LES REGLES

Origine du Pouvoir.

La première question que se posent les philosophes et les jurisconsultes, est celle de Forigine du pouvoir : vient-il de Dieu? vient-il de Thomme?

Au point de vue absolu nous disons qu'il vient de Dieu ; au point de vue relatif, nous disons qu'il vient de l'homme, et ces deux réponses n'ont rien de contradictoire.

Dans notre livre I^'' qui traitait du Droit, en général, nous constations qu'il avait sa source en Dieu, la cause des causes, la raison des raisons : le pouvoir qui doit affirmer et défendre le droit a donc son origine première dans cet être infini qui se nomme Dieu, et il faut toujours en revenir au vieil adage que rappelait saint Paul : Omtiis potestas a Deo.

Dans ce même li\Te. nous disions aussi que l'homme était une créature libre, ayant la responsabilité de ses actes, pouvant mériter et démériter, vivant en société, réglant, dans cet acte social, les relations multiples qu'il a avec ses semblables : au sein de cette même communauté sera donc l'origine du pouvoir qui détermine et sanctionne ces relations.

Cette communauté, à mesure qu'elle se développe, ne peut agir et s'affirmer que par des délégués. L'élection s'impose donc, dès que cette communauté veut agir et s'affirmer. Or, si nous disions tout à l'heure que le pouvoir vient de Dieu : omnis potestas a Deo, il faut dire maintenant la voix de Dieu, c'est la voix du peuple : i^ox Dei, vox populi.

Ainsi Dieu seul a la souveraineté absolue, parce qu'il est l'être infini ; l'homme a la souveraineté limitée, parce qu'il est l'être fini, mais libre.

Sous quelle forme, avec quels caractères l'élection s'affîrmera-t-elle? L'histoire nous le dira, et nous verrons alors l'influence qu'ont, dans cette matière, les traditions^ les mœurs, les degrés de la civilisation. Ici. constatons seulement que le pouvoir délégué a sa source, sa vraie racine, au sein de cette communauté qu'il doit régir. Voyons maintenant le but qu'il doit remplir.

Fin du Pouvoir.

Le but, autrement dit, la fin du pouvoir, est d'assurer la paix sociale au sein de la communauté qui s'est formée.

Plus cette communauté se civilise, plus les inégalités s'accusent. Dans tous les milieux, les hommes n'ont ni les mêmes aptitudes, ni les mêmes énergies, ni les mêmes degrés de croissance et de développement.

Le Pouvoir n'a point à réparer ces inégalités qui sont de l'essence de la nature humaine, mais à tous, il doit garantir, et la sécurité, et une liberté nécessaire.

Ainsi l'Etat ne crée ni la famille, ni la propriété, mais il protège et défend ces deux institutions. A ce point de vue, il est, pour elles, le soldat du droit.

Ces limites, dans lesquelles il faut circonscrire la fin du droit, ont été souvent franchies, parce que l'homme, à la fois hbre et sociable, est aussi l'être déchu. Ainsi que nous l'avons exposé, dans notre premier livre, il est enclin à toutes les transgressions, à toutes les usurpations. Comme l'indique la Bible, il a voulu toucher avant la fin de l'épreuve, à l'arbre de la science du bien et du mal ; dans une allé»

gorie qui ne s'éloigne pas du récit biblique, l'antiquité nous représentait Prométhée, frappé par les dieux, pour avoir tenté de dérober le feu du ciel. Cette faute originelle, l'homme n'est-il pas porté, sans cesse à la renouveler? Le pouvoir laïque ne se croira fort qu'en s'immisçant dans une sphère qui n'est pas la sienne : le clerc lui-même estimera trop souvent qu'il lui faut, pour sa mission, des protections spéciales ressemblant beaucoup à des privilèges et qui se paient par des servitudes.

Quand nous aborderons tout à l'heure l'histoire du Droit politique, nous verrons combien furent nombreuses ces déviations du Droit.

En Orient, ce seront les chefs du peuple, disposant de la vie et des biens de leurs sujets, leur imposant leur vie familiale et leur vie religieuse.

