SOUS-SECTION II EXAMEN CRITIQUE ET CONCLUSION

Au terme de ces développements, ce qu’il faut affirmer cependant, c’est que les grands principes sont saufs, bien .que la discussion nous ait conduit parfois à évoluer dans des zones fortement ombrées, où tout repose sur des nuances imperceptibles.

Lorsque nous nous sommes posé la question de la nature de la police municipale, nous avons été amené à constater qu’elle avait été conçue comme une attribution propre du pouvoir municipal. Les solutions positives de la loi ne laissent aucun doute à ce sujet. Cependant si le législateur, dès 1790, avait confirmé ce qu’enseignaient les auteurs, il s’était, à bon droit, préoccupé d'organiser la « surveillance » de l'exercice de ce pouvoir de

(1) Ainsi par exemple MorGanD dans sa 6° édition, 1902, n° 1121. TEE

P.H. Terrcex n’admet pas qu’il soit possible de distinguer les matières qui justiferaient l’application de l’art. 99 de celles qui en seraient exclues. La police municipale, thèse Nancy, 1934, p. 202 et s. — F. Moreau avait déjà adopté la même position. Le règlement administratif: 1902, p. 416 ets. pd |

F. AzquiER dans sa thèse, Le pouvoir de substitution du préfet au maire, Toulouse 1906, reprend l’opinion de DucrocQ sur l’étendue du pouvoir du préfet dans l'application de l’art. 99, p. 85 et 86. ;

Le Répertoire Pratique Dalloz paraît, par contre, confirmer le système basé sur les travaux préparatoires de la loi, V° commune, n° 931.

(2) BERTHÉLÉMY, Traité élémentaire de Droit administratif, 3° éd. 1905, p. 205.

police. L'art. 99 après l’art. 95 (1) n’a pas d’autre but que de préciser les modalités d’action d’un des attributs de cette « surveillance » : le pouvoir de substitution. Et s’il est vrai, dans un sens, de considérer qu’il a restreint l'indépendance d’exercice du pouvoir de police municipale, il est aussi, par le fait même de son existence, la preuve que le maire n’est pas hiérarchiquement subordonné au préfet. De fait en cette matière la responsabilité des actes accomplis par le maire incombe à la commune.

Pourquoi, enfin, fut-il si difficile de voir se former sur l’art. 99 une opinion commune. Car il y a bien, tout de même, des différences entre le système de Ducrocq qui veut donner au préfet le pouvoir particulier et supplémentaire de faire des règlements municipaux et celui dont on affirme qu’il ne conduit qu’à des règlements préfectoraux. On ne peut pas, à ce sujet, ne pas être vivement frappé par l’absence, chez tous ceux qui se sont adonnés à l’étude de l’organisation municipale, de toute argumentation à partir de la tutelle administrative. Nous sommes persuadé qu’elle aurait aidé à la découverte d'idées directrices qui paraissent avoir fait souvent défaut. Nous allons essayer en quelques propositions de montrer comment la notion de tutelle aurait pu intervenir utilement :

— C'est l'Etat souverain (2) dans l’ordre juridique qui attribue la personnalité de droit public aux collectivités qui lui paraissent se manifester avec suffisamment de force. On dit alors que l’Etat fait de la décentralisation.

— La caractéristique de la décentralisation est la reconnaissance de l'indépendance de l’autorité décentralisée. Cette indépendance n’aura de

sens que si les concessions de l’Etat portent sur le pouvoir réglementaire ‘3).

— L'indépendance attribuée aux personnes de droit public n’est pas exclusive d’un droit de contrôle de l'Etat. La commune comme d’ailleurs le département, en devenant des personnes, ne cessent pas d’être des subdivisions de l’Etat.

