SOLUTIONS DE LA LOI DU 5 AVRIL 1884 EXAMEN CRITIQUE ET CONCLUSION

Cette loi n’est pas, nous le savons, la première qui se soit occupée d’organisation municipale. C’est à elle cependant que nous limiterons notre étude parce qu’elle nous régit encore et que nous lui devons la consécration du principe de l’élection des maires, déjà pratiquement reconnu d’ailleurs par une loi du 28 mars 1882.

tratives la définition de M. Royer-Cozrarp en 1818 : La commune est comme la famille avant l'Etat, la loi politique la trouve et ne la crée point; les quelques lignes qui l’accompagnent traduisent à leur tour des idées alors trop à la mode pour être passées sous silence :

C’est dans la commune que naissent les premiers sentiments qui attachent les hommes au sol natal. Ils y trouvent les souvenirs de leur enfance, les émotions de la famille, les pensées d'avenir, les rapports d'affection et de voisinage, des intérêts communs, des besoins partagés, un théâtre où s’exercent leurs facultés, où se déploient leurs dispositions, où demeurent les juges habituels de leur vie et la plupart des individus ne sortent jamais de cette enceinte, si resserrée qu'elle soit, VIVIEN, op. cit tome II, p. 23, 24.

Pour BATBIE, sous la variété des institutions communales avant 1789, on retrouve cependant deux idées fondamentales qui peuvent être considérées comme le fond de notre ancien régime communal. Premièrement la commune a le privilège de nommer ses magistrats et de faire la police dans son enceinte. Secondement ces magistrats locaux ont le pouvoir de faire des lois municipales. À ces deux caractères fondamentaux se rattachent historiquement la police municipale et les arrêtés réglementaires que nos lois accordent éncore à nos maires. BATBIE, Traité théorique et pratique de Droit public et administratif, 1863, tome IV., p. 389.

Enfin Caganrous voit dans les communes le produit lent et successif des relations sociales, des institutions et des mœurs. Le législateur ne les a pas fait Sortir du néant ; il en a reconnu et consacré l’existence. Leur histoire se confond avec celle des poputations elles-mêmes. Leur origine remonte au berceau de la nation. CABANToOUSs, Répétitions écrites sur le droit public et administratif, 4° éd., 1867.

Ducroce s’exprime de semblable façon dans son Cours de Droit administratif. Ducroca, Cours de droit administratif, 2° éd. 1863, p. 67, 68.

(1) En 1771, Cucnor construit un fardier à vapeur mais il faut attendre 1891 pour que PANHARD et Levassor montent le moteur à explosion Daimler sur un châssis routier. L'automobile est née et va progresser dès lors rapidement.

Sous-SECTION I SOLUTIONS DE LA LOI DU 5 AVRIL 1884

A. — Le principe. — Les fonctions de police municipale sont propres au pouvoir municipal.

Au regard de l’organisation de la police administrative, et à la veille des discussions parlementaires, de quoi s'agit-il ? Sans doute de fixer ou de confirmer le domaine de la police municipale. Mais encore. Reprenons la question en nous attachant à ses aspects les plus généraux.

La police administrative doit assurer l’ordre public, (tranquillité, sécurité, salubrité) localement et sur l’ensemble du territoire. Pour y parvenir, elle devra se pencher à la fois sur des problèmes à résonance étendue et sur d’autres moins importants et teintés d’un particularisme local. À eux tous ils constitueront sa matière ; précisément le problème de la police municipale n’est pas autre chose que le problème du partage de cette matière. Les modalités de ce partage pourront-elles se négocier librement comme les obligations d’un contrat, ou seront-elles comme imposées par des règles naturelles impératives ? Il est bien considéré, en effet, que ce qui appartiendra à la police générale d'Etat n’appartiendra pas à la police municipale, car nous admettons qu’il ne peut y avoir, en matière de police générale que deux parties prenantes : le maire et les autorités gouvernementales ou leurs représentants (1). Du moins l’organisation administrative est telle qu’elle ne laisse pas place à d’autres alternatives.

La discussion de la loi de 1884 va donc être influencée par une double préoccupation de la part de nombreux parlementaires : permettre au pouvoir municipal de se tailler la part du lion dans ce partage et se garantir contre sa violation par l’affirmation d’un critère de distinction. On le trouvera dans une différence de nature entre les matières de la compétence du pouvoir municipal et celles de la compétence de l'Etat.