En Grèce, Socrate devra boire la ciguë parce qu'il a offensé les dieux en soutenant qu'au-dessus d'eux planait un Dieu unique et immortel : Platon, indiquant la mission de sa république idéale, chargeait les magistrats d'élever les enfants et de leur imposer une profession.

A Rome, un censeur célèbre, obligeait un patricien à répudier sa femme, épouse modèle, à laquelle, il était tendrement attaché : le motif de répudiation qu'alléguait le censeur, était que Vuxor n'avait pas encore donné d'enfant à la République.

Arrive le jour, où le Christianisme pénètre l'Empire romain ; alors apparaît la distinction fondamentale que traçait l'Evangile entre les deux pou-

voirs, et l'omnipotence absolue de l'Etat reçoit enfin une limite. Mais, quand pendant quatre mille ans l'humanité a pratiqué la doctrine contraire^ il est difficile de rompre avec une tradition qui a les siècles pour elle, et nous verrons les législateurs du monde chrétien vouloir, pour la religion nouvelle, une situation politique analogue sur plus d'un point, à celle des religions antiques. Ils croient favoriser la diffusion de la foi en lui prêtant le glaive du prince; les chefs de peuple penseront aussi qu'ils rendront l'Etat plus fort en le faisant entrer dans les conciles, en lui attribuant compétence pour la solution des difficultés religieuses.

Quand Luther et Calvin rompront avec l'Eglise, ils n'abandonneront pas cette doctrine qu'on peut appeler celle de l'étatisme séculaire : à leurs yeux, tous les peuples doivent avoir la religion du prince qui les gouverne ; ainsi le pensent, avec eux, les petits souverains d'Allemagne et les rois d'Angleterre.

Dans ce même seizième siècle qui voit éclore et se propager la Réforme, Suarez, un célèbre théologien de l'ordre des Jésuites, posera bien nettement le principe qui limite le droit de l'Etat et qui le précise, il dira : l'Eglise a pour mission de nous conduire au ciel ; l'Etat en a une autre, d'ordre différent, celle de maintenir la paix au sein de la communauté.

Mais entre le principe et son application, il y a souvent une grande distance, celle qu'indique ce vulgaire adage : la coupe est loin des lèvres.

Ed France, Richer, un grand docteur, conséquent avec le principe de Suarez, soutient, au milieu de nos dissensions religieuses, qu'il serait préférable pour le clerc de ne plus faire appel au bras séculier dans le but de répandre ou de défendre sa doctrine : il est signalé et poursuivi comme un contempteur du droit ; deux conciles provinciaux le condamnent et le pieux docteur doit se rétracter.

Peu d'années après, Henri IV donnait TEdit de Nantes qui devait mettre fin aux guerres religieuses et apporter la paix : il partait de ce principe que le Prince ne dispose pas de la foi de ses sujets, qu'il sort de son rôle en la leur imposant.

En apprenant la promulgation de l'Edit, la cour de Rome s'étonne et s'attriste ; la majorité de l'Episcopat français est dans les mêmes sentiments. Une seule voix s'élève, avec un éloquent courage, pour approuver l'Edit et le signaler comme nécessaire à la paix sociale ; c'est la voix de l'évêque de Montpellier, Mgr Fenoillet, l'ami de saint François de Sales.

Un siècle plus tard Louis XIV reviendra à la vieille doctrine ; il révoquera l'Edit parce qu'il se regardera comme responsable devant Dieu de la foi de ses sujets : l'Etat, c'est moi, avait-il dit quelques années avant de prendre la grave mesure de la révocation ; croyant à l'omnipotence de l'Etat, il contraint à l'exil un grand nombre de familles françaises qui vont demander aux pays voisins le respect de leur foi religieuse.

L'Allemagne, comme la France, aura son édit de Nantes, et il ne sera pas révoqué, son édit de pacification sera la paix d'Augsbourg : l'Etat ne sera plus omnipotent, et les peuples ne seront plus astreints à avoir la foi du Prince : catholiques et protestants pourront, à leur gré, élever leurs temples, faire leurs prêches, défendre et propager leur doctrine. Mais avant d'arriver à cette reconnaissance plus nette des fins du pouvoir, que de luttes sanglantes !

