois rétablirent la dignité impériale. Un autre sénatusconsulte du 25 décembre de la même année révisa la constitution dans un sens restrictif. Mais ce système rigoureux ne pouvait durer, et le 24 novembre 1860, plusieurs concessions furent faites aux idées libérales, le corps législatif vota une adresse en réponse au discours du Trône, les minisires sans portefeuille vinrent défendre les actes du gouvernement, et enfin, le 14 novembre 1862, le budget fut voté non plus par ministères, mais par chapitres, et l'empereur ne put plus ouvrir de crédits supplémentaires par simple décret. Malgré tout cela, le gouvernement parlementaire n'existait pas en France, puisque Tempereur continuait à se dire responsable directement devant le peuple français, et les ministres dépendaient uniquement du pouvoir exécutif. On attendait avec anxiété le couronnement de r édifice, si souvent promis, et qui fut donné par le sénatusconsulte du 20 avril 1870, qui rétablit en France le gouvernement parlementaire.

La défaite de Sedan amena la chute de l'empire et prépara les voies à la troisième république par l'institution du septennat. La loi sur l'organisation des pouvoirs publics, du 25 février 1875, confie le pouvoir législatif à deux assemblées, à la chambre des députés, élue par le suffrage universel, et au sénat composé conformément à la loi du jour suivant. Le pouvoir exécutif appartient au président, sous la responsabilité des ministres. Le président n'est responsable qu'en cas de haute trahison. Il peut, du consentement du sénat, dissoudre la chambre des députés, et dans ce cas, les collèges électoraux doivent être convoqués dans les trois mois. Le président a l'initiative des lois, concurremment avec les deux chambres. Il ne peut révoquer les conseillers d'Etat qu'après une résolution votée par le Sénat. Le président est nommé pour sept ans,à la majorité absolue des voix du sénat et de la chambre des députés réunis en congrès; il est rééli-

gible. La constitution peut être revisée quand les deux chambres, spontanément ou sur l'invitation du président, en expriment le désir. Alors les deux -chambres se réunissent en congrès, et revisent la constitution à la majorité des voix.

Le sénat se compose de 300 membres. A rorigine,75 furent élus par l'Assemblée nationale, et 225 par les départements et les colonies. Les sénateurs nommés par l'Assemblée nationale étaient inamovibles, et lorsqu'une vacance se produisait par décès ou démission, il y était pourvu par le sénat lui-même. Le congrès de Versailles, dans la séance du 14 août 1884, abrogea les articles 1-7 de la loi organique du 14 février 1875 et la loi du 9 décembre 1884, supprima les sénateurs inamovibles par voie d'extinction, les sièges vacants devaient être répartis par tirage au sort entre les départements les moins favorisés par le nombre de leurs représentants, comparé au chiffre de leur population. Nul ne peut être élu sénateur, s'il n'est âgé de 40 ans et s'il ne jouit de tous les droits civils et politiques. L'élection est faite au chef-lieu du département ou de la colonie, par un collège spécial composé des députés, des conseillers généraux et d'arrondissement et de délégués élus par chaque conseil municipal parmi les électeurs de la commune, non plus en nombre égal par chaque commune, comme d'après la loi organique de 1875, mais en proportion du nombre des conseillers municipaux, de 2 à 24. Les sénateurs élus restent en fonction pendant neuf ans,. mais le sémt se renouvelle par tiers tous les trois ans. Le sénat peut être constitué en haute cour de justice pour juger le président et les ministres, ou toute personne prévenue d'attentats contre la sûreté de l'Etat. Bien que le président français soit nommé parles chambres, il est absolument indépendant, et il jouit de toutes les prérogatives d'un monarque constitutionnel, sauf qu'il est responsable dans le cas de haute trahison.

A la chute de l'empire romain, l'Espagne passa aux mains des Visigoths, qui y apportèrent les institutions du nord, les assemblées, le roi électif, les ducs et les comtes, d'abord

révocables, plus tard héréditaires. Mais bientôt, le clergé acquit une grande influence, et aux assemblées se substituèrent les conciles nationaux auxquels prenaient part même les laïques. Après l'invasion aralDC, une poignée de héros se réfugia dans les montagnes de Asturies, où ils élurent roi Pélasge, qui appartenait à la famille du dernier roi visigolh. et où ils rétablirent leurs anciennes institutions. Vers 1035, nous voyons en Espagne quatre monarchies, le royaume des Asturies, appelé aussi royaume d'Oviédo ou de Léon, le royaume de Castille (qui n'était d'abord qu'un comté du royaume des Asturies), le royaume de Navarre qui s'était rendu indépendant de la France, et enfin le royaume d'Aragon, qui s'était détaché de celui de Navarre. Au royaume d'Aragon fut réuni en 1037 la Catalogne, enlevée elle aussi à la domination française. Ces quatre royaumes s'agrandirent tous les jours aux dépens des Maures, et finirent par se réunir sous un seul sceptre dans le cours du V* siècle, par suite du mariaj^e de Ferdinand et d'Isabelle.