Les articles de la loi qui vont répondre le plus directement à ces premières préoccupations sont les articles 91 et 92 (2). Dans le premier cas, le maire sera placé seulement sous la surveillance de l’administration supérieure, il administrera « jure proprio ». Au contraire, en tant que délégué du pouvoir central, il sera soumis aux ordres de ses supérieurs hiérarchiques. Les mots « sous l'autorité de l’administration supérieure » indiquent que si le maire n’exécute pas les lois et réglements ou les mesures de sûreté générale, ou bien s’il ne remplit pas les fonctions que certaines lois spéciales et des dispositions particulières lui attribuent, le préfet aura le droit d'intervenir, puisque c’est comme agent du pouvoir central, et

(1) Sous l’empire de la Constitution de 1875, le Président de la République et les préfets. Au sujet du partage des matières entre police générale et municipale, BATBIE écrit dans son Précis du Cours de droit public et administratif, p. 120 et 121 : Mais à quoi reconnaîtrons-nous la ligne divisoire des deux polices ? Si nous voulions la déterminer «a priori, la difficulté serait à peu près insoluble ; mais la loi des 16-24 août 1790, titre XI, ayant énuméré les objets qui ressortissent de la police municipale, et l’énumération que cette loi contient étant limitative, nous en pourrons conclure que tout ce qui n'y seru pas compris dépend de la police générale et du préfet, à moins que des dispositions expresses ne l’aient attribué à une autre autorité. Nous chercherons donc à savoir d’abord l'étendue et la portée de la police municipale, afin de fixer, par induction, celle de la police générale, en appliquant la maxime : « Inclusione unius fit exclusio alterius ».

(2) L. du 5 ayril 1884 - art. 91. — Le maire est chargé, sous la surveillance de l’administration supérieure, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l’autorité supérieure qui y sont relatifs.

Loi du 5 avril 1884 - art. 92. — Le maire est chargé, sous l'autorité de l’administration supérieure :

1° de la publication et de l'exécution des lois et règlements ;

2° de l’exécution des mesures de sécurité générale ;

3° des fonctions spéciales qui lui sont attribuées par les lois.

par conséquent comme agent du préfet (représentant direct du pouvoir central), que le maire est investi du droit de remplir ces fonctions. (1)

Ces articles 91 et 92 qui reconnaissent le partage de la police administrative générale ne font d’ailleurs que reprendre les articles 9 et 10 de la loi du 18 juillet 1837. On admet par là même et avec eux que les fonctions de police municipale sont propres au pouvoir municipal, comme Pavait proclamé la loi du 14 décembre 1789, articles 49 et 50 et non des fonctions déléguées (2).

Avec le mouvement d'idées que nous avons signalé, il eut été étonnant que le législateur fit machine arrière pour discuter sérieusement, non seulement le mérite du maintien de l’ordre public par l’organisation d’un pouvoir de police dans le cadre de la commune, mais encore le droit pour ces mêmes communes de l’exercer librement dans le respect des lois.

La jurisprudence avait d’ailleurs déjà marqué les limites d’intervention des autorités supérieures. Prenant appui sur l’article 9 de la loi du 18 juillet 1837, qui place les maires sous l’autorité des préfets en ce qui concerne les mesures de sûreté générale, elle avait d’abord, et c’était normal, reconnu que le droit conféré au maire de régler la police municipale ne

faisait pas obstacle à ce que le préfet prîit des mesures de police dans l'intérêt de la sûreté générale. (3) DucrocQ aboutissait à la même solution à partir de l’article 3 de la loi du 28 pluviose an VIII stipulant que le préfet serait seul chargé de l’administration dans le département, c’est-à-dire lui reconnaissant une compétence générale sous les seules limites particulières définies par les dispositions législatives ou réglementaires. (4) Celuici n’était donc investi du droit de prendre des arrêtés que pour « les besoins particuliers du département ». Il ne pouvait en être cependant ainsi, précisait ensuite la jurisprudence, que sous la condition que ces arrêtés soient également applicables dans toutes les communes du département.

