SECTION I LES OBJETS DE LA POLICE MUNICIPALE ONT EUX-MEMES DIMINUE

Nous avons essayé au cours du chapitre précédent de dégager les solutons de la loi, disons même, si un tel sujet nous permet une image, la règle du jeu instituée par les textes.

Si les préoccupations des autorités gouvernementales, pour ne pas perdre le contact avec l’ordre local, se sont affirmées, c’est tout de même dans le cadre d’une organisation qui fait encore la part belle aux collecti vités décentralisées que sont les communes.

À la fin du xix° siècle, Je brassage des individus, violent, sans répit, irrespecteux des habitudes et des traditions, inévitable conséquence des caractéristiques de la vie moderne, n’a pas encore produit ses effets. Nous l'avons dit plus haut, nous le répétons parce que c’est capital, l’ordre local revêt une importance de fait d’autant plus grande que les moyens pour le maintenir doivent être surtout organisés de l’intérieur plutôt que de l’extérieur. Les solutions qu’appelle le maintien de la sécurité, de la tranquillité, de la salubrité publiques sont principalement fonction de l’attention qui leur est portée d’abord dans ce cadre territorial restreint. Cela est conforme aux idées de l’époque, cela est nécessaire et allait conduire à l’élaboration des deux règles suivantes :

— La police administrative générale s'exerce valablement dans le cadre territorial de la commune ;

— Son exercice, pour toutes les matières ressortissant de la police municipale ou rurale, est confié à des autorités non subordonnées et indé-

rendantes.

Il ne faut pas s’étonner, par conséquent si, pour ses débuts, la police municipale englobe des attributions nombreuses. Le rôle qu’on lui assigne est vraiment de premier plan. C’est l’art. 97, dont la rédaction n’a pas changé depuis 1884 et que nous avons déjà cité en partie, qui détaille son objet ; nous le donnons ci-dessous in extenso (1). Cet objet n’est pas différent, bien

(1) L. du 5 avril 1884 - art. 97 :

La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté et la salubrité publiques.

Elle comprend notamment :

1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques : ce qui comprend le nettoiement, l'éclairage, l'enlèvement des encomFrements, la démolition ou la réparation des édifices menaçant ruine, l'interdiction de rien exposer aux fenêtres ou aux autres parties des édifices qui puisse nuire par sa chute, ou celle de rien jeter qui puisse endommager les passants ou causer des exhalaisons nuisibles.

2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique, telles que les rixes et disputes accompagnées d'ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les bruits et rassemblement nocturnes qui troublent le repos des habitants, et tous actes de nature à compromettre la tranquillité spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ;

3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ;

4° Le mode de transport des personnes décédées, les inhumations et exhumations, le maintien du bon ordre et de la décence dans les cimetières, sans qu'il soit permis

entendu, de celui de la police générale aux mains des préfets puisque la police municipale n’est pas autre chose que la police générale ramenée à l’échelle de la commune. Mais le bon ordre, la sûreté et la salubrité publiques ne sont que des indications générales. Ce qui est important c’est d’essayer de déterminer ce qu'ils recouvrent vraiment ; quel est, en d’autres termes, le lot de la police municipale ?

La seule lecture du texte de l’art. 97 peut, nous semble-t-il, donner une réponse suffisante. L’énumération qu'il entreprend et qui n’est pas limitative nous fait entrevoir toute l’abondance des matières sur lesquelles peut s’exercer la police municipale. Sans doute comme le Conseil d'Etat vient de le rappeler récemment (1), le maire ne peut prendre des mesures de police que dans l'intérêt de sa commune ; il n’y a là rien que de normal.

En 1884, les obligations et les droits du maire pourront s’étendre de la taxation du pain et de la viande (2) à toutes les mesures ayant trait à l'hygiène et à la santé publiques, à celles que pourront appeler les édifices menaçant ruine, les aliénés, etc. Le législateur paraît escompter que sa vigilance sera de tous les instants. N'est-ce pas d’ailleurs ce que des auteurs et des hommes politiques comme Henrion de Pansey, Vivien, Lenoel, pour ne citer qu'eux, lui avaient promis. Effectivement, il fera la plus grande confiance au pouvoir municipal qu’il se gardera de troubler, pendant quelque temps au moins, par ses interventions.

A ce moment-là, on peut dire vraiment que la police générale, et principalement au sein de la police générale, la police municipale, domine par rapport aux polices spéciales. Cette prédominance si marquée n’aura qu’un temps, nous le verrons plus attentivement plus loin.

Bientôt les problèmes relatifs à la salubrité motiveront la loi du 15 février 1902, modifiée par le décret-loi du 30 octobre 1935, qui viendra décharger les maires d’une partie des attributions que les lois de 1884 et 1898 leur donnaient en termes généraux. En 1898 les édifices menaçant ruine avaient déjà retenu l’attention du législateur qui avait précisé les droits du maire pour les renforcer. La tranquillité publique motivera, à son tour, des mesures appropriées.

