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6° Le soin de prévenir par des précautions convenables et celui de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux, tels que les incendies, les inondations, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, en provoquant S'il y a lieu l'intervention de l'administration supérieure.

C’est un fait qui est trop perceptible à beaucoup, que le maire est bien mal armé aujourd’hui et que d’ailleurs, après avoir affirmé ses droits et ses devoirs, on se passe parfois parfaitement de lui. Et pourtant c'était une piuce de choix qui lui fut donnée, en 1884, par une législation qui nous régit encore.

La question de savoir comment on a conçu l’organisation de la police de la sécurité ne se pose pas, nous l’avons dit, en présence des activités préventionnistes qui relèvent de polices spéciales.

Il en est bien autrement lorsqu'une action dans un but de sécurité doit être entreprise par une autorité de police générale. Nous avons défini la police générale, et nous avons précisé qu’elle se subdivisait en police générale d'état ou du département, et police municipale et rurale. Il est donc nécessaire de rechercher quelle est celle de ces deux polices qui absorbe le plus complètement la police de la sécurité.

Sans doute, l’examen des textes législatifs qui régissent ces polices présente, pour cette recherche, un intérêt capital. Nous l’estimons cependant insuffisant. Il convient en effet, plus qu’en toute autre matière peutêtre, de se rappeler ici que la loi, lorsqu’elle intervient, n’est le plus souvent que le reflet des idées, des conceptions, des courants d’opinion qui existent à une époque donnée. De même, l’ordre social n’est pas immuablement fixé; il évolue dans la mesure où les facteurs qui agissent sur lui, évoluent eux-mêmes.

Pour cette raison, nous ferons précéder l’examen critique des textes législatifs d’un bref historique sur le mouvement des idées qui s’est exercé au xix° siècle au profit de la commune. Nous saurons ainsi dans quel « climat » furent débattus les problèmes d’organisation de la police municipale et pour quelles raisons — dont beaucoup sont de l’ordre des sentiments — la commune eut des défenseurs si passionnés. Nous placerons cet historique dans cette section.

Dans une deuxième section, nous traiterons des solutions positives de la loi.

Ce n’est qu’ensuite et dans un nouveau chapitre que nous soulignerons l’évolution de l’organisation que nous aurons définie et le sens de cette évolution.

Nous avons déjà eu l’occasion de nous expliquer sur la note dominante de la déclaration des droits, cette machine de guerre dressée contre l’ancien régime. L’individu voulut se libérer et, de fait, la fièvre des réformes qui s’empara de lui le conduisit à des abus.

Le régime autoritaire et césarien, dont l’organisation administrative de l’an VIII est la traduction, allait vite, mais pour un temps seulement, réfréner ses ardeurs.

Par la suite on assistera à la floraison de toute une littérature sur le pouvoir municipal dont on ne manquera jamais d'affirmer les mérites. On veut vraiment faire de la commune le pivot de l’organisation administrative, le cadre territorial idéal où l’homme pourra parfaire son émancipation. Mais on l’oppose aussi au pouvoir concurrent des autorités chargées de l’administration générale. Le style et les idées des nombreux auteurs, tous éminents juristes, qui se sont consacrés à son étude, sont bien révélateurs de l’état d’esprit d’une époque. Nous ne prétendons pas par les citations qui vont suivre, faire un historique de l’évolution du droit municipal. Nous voulons simplement rappeler quelques-uns des écrits qui ont con-

couru à la formation ou au renforcement du mouvement d’idées favorables à l'indépendance du pouvoir municipal.

Le Président HENRION DE PANSEY n’hésite pas à affirmer que la nature des choses même repousse l'intervention immédiate de l'administration publique, dans les mesures qui ont pour objet de maintenir la propreté, la salubrité, la sûreté, la tranquillité dans l’intérieur des communes (1).

Bien des arguments invoqués peuvent nous paraître aujourd’hui d’inégale valeur. Ils étaient, comme l’a reconnu à la tribune du Sénat M. Emile LENOEL, conformes à l’esprit général de l’époque et il reprend tout aussitôt lui-même à son compte les doutes exprimés par le président HENRION DE PansEy sur l’aptitude des préfets à s'acquitter des tâches de police municipale. (2)

A côté de ces observations sur la portée pratique et l’opportunité psychologique du pouvoir municipal, les ouvrages de l’époque font une large place aux lointaines origines des communes et à leur indépendance traditionnelle. (3)

(1) « En effet, poursuit-il, parlant du maire, personne ne peut avoir des notions plus exactes sur l'esprit général de la commune, sur le caractère des habitants, sur les éléments de discorde qui peuvent exister entre eux. Personne n’est plus à même de distinguer l'habitant paisible de celui dont les habitudes turbulentes sont de nature à compromettre la tranquillité publique : seuls ils ont les données nécessaires, pour juger quelles sont les mesures de répression qui conviennent le mieux aux circonstances du moment. Enfin, s’il se forme des réunions, comme ils connaissent les intentions et les vues de ceux qui les composent, ils ne se trompent ni sur celles qu’il faut défendre, ni sur les temps et les lieux où elles peuvent être tolérées.