Un premier point paraît donc acquis au moment où commencent les discussions de la loi du 5 avril 1884. On admet que le partage de la police administrative générale se fait naturellement, le maire prenant la part qui lui revient de droit, celle des autres autorités étant par là même délimitée.

Ce système, qui consacre le très fort mouvement doctrinal que nous avons vu, n'aurait pas nécessité qu’on lui apportât des tempéraments si l’on avait été sûr que toutes les autorités de police puissent l’appliquer sans défaillances. L'expérience cependant incitait à quelque prudence en cette matière. Il ne faut donc pas s’étonner si deux articles de la loi municipale de 1884, les articles 85 et 99, ont été consacrés aux mesures que pourraient appeler un fonctionnement incorrect, dans le cadre communal, des dispositions des articles 91 et 92 déjà cités.

(1) Répertoire Pratique Dalloz, v° Commune, n° 707.

(2) Loi du 14 décembre 1789, art. 49 : Les corps municipaux auront deux espèces de fonctions à remplir : les unes propres au pouvoir municipal, les autres propres à l’administration générale de l'Etat et déléguées par elle aux municipalités. + F

Art. 50: Les fonctions propres au pouvoir municipal, sous la surveillance et l’inspection des assemblées administratives, sont. de faire jouir les habitants des avantages d'une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité dans les rues, lieux et édifices publics.

(8) Cr. 12 sept. 1845, D.P. 45. 1.383 ; 23 sept. 1853, motifs, D.P. 54.5.347 ; 27 janvier 1954, motifs, D.P. 54.1.134 ; 28 août 1858, D.P. 58-1.473 ; 28 juin 1861, D.P. 61.5.36 ; 18 août 1862, D.P. 63.1.56 ; 6 nov. 1863, D.P. 63.5.41 ; 27 janv. 1866, D.P. 66.1.367.368 ; 14 déc. 1867, D.P. 68 ; 1.285 ; 16 juill. 1870 ; D.P. 71.1.187; £ Jurisprudence citée au Répertoire Pratique Dalloz, v° commune n° 923.

(4) Ducroce, Cours de Droit administratif, op. cit. p. 38.39.

B. — Une atténuation au principe : les pouvoirs de substitution d'action du

préfet.

L'article 85 de la loi reprend presque textuellement le texte de l’article 15 de la précédente loi municipale du 18 juillet 1837 (1). Sa lecture pourrait faire penser à une première exception à l'indépendance des maires dans l'exercice de leurs fonctions propres. Il ne s’agit cependant, nous allons le voir tout de suite, que d’une exception qui ne touche pas le pouvoir réglementaire de police.

Dans un premier système adopté par Ducroca (2) et confirmé, semblet-il, par la jurisprudence (3), on considère que l’article 85 s’applique aux mesures de sûreté générale visées par l’article 92. Or ces mesures de sûreté générale étant, par définition même, de la compétence de l’administration supérieure, le maire n’intervenant que comme organe prêté à l'Etat par la commune, aucune atteinte n’était portée à leur pouvoir. Par contre, le préfet, qui tenait déjà de la jurisprudence le droit de réglementer pour assurer la satisfaction des besoins particuliers du département, puisait dans ce texte la faculté de se substituer à un maire réfractaire et hostile à l'application d’une mesure de sûreté générale. Et, si l’on n’admet pas que le contrôle hiérarchique comporte, en principe, le pouvoir de substitution, ce texte avait le mérite de l’autoriser. (4) L’exposé des motifs du projet de loi, déposé à la Chambre des Députés le 27 janvier 1836, avait signalé les inconvénients et les difficultés de triompher de la résistance des maires par une destitution. Ainsi l’administration, avant 1837, était quelquefois forcée de tolérer l’inexécution des lois.