L'évolution allait être telle que, des trois éléments sur lesquels on s’accorde à faire reposer l’ordre public, deux sûrement allaient se voir assurer, pour leur part, la plus importante, dans le cadre de dispositions législatives spéciales. Le pouvoir de police municipale ne pouvait que s’en ressentir.

C’est d’abord la loi de 1902, modifiée en 1935, que nous venons de citer qui fait passer sur la tête du préfet la charge d’établir le règlement sanitaire applicable à toutes les communes du département. Cette réforme ne fait

d'établir des distinctions ou des prescriptions particulières à raison des Croyances ou du culte du défunt ou des circonstances qui ont accompagné sa mort ;

5° L’inspection sur la fidélité du débit des denrées qui se vendent au poids ou à la mesure, et sur la salubrité des comestibles exposés en vente ;

6° Le soin de prévenir, par des précautions convenables et celui de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux, tels que les incendies, les inondations, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties en provoquant, s’il y a lieu, l’intervention de l’administration supérieure ;

7° Le soin de prendre provisoirement les mesures nécessaires contre les aliénés dont l’état pourrait compromettre la morale publique, la sécurité des personnes ou la conservation des propriétés ;

8° Le soin d’obvier ou de remédier aux évènements fâcheux qui pourraient être occasionnés par la divigation des animaux malfaisants ou féroces.

L’art. 2 de la loi du 21 juin 1898 détermine de façon semblable le domaine de la police rurale.

(1) Conseil d'Etat, 29 juillet 1950, Fédération nationale des Syndicats de grossistes, dernisgnosnries commissionnaires et importateurs en produits laitiers et avicoles, Rec. p. Ê

(2) L. du 5 avril 1884, art. 97, 5° et L. des 19-22 juillet 1791 relative à l’organisation d’une police municipale et correctionnelle, titre 1er, art. 30. Une ordonnance du 30 juin 1945 semble avoir retiré tout pouvoir au maire, bien que la loi des 19-22 juillet 1791 ne paraïisse pas avoir été abrogée.

pas obstacle au droit du maire de prendre, après avis du conseil municipal tous arrêtés ayant pour objet telles mesures complémentaires particulières qu'il Jugera utiles dans sa commune. Ses droits seront cependant assez limités, ainsi que le Conseil d'Etat a eu l’occasion de le souligner (1).

D'autre part, le maintien de la tranquillité publique, par le décret-loi du 30 octobre 1935 d’abord, ensuite par la loi du 23 avril 1941 allait se garantir contre les défaillances possibles de l’autorité municipale. Le décretloi du 30 octobre 1935 ajoute un troisième paragraphe à l’art. 99 (2) de la loi de 1884 qui permet au préfet de se substituer complètement au maire pour assurer l’ordre publie, entendu dans le sens de tranquillité publique, si cet ordre public est menacé dans deux ou plusieurs communes limitrophes. Quelques années plus tard la loi de’1941 allait procéder à l’étatisation du personnel de la police municipale dans toutes les communes de 10.000 habitants et plus et enlever au maire, pour les confier au préfet, les pouvoirs de police qui lui étaient conférés par les paragraphes 2 et 3 de Part. 97 (3).

N'est-il pas vrai de dire enfin, pour montrer combien certains problèmes ont pu sortir de l’ordre local, qu’au maintien de la tranquillité et de la salubrité publiques correspond le Ministère de l'Intérieur et le Ministère de la Santé publique.

SECTION II

LES OBJETS DE LA POLICE MUNICIPALE DE LA SECURITE ONT ETE LARGEMENT ABSORBES PAR DES POLICES SPECIALES

En présence de cette évolution que nous venons de souligner d’un trait, qu’allait-il advenir de la sécurité, cet autre élément de l’ordre public, visé par le 6° paragraphe de l’art. 97 ? L’ensemble des problèmes, que ne peut manquer de soulever son maintien, va-t-il continuer à s’inscrire essentiellement dans la police municipale, ou bien certains d’entre eux vont-ils justifier de nouvelles interventions législatives qui en préciseront le traitement ?

La distinction que nous avons faite entre la prévention proprement dite et l’organisation des secours va nous permettre de répondre. Cette distinction n'est-elle pas d’ailleurs écrite en toutes lettres dans la loi elle-même : « Le soin de prévenir et celui de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires » (art. 99, 6°) ?

Sous-SECTION I LA PREVENTION

L'étude historique a mis en lumière comment le législateur de 1884 avait été amené à reconnaître l’importance de la police municipale : d’où l’art. 97 avec sa formule générale et sa longue énumération.

