CHAPITRE VII

Le gouvernement actuel. — Les textes etle fait. - Nature et étendue de la mission de l'Etat. — Rapport des organes aux fonctions.

Les lois et la pratique.

L'organisme gouvernemental dans le milieu et en action.

Maintenant, une question se pose : Les organes que Ton vient d'énumérer et de décrire sommairement sont-ils bien en rapport avec les fonctions qu'ils doivent remplir ? Mais cette question elle-même soulève une question préalable : Tous ces organes jouent-ils régulièrement? Chacun d'eux s'acquitte-t-il bien de tout son office et ne se mêle-t-il en rien d'aucun autre ? Le gouvernement actuel de la France est-il dans la pratique ce qu'il est dans les lois, est-il dans le fait ce qu'il est dans les textes?

Après avoir considéré l'organisme gouvernemental en soi et au repos, il faut le considérer dans le milieu et en action. Pour l'analyser, on l'a isolé. On a examiné les muscles et les nerfs un par un, sur une table de dissection et presque sous une cloche pneumatique. Mais l'État n'est pas fait pour être analysé, il est fait pour agir et vivre.

Non seulement, comme on l'a déjà dit, il ne se meut pas dans le vicie, mais encore il ne se meut pas en l'air: il repose sur le sol, il a les pieds à terre.

LA POLITIQUE. 189 Puisqu'il est la personne morale perpétuelle de BasesdeiÉtat

dans la na-

la nation, par cela seul que l'Etat est une personne, ture, îarace, en quelque manière, il a forme et figure. Il a, pour employer l'expression consacrée, des bases soit « dans la nature externe^ » : climat et pays, soit « dans la nature de l'homme ou du peuple (1) » : race et population, soit dans ce qu'on pourrait appeler l'ambiant artificiel, l'atmosphère politique : histoire, traditions, institutions, usages, cultes, etc.. Voilà le milieu dans lequel vit et agit l'Etat et duquel il est impossible de l'abstraire, en réalité. Hors de ce milieu, l'Etat aurait beau rester le même quant à ses organes, il agirait sans doute et vivrait tout différemment. Rien ne serait changé, par exemple, dans le texte de la Constitution de 1875, si nos lois ne reconnaissaient pas la liberté de la presse et la liberté de réunion, mais, dans le fait, quel bouleversement! Quoique l'organisme de l'Etat restât le même, comme il serait affecté par cette perturbation de l'atmosphère politique ! Et ce n'est qu'un exemple au hasard, qui prouve, comme bien d'autres le prouveraient, qu'il ne faut pas se contenter de considérer l'Etat en soi, et la Constitution dans sa lettre^ sous peine de se tromper très gravement. Il y a autre chose. Il ne suffit pas de regarder, si attentivement que ce soit, les organes de l'Etat et chacun de ces organes, quand ils sont au repos ; c'est dans l'action qu'on doit tâcher de les saisir, car c'est dans

(1) Bluntschli, Théorie générale de VÈtat.

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l'action seulement qu'on peut voir s'ils entreprennent les uns sur les autres, s'ils se gênent les uns les autres, et si l'un d'eux est pris d'une activité folle, tandis que d'autres sont inertes et comme ankylosés. Désaccord tc{ vraiment éclate le désaccord entre les lois et la

entre les

textes ei Ks pratique, entre les textes et le fait. Donnons-en cutifetie' un exemple encore. Le texte de la Constitution nous

législatif. montre l'exécutif et le législatif séparés, ne se touchant qu'en un ou deux points : par l'initiative, qui leur appartient également, de proposer les lois, par la promulgation, que fait l'exécutif, des lois discutées et votées dans les Chambres, par le contrôle, qu'exerce le législatif, sur les actes de l'exécutif, contrôle que rendent efficace la responsabilité des ministres devant le Parlement et les sanctions qu'elle entraîne. D'après la Constitution, l'exécutif a ses attributions, qui sont plus ou moins étendues, mais qui sont nettement définies; le législatif a les siennes. Le Président de la République fait ceci, les ministres ceci, les Chambres ceci. L'exécutif et le législatif ont tous deux quelque chose à faire, mais ce n'est pas la même chose. Le texte de la Constitution demeure dans la vérité des principes; il traduit en articles de loi cette maxime : l'exécutif gouverne et administre, le législatif délibère. Il distingue formellement deux ordres

