SOUS-SECTION II LA REPARATION

Nous en sommes resté jusqu’à présent au domaine de la prévention au sens strict, envisagé surtout dans ses activités antérieures aux risques. Les caractéristiques que nous en avons dégagées n’appelleraient pas de nouveaux développements si le degré d'efficacité de cette prévention étant tel, il n’y avait pratiquement jamais lieu d’envisager la réalisation du risque. Or la réalisation du risque et ses conséquences brutales, immédiates, se situent dans un champ dynamique qui est sans rapport avec celui du risque latent. Les problèmes qui se posent ne peuvent être traités de la même façon avant et après et c’est pourquoi nous avons considéré que ce n'était pas le même type de prévention qui les couvrait uniformément. Pour s’en convaincre, il suffit de penser, par exemple, aux dispositions qui sont prises pour prévenir les accidents dans une étape de montagne d’une épreuve cycliste et à celles qui seraient, d’autre part, nécessaires si plusieurs centaines de mètres de route s’affaissaient subitement au passage du peloton des coureurs. La police ou les organismes qui assuraient la prévention seraient alors bien insuffisants et il faudrait penser à résoudre le plus vite possible les problèmes complexes posés par le recours à des forces d'intervention et des moyens de secours nombreux qu’il faudrait alérter, rassembler, diriger, coordonner.

C’est pourquoi aussi nous avons marqué tout à l’heure « l’émiettement » en une foule de techniques ou d'organisations particulières du problème de la prévention et l’indépendance trop souvent réelle de ces techniques ou organisations. Il n’y a pas entre elles le liant que nous voudrions voir se manifester, sous une forme ou sous une autre, pour que la police administrative de la sécurité ait au moins un semblant d’unité et par là même une existence plus affirmée.

Avec la réalisation du risque, ce qui était souhaitable va devenir nécessaire. La prévention va se continuer par la réparation, c’est-à-dire l’organisation des secours qui sera un deuxième élément que nous avions annoncé aux modalités d’action de la police de la sécurité. Les méthodes vont changer dans la mesure où l’expérience confirme que la réparation est plus chargée en impératifs de tous ordres que la prévention. Les activités préventionnistes peuvent bien « s’étoiler » comme nous l'avons vu sur le plus grand nombre de risques, il n’en restera pas moins que la recherche d’une action rapide et efficace après la survenance d’une catastrophe importante va imposer une discipline appropriée. Sans doute ces principes, que nous nous efforçons de mettre en évidence parce qu’ils doivent conduire à des solutions originales, valent essentiellement pour les évènements d’une certaine gravité, nécessitant la plupart du temps le concours de plusieurs techniques ; il n’y a là, nous semble-t-il, rien que le bon sens ne puisse saisir. Au nombre de ces évènements, il faut évidemment ranger en premier lieu les catastrophes, sinistres ou cataclysmes qui font un nombre élevé de victimes. À ce sujet, l'instruction interministérielle dont nous entreprendrons plus loin l’étude, a cru devoir proposer dans ses articles 14, 15 et 16 de distinguer et de différencier ces termes par les définitions précises suivantes :

— accident : dommages corporels provenant de l’action de l’homme sur un engin (accident d'automobiles, de chemins de fer, d’avions).

— catastrophe : accident grave qui a entraîné la perte d’un nombre important de vies humaines.

__ sinistre : évènement d’origine humaine ou non, mettant en jeu les forces naturelles (incendies, explosion de grisou, éboulements, inondations, avalanche).

__ cataclysme : évènement qui provient du déchaïînement imprévisible des forces cachées de la nature (raz-de-marée, tremblement de terre, Cyclone).

Si la distribution des secours à la ou aux victimes d’un simple accident ne soulève pas en général de difficultés, il en est autrement en cas de catastrophe, sinistre ou cataclysme, dès que le nombre des victimes impose l'intervention renforcée ou l’action combinée de plusieurs organismes ou services de secours. MM. G. MonsARRAT et L. MORGAND ont cru devoir marquer dans leur ouvrages (1) que ces secours doivent être distingués de ceux dont les bureaux de bienfaisance sont chargés de faire bénéficier les indigents et les pauvres malades. Nous l’entendons bien ainsi et nous avons en vue tout autre chose lorsque nous parlons d’organisation des secours.

