SECTION I SUR LE CONCEPT DE LA POLICE DE LA SECURITE

Quel est le contenu de la police de la sécurité ? Est-il si grand qu’il doive comprendre presque toutes les activités des gouvernants et des autorités subordonnées ou décentralisées ? Doit-il au contraire se restreindre pour se calquer sur une notion plus étroite, disons plus spécialisée ? Tel est le premier problème qui est un problème de définition et aussi de terminologie.

Si l’on en recherche la solution à partir du terme même de sécurité, ou à partir de son accouplement avec celui de police, on peut être amené aux conceptions les plus larges, les plus étendues. En effet, sécurité ou sûreté, dont l’origine commune se retrouve dans le mot latin « securitas », vise à la fois un ordre matériel et un ordre moral. Elle implique l’état d'absence des risques qui entraîne normalement le calme des esprits. Mais cet ordre si général et si salutaire suppose pour sa réalisation une action soutenue et ordonnée dans les domaines les plus différents et les plus variés, et cela nous rapproche singulièrement du sens grec du mot police qui s’appliquait proprement au gouvernement d’une cité, c’est-à-dire d’un état, les états de l’antiquité grecque ayant tous commencé dans l’enceinte d’une seule ville. Et, de fait, les membres d’une société donnée ne seront maintenus en sécurité que dans l’éloignement maximum de l’éventualité de tout ce qui peut constituer un risque pour leur intégrité physique et leurs biens, ou l'assurance de pouvoir y faire face efficacement. Dans ce cas, il n’est pas de risque qui ne puissé se rattacher directement ou indirectement à l’exercice de la police de la sécurité, qu’il s’agisse du risque d’épidémie, du risque de troubles intérieurs, d'accidents ou de catastrophes, d’actions délictueuses ou même de conflit armé avec l’étranger.

Mais cette conception si générale qu’elle conduit presque à l’identification de la police de la sécurité avec l’action gouvernementale, porte en elle-même le germe de sa condamnation. Elle n’est point valable du point de vue de l’enseignement scolastique, en raison des impossibilités auxquelles elle aboutit. Si, d’autre part, on veut prêter attention à l’organisation même de la police de la sécurité, il faut bien accepter des fractionnements, une division et une ventilation des problèmes nombreux de sécurité dont seul, sans doute, l’ensemble des solutions qui y sont apportées peut concourir à l’établissement de cet ordre matériel et moral dont nous parlions

plus haut.

Mais surtout il est permis de se demander si la définition de la police de la sécurité, à partir seulement de l'individu, n’est point inexacte ou, en

(1) Par risque nous entendrons le plus généralement un danger non encore réalisé.

tout cas, fortement présomptueuse. Sans doute est-il bien dans la ligne de la Déclaration des Droits de 1789 et même des principes de la Constitution de 1946 de faire une place de choix à l'individu. Nous y reviendrons. Mais. celui-ci n’est pas le seul et il serait coupable d’oublier qu’à côté de lui existe une entité juridique, l'Etat, dont la sécurité pose des problèmes originaux et parfois non conformes à ceux relatifs à la sécurité de l'individu. La sécurité extérieure et intérieure de l'Etat est un aspect non négligeable de la police de la sécurité dans sa conception élargie.

Enfin il faut bien tenir compte aujourd’hui de la séparation classique: entre la police judiciaire et la police administrative.

La police judiciaire recherche les infractions pénales, en rassemble les preuves et en livre les auteurs aux tribunaux répressifs (art. 8 C. d’Inst. crim.). Il n’est guère contestable que la police judiciaire est une branche importante de la police de la sécurité, mais une branche qui a des caractères propres. En effet, le concours que la police judiciaire apporte au maintien de la sécurité publique, elle l’apporte a posteriori en quelque sorte, par la répression, par la valeur de l’exemplarité de la peine.

Mais c’est aussi précisément cette exactitude de la répression qui va permettre parfois l’exercice de la police administrative qui, elle, se rattache principalement à l’ordre préventif et qui vise à empêcher le désordre par des. moyens préventifs appropriés ou à le réparer si la prévention a échoué.