(1) De même le Conseil d'Etat considère que la lutte contre les fléaux sociaux tels que la tuberculose déborde le plan de la police municipale. Cons. d’Et. 17 oct. 1952, Synd. climatique de Briançon, Rec. p. 445. LS né ic \

(2) L. du 5 avril 1884 art. 99, 3° alinéa : Quand le maintien de l’ordre public sera menacé dans deux ou plusieurs communes limitrophes, le préfet pourra, par un arrêt motivé, se substituer aux maires intéressés pour exercer les pouvoirs de police prévus

inéas 2 et 3 de l’art. 97.

FE Se dispositions de l’art. 105 de la Constitution du 27 octobre 1946, doivent conduire, dans l’hypothèse où le personnel de police est étatisé, à rendre au maire la plénitude du pouvoir de police, autrefois partagé avec le préfet. Des instructions pour leur application ont bien été données, dès 1946, par la Direction générale de la Sûreté nationale du Ministère de l’Intérieur, mais il demeure que le maire ne dispose plus, en vertu de la loi de 1941, d’aucun pouvoir sur le personnel qui demeure recruté et administré

par l'Etat.

L'évolution postérieure à 1884 n’a pas été plus favorable à la police de la sécurité qu’elle ne l’a été au maintien des attributions de la police municipale en matière de salubrité et de tranquillité publiques : si bien que nous serons conduit à proposer une révision des idées traditionnelles se rapportant à la police municipale.

C’est cependant, nous allons l’examiner, le seul pouvoir de réglementation dans un but de prévention qui allait être atteint.

Des deux éléments de la police de la sécurité que constituent la prévention et la réparation, c’est le premier qui a eu la faveur du législateur de 1884. L’adage Mieux vaut prévenir que quérir, pourrait servir d’explication ; cette explication serait incomplète si on n’ajoutait qu'il était aussi apparu. à l’époque, qu’il était plus facile parfois de prévenir que de guérir. Cela n’était pas sans raisons, nous savons pourquoi. Ce souci de ne pas limiter les pouvoirs du maire dans l’exercice du droit de réglementation a motivé une intervention opportune de M. Peulevey à la séance de la Chambre du 26 février 1883, lors de la discussion du premier projet de loi : Messieurs, je propose à la Chambre deux modifications, dans la rédaction de l’art. 78.

Vous pouvez, en effet, Messieurs, remarquer que la rédaction qui commence par ces mots : « la police municipale comprend... 1°, 2°, etc., semble indiquer une limitation des droits de police et je voudrais qu'avant de passer à l’énumération on proclamât une sorte de principe de droit et je propose de commencer ainsi cet article :

La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté et la salubrité publiques. Elle comprend notamment... Alors il n’y a plus de limitation dans le droit de réglementation pour assurer le bon ordre, la sûreté et la salubrité publiques. » (1)

Cette réglementation pour « prévenir » c’était vraiment ce qu’on attendait du maire. Cette fois-ci encore, il faut le reconnaître, il devra vite compter, cependant, avec la multiplication des polices spéciales, dont beaucoup ne lui appartiennent pas. Nous en avons déjà cité dans le cours du premier chapitre sans vouloir être complet. Il en est qui autorisent tout de même une certaine action de la police générale pour combler leurs insuffisances s’il s’en manifeste, tandis que d’autres pourront se prévaloir d’un monopole d’action.

Au rang des premières, il faut certainement citer la police de la circulation, réglée par le décret du 10 juillet 1954, dont un article, l’article 225, permet, expressément, une action complémentaire du maire (2).

En ce qui concerne la police des incendies, ou plus exactement, les polices qui organisent la prévention en considération de la particularité de certains risques d’incendie, il faut, semble-t-il, faire une distinction. Il est, en effet, au moins deux polices spéciales en cette matière qui nous paraissent pour le moins très largement absorber le pouvoir réglementaire. Il s’agit de la police relative à la protection contre les risques d'incendie

(1) J.O., débats, 27 février 1883, p. 389 et s. — Comparer avec les déclarations de BATBIE, p. 34, note 1.

(2) Décret du 10 juillet 1954, art. 225: Les dispositions du présent décret ne font par obstacle au droit conféré par les lois et règlements aux préfets et aux maires de prescrire dans la limite de leurs pouvoirs et lorsque l'intérêt de la sécurité ou de ie public l'exige, des mesures plus rigoureuses que celles édictées par le présent

écret. °

et de panique dans les établissements recevant du public (1) et de la police organisant la prévention et la lutte contre les incendies de forêts : loi du 26 mars 1924 (2). Cette dernière loi attribue au préfet des pouvoirs réglementaires étendus tout en réservant, nous le verrons, les droits du maire de diriger les secours en cas d’incendie déclaré. A côté de cette organisation de la loi de 1924, un décret du 25 mars 1947 a prévu la création d’un corps de Sapeurs-pompiers forestiers pour assurer la défense du massif forestier des landes de Gascogne. En outre, deux décrets des 3 septembre 1949 (Ministère de l’Intérieur) et 29 novembre 1951 (Ministère de l'Agriculture) ont chargé un Inspecteur général de l'Administration en mission extraordinaire de la coordination de toutes les activités s’y rapportant (3).