A vrai dire le problème n'était pas si simple. En effet comment aboutir alors à la mise en œuvre de secours importants et dans toute la mesure du possible, exactement appropriés à la nature de l’évènement à combattre.

La prévention, dont nous parlions tout à l’heure, en raison même de son antériorité par rapport au risque, laissera une certaine latitude aux autorités. Il est à craindre que celles-ci ne délaissent certains risques importants qui lui paraissent exceptionnels. Parmi ces risques d’ailleurs, nombreux seront ceux qui se montreront très largement réfractaires à la prévention. On peut, à la rigueur, déterminer les régions du globe les plus exposées aux tremblements de terre, raz de marée, cyclones. Il n’est pas possible de prévoir utilement dans le temps ces phénomènes naturels. Surtout la prévention ne pourra rien dans ces cas pour éloigner le risque, le rendre moins probable, en diminuer la fréquence. De même il ne sera pas question de combattre un tremblement de terre ou un cyclone pour l’arrêter.

D'autre fois, au contraire, la prévention pourra contribuer efficacement à la réparation. Elle y parviendra bien entendu, et de la façon la meilleure, chaque fois que par une action sur la cause première du risque (imprudence par exemple en matière de prévention routière ou d’accident du travail) elle diminuera les chances de le voir se réaliser. Mais en dehors de cette action, elle peut aider à l’organisation des secours par des mesures particulières prévues à l’avance dans l’hypothèse même de son échec. C’est ainsi que si l’homme n’a pas encore trouvé le moyen de commander les précipitations atmosphériques, des stocks considérables de sacs de sable pourront permettre peut-être l’édification ou le renforcement de digues et, par là même, empêcher l’inondation d’un quartier d’une ville. Egalement, une épidémie pourra être enrayée par une répartition convenable d’un sérum et l'incendie d’un navire par l'équipement des services de sécurité d’un port avec un bateau pompe.

Cependant, quel que soit le degré d’efficacité de la prévention sur l’ensemble des problèmes posés par le maintien de la sécurité, elle doit nécessairement être complétée. Elle devra l’être par un dispositif reposant sur des principes originaux en liaison directe avec le but à atteindre qui mes plus d'empêcher la réalisation d’un risque, mais d’en réparer les effets.

(1) G. MoxsarRaT, Police municipale et rurale, 2° éd. 1948 L. MorGanp, La loi municipale, 11° éd. 1952, tome 2, n° Pet

Cette organisation des secours est-elle seulement possible ? Va-t-il vraiment y avoir autre chose se surajoutant aux mesures courantes de la prévention. Deux systèmes sont concevables.

Dans un premier système Y'Etat pourrait considérer qu’il n’a pas, en droit, la mission absolue d’assurer la sécurité des biens et des personnes contre les faits de la nature constituant des cas de force majeure (tremblements de terre, cyclones, inondations, etc.). A l'impossible nul n’est tenu (1). Il se limiterait alors à la protection contre les risques normaux et raisonnablement prévisibles. Dans les autres cas, l’action à entreprendre serait laissée à l’initiative des particuliers ou des agents de l’administration qui, avec les moyens dont ils disposeraient, arrêteraient le plan le meilleur pour l'effet maximum. Sans doute aussi les entreprises privées justifiant d’une mission « secouriste » seraient encouragées et aidées. Mais l'Etat se limitant dans son rôle n’aurait pas fait lui-même l'effort d’organisation et de prévision nécessaire.

Il faut reconnaître que ce système qui laisse jouer à l'Etat un rôle trop mesuré, cadre mal avec la conception d’une administration humaine et sociale. Ce n’est pas l’impossible qui va être demandé à l'Etat, mais tout le possible et tout d’abord par une prise de conscience nette de sa mission.

Le second système consistera donc pour l'Etat à prendre en considération tous les évènements de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes et des biens. Il s’interdira de limiter son effort à ceux paraissant le justifier par leur degré de fréquence et leur importance.