Ainsi voyons-nous que c’est au pouvoir municipal et à ce pouvoir seul, que la loi confie le soin de régler la police intérieure des communes. Cette loi est du 14 Décembre 1789, dont l’article 50 dit en termes formels que les fonctions propres au pouvoir municipal sont de faire jouir les habitants des avantages d’une bonne police. Le législateur ne pouvait s'exprimer avec plus d'énergie. Ces fonctions sont propres au pouvoir municipal c’est-à-dire qu'elles sont de son essence, et qu’elles dérivent de sa nature ; ce qui conduit nécessairement à cette conséquence que la police immédiate des communes appartient aux officiers municipaux à l'exclusion de tous autres fonctionnaires.

Je n'ignore pas que dans plus d’un département, les préjets, par un zèle louable sans doute, mais peu éclairé, se permettent quelquefois de régler eux-mêmes la police intérieure des communes : c’est substituer le pouvoir administratif au pouvoir municipal ; et cette invasion dans le domaine des municipalités, outre les inconvénients qu’elle partage avec toutes les usurpations de cette espèce, en a qui lui sont particulieres.

D'abord en s’emparant ainsi des fonctions municipales, le préfet se subroge à des hommes qui, n’eussent-ils sur lui d’autres avantages que de vivre au milieu des habitants, en connaissent mieux le caractère, l’esprit et les besoins, qu’il ne pourra jamais le faire.

En second lieu, humiliés par cette initiative prise sur eux, les officiers municipaux s’en vengeront en déversant, d’une manière plus ou moins directe, le mépris sur le règlement qu’ils auront reçu de la préfecture ; et le mépris des actes administratifs ne manque jamais de déconsidérer les administrateurs.

Troisièmement, entraînés par l'exemple de leur supérieur, ces mêmes officiers municipaux s’accoutument à méconnaître comme lui les bornes de leur compétence et finissent par user envers leurs administrés de l'arbitraire que l’on fait peser sur eux. >» — HENRION

De re Du pouvoir municipal et de la police intérieure des communes, 4° éd. 1840, p. et s.

(2) IT jugerait sans connaître, cela est incontestable. Eh bien ! si le préfet est investi du droit et par la suite, dirai-je, du devoir de prendre des arrêtés de police applicables à une ou plusieurs communes du département, ne voyez-vous pas les froissements nombreux qui vont en résulter ? Au lieu de ce pouvoir familial du maire qui connait et qui sait, le préfet, lui, ne peut pas connaître et savoir ; il sera entrainé par la force des choses à prendre un arrêté qu’il croira bon certainement, mais qui pourra exciter beaucoup de murmures et désaffectionner les administrés du gouvernement que le préfet croira servir. — J.0. débats, 1884, séance du 10 février, p. 315.

(3) Le président HENRION DE PANsEY, le premier, ne manque pas de les rappeler. Empruntant des exemples à l’histoire du droit municipal de RAYNOUARD, il remonte jusqu’à l’époque de la domination romaine pour affirmer que jamais les agents du gouvernement ne se mêlèrent de l’administration de la cité. — HENRION DE PANSEY, op. cit. Introduction, p. XXV. Il reconnaît la diversité des institutions qui se manifestent par la suite mais malgré cette extrême variété, on voit qu’en général l’autorité municipale se composait dans les communes comme dans les municipes romains de corps délibérants et de magistrats chargés du pouvoir exécutif et du pouvoir judiciaire. Ainsi la commune à peu près indépendante, de fait, du pouvoir royal ou seigneurial, avec sa législation, sa juridiction, sa milice bourgeoise, ses murs fortifiés, réalisait assez bien l’idée que nous nous formons d’une république. Ibid., Introduction, p. XXIX.

Quelques années plus tard c’est M. VIviEN qui rappelle dans ses Etudes adminis-

Il ne faut pas s’étonner, dans ces conditions, si des positions très dures étaient prises dans le même temps pour défendre le pouvoir municipal et pour aboutir à la reconnaissance de ses attributs. « Le droit de police locale n’est pas une concession de la puissance publique » disait M. VIVIEN dans un de ses rapports repris à la séance de la Chambre du 22 mars 1884 par M. GOBLET; il a sa source dans cette règle de droit naturel qui autorise tous les individus et, par conséquent, les corporations d’habitants qui, relativement à la grande famille, ne sont elles-mêmes que des individus, à veiller à leur conservation.

On peut dire vraiment que la commune et le pouvoir municipal allaient aborder la tribune des assemblées précédés d’une réputation flatteuse. Avant de céder au goût de la critique, prenons bien garde cependant de ne pas juger avec nos conceptions d’homme moderne. Si dans la société du x1x° siècle, c’est l’ordre public local qui semblait prédominer, c’est parce qu'il se présentait avec une indépendance de fait presque forcée que nous avons peine à concevoir de nos jours.

La radiotéléphonie, dont les premières étapes remontent de 1853 à 1884, n’avait pas encore donné lieu à des utilisations pratiques ; il fallait attendre d’autre part 1876 pour que l’américain BELL déposât son brevel sur le téléphone. Quant à l’automobile, ses progrès sont insuffisants pour bouleverser l’ordre social établi (1). Force sera donc de penser l’organisation de la police administrative en considération des moyens sur lesquels on pouvait raisonnablement compter pour en permettre un exercice utile et efficace.

SECTION Il