Si au contraire, on considère les droits que tient le préfet des art. 9, 10, 12 de la loi du 21 juin 1898, on constate que la jurisprudence a formellement reconnu qu'ils ne portaient pas atteinte aux pouvoirs du maire (4). Les articles ci-dessus traitent des pouvoirs du préfet touchant à l’interdiction de certains matériaux pour la construction, les précautions à prendre pour allumer des feux dans les champs ou pour l’usage d’appareils mécaniques dans une exploitation agricole. Mais il est vrai aussi que si le maire peut prendre, en ces matières, des mesures plus rigoureuses que lui paraîtraient justifier les circonstances locales, son pouvoir réglementaire peut encore porter plus librement sur toutes les activités ou toutes les circonstances qui n’ont pas été expressément visées par le législateur. G. MONSARRAT donne à ce propos quelques exemples dans son ouvrage. (5) Notre comportement prend des aspects si divers parfois qu’il est bien difficile de tout prévoir et qu'il faut bien laisser au maire le soin de sanctionner ceux qui présentent un caractère dangereux (6).

Il est aussi, par contre, des polices spéciales qui prétendent à l’exclusivité ou bien auxquelles l’on reconnaît qu’elles constituent un ensemble

(1) Décret du 7 février 1941 ; Décret du 13 août 1954 — art. 10 : Les établissements existants, conformes aux dispositions du décret du 7 février 1941, demeurent assujettis à la même réglementation, sous réserve des dispositions prévues à l’art. 9 ci-dessus.

— Art 12.

Certains établissements peuvent, en raison de leur disposition particulière, donner lieu à des prescriptions spéciales ou exceptionnelles ; de même, les mesures d'exception peuvent être imposées, selon les cas, pour assurer la sécurité du public, du personnel et du voisinage.

Ces mesures spéciales ou exceptionnelles peuvent viser soit un établissement déterminé, soit un type ou une catégorie d'établissements.

Elles sont prescrites par le maire après avis de la commission locale de sécurité. Toutefois, si l'effectif du public reçu dans l’établissement est supérieur à 5.000, les atténuations aux dispositions du règlement de sécurité, ne peuvent être accordées qu'après avis de la commission centrale de sécurité. Eventuellement, des mesures compensatrices peuvent être imposées.

— Art. 18: Le maire assure sous sa responsabilité et en ce qui le concerne, l’exécution des dispositions du présent décret.

— Art. 19: Le préfet peut, en matière de sécurité et en ce qui le concerne, prendre des dispositions générales ou particulières applicables soit à touies les communes du département ou à plusieurs d’entre elles, soit à une seule commune, soit à un établissement déterminé. Ce droit ne peut être exercé à l’égard d’une seule commune ou d'un seul élablissement qu'après une mise en demeure adressée au maire et restée sans résultat. Cet article ne fait donc que rappeler les dispositions de l’art. 99 de la loi de 1884. Il faut noter cependant, ce qui nous paraît essentiel, que l’art. 12 (art. 280 dans le décret de 1941) qui sauvegarde les droits du maire, les conditionne à l’existence de circonstances particulières qui, en fait, doivent en restreindre notablement la portée.

(2) L. du 26 mars 1924; décret du 20 août 1924 portant R.A.P. pour l’application de la loi du 26 mars 1924 ;

(3) Deux décrets ont été pris le 17 août 1953 (J.0. 21 août 1953) portant classement dans les départements de Seine-et-Oise et Seine-et-Marne des forêts particulièrement exposées aux incendies.

On consultera avec profit le rapport sur la protection et la lutte contre les incendies de forêts paru dans la revue Protection Civile, N° 4, juin-juillet 1958.

(4) On peut utilement consulter à ce sujet L. MorGaAnD, op. cit. 11e éd. n° 1149 et s. et G. MoNSARRAT, op. cit. n° 1114 et s.

(5) G. MonsaRRAT, op. cit. n° 1126, note 1.

(6) Le Code pénal prévoit, outre l’application de l’art. 471-15° à ceux qui contreviennent aux règlements légalement faits par j’administration, des peines variées pouvant aller jusqu’à la peine de mort, art. 483-4°, 320 bis, 424 C.P.

de règles suffisant pour assurer l’ordre public et donc la sécurité « dans les limites du domaine matériel qui leur est attribué », ainsi que s’exprime P.H. TEITGEN. (1)

Si l’on fait une exception pour les véhicules régis par la police de la circulation routière, comme nous l’avons indiqué, on peut affirmer que la réglementation dans un but de sécurité de l’utilisation de tous les autres engins de transport échappe en principe au maire. Peu importe d’ailleurs qu’il s’agisse de circulation aérienne ou fluviale, de la police des chemins de fer, des gares, ou des ports maritimes.