Or, que s'est-il passé ? Le législateur, porté par le courant d’opinion qui voyait l’existence des communes comme une exigence du droit naturel, les a placées à la base de l’organisation administrative. Mais avec raison, il n’a pas oublié qu'il devait, pour la sauvegarde de ses intérêts, organiser une surveillance des actes dont l’accomplissement lui échappait désormais. La tutelle répond donc à des préoccupations supérieures qui vont lui donner une marque noble. S'il faut user d’une définition, nous emprunterons celle de Maspetiol et Laroque qui voient dans la tutelle l’ensemble des pouvoirs limités accordés par la loi à une autorité supérieure sur les agents décentralisés et sur leurs actes dans un but de protection de l’intérêt général (4).

Ne nous battons pas à nouveau sur le mot général, mais retenons plus utilement que la tutelle n’est ni l’instrument du supérieur hiérarchique ni une arme donnée à l’autorité supérieure pour pénétrer systématiquement

(1) Loi du 5 avril 1884, art. 95 — (texte actuel) : Les arrétés pris par le maire sont immédiatement adressés au sous-préfet ou, dans l'arrondissement du chef-lieu du département au préfet.

Le préfet peut les annuler ou en suspendre l'exécution. Ceux de ces arrêtés qui portent règlement permanent ne sont exécutoires qu’un mois après la remise de l’ampliation constatée par les récépissés délivrés par le sous-préfet ou le préfet.

En cas d'urgence, le sous-préfet ou le préfet peut en autoriser l'exécution immédiate (Art. 47, D.L. 5 nov. 1926).

(2) Dans la Constitution de 1946 la souveraineté nationale appartient au peupie français qui l’exerce, en matière constitutionnelle, par le vote de ses représentants et par le référendum et, en toutes autres matières, par ses députés à l’Assemblée nationale, élus au suffrage universel, égal, direct et secret (art. 3 de la Constitution). V. aussi MAsPETIOL ET LAROQUE. La tutelle administrative, 1930, p 36 et s.

(3) V.F. MorEAU, op. cit. p. 24.

(4) MASPETIOL ET LAROQUE, op. cit.,

Fa 15h p. 10 ; voir également DuEz Er DEBEYRE, op. cit. p. 0Ÿ, n° .

et intimement la vie locale; elle n’est pas le bon plaisir du supérieur qui

devra toujours prendre garde d’asseoir son exercice sur un intérêt général ou un intérêt public suffisant.

.. Ces considérations, si elles étaient intervenues plus vivement dans les discussions sur l’organisation du pouvoir municipal, étaient-elles de nature, au moins, à assouplir certaines positions ? Nous le pensons sincèrement. Souvent elles auraient constitué le grain de sable qui aurait bloqué le raisonnement apparemment le plus logique et nous avons en vue notamment celui développé par Ducroce. En effet, pour persister dans son affirmation que l’art. 99 permettait désormais au préfet de faire, à défaut de maire, un règlement municipal sur des matières municipales, il aurait bien fallu qu'il sortit du cadre de la tutelle. Sinon en posant un principe aussi absolu DucrocQ admettait, par là même, l’exercice sans limites des pouvoirs de tutelle, ce qui nous paraît excessif. Nous nous rappelons que la question n'avait pu se poser avant, puisque aucun texte analogue à celui de l’art. 99 n'existait dans la loi du 18 juillet 1837 et que les attributs de la tutelle sont seuls ceux fixés par la loi. Avant 1884 c'était l’art. 11 de la loi du 18 juillet 1837 qui l’organisait (1).

Il n’est pas, il faut bien l’avouer, jusqu’à la querelle sur l’étendue du pouvoir de substitution de l’art. 99 qui n’ait pu recevoir une réponse satisfaisante par le jeu de la tutelle. Il eût été inutile de rechercher des positions catégoriques. En effet, l’art. 99 n’opère que dans le cadre de la tutelle, ce qui revient à dire que seuls seront touchés les actes qui en justifieront l’exercice. Ce pourra être la totalité, c’est possible, mais ce résultat sera obtenu autrement que par l’application d’une sorte de règle mathématique. Il pourra aussi en être différemment sans que la signification de l’art. 99 soit bouleversée. Car enfin, s’il est bien, studieusement, de se pencher sur des textes pour leur faire rendre « leur » vérité, in abstracto, il serait naïf de penser que la vie administrative qu’ils régissent sera à son tour sans influence sur eux. Or personne ne peut contester que la tutelle administrative est fréquemment maniée par des préoccupations politiques. Nous pensons que cette indication doit ouvrir des horizons suffisants pour l’intelligence de l’art. 99 après ce qui vient d’en être dit. C’est pourquoi nous n’avons pas hésité à avouer notre répugnance aux réponses que l’on s’efforçait de donner à ce problème « en théorie ».