Mais ce n’est pas ce système qui a prévalu et avec juste raison, si l’on tient compte de l’opinion de M. VIVIEN, rapporteur de la loi de 1837, sur la portée de l’article 15 devenu l’article 85 de la loi de 1884. Selon lui, cet article ne vise que « les actes formels, précisément exigés par la loi ». Les débats parlementaires de 1884 ne peuvent laisser aucun doute car, à leur occasion, on s’est vraiment attaché à éviter toute erreur d’interprétation. M. Emile LENOEL s’exprime ainsi au Sénat à la séance du 10 février 1884 : Et comme sur l’article 15 de la loi de 1837... comme à propos de cet article il pouvait s’élever un doute dans la pensée, comme on pouvait se demander si cet article 15, qui donnait le droit au préfet de procéder par lui-même ou par un délégué aux actes qui sont imposés par la loi, ne concédait pas au préfet le droit de procéder aussi par lui-même ou par un délégué, lorsqu'il s’agit des attributions règlementaires de police municipale, pour qu’il n’y ait pas d’erreur, le savant rapporteur s'exprime ainsi : Il faut que le préfet ne soit admis à user du droit que le projet lui confère que pour les actes formels, précisément exigés par la loi, et qu’à l’aide de ce droit, il ne puisse pas annuler l'autorité municipale ; pour prévenir toute incertitude, nous avons effacé de l’article tous les mots qui présentaient une signification vague et nous limitons le droit du préfet aux seuls cas où le maire a refusé ou négligé de faire un acte prescrit par

(1) Loi du 5 avril 1884 - art. 85 : Dans le cas où le maire refuserait ou négligerait de faire un des actes qui lui sont prescrits par ia loi, le préfet peut, après l’en avoir requis, y procéder d'office par lui-même ou par un délégué spécial.

a DUÉAPEA pes Ci. pu72

3) C. de cass. Chambres Réunies, 3 avril 1867, D.P. 1867, I. p. 145 cit La loi municipale, 11° éd., 1952, p. 800. née FU ee

(4) Duez ET DEBEYRE, op. cit. n° 42 et note I (Cons. d’Et. 28 oct. 1949 Yasri D. 1950 303, note J.G.) : L'attribution aux autorités régionales ou locales de pouvoirs de décision décharge d'autant les administrations centrales, qui dans notre pays retiennent par devers elles une part excessive des affaires. Le juge n'a pas le droit de réuure la décentralisation administrative déjà trop fragmentaire. Si donc on peut adinetuie qu'une autorité supérieure ajoute sa décision à celle de l’agent régulièrement compétent à un degré moins élevé de la hiérarchie. ; il ne saurait, en revanche, valider à ucte du supérieur qui, se substituant entièrement à son subordonné, exerce tout le pouvoir de décision, ne laissant plus au subordonné qu’un rôle consultatif. J.G.

la loi. Le savant rapporteur cité par M. LENOEL n’est autre, on l’a deviné, que M. VIVIEN (1). Ces déclarations vont conduire d’abord DucrocQ à abandonner son premier système et à se faire le défenseur de la limitation de la portée de l’article 85 aux seuls actes formellement prescrits par la loi. (2) Il pourra s’agir par exemple, de la rédaction des actes de l’état-civil, de l’établissement des listes électorales, etc. Surtout, il n’y aura plus à distinguer, à ce point de vue, entre les fonctions propres au pouvoir municipal et celles déléguées au maire comme agent du pouvoir central. L’intervention du préfet sera justifiée, que le maire soit soumis, en ce qui concerne l’acte considéré, à l’autorité de l’administration supérieure (art. 92) ou qu’il le soit seulement à sa surveillance (art. 91). Mais elle n’embrassera pas les actes réglementaires généraux. Une absence de règlement municipal utile ne saurait, en effet, constituer cet acte formel, précisément exigé par la loi, qui est la condition de l’application de l’article 85 de la loi (3).

Ainsi, si l’action du préfet se fait sentir dans le cadre communal, ce ne sera pas au prix d’une atténuation de la règle du partage en matière d'exercice du pouvoir de police. Seuls seront touchés des actes d’administration communale, des actes de gestion de la fortune communale, le pouvoir de police municipale restant intact.

L'article 99 va-t-il être aussi respectueux vis-à-vis de ce pouvoir ? (4) Le tumulte parlementaire qui accompagna son introduction dans la loi, la faible majorité qu’il recueillit (252 voix contre 244) — et grâce encore à des apaisements officiels — nous indiquent déjà que les soupçons les plus vigoureux furent entretenus sur son compte. Si l’on veut voir d’ailleurs les choses d’un peu plus prés, on se rend compte qu’il aurait pu difficilement en être autrement. Justifions-nous avant de poursuivre.