Les lois des 15 juillet 1845 sur la police des chemins de fer et 31 juillet 1913, relative aux voies ferrées d'intérêt local, avaient conduit la jurisprudence à cette interprétation, tandis que le décret du 11 novembre 1917 confiait au préfet la police des gares et de leurs dépendances accessibles au public (2). Le décret du 22 mars 1942 portant règlement d’administration publique sur la police, la sûreté et l’exploitation des voies ferrées d’intérêt général et local confirme les solutions antérieures.

Les ports maritimes font suite aux gares et à leurs dépendances. On sait, en effet, que la direction et la police d’un port sont organisées de façon originale. Là encore ce sont les officiers chargés de la police du port qui devront, dans le cadre des attributions qui leur sont données par le décret du 27 février 1938, veiller au maintien de la sécurité (3). Ils s’assureront, entre autres choses, de l’exécution des mesures prescrites à l’occasion du chargement et déchargement des matières dangereuses, principalement lorsqu'il s’agit d’explosifs ou d'hydrocarbures (4).

Il faut citer également, à côté de la police des ports maritimes, la police des cours d’eau non navigables et non flottables et des fleuves et rivières navigables. Dans le premier cas, le maire est placé sous l'autorité du préfet quant aux mesures nécessaires pour la police de ces cours d’eau (3).

C’est aussi le préfet qui est chargé de faire procéder au curage suivant les usages ou anciens règlements (6).

C’est encore le préfet qui est chargé, par la loi (7), de la surveillance et de la conservation des fleuves et rivières navigables et flottables.

(1) P.H. TEITGEN, op. cit. p. 225.

(2) P.H. TEITGEN, op. cit., p. 229 ; Duez ET DEBEYRE, op. cit. n° 767, note 3 ; R. Bon- NAUD-DELAMARE, Aftributions juridiques des préfets et sous-préfets, 1951, p. 158 et s.

(3) Décret du 27 février 1938, B.L.D., 1938, 137 ;

Art. 6° — Les officiers du port surveillent et contrôlent les opérations de débarquement et d'embarquement, de lestage et de délestage, la construction, le lancement, le carénage, le calfatage, le chauffage et lu démolilion des navires.

Ils veillent à l'observation des règlements concernant l'extinction des feux, le dépôt, le transport et la manutention des matières dangereuses et s’assurent que toutes Les précautions. nécessaires à la sûreté des navires dans les ports sont régulièrement prises.

Ils dirigent les secours qu’il faut porter aux navires en danger, notamment en cas d'incendie et prennent d'urgence dans ce dernier cas, toutes les mesures necessaires à la sauvegarde de l'intérêt général.

(4) Décrets des 22 janvier et 22 avril 1937 ; décret du 4 septembre 1937 ; arrêté du 8 novembre 1945.

(6) L. du 8 avril 1898, tit. II, chap. II, art. 8 et 16.

Art. 8. — L'autorité administrative est chargée de la conservation et de la police des cours d’eau non navigables et non flottables. Art. 16. — Les maires peuvent, sous l’autorité des préfets, prendre toutes les me-

sures nécessaires pour la police des cours d’eau.

(6) Ibid, art. 19: II est pourvu au curage des cours d’eau non navigables et non flottables et à l’entretien des ouvrages qui s’y rattachent de la manière prescrite par les anciens règlements ou d’après les usages locaux.

Les préfets sont chargés, sous l’autorité du ministre compétent, de prendre les dispositions nécessaires pour l’exécution de ces règlements et usages.

(7) L. des 22 décembre 1789 - 8 janvier 1790, sec. 3, art. 5°-6° : Les administrations de département seront encore chargées, sous l'autorité et l’inspection du roi, comme chef suprême de la nation et de l’administration générale du royuume, de toutes les parues de cette administration, notamment de celles qui sont relatives.