Par quels procédés techniques l'Etat va-t-il alors s’adapier à son rôle ainsi étendu ? Précisément par l’organisation du recensement, du commandement et de la coordination des secours pour en faire l'emploi le plus judicieux. Ce souci de l’unité, de la concentration, qui a fait l’objet de l'instruction interministérielle du 5 février 1952, va être la marque propre de l’organisation des secours et c’est pourquoi nous lui avons fait une place à part parmi les modalités d'exercice de la police de la sécurité.

Ces secours, il faut déjà le préciser dans ce chapitre, auront des origines les plus diverses. En effet, s’il s'était agi de satisfaire à des besoins normaux, présentant une périodicité suffisante, on aurait pu songer légitimement au procédé du service public avec un personnel et des moyens propres. Mais le procédé de l’autonomie et de la spécialisation d’un service soulèverait, en l’espèce, des difficultés de tous ordres dont les moindres ne seraient pas celles de nature financière. Le Service national de la Protection civile, l'Ecole nationale de la Protection civile, le Conseil supérieur de la Protection civile (2) participent bien, suivant des modalités qui leur sont propres et dont nous serons appelés à parler, au maintien de la sécurité publique. Ils ne constituent pas, par eux-mêmes, des services de lutte avec un personnel actif et un matériel approprié.

En fait, l’expérience a démontré que pour lutter contre les formes diverses que présentent les calamités publiques, les efforts conjugués des initiatives privées et de l’entreprise administrative restent indispensables.

C’est cette sage conception qui a reçu de nos jours la consécration des autorités gouvernementales. Celles-ci, en même temps qu’elles s’exercent à mieux remplir la mission de sauvegarde des biens et des personnes, favorisent toutes les entreprises privées qui poursuivent un but similaire. C’est ainsi qu’à côté d'œuvres déjà anciennes comme la Croix-Rouge Française (créée en 1865), l'Œuvre S.O.S. (créée en 1930), la Fédération natio-

(1) Le cas de force majeure est toujours éxcnératoire de la responsabilité de la puissance publique.

(2) V. infra titre II, chapitre I.

nale de Sauvetage (créée en 1899), la Fédération nationale des Sapeurs-pompiers de France et de l’Union Française (créée en 1881), l’Institut national de Sécurité (créé en 1947), 1954 a vu se créer le service du Secours Routier Français. Ce service, qui est essentiellement assistance, est organisé par le Touring Club de France et placé sous le haut patronage des six ministres les plus directement intéressés aux choses de la route. Toutes ces œuvres sont des auxiliaires précieux des pouvoirs publics ; elles ajoutent toujours à la foi de ceux qui les animent, le dévouement et l'esprit de

sacrifice de tous ceux qui les servent.

Parvenus à ce stade de nos développements, nous voudrions le plus schématiquement possible, mettre encore en relief les grands traits de la police de la sécurité. Cela nous apparaît comme un préalable indispensable à une bonne compréhension du sujet dont la plasticité, peut-être, il faut bien le dire, trop souvent acceptée, était un élément peu propice à son étude. Et de fait l'honorable rapporteur de la loi municipale de 1837, M. VIVIEN, n’écrivait-il pas par exemple : Le domaine de la police de sûreté est üllimité ; tout ce qui touche à la défense des personnes et des propriétés lui appartient (1), avant de traiter tout à la fois de la police des réunions, des étrangers, des aliénés, des professions dangereuses, des secours aux noyés et de la lutte contre les incendies. Oui, sans doute, le domaine de la police de la sécurité est immense ; nous ne le voulons cependant pas illimité, mais au contraire, suffisamment perceptible dans ses contours pour qu’il nous soit possible d’aboutir à un concept juridiquement raisonnable.

En réalité, la recherche d’une définition de la police de la sécurité a subi les mêmes influences que celle de la détermination du sens du mot police. Dans les deux cas, ce sont les conceptions les plus étroites, parce que les plus abordables, qui doivent l’emporter. S'il était besoin d’un exemple, qu’il nous suffise de rappeler après le sens grec du mot police vu plus haut, que le célèbre Traité de la police de DELAMARE définissait au début du xvin° siècle l’objet de la police de la facon suivante : La police, selon nous, est donc toute renfermée dans ces onze parties que l’on vient de parcourir : la religion, la discipline des mœurs, la santé, les vivres, la sûreté et la tranquillité publiques, la voirie, les sciences et les arts libéraux, le commerce, les manufactures et les arts mécaniques, les serviteurs domestiques, les manouvriers et les pauvres (2).