Pie V, qui fut un grand pape, mais un caractère absolu comme la plupart de ses contemporains, incline plus à combattre le traité d'Augsbourg qu'à l'accepter. Il faut que Pierre Canisius et les Jésuites aussi d'accord avec le grand docteur, sollicitent à Rome l'autorisation d'admettre ce qu'ils appellent la paix de religion. Le pontife laisse alors à son légat Commandon le soin et la responsabilité de trancher la question : ce dernier se montre favorable à la requête de Canisius.

A mesure que la distinction des deux puissances s'affirme, chaque jour, d'une façon plus nette, on voit la Cour de Rome et les Souverains chrétiens conclure des concordats : on voulait, avec ces pactes synallagmatiques, éviter les conflits et rendre plus facile la solution des questions mixtes, qui pouvaient surgir.

Ainsi, le roi François P^, d'accord avec le pape Léon X, promulgue, en France, le Concordat de 1515 ; mais ce contrat solennel n'empêchera pas

Louis XIV. le roi très chrétien, de se brouiller avec la Cour de Rome, à Foccasion de la Régale (1) et des Annales (2), et de s'emparer, temporairement du moins, de l'Etat d'Avignon, qui était alors au Pontife.

Quand éclate la Révolution de 1789, on ne tient plus compte du Concordat de 1515 ; l'Assemblée législative qui succède à la Constituante, le répudie brutalement, sans songer à une entente préalable avec Rome (3), et elle fait, de sa propre autorité, une constitution civile du clergé, qui bouleverse la discipline de l'Eglise, constitution que les pouvoirs d'alors tentent d'imposer par la force.

On a déchaîné la tempête : la paix religieuse ne commence à naître qu'avec le Concordat de 1801, passé entre Pie VII et le premier Consul, représentant la République Française. Mais, le lendemain du Concordat, le Gouvernement français publie la loi des articles organiques relative à l'exécution du traité, et qui, sur plus d'un point, est en contradiction avec les légitimes prescriptions du Droit canonique.

Aujourd'hui, le législateur français imitant l'Assemblée qui a fait la constitution civile du clergé, écarte encore, sans aucune entente préalable le

(1) Régale. — On appelait Régale le droit pour le Roi de France de percevoir les revenus des évêchés vacants.

(2) Annate. — On appelait annale, le droit perçu pour la collation d'un bénéfice et qui équivalait au revenu d'une année.

(3) Uannate était généralement attribuée au Pape, pour les besoins de la chrétienté tout entière.

pacte de 1801, par une loi de 1905, dite loi de séparation, qui, dans Je présent et l'avenir, fera naître plus d'un conflit.

Ainsi, tout en reconnaissant en principe, la distinction fondamentale des deux puissances, la puissance religieuse et la puissance temporelle, on méconnaît souvent la vraie fin du pouvoir qui ne doit être, elle-même, que la vraie fin du Droit.

Formes du Pouvoir.

L'homme est un et varié comme l'univers dont il est le souverain. Le Pouvoir qui régira les communautés humaines sera, lui aussi, un et varié ; un dans son principe, varié dans ses applications. Suivant les races, les traditions ou les mœurs, il nous apparaît tantôt comme temporaire, tantôt comme viager, tantôt comme héréditaire.

Temporaire, il est un mandat conféré pour un laps de temps déterminé par le mandant lui-même, ou par la loi, au nom duquel ce mandant agit. Il en est ainsi dans les républiques démocratiques.

Viager, le pouvoir dure autant que la vie du mandataire ou de l'élu. Telle était l'autorité du doge de Venise, du gonfalonier de Florence, du stathouder

de Hollande ; c'est le régime des républiques plus aristocratiques que démocratiques.

Héréditaire, le pouvoir, sans qu'on ait recours à -une délégation nouvelle, passe au descendant, et, à son défaut, au collatéral, le plus proche, de l'investi : la fonction apparaît alors plutôt comme l'apanage d'une famille, que comme l'apanage de l'individu. Tel est le régime monarchique que nous retrouvons dans la plupart des grands Etats européens.

