LS
Fallait-il en présence de tant de menaces de gravité si différente, se reposer sur la loi de 1884 et, au-delà d’elle, sur l’intelligence des hommes, leur esprit d'initiative ou d'organisation, leur bonne volonté, leur courage même, en un mot sur l’improvisation au mieux des circonstances ? Fallaitil après avoir fixé au maire son lot de responsabilités, accepter que l’aide à laquelle il a droit ne soit autre chose que des activités brouillonnes et partiellement inefficaces. Certes, ce n’est point cela la sécurité.
Toute activité humaine qui vise à s’améliorer a ses règles, se développe suivant une technique patiemment et savamment élaborée. Le sportif s’entraîne, le militaire s’exerce à son métier de soldat ou de chef, le futur médecin s’assimile la science qui lui est indispensable. Partout et toujours on retrouvera, précédant le progrès, une concentration de l'effort humain. Pourquoi ce qui est admis pour des activités parfois étrangères à l’ordre social, ne serait-il pas admis au profit de celles qui, avec le plus de désintéressement, s’attachent à la conservation de nos biens et de nos personnes. N'est-ce pas cela, en fait, la vraie justification d’un plan de secours ? Bien sot serait celui qui ironiserait sur l'utilité d’un tel plan. Car malheureusement il en est ainsi en France, que ce sont souvent les intentions les meilleures qui sont le plus entourées de scepticisme et d’indifférence.
C’était bien aux autorités les plus élevées qu’il appartenait de montrer le chemin. Grâce à leur action la société est amenée à réfléchir que, peut-être, tant d’efforts ne sont pas autre chose que le souci de sa propre sécurité.
SECTION II
LES ORIGINES DE L'INSTRUCTION INTERMINISTERIELLE DU 5 FEVRIER 1952 : LE MINISTERE DE L'INTERIEUR
Par le fait même qu’on parle d'instruction interministérielle, on entend signaler que cette instruction a reçu l’accord de tous les ministères susceptibles d’être intéressés par la police de la sécurité ou de faciliter son exercice. Effectivement l'instruction du 5 février 1952 a reçu l’adhésion de nombreux départements ministériels (1) et, partant de là, on pourrait penser que chacun de ses chefs prend une part égale des problèmes qui se rapportent à sa mise en jeu. Il ne faut point, on Île comprend, s'arrêter à une vue aussi simpliste et au surplus inexacte.
L'organisation des secours, nous l’avons vu au cours de la première partie, pose essentiellement des problèmes de recensement, de commandement, d'animation, de coordination des moyens utilisables dans un cadre territorial déterminé. Mais, de même que dans une commune les moyens se trouvent répartis entre les administrations publiques, les entreprises pri-
(1) Ces départements ministériels sont les suivants : Travaux publics, Transports et Tourisme, Justice, Education nationale, Postes, Télégraphes et Téléphones, Marine marchande, Défense nationale, Affaires étrangères, Santé publique, Finances, Intérieur.
vées, les simples particuliers mêmes, dans un département ou dans l'Etat on se trouve en présence d’une dispersion analogue. C’est pourquoi la conception et la réalisation d’un plan de secours doivent associer tant de services différents.
Est-ce suffisant ? Ce plan ne sera-t-il qu’une juxtaposition « d’accords » dont l’ensemble apparaîtra plus comme un « aboutissement >» que comme un « commencement » ? Certainement pas si l’on veut bien ne pas perdre de vue le mouvement harmonieux et efficace qu’il vise au fond à organiser. Il faut de toute évidence, et puisque nous sommes orientés vers l’action, qu’il y ait un meneur de jeu, même au stade le plus élevé, c’est-à-dire à l’échelon national. C’est au Ministère de l’Intérieur qu’incombe la responsabilité de jouer ce rôle prépondérant. Nous devons pour être complet, examiner comment ce département ministériel prend une part de plus en plus importante dans l’exercice de la police de la sécurité et d’abord lui reconnaître la paternité de l'instruction interministérielle du 5 février 1952.