L'article 9 de la loi du 18 juillet 1837, qui plaçait les maires sous l’autorité des préfets pour l’exercice des mesures de sûreté générale et qui

allait devenir l’article 92 de la loi du 5 avril 1884, maintenait ces mesures dans le champ de l’activité préfectorale. La jurisprudence l’avait affirmé à plusieurs reprises ; elle avait aussi fort opportunément précisé que les mesures de sûreté générale n'étaient pas seulement les mesures qui intéressaient au point de vue politique la sûreté de l'Etat, mais encore celles qui, à un point de vue plus général, intéressaient la sûreté des habitants du département (5).

(1) J.0., débats, 1884, séance du 10 février, p. 314,

MorGanD invoque, à tort semble-t-il, dans sa onzième édition l’opinion de M. VIvVIEN à l’appui de la thèse qui étend la portée de l’article 85 aux actes dont le maire est chargé sous l’autorité de l’administration supérieure.

(2) Ducrocao, Etudes sur la loi municipale du 5 avril 1884, p. 39 et s.

(3) Crim. 27 janvier 1854, D.P. 54, I, 34 : La Cour... Altendu que les préfets tiennent, il est vrai de l’art. 15 de la loi du 18 juillet 1837, dans le cas où le maire refuserait ou négligerait de faire un des actes prescrits par la loi, après l’en avoir requis, le arout d'y procéder d'office par eux-mêmes ou par un délégué spécial ; mais que cette disposition, d’oprès son texte et son esprit, ne s'applique qu'aux actes administrati]s et non aux acies du pouvoir réglementaire.

(4) L. du 5 avril 1884, art. 99 (dans sa rédaction primitive) : Les pouvoirs qui appartiennent au maire en vertu de l’article 97 ne font pas obstacle au droit du préfet de prendre, pour toutes les communes du département ou pour plusieurs d’entre elles, et dans le cas où il n’y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques.

Ce droit ne pourra être exercé par le préfet à l’égard d’une seule commune, qu'après une mise en demeure au maire restée sans résultat.

(5) Crim. 6 juillet 1867, D.P. 1868, 1,284 : La Cour...

Attendu que ce règlement préfectoral est légal et obligatoire ;

Attendu, en effet, que si les attributions générales qui étaient confiées aux Préfets par la législation antérieure en matière de réglementation de police ont été modifiées et restreintes par la loi du 18 juillet 1837 ; si les maires sont aujourd’hui exclusivement chargés, par les art. 10 et 11 de cette loi, de prendre, dans leurs communes respectives, des arrêtés à l’effet d’ordonner les mesures locales sur les objets conjies à teur vigilance et à leur autorité par les lois, et notamment pur celle des 16-24 uoùt 1790, tit. 11, art. 3 et si les préfets n’ont plus que le droit d'approuver ou d'annuler ces arrêtés, ou d'en suspendre l’exécution, sans pouvoir ni les modifier ni se substituer au lieu et

D'autre part, l’article 85 organisait plus spécialement un pouvoir de substitution au profit du préfet dans tous les cas où l’inaction d’un maire s’exerçait à l'encontre des actes formels précisément exigés par la loi. Ces actes formels pouvaient être propres ou non au pouvoir municipal, ils ne comprenaient pas, toutefois, les actes portant règlements généraux.

Si le besoin d’un article nouveau se faisait sentir relativement à l'organisation du pouvoir réglementaire de police dans le cadre local, ce ne pouvait être assurément que pour toucher des actes qui ne l’étaient pas déjà par les articles existants.

Et ces actes, on le voit bien, sont les règlements de police municipaux, soutiennent des auteurs comme DUCROCQ dans ses « Etudes sur la loi municipale » (1). Selon lui rien n’est changé d’ailleurs au pouvoir réglementaire des préfets qui seront toujours tenus de réglementer pour le département tout entier. Mais par contre, ils seront investis par cet article d’un pouvoir nouveau, du pouvoir propre de faire des règlements municipaux pour une ou plusieurs communes. Pour user d’une terminologie en usage en droit administratif moderne, le règlement sera matériellement municipal même si du point de vue formel il s’identifie à un règlement se rapportant à des mesures de sûreté générale. Il s’agirait d’un pouvoir spécifique, différent du pouvoir des préfets de faire des règlements départementaux dans la sphère normale de leurs anciennes attributions. N'est-ce pas pour cela, pense DucrocCQ, qu’il est précisé qu’il n’est que subsidiaire : dans tous les cas où il n’y aurait pas été pourvu par les autorités municipales. (art. 99)