Ajoutons que, la variété étant dans toutes les institutions de l'homme, les trois modes de gouvernement que nous venons d'indiquer se feront souvent des emprunts, et le fond ne répondra pas toujours à l'étiquette.

Athènes se proclamait le modèle des républiques et elle n'était gouvernée que par une oligarchie très restreinte.

La République romaine est régie uniquement, pendant des siècles, par des patriciens et la démocratie ne se fait jour au Capitole, qu'avec les empereurs, portés au pavois par le suffrage.

Dans le monde du moyen âge, Venise était une république, uniquement gouvernée par une aristocratie très fermée.

Florence en était une autre où la richesse primait la naissance, et elle est gouvernée par d'opulents banquiers.

La Pologne s'est toujours dite une monarchie, mais une monarchie élective, aux mains d'une aris-

tocratie puissante et divisée : la lutte entre les grandes familles qui représentaient le pays se termina par la chute du régime et le partage du territoire, au profit d'ambitieux voisins.

Ainsi, les trois modes de gouvernement ne gardent pas toujours le caractère que semble impliquer le titre qu'on leur donne. Une république peut être démocratique ou aristocratique. Une monarchie peut être autoritaire ou libérale. Il en est de même d'une oligarchie ou d'un empire.

Nous ne partageons pas l'avis des philosophes ou des légistes enseignant qu'il y a un type de gouvernement vraiment idéal, devant, au nom de la logique et de la raison, s'imposer à toutes les nations. Les uns le voient dans la république, les autres dans une oligarchie, d'autres enfin dans une monarchie ou un empire. Aucun d'eux n'a complètement raison. La meilleure constitution d'un peuple est celle qui s'adaptera le mieux aux besoins de son présent, comme aux traditions de son passé. Or, puisque les peuples n'ont pas des besoins et des traditions identiques, puisqu'ils diffèrent les uns des autres, à raison du climat, de la langue, de la race et de l'histoire, il faut nécessairement conclure qu'il n'y a pas de constitution type, qu'il n'y a pas de constitution idéale.

Les trois modes d'organiser le pouvoir que nous venons d'indiquer, envisagés dans leur ensemble ont tous leurs avantages et leurs inconvénients.

Là où la démocratie domine, tout membre de

la communauté a un droit de suffrage et de contrôle, il doit faire entendre sa voix : c'est là un avantage évident ; mais il y a un revers de médaille : les masses inclinent trop souvent à écarter les supériorités véritables qui font ombrage aux médiocres : elles sont facilement séduites par ceux qui crient le plus fort ou qui font le plus de promesses ; sous ce régime, les ambitieux qui n'ont ni valeur propre, ni mérite politique arrivent trop facilement au pouvoir.

Puis, le jour où les rivalités personnelles ont amené le trouble et déchaîné la tempête^ la foule effrayée se tourne vers un dictateur qui fait le calme et rétablit l'ordre.

Dans le régime aristocratique ou oligarchique, l'autorité va à une élite ; on ne souffre pas du mal qui mine les démocraties, mais on en connaît un autre. L'orgueil est le vice originel des grands, quand il n'est pas atténué ou paralysé par une austère éducation ; et ce vice alors les rend insupportables aux masses. Dans la vieille France, en Bretagne surtout, on vit souvent d'antiques familles garder, vis-à-vis des populations au sein desquelles elles vivaient une paternelle et familière attitude qui les faisait aimer ; mais les nobles de plus fraîche date, ceux que Versailles et la Cour enlevaient à leur province, blessèrent souvent le Tiers-Etat et le peuple : ils croyaient trop, ils répétaient trop qu'une ligne infranchissable les séparait de la classe moyenne et de la classe populaire ; on connaît le

fameux dicton : il y a le sang bleu, c'est celui du gentilhomme ; le sang rouge, c'est celui de la roture et de la plèbe. Donner ainsi à l'humanité deux origines, n'était-ce pas préparer lentement une révolution qui fut sanglante, quand elle pouvait être pacifique? Les crimes qui souillèrent cette révolution restent toujours des crimes ; on ne doit pas plus les excuser que les justifier ; mais on peut dire que le téméraire orgueil de bien des représentants de l'ancien régime fut une des causes qui minèrent l'édifice et déchaînèrent la tourmente.