5° à la conservation des propriétés publiques,

Quant à la police de la navigation intérieure qui se rattache à l’origine à la loi du 22 décembre 1789, sect. 8, art. 2, 9°, elle est aujourd’hui organisée par le décret du 6 février 1932 portant règlement général de police des voies de navigation intérieure, modifié par le décret du 31 mars 1934 (1). La jurisprudence n’avait pas attendu longtemps, d’ailleurs, pour affirmer en ce domaine le monopole d’action de la police spéciale, en considérant que la police des cours d’eau navigables et flottables était une police de la sécurité en même temps qu’une police domaniale. L'arrêt du Conseil d'Etat du 9 février 1900. Maire de Lyon, qui est le plus souvent cité, avait permis à M. le Commissaire du Gouvernement JAGERSCHMIDT d’être particulièrement affirmatif dans ses observations : Sur le domaine public fluvial pas de répartition d’attributions, la police de la navigation appartient tout entière au préfet, soit pour la conservation des ouvrages, soit pour la circuletion des embarcations, donc pas de conflit possible. (2)

En 1935 et le 30 octobre, deux décret-lois ont été pris dans le but de développer la prévention contre les inondations et de la rendre plus efficace (3). Ces textes sont relatifs aux pouvoirs et moyens des départements et des communes de procéder au curage des cours d’eau non navigables et non flottables et aux mesures nécessaires pour assurer le libre écoulement des eaux ou la conservation des champs d'inondation, dans un certaia nombre de vallées de cours d’eau nommément désignés. Si la procédure qu’ils prévoient ne paraît pas laisser de place à l’exercice du pouvoir de police municipale, il faut reconnaître cependant que le maire pourra toujours, dans tous les cas, intervenir provisoirement, ainsi que les tribunaux l’ont admis, lorsqu'il y aura péril imminent et danger immédiat. Cette exception ne doit pas être considérée comme propre à la police des fleuves et rivières (4).

Ces mesures envisagées en vue d’une meilleure protection contre les inondations ont été complétées par une loi du 9 décembre 1940 qui crée une servitude particulière d'enlèvement ou de fixation de tous dépôts de produits agricoles susceptibles d’être entrainés par les fleuves en période de crues. j

On peut encore citer l’ordonnance du 27 octobre 1945 relative au permis de construire. Ce permis est bien délivré par le maire maïs au nom de l'Etat et après avis conforme des services de l’urbanisme et de l’habitation. Au surplus, précise l’article 5, 3° alinéa de l’ordonnance du 27 octobre

6° à celle des forêts, rivières, chemins et autres choses communes.

Le Répertoire Pratique Dalloz, V° Eaux, n° 415 rattache le pouvoir réglementaire du préfet aux décrets des 21 déc. 1789, 7-11 sept. 1790 tit. 14, art. 6. Il en est de même de MonsARRAT, op. cit., p. 400. La différence n’est qu’apparente et due à une erreur de date pour la loi de 1789. Quant à l’art. 6 du décret intitulé : décret additionnel à celui du 16 août sur l’organisation judiciaire, tit. XIV, il est ainsi conçu : « L'administration, en matière de grande voirie appartiendra aux corps administratifs et la police de conservaticn, tant pour les grandes routes que pour les chemins vicinaux aux juges de district.

(1) L. du 22 déc. 1789, sect. 3, art. 2, 9° : au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques

Décret du 6 février 1932 (J.O., 16 février 1932), art. 1% : La police et l’usage des voies de navigation intérieure administrées par l'Etat ou concédées, ainsi que leurs dépendances, sont régis par les dispositions du présent décret, ansi que par les arretés préfectoraux portant règlement particuliers pour l'exécution dudit décret. Ces arrêtés ne seront exécutoires qu'après approbation par le ministre des travaux publics.

Art. 48. — Le préfet prescrit les dispositions nécessaires pour éviter les accidents qui pourraient arriver au départ et à l’arrivée des bateaux.

2\ Conseil d'Etat, Maire de Lyon, 9 février 1900, Rec. p. 105.

(3) Décret-Loi du 30 octobre 1935 relatif au curage des cours d’eau, J.0. 31 octobre, p. 11-45 et décret du même jour relatif aux mesures à prenäre pour assurer l'écoulement des eaux, J.0. du 31 octobre, p. 11.688, décret du 29 octobre 1937 portant R.A.P. pour l’application du décret-loi du 30 octobre 1935 sur le libre écoulement des eaux.

Circulaire n° 83 du 27 février 1948, du Ministre de l’Intérieur aux préfets.

(4) V. Cons. d’Et. 27 octobre 1937, Arzrari, Rec. p. 864.

1945 : Le permis de construire peut être refusé ou n'être accordé que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique.

La circulation aérienne enfin, en raison des dangers qu’elle présentait, avait motivé, dès ses débuts, un certain nombre de mesures pour prévenir les accidents. Diverses instructions ministérielles, et notamment une circulaire interministérielle du 7 octobre 1853, avait invité les préfets à interdire d’une façon absolue, l'enlèvement des aérostats garnis de pièces d’artifices ainsi que l’usage des mongolfières à réchaud suspendu au-dessous d2 l’orifice du ballon. Quant aux ascensions en ballons à gaz, les femmes ou les mineurs n’exerçant pas la profession d’aéronautes en étaient exclus.