Les institutions primitives des Golhs s'étendirent à mesure que les anciens habitants descendaient des montagnes dans lesquelles ils s'étaient réfugiés. La féodalité ne s'établit que dans les parties les plus voisines de la France, les autres provinces étant soumises aux Arabes au moment où ce régime s'introduisit en Europe. L'absence de féodalité ne priva pas l'Espogne de toute espèce d'aristocratie ; il y avait celle des grandes et des ricos hombres. Chaque cité eut un consejo^ et une charte, fuero.

L'organisation de la société espagnole nous fait conoprendre celle des assemblées qui, sous le nom de Corlès, parlicipaient à la souveraineté. Dans les CoHès de Léon, de Castille, de Catalogne et de Navarre, il y avait trois ordres ou bras, le brazo eclesicLstico, composé des prélats et du clergé; le brazo de los ricos hombres^ barones y cavalleros^ appartenant à la noblesse, et le brazo de las universidades, ciudades^ vallos y villeros, appelé aussi bras royal. Dans l'Aragon, les Certes avaient quatre bras, puisque celui de la noblesse était divisé en deux, le brazo de los ricos hombreij

eilQbrazo de loscavalleros. Les cités intervinrent en 1188 auxCortès de Caslilleet en 1203 à celles d'Aragon, longtemps avant qu'elles aient acquis ce droit en Angleterre. Ces institutions, au lieu de se fondre, lors de la réunion des divers royaumes en une seule monarchie, restèrent propres aux diverses provinces. Dans TAragon, nous trouvons le OranJus^îcia, qui ressemble beaucoup au palatin de Hongrie. Il était nommé à vie par le roi parmi les cavaUeros, il annulait toute illégalité que pouvait commettre la couronne, et il pouvait même interdire la levée des impôts. Il était inviolable comme les tribuns.

Toutes ces libertés disparurent peu à peu devant l'autorité de Ferdinand et d' Isabelle, de Charles Quint et de leurs successeurs. Elles furent remplacées par l'inquisition et le monachisme qui ont anéanti les forces de cette généreuse nation. Après avoir secoué le joug français, les Espagnols ne surent pas revenir à leurs anciennes institutions, et ils publièrent à Cadix, en 1812, une constitution imitée de la constitution française de 1791, avec une assemblée unique, et le veto suspensif accordé au roi. En 1814, au retour de Ferdinand VII, celte constitution fut noyée dans le sang; elle fut rétablie lors du mouvement révolutionnaire de 1820, puis elle fut de nouveau abolie lors de l'intervention française de 1823. En 1834, fut publié Veslatuto real^ œuvre de Mar^ tinez délia Rosa, imitée de la charte française de 1811, mais la constitution de 1812 revit dans la loi du 18 juin 1837. Le parti modéré révisa cette constitution en 1845. En 1852, un projet de réforme constitutionnelle fut présenté, qui restreig^nait l'autorité de la chambre des députés, qui élevait le cens électoral, qui faisait voter lebudget une fois pour toutes, et qui implicitement détruisait toute liberté politique et municipale. L'armée se souleva, et après la victoire de Vicalvaro, une constituante fut convoquée qui ne fît rien, et l'on revint à la constitution de 184o, légèrement modifiée par l'acte additionnel du 15 septembre 1856. Une autre insurrection des armées de terre et de mer fut victorieuse en 1 868 à Alcoléa ; elle renversa la dynastie régnante, et elle

convoqua des Cortès constituantes, qui promulguèrent, le 4 juin 1869, une constitution démocratique et ultra-libérale. Le retour de l'ancienne dynastie ne fit pas revivre Tancien ordre de choses : une nouvelle constitution fut rédigée d'accord entre le roi et les Cortès, et promulguée le 30 juin 1876. Le sénat est composé de sénateurs de droit, qui sont les princes du sang, les grands d'Espagne et les hauts fonction* naires de l'Etat; de sénateurs nommés à vie par le roi, et enfin de sénateurs élus dans les formes légales par les corporations et les plus forts imposés. Le nombre des sénateurs de droit ou à vie ne peut dépasser celui des sénateurs élus, soit 180. L'autre chambre ne présente rien de particulier.