Cette argumentation, dont les assises paraissent déjà solides, peut aisément se fortifier par l’histoire de la rédaction de l’article 99 lui-même et la comparaison de son texte définitif avec celui de l’article 97 qui définit le domaine de la police municipale. Il est assez piquant, à ce sujet, de rappeler que l’article 99 était absent dans le projet voté en première délibération par la Chambre des Députés. Il y fut introduit par la suite et voté sans discussion à la seconde délibération dans une forme qui donnait au préfet, en cas de refus ou de négligence des maires, le droit de pourvoir, soit par des arrêtés individuels, soit par des règlements applicables à toutes les communes du département ou à plusieurs de ces communes, aux mesures exigées par une bonne police municipale ou rurale. Cette première rédaction fit rejeter l’article 99 par le Sénat le 12 février 1884. On comprendra pourquoi maintenant sa nouvelle rédaction fut si débattue, dès lors qu’il était possible de soupçonner le gouvernement de n'être pas animé d’intentions parfaitement pures.

Et il n’est pas jusqu’à la rédaction définitive de l’article 99 qui ne serve à la démonstration soutenue par DucrocQ. On y voit, en effet, une identité de termes bien troublante avec ceux de l’article 97. Tandis que le premier affirme sa portée sur les mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques, le second fait du bon ordre, de la sûreté et de la salubrité publiques l’objet de la police municipale.

Malgré l’apparente logique de ce premier système, ce n’est pas lui qui allait prévaloir et, si l’on allait s’orienter vers des solutions qui n’en seraient pas très éloignées, c’est par d’autres voies. En effet, si ses inten-

place des maires, la loi du 18 juillet 1837 confie aux préfets des attributions différentes lorsqu'il s’agit de mesures de sûreté générale ; — Qu’à leur égard, l’art. 9 de cette loi place les maires sous l'autorité du préfet, d’où il résulte virtuellement pour le préfet, entre les mains de qui l’autorité se trouve alors concentrée, le droit d'agir personnellement et directement en cette matière par des arrêtés de police pris pour tout le département ; — Que par ces expressions mesures de sûreté générale, l’art. 9 ne res par seulement ponenrs qui intéressent, au point de vue politique, la sûreté e l'Etat, mais encore celles qui, à un point de vue pl né À a ep FER EE p plus général, intéressent la sûreté

(1) Ducroca, op. cit. p. 71 et s.

tions étaient aussi mauvaises que certains l’avaient dit, le gouvernement avait dû consentir, sous les assauts de ses adversaires, à des sacrifices sur la portée de l’art. 94, ou bien alors préciser celle-ci de telle sorte qu’il n’y ait plus matière à discussion. Il faut convenir que certaines déclarations, lors des débats, apportent plus de lumière que le texte même de l’article incriminé. Il en est ainsi de celles du Ministre de l’Intérieur, WALDECK-ROUSSEAU, à la séance du 7 mars au Sénat, qui affirment que le préfet ne pourra prendre des arrêtés applicables dans les communes qu’à la condition qu’il s’agisse, non pas d’un intérêt communal, non pas d’un intérêt purement local, mais d’un intérêt de sûreté, de salubrité publiques. Et pour plus de précision encore, le ministre ajoute : je répète donc, cela est décisif, que l’art. 99 n’innove pas plus en matière de tutelle que les art. 90 et 91 n’ont innové en matière d’attributions.

L'article fut ainsi adopté par le Sénat, mais lorsqu'il revint à la Chambre des Députés, la bataille n’était pas terminée et M. GOBLET manifesta vigoureusement ses préférences pour que les apaisements nécessaires aux défenseurs du pouvoir municipal soient donnés par le texte même de l’article 99. Il proposa en conséquence, de remplacer dans cet article « toutes mesures relatives à la sûreté et à la salubrité publiques » par toutes mesures relatives à la sûreté et à la salubrité générales. En effet, disait-il, la tranquillité et la salubrité publiques peuvent s'appliquer à une seule commune. Le texte proposé est donc dangereux, parce que permettant au préfet d'intervenir dans une matière municipale, par la confusion du pouvoir municipal et du pouvoir central. Après les explications du rapporteur M. DRrEyrFus, l’amendement GOBLET fut repoussé par 252 voix, contre 244. Ces explications n’apportaient pas, cependant, d’éléments nouveaux, M. DREYFUS paraissant s’être limité à contester surtout l’amendement GoBLE1 comme inutile.