Dans les monarchies ou les empires héréditaires, le mort saisit le vij^ comme disent les jurisconsultes, traitant du droit famihal. La délégation, une fois faite à l'origine, au profit d'une famille, ne se renouvelle pas au décès de celui qui a porté la couronne ; on est en face d'une dynastie qui fait, en quelque sorte, à la nation un cerveau permanent.

Cette dynastie perpétue les traditions qui sont toujours la base souterraine de l'unité d'un peuple : elle rend aussi les alliances plus faciles et plus durables avec les nations voisines : pour traiter. Je contractant a besoin de croire que son allié doit avoir un long lendemain.

Monarchie ou Empire, le régime héréditaire a aussi ses côtés vulnérables, celui qui a le sceptre peut oublier les traditions dont on lui a confié le dépôt, il peut être atteint dans ses forces morales, atteint dans sa raison. Sans doute, le péril s'atténuera, si on trouve des garanties dans la sagesse

des conseillers de la couronne, dans une régence prévue par la constitution, dans le bon sens même d'un peuple facile à gouverner : sur ce point, la Bavière nous donne aujourd'hui un saisissant exemple.

Mais quelles que soient les mesures prises en prévision de l'incapacité ou de l'indignité, il n'est pas bon pour une nation d'avoir à sa tête un chef qui ne peut plus lui-même exercer le pouvoir.

Il est un remède à ces inconvénients, c'est celui du plébiscite. Le peuple entier, consulté dans ses comices, serait alors appelé à se prononcer : il dirait s'il maintient le vieux pouvoir ou s'il défère la couronne à une autre dynastie.

Le plébiscite, qui a son origine dans l'ancien droit romain, a été remis en vigueur en France par les Constitutions Impériales, sous le premier et le second Empire, et il serait favorablement accueilli dans nos sociétés modernes.

Quelle que soit la Constitution qu'adopte une nation, il est sage que le législateur n'ait pas l'orgueil de la proclamer parfaite. Rien n'est immobile, ni dans la nature, ni dans les œuvres de l'homme ; les aspirations, comme les besoins d'un peuple, se modifient lentement, mais elles se modifient. Les évolutions successives qui se font dans les mœurs doivent se traduire dans les lois. La logique veut donc que les constitutions soient déclarées perfectibles, suivant les formes qu'elles-mêmes détermineront : fermer la porte à tout changement, serait aller au-devant d'une révolution : la charte

qui serait irréformable ressemblerait à une chaudière qu'on expose au feu sans lui faire une soupape de sûreté.

Terminons par un dernier mot sur la valeur intrinsèque des constitutions. Leur bon fonctionnement dépendra moins en fait des règles édictées, que de la clairvoyante sagesse de l'homme ou des hommes qui les appliquent. Un peuple peut grandir avec une charte médiocre, s'il a à sa tête un chef supérieur : il peut déchoir et tomber avec une constitution aux rouages perfectionnés, si le gouvernail est aux mains d'une ou de plusieurs médiocrités. La machine n'est rien sans le mécanicien.

Division du Pouvoir.

Que le pouvoir soit temporaire, viager ou héréditaire, qu'il revête la forme démocratique, oligarchique ou monarchique, une règle nécessaire s'impose : cette règle sera la division des attributions.

Si puissant que soit ce pouvoir, si forte qu'on ait voulu son unité, on ne peut confier aux mêmes hommes la mission de légiférer, la mission d'exécuter, la mission de juger.

La division des tâches est dans la nature des choses ; nous sommes des êtres finis qui ne pouvons

tout embrasser ; les plus capables ne grandissent qu'en se faisant une spécialité ; ils ne réussissent qu'en poursuivant constamment la même voie. Jl faut donc que le pouvoir ait trois organes bien distincts : l'organe législatif, l'organe exécutif, l'organe judiciaire. Avec ces trois organes, la communauté est un corps autonome et \dvant : sans eux^ elle ne serait plus qu'une masse confuse ou un corps automatique.

Consacrons quelques lignes à chacun de ces trois organes.