Bien vite cependant, il apparut, avec le développement du mode nouveau de locomotion que constituait l’avion, qu’il était nécessaire que la police de la circulation aérienne soit assurée par des organismes spécialisés dans le cadre d’une réglementation appropriée, de la seule compétence d’une autorité nationale. M. Marcel LE GoFF, dans son Manuel de droit aérien (1) soutient vigoureusement la théorie de l’unité de la police en matière de navigation aérienne. Elle appartient tout entière à l'Etat car elle ne peut subir aucune division ou subdivision territoriale ou locale. La loi du 31 mai 1924 a d’ailleurs « prévu expressément l’exercice de la police par voie de décret (art. 60) institutant un régime défini conforme aux exigences de la police aérienne ». Il s’ensuit que le préfet et le maire ne disposent en la matière d’aucun pouvoir de police. Un arrêt du Conseil d'Etat du 7 mars 1930 le marque nettement (2).

Aujourd’hui, de très nombreuses dispositions de caractère national ou international régissent le droit aérien. On peut mentionner la loi du 31 mai 1924, qui est toujours en vigueur bien qu’elle soit dépassée, le décret du 21 août 1947 réglementant la circulation aérienne au-dessus des territoires de la France et de l’Union Française (J.0. du 19 octobre 1947), le décret du 25 juillet 1929 créant un service de police aérienne (J.0. du 26 juillet 1929), l’arrêté du 19 décembre 1952 réorganisant la police de l’air (J.0. du 10 février 1953).

La police de l’air est confiée à des chefs de secteurs territoriaux correspondant aux régions militaires. Ces chefs de secteurs relèvent de la direction des renseignements généraux de la Sûreté Nationale. Il entre dans leurs attributions de relever les infractions à la loi du 31 mai 1924 et aux textes pris pour son application.

Il faut aussi, nous le rappelons, faire une très large place à la législation internationale (conventions, accords).

Enfin, parmi les conseils constitués auprès des ministères compétents ou leurs directions, le conseil supérieur de la sécurité aérienne et la direction de la navigation aérienne, sous l’autorité du Secrétaire d'Etat à l’Aviation civile, se sont vu plus spécialement attribuer l’examen des problèmes de sécurité. Le Conseil supérieur de la Sécurité Aérienne a été créé par un arrêté conjoint du Ministre des Travaux Publics et des Transports, du Ministre des Forces armées, du Secrétaire d'Etat aux Forces armées (air) et du Secrétaire d'Etat aux Forces armées (marine). Il est chargé d’étudier

(1) MARCEL LE GGFr, Manuel de Droit Aérien, Dalloz 1954, n° 47 et s.

(2) Le préfet excède ses pouvoirs en interdisant d’une manière générale et absolue les départs et amérissages d'avions dans une région déterminée, alors que l'intérêt de la police du cours d’eau ne constitue pas un motif pouvant être valablement invoqué

(Conseil d'Etat, 7 mars 1930, Compagnie aérienne française et Chambre syndicale de l’industrie aéronautique, Rec. p. 257).

tous les problèmes que pose l’amélioration de la sécurité aérienne et de faire les recommandations dont l’application est poursuivie à la diligence de chacun de ses membres. (1) Les chefs de secteurs de la police de l’air ont été invités à lui apporter leur collaboration.

Nous avons ainsi, à titre d'exemple, jeté un coup d’œil rapide sur la prévention contre les déchaînements de ces deux éléments de la nature que sont l’eau et le feu. Nous avons ensuite prêté quelque attention à la réglementation de l’utilisation des engins de transport terrestres, fluviaux ou maritimes et aériens. Il doit se dégager de ces observations que le domaine s'offrant à l’exercice du pouvoir de police municipale, dans le but de garantir la sécurité des biens et des personnes, s’est appréciablement rétréci. Nous avons vu, en effet, que la jurisprudence avait tendance à considérer que les polices spéciales possédaient la plénitude du pouvoir de police ; or nous savons combien nombreuses elles sont. Il n’est pas jusqu’à la protection des baignades et le secours aux noyés qui n’aient retenu l’attention des autorités supérieures. Une circulaire interministérielle du 22 juillet 1948 invitait les préfets à prendre, dans ce but, un arrêté suivant un modèle qui était joint. Il était bien expressément prévu par l’art. 15 du modèle de l’arrêté que les maires conservaient leurs pouvoirs de police pour édicter toutes mesures particulières en vue d’assurer la sécurité des baignades, compte tenu des circonstances locales, mais il n’en reste pas moins que l’essentiel de la réglementatioon échappait ainsi au pouvoir municipal.

Enfin, une loi du 20 mai 1951 a fait une obligation à toute personne assurant la surveillance d’une baignade d’accès payant, ou donnant des leçons à titre onéreux, de posséder obligatoirement, à compter du 24 mai 1953, le diplôme de maître-nageur sauveteur institué par un arrêté inter. ministériel du 31 juillet 1951 (2).