Enfin il faut convenir que l'affirmation des auteurs que les règlements faits en application de l’art. 99 sont des règlements préfectoraux engageant la responsabilité de l'Etat, paraît mieux cadrer avec le système de la tutelle. On est fondé à y rechercher la confirmation que, bien que statuant sur une matière municipale, le préfet n’est intervenu qu’en raison d’un intérêt public affirmé.

A la vérité, cependant, cette question de la nature des règlements pris en application de l’art. 99 est controversée. Si le Répertoire Pratique Dalloz est affirmatif, il ne cite pas autrement, si ce n’est par une référence à F. MoREaAU, les raisons de son choix (2). Le Juris-Classeur administratif se prononce dans le même sens (3). Le Conseil d'Etat, quant à lui, parle d’arrêtés de police municipale dans deux arrêts fort connus (maire de Néris

(1) L. du 18 juillet 1837, art. 11, p. 3 et 4: — Les arrêtés pris par le maire sont immédiatement adressés au sous-préfet. Le préfet peut les annuler ou en Suspendre l'exécution. , ,

Ceux de ces arrêtés qui portent règlement permanent ne Seront exécutoires qu'un mois après la remise de l’ampliation constatée par les récépissés donnés par le souspréfet.

(2) Répertoire Pratique Dalloz, V° commune, n° 936. À la même époque BOUFFET ET PéÉriER dans leur Traité du département, 1893, qualifient ces arrêtés d’arrêtés municipaux, (n° 308), Nouveau Répertoire de Droit Dalloz, V° Commune, n° 9 in fine.

(3) Juris-Classeur administratif, fase. 200, n° 60.

les Bains, affaire du drapeau (1). Il ne semble pas tout de même qu’il faille attacher à l’emploi de cette terminologie par la Haute Assemblée, le sens de la reconnaissance d’une prééminence du caractère municipal des arrêtés pris en exécution de l’art. 99. Dans ce cas en serait-il ainsi également lorsque la réglementation interviendrait pour toutes les communes du département ? On a peine à le croire, du moins si l’on considère que la question de responsabilité est liée à la nature des arrêtés. Cela nous conduira à faire des observations sur la mauvaise rédaction, à notre sens, de l’art. 99. Mais la poursuite, ici même, de l’examen de ce problème de responsabilité nous entrainerait trop loin.

Aujourd’hui il ne paraît pas que la portée d’application de ces dispositions nouvelles de la loi de 1884 soulève des débats aussi passionnés. C’est sans doute un hommage à rendre au tact et à la sagesse politique des représentants du pouvoir central. Ce qui est certain c’est que peu de conflits ont justifié, dans ces dernières années, l’intervention des tribunaux.

Pourtant ce n’est pas que la rédaction de l’art. 99 soit parfaite et nous lui faisons, pour notre part, une critique. Nous sommes bien d’accord en effet, pour affirmer que cet article a pour seul objet d’instituer au profit du préfet le pouvoir de substitution d’action. Il n’a pas à traiter du pouvoir du préfet en dehors du cadre de la tutelle. C’est pourquoi nous regrettons que le législateur ait invoqué dans un même article le droit pour le préfet de statuer pour le département tout entier ou seulement pour quelques communes. Les deux cas ne sont pas comparables. Nous voudrions le démontrer en quelques lignes.