SOUS-SECTION I
EVOLUTION GENERALE DU MINISTERE DE L’INTERIEUR AU REGARD DES PROBLEMES DE PROTECTION CIVILE
Le Ministère de l’Intérieur, qui est sorti du Ministère de la Maison du roi, avait, à ses origines, des attributions si générales qu’il se trouvait pratiquement chargé de toute l'Administration civile de la France. Aux termes du décret-loi du 15 mai 1791, qui en constitue le statut fondamental, ses fonctions administratives et constitutionnelles étaient :
1° De faire parvenir toutes les lois au corps administratif ;
2° De maintenir le régime constitutionnel et les lois touchant les assemblées des communes par communautés entières ou par sections, les assemblées primaires et les assemblées électorales, les corps administratifs et les municipalités, la constitution civile du clergé et « provisoirement » l’instruction et l’éducation publiques; sans que la présente disposition puisse jamais induire que les questions sur la régularité des assemblées et la validité des élections ou sur l’activité et l’éligibilité des citoyens, puissent être soumises au jugement du pouvoir exécutif;
3° La surveillance et l'exécution des lois relatives à la sûreté et à la tranquillité de l’intérieur de l'Etat;
4° Le maintien et l’exécution des lois touchant les mines, minières et carrières, les ponts et chaussées et autres travaux publics, la conservation de la navigation et du flottage sur les rivières et du halage sur les bords ;
5° La direction des objets relatifs aux bâtiments et édifices publics, aux hôpitaux, établissements et ateliers de charité, à la répression de la mendicité et du vagabondage;
6° La surveillance et l’exécution des lois relatives à l’agriculture, au commerce de terre et de mer, aux produits des pêches sur les côtes et des grandes pêches maritimes, à l’industrie, aux arts et inventions, fabriques et manufactures, ainsi qu'aux primes et encouragements qui pourraient avoir lieu sur ces divers objets ;
7° De correspondre avec les corps administratifs, de les rappeler à leurs devoirs, de les éclairer sur les moyens de faire exécuter les lois, à la charge de s’adresser au corps législatif dans tous les cas où elles auront besoin d'interprétation ;
8° De rendre compte tous les ans au corps législatif de l’état de l’administration générale et des abus qui auraient pu s’y introduire ;
9° De soumettre à l'examen et à l’approbation du roi les procès-verbaux des conseils des départements, conformément à l’article 5 de la section troisième du décret sur les assemblées administratives.
On le voit, son activité ne se limitait pas à la sauvegarde des intérêts matériels de la nation, mais débordait largement ce cadre puisqu’elle englobait aussi l'instruction publique, les beaux-arts et les cultes. L’ensemble de ces attributions représentera, en 1913, celles de huit départements ministériels (1). Le député DESMEUNIERS, chargé de rapporter le projet de décret élaboré par le comité de constitution, n’avouait-il pas, d’ailleurs, à la séance de l’Assemblée du 7 mars 1791, que la multiplicité de fonctions qu’il serait nécessaire d’accorder au Ministère de l'Intérieur était effrayante (2). Il est vrai que ce projet confiait au Ministère de l’Intérieur, même l’administration des finances. Mais selon le vote de l’Assemblée, celle-ci fut érigée en ministère spécial et le nombre des ministères ainsi fixé à six : justice, finances, guerre, marine, affaires étrangères, intérieur.
Tout s’est donc passé sous la révolution comme si un phénomène de polarité s’était produit au profit du Ministère de l'Intérieur au moment même où il succédait à la Maison du roi. Assez vite cependant des services allaient en être distraits pour former de nouveaux ministères ou y être rattachés (Instruction publique, Travaux publics, Agriculture, Commerce, Beaux-Arts, etc. (3). Le Ministère de l’Intérieur apparaît, en quelque sorte, comme une vaste cellule dont la karyokinèse était dans la logique de l’évolution. Celle-ci allait donc naturellement conduire ce département ministériel à la forme que nous lui connaissons aujourd’hui qui ne peut, malgré ce, être considérée comme définitive.
Quelle fut, au cours de cette évolution rapidement esquissée, la place prise au Ministère de l’Intérieur par les problèmes de sécurité et d’organisation des secours ? Comment aujourd’hui et dans le cadre de ce ministère, ces mêmes problèmes ont-ils reçu la consécration administrative ?