Pur contre, semble-t-il, les dispositions de l’art. 97, 8° relatives à la divagation des animaux malfaisants ou féroces, et les art. 14 à 17 de la loi du 21 juin 1898 sur le code rural, qui permettent de réglementer au besoin la circulation des animaux domestiques lorsqu'ils pourraient occasionner quelque danger, laissent au maire une initiative plus grande (3). En cette matière, en effet, l'appréciation des circonstances locales jouera un rôle appréciable. Les pouvoirs des préfets subsistent cependant et il leur sera toujours possible, par un arrêté général, de prescrire les mesures qui leur paraîtraient essentielles, à charge dans ce cas, pour les maires, de faire face aux circonstances exceptionnelles non prévues par l’arrêté général.

Quant au paragraphe 7 de l’art. 97 qui confie au maire le soin de prendre provisoirement les mesures nécessaires contre les aliénés, il y a tout lieu de penser qu’il est aujourd’hui d'application assez rare.

Ainsi et pour conclure, de nombreux problèmes de sécurité, en raison même de leur originalité, ont motivé la création de polices spéciales. Parfois le maire y trouve sa part (édifices menaçant ruine, police de la circulation, etc.). Souvent aussi cette création se traduit par une perte de substance pour la police municipale. Une autre solution était-elle possible ? C’est ce que nous verrons bientôt dans un essai de critique des conceptions doctrinales traditionnelles.

(1) Arrêté du 20 février 1948 (J.0. 21 février 1948), art. 1er. (2) L. n° 51.662 du 24 mai 1951, J.0. du 31 mai 1951.

(3) L. MorGan», op. cit. n° 1232 et s.

G. MonsARRAT, op. cit. n° 1213 et s.

Pour l'instant, il faut bien reconnaître que, dans un certain nombre de domaines touchant à la sécurité, la police municipale apparaîtra plutôt comme une police complémentaire, lorsque ce droit ne lui est pas contesté, disons même plus nettement, comme une police des insuffisances et de l'urgence.

Conçue comme devant être la police de la sécurité la plus vigilante, la plus complète dans ses aptitudes, la police municipale de la sécurité n’a pas pu, cependant, tenir toutes ses promesses. Nous précisons qu'il n’y a rien de péjoratif dans cette appréciation. Nous pensons simplement que la sécurité, dans notre société moderne, ne pouvait plus s’accommoder d’un abandon de nombreuses activités préventionnistes à l'initiative des magistrats municipaux. Le grand nombre de ces magistrats et la compétence territoriale limitée de chacun d’eux auraient introduit de trop grandes inégalités dans l’exercice de la prévention.

I! faut aussi avoir le courage de dire, que le maire investi d’un mandat électif, était plus attiré par son rôle d'administrateur de la fortune communale que par celui de préposé au maintien de l’ordre public.

Les progrès de la science, enfin, n’allaient pas toujours dans le sens d’une simplification des problèmes de sécurité, qui dépassaient parfois la compétence du magistrat municipal.

Il ne faut pas s'étonner, par conséquent, d’avoir vu la police municipale de la sécurité dépossédée au profit d’autres polices chaque fois que les mesures commandées par la sécurité appelaient soit des connaissances techniques, soit une garantie d’uniformité dans les modalités de leurs applications territoriales.

De fait, nous avons bien souvent rencontré des textes portant réglementation pour l’ensemble du territoire, le pouvoir réglementaire du maire étant seulement réservé, par ces mêmes textes, pour la solution des problèmes de sécurité soulevés par des circonstances locales particulières. Mais les règlements de police étant hiérarchisés, le règlement émanant de l’autorité de police inférieure, ne pourra jamais atténuer les mesures prises par l’autorité supérieure. Il lui sera seulement possible d'ajouter aux prescriptions du règlement de police supérieur, lorsque les circonstances locales rendront nécessaire une intervention complémentaire.

L’urgence et les insuffisances des réglementations existantes ne seront pas, malgré tout, les seules justifications de la police de la sécurité. Il faut aussi mettre dans le lot de cette dernière, ainsi que nous le faisions remarquer au premier chapitre, les risques « libres >», ceux qui n’ont pas encore été intégrés dans les règlements organisant la prévention, ceux que nous créons nous-mêmes lorsque la nature n’y pourvoit pas et dont les caractéristiques et la situation ne sont pas connus à l’avance. C’est vraiment vis-à-vis de ces risques que ja police municipale trouve sa justification et son utilité. Si son exercice ne règle pas définitivement le problème de sécurité qui se pose, elle aura fort utilement joué le rôle de premier secours

et permettra d’attendre le règlement plus général que les circonstances peuvent imposer.