Lorsque le préfet prend un arrêté applicable dans tout le département. c’est en considération d’un intérêt général. Ce faisant, il peut bien statuer sur une matière encore dans les attributions de police municipale, mais il statue déjà, pourrions-nous écrire, sur une matière qui monte à la vie départementale. 11 intervient alors en vertu de pouvoirs propres et non plus en vertu du pouvoir qui peut lui être conféré par un texte sur la tutelle. Ces pouvoirs existent indépendamment d’elle, c’est incontestable car que devien- draient-ils au cas contraire, lorsque la nécessité d’un règlement se ferait sentir en dehors des matières qui peuvent être atteintes par le pouvoir municipal et donc par la tutelle. Entre les polices spéciales dont beaucoup appartiennent au préfet, et les pouvoirs tirés de l’art. 99 existerait un trou qui ne serait pas comblé (2). Nous reviendrons plus longuement sur cette question dans un prochain chapitre lorsque nous examinerons précisément la qualité d’autorité de police générale du préfet.

Ce qu’il faut marquer pour l'instant, c’est l’incorrection de rédaction de l’art. 99 qui ne va pas manquer de conduire à rattacher à ses disposi-

(1) Cons. d’Et. 7 juin 1902. maire de Néris-les-Bains, Rec. p. 275 ; Cons. d’Et. 10 août 1917, Bazpy, Rec. p. 636. Dans cette seconde affaire (affaire du drapeau) il s’agissait de savoir si l’interdiction par arrêté préfectoral pris sur la base de l’art. 99 de la loi de 1884, de l’exhibition sur la voie publique d’insignes et emblèmes associés aux couleurs nationales, sans restriction ni exception, était entachée d’excès de pouvoir.

Dans ses conclusions, le Commissaire du Gouvernement CoRNEILLE après avoir indiqué que les arrêtés en cause n’avaient aucunement l'intention de faire une réglementation du drapeau ou de l’emploi des couleurs nationales poursuit : Mais ce n’est pas ainsi au’il faut interpréter le sens et la portée des arrêtés attaqués ; ce sont et ce ne peuvent être que des arrêtés de police municipale, pris par les préfets, en vertu de l'art. . de la loi du 5 avril 1884, pour toutes les communes de leurs départements respectifs...

V. également à ce sujet A. FAURE : Principes généraux de la responsabilité communale en dehors du contrat. Publications administratives 1954, p. 97 et 98.

(2) Le J.C. administratif remarque : Cette référence à l’art 99 est insuffisante pour rendre compte de la compétence du préfet. La preuve éclate, si l’on considère certaines interventions effectuées par cette autorité, et qui furent légitimées par le Conseil d'Etat, bien qu'il n'ait pas été question d’affaires municipales (fase. 200, n° 54). Il cite notamment comme exemple le contrôle du fonctionnement des associations syndicales, la police de l’arrosage des terrains du département : n° 55 et s. |

tions le pouvoir réglementaire du préfet (1). Elle a eu pour effet de masquer cette vérité quei ce dernier eût existé tout de même sans communes, sans maires, Sans matières municipales et sans tutelle, c’est-à-dire sans ce support qu’on veut lui donner.

F. MOREAU (2), argumentant à partir du texte de l’art. 99 pour combattre la thèse qui voulait limiter le pouvoir d'intervention du préfet aux intérêts généraux pour l’ensemble des hypothèses qui y sont visées, s’étonne: Fallait-il un texte pour déclarer que les droits des autorités municipales qui ne dépassent pas le cercle des intérêts communaux r’empêchent pas l'Etat de régler les intérêts généraux ? L'observation est pertinente sans doute ; mais alors quel est cet intérêt municipal, local, qui, tout en conservant de façon prédominante ce caractère, va nécessiter un règlement pour toutes les communes du département ? On le voit, il est difficile de ne pas tourner en rond. Pour en sortir, il faudrait extraire de l’art. 99 les dispositions qui se réfèrent au pouvoir règlementaire pour le département, tout entier ou s'orienter vers une rédaction sans ambiguité.