Deux fonc- de fonctions et deux organes ou deux séries d'organes,

séries dor- l'exécutif, d'une part, et de l'autre, le législatif. Que sancs* ces deux séries d'organes doivent coopérer, ce n'est pas douteux, mais à des tâches prévues et dans des conditions fixées ; cette coopération est le prix de la

paix civile et le gage du progrès social. Toutefois, la coopération n'est bienfaisante que si elle respecte et maintient la division du travail, si elle est réellement une coopération et non la confusion des fins et des moyens. Or, qu'est-ce donc qui se passe dans la pra- confusion et

.,. , , ,, ,.. 0 empiétements

tique quotidienne, dans le courant de la politique : dans la Est-ce que l'exécutif fait tout ce qu'il pourrait faire ? Prallfiueet le législatif ne fait-il que ce qu'il devrait ? Est-ce qu'une série d'organes n'entreprend pas sur l'autre et, dans la même série, est-ce que tel organe, nommons-le, la Chambre des députés, n'a jamais été pris d'une activité dangereuse, pendant que d'autres, ne les nommons pas, ou s'amollisssaient ou s'ankylosaient? Ceux-là, en effet, nous la baillent belle, qui ne manquent pas une occasion de crier à la puissance exagérée, à la toute-puissance de l'exécutif. S'il faut les supposer de bonne foi, c'est, alors, qu'ils n'ont regardé que les textes et qu'ils ont négligé les faits. Et encore, dans les textes, l'exécutif est-il si favorisé qu'ils veulent bien le dire? En tous cas, dans le train de chaque jour, le législatif a pris largement sa revanche, et il n'y a qu'à promener les yeux autour de soi pour n'avoir plus envie de parler d'on ne sait quelle monarchie occulte, hypocrite et comme honteuse, que la Constitution aurait introduite dans la République.

Mais, dira-t-on, c'est un de ces correctifs nécessaires La règle de que les mœurs apportent aux lois, et les faits amen- politique, dent les textes. Les amender à ce point serait les corrompre, les supprimer, et trop est trop : l'excès en

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tout est un défaut. La règle pour juger du bien et du mal, le critérium est ici que nul organe ne soit empêché de remplir sa fonction, de la remplir toute et le mieux possible, parce que si l'un des organes, quel qu'il soit, est entravé ou faussé, ne joue point ou joue à côté, si une seule des fonctions n'est pas remplie ou l'est trop imparfaitement, c'est la mission même de l'Etat qui n'est pas remplie.

Mission ou peu nous importe d'ailleurs ce que peut être, en

missions de

rÉtai. théorie, la mission de l'Etat. Que les savants allemands emploient des volumes à chercher si cette mission est de procurer le bien public (1), ou simplement de protéger les droits des particuliers (2) ou enfin de faire triompher et d'élever la moralité générale (3) ; qu'ils épiloguent doctement avant de décider si l'Etat est en lui-même « un but » ou s'il n'est qu'un « moyen », nous estimons tout à fait inutile de nous embarrasser dans ces subtilités. Nous voudrions nous tenir aussi loin de cette forme spéciale du socialisme, issue de la philosophie de Hegel, ou modelée sur le régime prussien, qui fait de l'Etat une providence, un Dieu visible auquel elle rapporte tout et duquel tout bien découlerait, que de la vieille doctrine économique, proche parente du nihilisme ou de l'anarchisme et qui serait le nihilisme ou l'anarchisme même, si l'unique fonction dont elle

(1) Wohlfahrtszweck.

(2) Rechtszweck,

(3) Sit tiichkeits zweck. — Voy. Holtzendorff Principes dépolitique, trad. française de M. Ernest Lehr, p. 116.

consent à revêtir l'État n'était précisément celle de juge ou de gendarme. Au reste, les économistes, à de rares exceptions près, ont compris que Tonne saurait enfermer l'État dans ce prétoire ou cette caserne, et ils lui accordent, aujourd'hui, desqualités et des capacités qu'ils lui refusaient obstinément naguère. La sagesse serait peut-être de parodier un mot célèbre et de dire, avec plus de raison qu'on ne l'a dit de la question sociale : Il n'y a point de mission de l'État, il y a des missions ou des fonctions de l'État.