Pour le passé, on peut, sans risque de se tromper, affirmer que les problèmes de sécurité tels que nous les entendons ici figuraient bien peu au nombre des préoccupations dominantes du Ministère de l’Intérieur.
S’agissait-il de prévention, eh bien! on l’avait organisée principalement par le jeu de la décentralisation, du moins pour la partie de cette prévention qui restait justiciable de la police générale.
Dans le cas contraire, les activités préventionnistes qui devaient se développer dans le cadre d’une police spéciale, étaient souvent inspirées et animées par d’autres départements ministériels. Un exemple emprunté à l’organisation de l’hygiène et de la salubrité publiques, dont nous avons marqué les liens intimes avec la sécurité, démontrera la tendance au démemhrement des matières les plus homogènes. En effet, au moment du vote des grandes lois d’assistance de 1890 à 1905, c’est du Ministère de l’Intérieur que dépend la direction de l’Assistance et de l’Hygiène publiques, mais cette direction ne s’occupe que des services non spécialisés. L’hygiène
(1) Origines et Evolution du Ministère de l'Intérieur, par Henrr TERSON, thèse Montpellier, 1913, p. 43.
(2) Le Ministère de l'Intérieur a longtemps fixé notre attention ; nous avons senti que le maintien de l’organisation de tout le royaume dépend en quelque sorte de cette partie du Ministère ; qu’il faut y placer les moyens d'assurer la liberté, la tranquillité et la prospérité publiques, mais la multiplicité des fonctions qu'il serait nécessaire d’acorder au Ministère de l'Intérieur est effrayante ; Moniteur Universel, 10 mars 1791, Archives parlementaires, 1e série, volume XXIV, p. 627 et s
(3) Cf. TERSON, op. cit. Il s’est produit pour le Ministère de l'Intérieur l’inverse de ce qui se produit pour les ministères modernes, qui ont toujours tendance à augmenter leurs attributions.
des ateliers relève du Ministère du Commerce, l’hygiène des écoles relève du Ministère de l’Instruction publique, celle des casernes, de la Guerre, le service des épizooties de l’Agriculture, etc.
S'agissait-il de l’organisation des secours qui nous préoccupe plus directement, c’est essentiellement vers le maire et le préfet qu’il convient de se tourner. Jusqu’à une époque toute récente, l’organisation de l’administration centrale du Ministère de l’Intérieur ne faisait pas apparaître l’importance croissante qu’on attachait aux moyens conditionnant une intervention efficace des pouvoirs publics en cas d’accident, catastrophe, sinistre ou cataclysme. Si une exception devait être faite pour la protection contre l'incendie qui figurait explicitement, à la veille de la création du Service national de la Protection civile, à la direction des affaires départementales et communales, elle semblait être la seule possible (1).
Sans doute, tout un ensemble de circonstances va aider à la formation au sein du Ministère de l'Intérieur, d’un service très largement orienté vers les problèmes d’organisation des secours. En même temps l’idée qu'il peut exister une technique du sauvetage s’affirmera plus nettement. Au nombre des circonstances favorables qui se sont manifestées, il faut assurément citer la loi du 23 février 1944 (2) qui transfère au Ministère de l’Intérieur les attributions du Ministère de la Défense nationale en matière de défense passive. Il s’agit, dans ce cas, de la protection des populations contre les dangers du temps de guerre, qui s’organise dans un cadre législatif et réglementaire qui lui est propre. En fait, les problèmes de protection civile du temps de paix et du temps de guerre présentaient trop de points de contact pour ne pas être groupés au sein du même service, dès lors qu'ils se trouvaient parmi les attributions du même ministère. Aussi leur réunion fut effective à partir de 1944, que la défense passive et la protection contre l'incendie dépendent, soit de la direction de l’Administration départementale et communale comme nous l’avons signalé plus haut, soit de la direction générale de la Sûreté nationale comme l’avait décidé une ordonnance du 16 novembre 1944 (3). |
En réalité, cependant, il s’agissait d’une association dans la pauvreté car, si le Ministère de l’Intérieur devait bien, aux termes de l’art. 2 de la loi précitée du 23 février 1944, diriger, coordonner et contrôler la préparation et l'exécution des mesures de défense passive sur tout le territoire national, pratiquement il ne disposait pas de moyens, d’abord financiers, lui permettant d’agir avec toute l’efficacité voulue. (4)
(1) V. Le Ministère de l’Intérieur, par P. BRAULT. La revue administrative 1948, n° 1, p. 66. V. également le décret du 23 février 1949 relatif à l’organisation de l’administration centrale du Ministère de l’Intérieur. On ne doit pas oublier que le caractère exclusivement civil des Sapeurs-pompiers ne fut pas toujours de règle (supra p. 24). Ainsi en 1840, les Sapeurs-pompiers de Paris dépendent, avec les gardes municipales, du cabinet du Ministre de l’Intérieur, en raison sans doute de l’insécurité du régime dans la capitale (TERSON, op. cit.).