Cette séparation entre les deux polices n’a pas toujours été aussi nette et la loi du 4 brumaire an IV qui définissait la police, et en indiquait sa division et sa mission, prêtait à de graves confusions (1) ; M. WALINE n'hésite pas à le rappeler dans son Traité, pour mieux affirmer que la police administrative a pour objet non de prévenir les délits, mais de maintenir l’ordre public, la sécurité et la salubrité publiques (2).

Ainsi, au fur et à mesure de nos développements, nous voyons cette police de la sécurité, conçue au début un peu « in abstracto » à partir d'éléments simples, se modeler et s’adapter aux nécessités et aux caractéristiques de l’action gouvernementale ou de l’entreprise administrative. Les exigences de la sécurité de l'Etat ont donné lieu à l’organisation de mesures de sécurité propres. La nécessité d’assortir toute règle de la vie en société d’une sanction, pour lui conserver sa force obligatoire, a motivé et justifié la police judiciaire. La police administrative va-t-elle encore donner lieu à des spécialisations ? C’est ce que nous allons essayer de voir pour capter mieux encore notre sujet.

ze La police administrative est donc essentiellement prévention ou réparation mais le maintien de la sécurité publique va-t-il être son seul objet ? L'ordre public va-t-il se ramener à ce seul élément ? Ne convient-il pas aussi de RÉGIeS plus, après avoir fait sa part à l'Etat, ce qu’on entend par sécurité ?

On peut écarter tout d’abord du concept de sécurité la tranquillité. publique, qui, si elle concourt à l’ordre public, peut ne pas avoir de rapport.

(1) L. du 4 brumaire an IV, art. 16 et 20.

La police est instituée pour maintenir l’ordre public, la liberté, la propriété, la sûreté individuelle. Son caractère principal est la vigilance. La société considérée en: masse est l'objet de sa sollicitude. Elle se divise en police administrative et police judiciaire. La police administrative a pour objet le maintien habituel de l’ordre public dans chaque lieu ou dans chaque partie de l'administration générale. Elle tend principalement à prévenir les délits. Les lois qui la concernent font partie du code des administrations civiles. La police judiciaire recherche les délits que la police administrative n'a pu empêcher de commettre, en rassemble les preuves et en livre les auteurs aux: tribunaux chargés par la loi de les punir.

(2) WaLinE. - Traité élémentaire de Droit administratif, 6° éd. n. 272.

avec la sécurité. Il suffit de penser aux mesures nécessaires contre le bruit, les troubles de la rue, les disputes, à la règlementation des manifestations tapageuses, etc. Mais les troubles de la rue, peuvent aussi, suivant leur caractère, menacer la sécurité des personnes plus que leur tranquillité. Plus gravement, ils peuvent menacer la sécurité de l'Etat et donner lieu à une action dont la préoccupation dominante sera le maintien des institutions. C’est pourquoi nous avons voulu marquer pour les distinguer, les deux objets possibles de la police de la sécurité, l'Etat et l'individu, car lorsqu'ils se trouvent en concurrence, il peut arriver qu’ils deviennent antagonistes.

La sécurité peut également se distinguer de la salubrité, mais les interférences entre les matières qui s’y rattachent seront pratiquement infinies. Comment concevoir, en effet, que la santé des personnes et les mesures propres à la conserver ne participent pas directement à la sécurité publique. Les maladies autant que les accidents, peuvent être une cause de ravages considérables. La salubrité est, au fond, un des moyens pour parvenir à la sécurité. Sa matière par son importance justifie cependant qu’on lui fasse une place à part au sein de la police administrative.

Il en est de même, en raison de la physionomie tout particulière de : la législation qui les organise, des mesures destinées à assurer la protection des biens et des personnes en temps de guerre. Les circonstances exceptionnelles dont s’accompagne un conflit armé imposent un système de sécurité renforcé et orienté, pour une part importante de ses activités, vers des risques propres au temps de guerre : gaz de combat, bombardements, incendies généralisés, etc. Ce système appelé Défense passive se caractérise dans la terminologie nouvelle du Ministère de l’Intérieur par l’utilisation des initiales D.P. à côté du terme « Protection civile ». (1) Les textes de base sont la loi du 11 juillet 1938, le décret du 29 juillet 1938, le décret-loi du 12 novembre 1938, les décrets R.A.P. des 5 et 30 janvier 1939, la loi du 23 février 1944 (2). Leur étude peut être entreprise en dehors du cadre de notre sujet.