Le royaume de Portugal vient de la monarchie espagnole; sa constitution reproduit celle de la Castille. La décadence de la liberté fut plus lente en Portugal, où les moines et l'inquisition parvinrent aussi à Tanéantir. Le mouvement de 1820 et 1821 s'y fit sentir, et amena la constitution du 15 septembre 1822, sur les mêmes bases que celle de Cadix, mais avec un meilleur système électoral. Le 12 avril 1826, le roi Don Pedro accorda une constitution inspirée des idées de Benjamin Constant; elle fut abolie par Don Miguel, et rétablie par le même Don Pedro en 1833. La constitution de 1822 fut remise en vigueur en 1836, mais elle fut de nouveau remplacée par celle de Don Pedro en 1841. Les partis se mirent d'accord pour y introduire des réformes de détail, par l'acte additionnel du 5 juillet 1852. La constitution a été de nouveau revisée le 25 mai 1884. La chambre des pairs se compose de pairs héréditaires et de pairs à vie. Les pairs sont nommés par le roi qui les choisit dans 21 catégories assez semblables à celles établies par le Statut italien. Une nouvelle loi électorale, du 24 mai 1884, admet le vote cumulatifdans une certaine mesure; bénéficient de cette faveur les candidats qui ont réuni dans l'ensemble du collège électoral du royaume un minimum de 5,000 voix.

Nous avons déjà dit ailleurs que l'Italie se distingue par le développement des franchises municipales; mais cela n'empêche pas que la Sicile a eu un véritable gouvernement

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constitutionnel. La cause en est vraisemblablement que les nobles y étaient fort nombreux mais peu puissants. Néanmoins, ils surent conserver leur indépendance. Après l'expulsion de la maison d'Anjou, le Parlement de Salerne décréta une grande réforme, et ce fut l'origine du recueil de lois connu sous le nom de Capitulaires du royaume de Sicile. Le Capilulaire de Frédéric II d'Aragon, celui de Martin I", et un troisième d'Alphonse le Magnanime étendirent et consolidèrent laulorilé du parlement qui n'eut rien à envier au parlement anglais. Charles Quint et Philippe II eux-mêmes, ne touchèrent pas à la constitution sicilienne qui fut revisée en 1812, puis violée par les Bourbons. Frédéric II de Souabe, réunit un parlement à Foggia en 1232 et un autre à Lustini en 1233; il appela dans le premier, outre les évoques et les nobles, deux citoyens pour chaque cité, et dans le second, quatre citoyens pour chaque cité, et deux pour chaque terre ou ferme. Le despotisme centralisateur et la prééminence de la capitale étouffèrent toute liberté dans les provinces continentales. En Piémont, il y eut en 1286 des assemblées où assistèrent les nobles et les délégués des cités, pour reconnaître la cession que Louis de Savoie faisait à son frère Amédée. Plus lard, nous voyons, au commencement du XIV* siècle, se former régulièrement des Etats composés de nobles, d'ecclésiastiques et de magistrats municipaux. Ces institutions n'atteignirent pas leur parfait développement, et après le malheureux essai de la constitution de Cadix, adoptée en 1821, il fallut attendre l'étincelle de 1848; c'est alors que Charles Albert, avec la loyauté d'un roi et Tamour d'un père, sanctionna la constitution du 4 mars, qui est devenue l'arche sainte de la liberté italienne.

Les communes furent florissantes en Italie et dans les Pays- Bas; dans ces deux pays elles furent également opprimées par la domination espagnole. La république hollandaise fut une confédération de cités et de provinces, jusqu'à la conquête française. En 1815, la Hollande fut réunie à la Belgique, 80US une constitution commune, qui fut revisée en 1831,

après la séparation do la Belgique, et qui fut revisée de nouveau en 1840 et en 1848. Cette constitution a établi deux chambres, Tune élue par les conseils provinciaux qui choisissent les représentants parmi les plus forts imposés, et Tautre élue sans aucune autre condition d^éligibilité que rage de 30 ans et la jouissance des droits civils et politiques. Les deux chambres se renouvellent^ la preaiière, tous les trois ans par tiers, et la seconde tous les deux ans par moitié. La seconde chambre seule partage avec le gouvernemeol Tinitialive des lois, la première chambre pouvant seulement accepter ou rejeter les lois sans les amender. Le roi peut dissoudre les deux chambres, ou Tune d'elles seulement.

La Belgique fut moins fortunée, puisqu'elle n'échappa à la domination espagnole que pour tomber sous la domination autrichienne, dont elle ne fut délivrée que pour être annexée en 1794 à la France, et plus tard, à la Hollande. Après sa glorieuse révolution de 1830, elle se donna, le 7 février 1831, une constitution avec deux chambres élues toutes les deux par le peuple, mais avec un mode d'élection et des conditions d'éligibilité différentes. Cette constitution a fait son bonheur, grâce surtout aux grandes franchidds communales et provinciales qui facilitent l'action du gouve^ nement.