Si maintenant, nous examinons ses modalités d’exercice, nous les verrons se diviser en deux grandes branches ; la branche prévention et la branche réparation ou organisation des secours (3).

Bien entendu, des interférences existeront entre les deux. Ce n’est point ce qui nous gêne si nous avons réussi à démontrer que les problèmes qui y sont relatifs réclament souvent des solutions propres et qui, par conséquent, peuvent être distinguées. Notre objet n’est pas d’examiner en détails tous ces problèmes de sécurité, ce qui dépasserait nos moyens, encore que l'intérêt d’une sorte de codification des activités et des réglementations pré-

(1) Vivien, Etudes administratives, 2e éd. 1852, tome 2, chap. 4, p. 203. (2) DELAMARE, Traité de la police, Paris, Michel Brunet, 1722,1738.

(3) La Documentation Communale, publiée par le Ministère de l’Intérieur à l’usage des maires, distingue nettement la prévention de la distribution des secours : La police communale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté et la salubrité publiques. Elle comprend à ce titre les matières suivantes :

6° Les remèdes aux fléaux calamiteux :

a) Précautions à prendre en vue de les prévenir ; b) Distribution des secours nécessaires. P. 330 01.

ventionnistes soit indéniable (1). Nous nous attacherons plus particulièrement, dans la seconde partie de notre travail, à l’étude de la branche réparation et organisation des secours par le biais de l’instruction interministérielle du 5 février 1952 et nous la ferons reposer sur les propositions suivantes :

— la police de la sécurité se rattache à l’exercice de la police administralive ; elle est donc distincte de la police judiciaire et étrangère à toute notion de culpabilité.

— son objet, limité à la sécurité des personnes et des biens en temps de paix, la distingue de toutes les activités qui se rattachent au maintien de la sécurité extérieure ou intérieure de l'Etat et des mesures touchant à la protection civile en temps de guerre ;

— ses modalités d’exercice se présentent soit sous la forme de mesures de prévention, soit sous celle de mesures de réparation, lorsque la prévention n’a pas été possible ou a manqué son but ;

— les accidents et, en général, tous les évènements calamiteux d’importance courante, ne mettent en jeu que les moyens privés ou, plus fréquemment, les moyens techniques des services publics qui doivent intervenir « motu proprio », conformément à leur mission (corps de Sapeurs-pompiers, services hospitaliers et de santé, Ponts et Chaussées, etc.).

— la lutte contre les sinistres graves, les catastrophes et les cataclysmes ne donne pas naissance préventivement à un véritable service spécialisé avec des moyens, un personnel technique et administratif propres, mais simplement à une organisation des secours dans le cadre départemental ;

— cette organisation, vise à une mobilisation générale des moyens publics ou privés d’intervention existants, suivant un plan préétabli. La distribution des secours est affaire de l'Etat qui accueille cependant avec faveur les concours privés qui s'offrent à lui.

Ce plan préétabli est réalisé par l'instruction interministérielle du 5 février 1952, plus connue sous le nom de Plan ORSEC par abréviation des termes organisation et secours.

(1) Cette codification fut entreprise par l’œuvre S.O.S. qui avait pris l'initiative de faire éditer un Code Permanent de la Sécurité. Deux tomes étaient prévus. Le tome ÏI de a paru rassemblait les textes visant à la lutte contre les incendies et la prévention

es accidents du travail et maladies professionnelles. Il est à l’heure actuelle épuisé

et sa dernière mise à jour remonte au 31 décembre 1947. Le tome II qui devait comprendre les textes concernant la sécurité, édictés par les Ministères de la Production industrielle et des Communications, de la Défense nationale, de la Marine marchande, de l’Agriculture, de l’Air, du Commerce, etc., n’a jamais été édité.