Quoiqu'il en soit, et sur la base des enseignements que l’on pouvait précisément retirer des débats, l’accord allait se faire, par la suite, sur une sorte de compromis ; car il serait faux de prétendre que l’article 99 n’a rien apporté de nouveau.

En ce qui concerne les mesures de sûreté et de salubrité générales au sens de l’arrêté du 6 juillet 1867, rien n’était changé, bien entendu, au pouvoir du préfet de les prendre, pour son département, en vertu de ses pouvoirs propres. Mais il s’agit ici, comme le marque nettement le Nouveau Répertoire DALLOZ (1) : non pas des règlements sur les mesures de police générales que le préfet peut faire pour tout son département, soit en vertu de lois générales telle que celle du 22 déc. 1789, soit en vertu de lois spéciales, telles que les lois sur la chasse, sur la pêche, sur les chemins de fer, sur le roulage, etc., mais de règlements sur des matières ressortissant par leur nature à la police municipale. À cette première catégorie d’actes, où rentrent les mesures de police générales, l’article 99 va maintenant en ajouter une seconde, constituée par des mesures de tranquillité, de sûreté et de salubrité qui se caractériseront d’abord par un intérêt public et ensuite par une sphère d’application plus restreinte que le département et pouvant même se limiter au territoire d’une seule commune.

Surtout, il ne sera pas nécessaire que l'intérêt des mesures qui seront prises dans une ou plusieurs communes s’étende à toutes les communes du département. La circulaire ministérielle du 15 mai 1884 pour l’application de l’article 99 semblait exiger, au moins par l’exemple qu’elle citait, que la mesure prise par le préfet, bien que s’appliquant à une seule commune, intéressât les communes voisines (2). L'exemple cité est, en effet, celui

{1) Nouveau Répertoire de Droit Dalloz, V° Commune, n° 74. (2) Bulletin Officiel du Ministère de l'Intérieur, 1884, circulaire n° 469 du 15 mai, p. 264.

d’une mare dont les émanations peuvent présenter un danger pour les habitants des localités voisines. Cette circulaire est inspirée d’une grande sagesse et sans doute d’un opportunisme politique de circonstance pour prévenir des excès de zèle regrettables dans le maniement de l’article 99 (1). Il fallait aller doucement mais nous pensons cependant que la loi, sans qu’il soit besoin d’infirmer ses intentions modérées, donne également au préfet le droit de prendre des mesures de police qu’exige même lintérêt d’une seule commune, lorsque cet intérêt est un intérêt d’ordre, de salubrité et de sécurité publiques. L. MoRGAND, dans sa 10° édition, cite un arrêt du Conseil d'Etat du 19 juillet 1918 dans ce sens. (2) Il est dit dans un des considérants que le préfet tient de l’art. 99 le droit de prendre luimême, pour une seule commune, les mesures nécessaires au maintien de la salubrité, de la sécurité et de la tranquillité publiques, après mise en demeure restée sans effet.