Mais la tranquillité et la salubrité ne constitueraient qu’un ordre public incomplet si les individus s’offraient, sans aide et sans défense, aux multiples périls qui les entourent et qui souvent ne sont autre chose que la rançon de leur course au progrès. Car il est bien vrai que chaque perfectionnement sensible de la vie matérielle semble avoir pour corollaire l’existence d’un danger nouveau s’ajoutant à ceux, millénaires, qui, comme l’eau et le feu, se perpétuent sans jamais s’émousser. Et c’est à la police de la sécurité qu’il appartiendra d’assurer cette sauvegarde si nécessaire des biens et des personnes. Son domaine doit maintenant mieux apparaître et, à la suite des éliminations et des distinctions auxquelles nous avons procédé, nous allons être ramené à une notion plus étroite de la police de la sécurité qui est celle, précisément, que nous retiendrons.

Nous avons, on s’en souvient, écarté la police de la sécurité de l'Etat, parce que l’objet principal de son exercice n’est pas l'individu. Il est

(1) Instruction du 9 novembre 1954 relative à l’organisation administrative de la Protection civile, art. 17 : -— La Protection civile (D.P.) comprend les moyens mis en œuvre en vue de limiter, en temps de guerre, les risques et les dommages subis par les populations civiles ainsi que les ressources matérielles et les richesses de toute nature réparties sur le territoire national (cf. décret du 29 juillet 1938).

L'organisation de la Protection civile (D.P.) comporte :

— des mesures de sécurité générale et locale (extinction des lumières, diffusion de l’alerte) ;

— des mesures de protection (mise à l’abri des personnes et des biens, dispersion, distribution de masques, etc...) ; à

— des mesures de secours (lutte contre l'incendie, decontaminalion, mesures sanitaires, etc)

(2) La Protection civile contre les risques du temps de guerre. Recueil des textes, éd. 1953, Lerger-Levrauli

regrettable, touchant la clarté des idées, que l’on ne puisse désigner autrement la police de l'Etat, conçue comme une institution originale.

La police judiciaire et les mesures qui se rattachent à son exercice sont aussi à distinguer de la police administrative de la sécurité. La sécurité des personnes est bien, au fond, le but poursuivi par chacune des deux polices. La première nommée n’y parvient toutefois que par une action répressive. Son domaine est donc limité par la nécessité de l’existence, au sens pénal, d’un coupable pour atteinte à la sécurité d’autrui. Ainsi, la distinction entre les deux polices ne serait-elle pas classique, il aurait été cependant nécessaire d'examiner à part l’action complémentaire entreprise par l’administration pour pallier les insuffisances qui se seraient alors le plus gravement manifestées.

Le maintien de la sécurité de l'Etat, la recherche et la répression des infractions à la loi seront bien propres à créer cet état « policé » dans le sens du xvirr° siècle. Il n’en demeurera pas moins que l’individu restera livré à ses imprudences, à ses maladresses, à ses ignorances même, sinon aux défaillances de ses machines, aux caprices dangereux de l’énergie qu'il aura cru dompter, ou des forces de la nature. Va-t-on le laisser seul sous prétexte que l'essentiel est assuré, et que, mon Dieu ! la tâche paraît bien lourde pour les maigres résultats que l’on peut en escompter. Il y a là, pour employer un mot bien à la mode, une sorte d’impasse mais qui, d’année en année, suscite des efforts plus sérieux pour la franchir.

Nous pourrions donc, dès à présent, définir la police de la sécurité comme l’ensemble des mesures de caractère administratif, à l'exception de celles justifiées par l’état de guerre, destinées à protéger l’individu contre les dangers qui le menacent, soit en les prévenant, soit encore, en cas d’échec de la prévention, en organisant les secours.

SECTION Il