(2) Validée par l’Ordonnance du 18 juillet 1944, art. 1 (J.0. du 29 juillet 1944). La loi du 23 février 1944 avait été elle-même précédée par une loi du 16 mars 1942 (J.O. 24-4-42), transférant la direction du Secrétariat d’Etat à la Guerre au Secrétariat d'Etat à l’Intérieur. Cette dernière loi est devenue caduque en raison des dispositions de la loi validée du 23 février 1944. L’une et l’autre d’ailleurs sont intervenues en violation des dispositions de l’art. 8 de la loi de finances du 20 juin 1920, qui prohibait les créations de ministères et sous-secrétariats d'Etat et les transferts d’attributions d’un département ministériel à un autre, autrement que par une loi. Ce dernier texte était resté sans application et il fut expressément abrogé par l’art. 2 de la loi du 24 novembre 1945, relative aux attributions des ministères du gouvernement provisoire de la République et à l’organisation des ministères.
(3) Ordonnance du 16 novembre 1944 relative à l’organisati inistè l'Intérieur (J.0. du 17 novembre 1944). 8 FHOR AG AIRES US .. (4 L'arrêté du 26 avril 1949 pris en exécution du décret 1949 et réglant la répartition et les attributions des sous-directions et bureaux des services centraux du Ministère de l’Intérieur (J.0. du 29 avril 1949), fait apparaître combien les tâches de protgçction civile confiées à un simple bureau étaient alors réduites à peu de choses.
La loi du 23 février 1944 avait eu un sens cependant, celui d’affirmer la vocation du Ministère de l'Intérieur à s'occuper préférentiellement de la protection des civils. Du seul point de vue psychologique, il ne paraît pas avoir été mauvais de faire de la défense passive la « chose » des civils. Elle apparaît ainsi plus ou moins justement avec une autonomie par rapport aux « activités guerrières » qui est de nature à emporter l’adhésion du plus grand nombre. D’autres raisons, bien entendu, ont été mises en avant par les autorités gouvernementales intéressées ; elles conduisent à penser que le transfert d’attributions, réalisé par la loi de 1944, a pris désormais un caractère définitif (1).
L'association de la protection civile du temps de paix et de la protection civile du temps de guerre dans le cadre du Ministère de l’Intérieur allait avoir, nous l’avons dit, des débuts particulièrement difficiles. Après une éclipse, qui aurait pu être mortelle, dans les années qui suivirent la Libération, les incertitudes de la situation internationale vont faire rebondir l’intérêt d’une défense passive à la mesure des dangers nouveaux encourus par les populations civiles. En présence de la possibilité d’utilisation des engins atomiques, disons même que le problème qui se posait n’était autre que celui de la survivance de la nation (2). Il fallait désormais une organisation administrative qui traduisît et qui consacrât la volonté gouvernementale de ne plus considérer les problèmes de protection civile comme des attributions purement nominales qu’on aurait par voie de conséquence abandonnées à un bureau famélique. Cette organisation administrative appropriée a été trouvée dans la création du Service national de la Protection civile auquel nous arrivons maintenant.
U# + * SOUS-SECTION II
LE MINISTERE DE L'INTÉRIEUR ET LA PROTECTION CIVILE ORGANISATION ACTUELLE. — LE SERVICE NATIONAL DE LA PROTECTION CIVILE. — LES CONSEILS.