On pourrait penser, avec ce système, qu’il en est fait de l’indépendance traditionnelle du pouvoir de police des maires, malgré les affirmations solennelles du Ministre de l’Intérieur, au Sénat, citées tout à l’heure. Faut-il admettre encore qu’il existera des mesures d’intérét communal ou d’un intérêt purement local, qu’il faudra ranger au nombre des attributions, appartenant en propre, sans doute, mais aussi sans partage, au pouvoir municipal. C’est dans ce sens qu’on a voulu interpréter un arrêt de la Cour de Cassation du 25 mars 1897 (3). Le Conseil d'Etat par un important arrêt du 29 juin 1928 (4) donne, nous semble-t-il, une réponse bien plus satisfaisante. Dans ses conclusions, M. le Commissaire du Gouvernement Latournerie rejetait le système que Ducrocq avait autrefois soutenu : La seule extension que le Parlement ait consentie à cette époque au pouvoir réglementaire du préfet ne porte donc d’après nous, ni sur la nature ni sur l’objet de ce pouvoir, dont le préfet continue à n'être investi que pour assurer la protection de l’intérêt général, mais sur l’étendue des circonstances dans lesquelles il peut s’exercer. I] poursuit peu après : — 11 suffit pour que le préfet ait compétence pour intervenir que cet intérêt soit général quant à sa nature alors même qu’il n’appelle que des mesures spéciales quant au territoire qu’elles doivent régir. Sa conclusion paraît aboutir à cet équilibre si difficile à trouver et parfois même à concevoir : — Sans doute la ligne de démarcation entre l'intérêt général et l’intérêt seulement communal, qui n’est pas tracée par la loi, peut être bien souvent, en fait, indiscernable. Et la corrélation qui de façon courante rapproche ces deux intérêts peut aller jusqu'à la confusion. Mais même si sur la plupart des points l’objet de la police générale et celui de la police municipale se recouvrent et s’identifient, ces polices ne s’en exercent pas moins au nom de principes différents et en vertu de prescriptions distinctes. L’art. 99 n’a pas ce sens que tout ce que le maire peut édicter dans sa commune, le préfet peut l’édicter dans son département, mais bien que ce que le préfet peut faire dans son département, il peut le faire dans une seule commune au cas où la carence du maire,

dans ses attributions parallèles, exige son intervention dans un ressort même strictement communal.

C’est aussi pourquoi nous hésitons à suivre, à ce sujet, les auteurs qui soutiennent que la loi de 1884 permet de considérer que désormais la tranquillité, la salubrité et la sécurité constituent un domaine commun à l’action

(1) G. LE BRETON considère dans sa thèse que la circulaire du 15 mai 1884 donne

l’interprétation exacte de l’art. 99 (Du pouvoir réglementaire des préfets, thèse, Caen, 1900).

(2) MorGanDp, La loi municipale, 10° éd. 1923, note 3 sous le n° 1124.

(3) Crim. 25 mars 1897, D.P. 98, I, 64. V. notamment Répertoire Pratique Dalloz, Vo Commune, n° 931.

(4)” Cons "Et.129 juin 1928; D:P.1929,*3,13.

du préfet et du maire (1). Nous inclinons à penser, au contraire, que les autorités gouvernementales après avoir souhaité des assouplissements au système rigoureux consacré sous l’empire de la législation de 1837, peutêtres comme on l’a dit, pour prix du rachat de l'élection des maires par les conseils municipaux, se sont par la suite prudemment gardées de porter atteinte aux principes sur lesquels il reposait. Seules les matières qui se coloreront d’un intérêt public suffisant pourront justifier l'intervention préfectorale. Les autres en seront exclues et pour elles le maire conservera l'initiative absolue dans l’exercice du pouvoir réglementaire. Rappelant la condition de la mise en demeure édictée alors par le dernier paragraphe de l'art. 99, la circulaire du 15 mai 1884, ajoute : Vous ne perdrez pas de vue, Monsieur le Préfet, cette condition. Le législateur l’a édictée par un vif désir de restreindre le moins possible les attributions de l'autorité municipale.

M. P.-H. TEITGEN à peut-être raison lorsqu'il affirme l’impossibilité de distinction d’un intérêt de salubrité, de sécurité ou de tranquillité publique, d’un intérêt communal, purement local et par là même, par conséquent, l'application sans limite de l’art. 99. Nous répugnons un peu pourtant à cette affirmation théorique qui fera échec aux possibilités d’une application souple de l’art. 99, en faisant jouer précisément le critère d’intérêt public. Car suivant ce que l’on mettra dans ce critère, l’art. 99 sera d’application générale ou limitée. De même qu’il est admis par M. BERTHELEMY (2) qu'il existe des matières dont la réglementation n’intéresse que la commune, pourquoi ne pas admettre que, parmi celles-ci, il peut justement en exister ne présentant qu’un intérêt local, subtilement différent si l’on veut, de l’intérêt public, condition de l’application de l’art. 99. Au fond l’application de cet art. 99 à une ou plusieurs communes sera beaucoup plus fonction de l'intelligence administrative du préfet que de la référence à un intérêt formel et rigoureux, impossible à définir clairement.