Soin du bien public, protection du droit, souci de la culture publique, mission de puissance, mission de justice ou mission de moralité, comme c'est vague ! Si l'on veut se rendre compte du rapport dans lequel les organes sont avec les fonctions, il faut examiner ces fonctions une à une, ainsi qu'on a étudié les organes et ne pas se borner à des énonciations qui signifient trop ou ne signifient rien. Dès les premières pages de ce livre, on a dit que l'État moderne avait des fonctions variées , mais précises ; qu'il en avait en matière de commerce, d'agriculture, de travaux publics, de finances, de banque, de colonies, dedroit, de justice, d'éducation nationale, d'hygiène publique et que de la part de l'État en ces diverses matières était fait le domaine de la politique. Mais, pour ne pas sortir du centre de ce domaine, de la politique pure, prenons une fonction incontestée de l'État, la législation. Quel est l'organe de la législa- Fonctions tion? C'est le Parlement ou, du moins, les deux ks'dcsVes Chambres ; Sénat et Chambre des députés, en sont c,ulmbreS;

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l'organe principal. Elles ont l'initiative des lois, concurremment avec le Président de la République qui ne l'a que sous le contreseing des ministres et, cette initiative, chaque membre de chaque Chambre la possède. Elles examinent dans les bureaux et font examiner par des commissions les propositions qui leur sont soumises, elles les discutent en séance et, jusqu'à la dernière minute, chaque membre de chaque Chambre peut présenter un amendement sur chaque article. Fatalement, qu'en résulte-t-il ? C'est que tout député ou sénateur, ayant l'initiative des lois, est, pour peu qu'une idée lui naisse ou qu'on la lui suggère, enclin à en user. L'opinion publique, la crainte de ses électeurs, l'y porte encore et l'encourage. «On s'imagine volontiers le Parlement comme une machine à légiférer sans interruption, comme une sorte de chaudière à feu continu d'où doivent sortir l'une après l'autre, inépuisablement, des lois et toujours des lois (1). » Quand, par hasard, le bilan d'une session n'est pas aussi chargé qu'à l'habitude, on hausse les épaules et l'on se plaint ou l'on s'indigne : « A quoi passent-ils donc leur temps? Ils n'ont rien fait ! » Ni députés ni sénateurs ne veulent s'exposer à ce reproche humiliant, de ne rien faire ; aussi fabriquent-ils des lois de toute taille et de tout métal, de tout poids et de tout acabit. Sait-on combien il y a eu de lois, décrets et ordonnances promulgués ou rendus depuis 1789? Un juris-

(1) Voy. Sophismes politiques, p. 518.

consulte patient s'est livré à ce curieux calcul :

« Du 11 avril 1789, date du décret proclamant Abondance

de la législa

Louis XVI restaurateur de la liberté française, au tion. 21 mai 1793, jour de la création du Tribunal révolutionnaire, il a été promulgué mille deux cent dixneuf actes de gouvernement. De cette date à la fin de la première République, le total des lois et décrets est de huit mille six cent quinze.

« Le premier Empire a publié dix mille cinq cent soixante-douze lois, sénatus-consultes et décrets. Louis XVIII a promulgué dix-huit mille six cent quarante-huit lois et ordonnances. Sous Charles X, les lois et ordonnances ont été au nombre de quinze mille huit cent dix. La seconde République (1) a confectionné douze mille trois cent quatre-vingt-six lois ou décrets. Le second Empire a donné quarantecinq mille cinq cent quatre-vingt-neuf lois et décrets. Enfin, la troisième République, du 4 septembre 1870 au 31 décembre 1892, entre en ligne pour cinquantehuit mille huit cent cinquante-quatre lois ou décrets » .

N'est-ce pas que ces chiffres sont fantastiques et qu'on est tenté de croire à une plaisanterie? Malheureusement, il n'est rien de plus sérieux (2). Et, de la

(1) Remarquez que, s'il n'y a pas là une erreur dans le document auquel j'emprunte ces chiffres, il n'est rien dit du règne de Louis-Philippe, où certainement l'activité législative a été très grande. Mais peut-être faut-il lire : sous la Restauration 18,G48 lois, décrets et ordonnances; sous Louis-Philippe, 15,810?