Mais il nous apparaît qu’il serait indispensable de traduire l’idée qu’en complément de ses pouvoirs propres auxquels se rattache la faculté de réglementer, pour l’ensemble du département, le préfet dispose, dans le cadre d'exercice de la tutelle, du pouvoir de substitution pour pourvoir aux intérêts d’une ou plusieurs communes lorsqu'ils seront délaissés par les autorités qui en ont la garde.

Nous avons jusqu’à présent beaucoup plus parlé de police municipale en général et du pouvoir de substitution de l’art. 99, que de police de la sécurité en particulier. C’est en vérité parce que la police de la sécurité n’est qu’un des aspects de la police municipale. Ce que nous avons dit de cette dernière sera valable donc, mutatis mutandis, pour la police de la sécurité.

On ne peut pas, par ailleurs, lorsqu’on examine la nature de la police municipale, ne pas traiter du pouvoir de substitution de l’art. 99. C’est, en effet, à l’occasion du vote de cet article de la loi que se sont le plus complétement et le plus sévèrement affrontées les idées et les conceptions qui avaient cours à l’époque sur les problèmes de droit communal.

Quels sont maintenant les éléments de solution qu’il est possible de dégager des discussions qui précèdent et à partir desquelles nous pouvons construire une conclusion ? Nous les précisons ci-après:

1° Un ordre social, à la fin du xix° siècle, qui n’est pas encore troublé par les progrès de la science et favorable à la localisation de certains problèmes administratifs dans le cadre de la commune ;

2° Un très fort mouvement d'idées qui s’exerce dans le sens d’une confirmation et d’un renforcement des libertés locales ;

3° Un pouvoir municipal dont on affirme que les attributions sont déterminées par des règles de droit naturel que la loi doit respecter, et au nombre desquelles figure le pouvoir de police administrative ; c’est-à-dire le maintien de la sécurité, de la tranquillité et de la salubrité publiques ;

4° La reconnaissance d’une aptitude préférentielle de la police municipale

pour le règlement des problèmes se rapportant à l’ordre public, et

donc à la sécurité.

En effet, d’une part, malgré les précisions que la jurisprudence avait

(1) La jurisprudence n’a pas manqué de le faire. V. Juris-Classeur administratif, fase. 200, n° 47 et s. Egalement M. Leroy (M) dans sa thèse : Le concours des polices

générales et des polices spéciales, Lille, 1938, ne fonde pas autrement que sur l’article 99 de la loi du 5 avril 1884 le pouvoir de police générale des préfets, p. 8.

cru devoir apporter, notamment dans son arrêt du 6 juillet 1867 (1), les mesures de sûreté générale de la compétence propre du préfet s’entendaient dans un sens assez restrictif. Cela apparaîtra mieux, par voie de conséquence, lorsque nous détaillerons, pour en suivre l’évolution, les objets de la police municipale au moment du vote de la loi.

D'autre part, et c’est le sens qu’il faut retenir de toutes les discussions sur l’art. 99, l’action des autorités de tutelle ne peut être que subsidiaire à l’exercice de la police municipale pour le maintien de l’ordre public. Et encore, de combien de soins le pouvoir de police municipale ne fut-il pas entouré pour qu’il fût possible de lui conserver au maximum son indépendance !

Il faut tenir compte de l’ensemble de ces éléments, qui se complètent les uns les autres et qui agissent les uns sur les autres, pour comprendre et conclure que la police de la sécurité avait principalement sa place dans la police municipale. C’est de cette police vraiment qu’on attendait l’action la plus efficace et la plus utile, qu’il s’agisse de garantir la sécurité, dans le sens où nous l’entendons, ou la salubrité et la tranquillité publiques.

(1) V. supra. p. 37.

GHAPITRE: IV

LA POLICE MUNICIPALE DE LA SECURITE À PROGRESSIVEMENT ETE VIDEE DE SES OBJETS