(2) Nous ne prenons pas ce total à notre charge, mais admettons qu'il y ait erreur. Le fond du raisonnement n'en

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sorte, toute une broussaille s'est formée et nouée autour de nos codes; il a poussé dessus une végétation parasite qui les couvre, les étouffe et à travers laquelle nul ne peut pénétrer. Car il faut retourner l'axiome : Nul n'est censé ignorer la loi. A présent, c'est tout l'opposé : Nul n'est capable de connaître ou de reconnaître la loi. Si ces dizaines de milliers de lois ne faisaient que se reprendre, se compléter, se mettre au point! Mais elles se contredisent et s'abrogent, ou se contredisent sans s'abroger. Et même, par la manière dont est faite la loi, à coups d'amendements et de discours, il n'est pas sans exemple que deux articles de la même loi se contredisent et qu'un paragraphe, glissé insidieusement ou inconsidérément dans le texte, l'annule, la rende inapplicable, incohérence De l'extrême abondance de la législation depuis un Ciaation.lS siècle découle, par une conséquence inévitable, son extrême incohérence, Mais si, poursuivant l'analyse, nous cherchons le rapport dans lequel l'organe est avec la fonction, une chose doit nous frapper, et c'est l'incompétence législative des Chambres, laquelle résulte de leur composition même. « La préparation nécessaire au rôle ardu de législateur, nos

est pas infirmé. Herbert Spencer a fait le même calcul pour l'Angleterre. Mais il ne parle que des lois. Depuis le statut de Merton sous le règne de Henri III (Henri III d'Angleterre a régné de 1216 à 1272) jusqu'à la fin de 1872, il a été voté 18,110 mesures législatives. Les quatre cinquièmes de ces mesures ont été depuis lors abrogées entièrement ou en partie. Rien que pendant les trois années 1870, 1871, 1872, 3,552 lois ont été abrogées, dont 2,759 complètement.

députés ne l'ont pas, pour la plupart. Pour la plupart, ils ne connaissent ni les lois actuelles, ni celles d'hier, ni l'histoire de ces lois, ni les éléments mêmes de tout ce qu'il faudrait qu'ils connussent. Ils vont devant eux où on les mène et sont contraints de procécéder empiriquement : c'est de la législation à tâtons (1). » — Voilà quant à la fonction essentielle des Chambres, qui est de faire la loi. Mais, elles ne Fonctions sont pas seulement législatives, elles sont aussi ^ïve^dls représentatives. A cet égard encore on peut conclure Ghamb^sque l'organe est médiocrement en rapport avec la fonction : il s'en faut que le Parlement soit l'image fidèle du pays. Certaines professions y occupent une place démesurée, celles parmi lesquelles se recrute le plus facilement le politicien de carrière. La Chambre élue l'année dernière compte, sur cinq cent quatre-vingts membres, cent vingt avocats, cinquantedeux médecins, trente-six publicistes. On n'y voit, par contre, que vingt et un commerçants, vingt et un agriculteurs, dix ouvriers et artisans, etc. Ainsi, les Chambres, qui ne sont pas des Chambres législatives techniques, n'ont même pas le mérite d'être au moins des Chambres représentatives, représentant vraiment la nation (2). Elles sont un assemblage

(1) Voy. Sopkismes politiques, p. 232.

(2) Non seulement elles ne représentent pas le pays réel, le pays vivant, mais elles ne représentent môme pas ses opinions politiques, nulle part, pas plus à l'étranger qu'en France, ainsi qu'il résulte de ce fait, entre beaucoup d'autres: aux dernières élections pour le Reichstag allemand, qui se faisaienl sur la loi militaire, les partisans de la loi ont recueilli

LA VTR NATIONALE.

Usurpations sur L'administratif.

Rupture du rapport exact

entre les fonctions et.

les organes.

Un état « d'anarchie dormante. »

factice, qui ressemble assez peu à la France vivante. En somme, organes très défectueux pour des fonctions très délicates. Mais ces mêmes Chambres, qui remplissent mal leurs fonctions propres, usurpent, d'autre part, des fonctions qui ne leur appartiennent pas, envahissent la sphère de l'exécutif et de l'administratif, et substituent, à force d'abus tolérés, au régime parlementaire, où le Parlement est quelque chose, le gouvernement parlementaire, où il entend et prétend être tout. En face du gouvernement et dans le gouvernement même, elles se dressent comme un contre-gouvernement ; c'est-à-dire qu'il y a un double gouvernement; c'est-à-dire qu'il ne paraît plus y avoir un gouvernement. N'ont-cllcs pas mille moyens de s'immiscer dans l'exécutif et, pour ne parler que des ministres, comptant les jours du cabinet et pouvant le tuer par un vote, ne doit-il pas arriver que tôt ou tard elles l'aient ou croient l'avoir à leur discrétion? Dès lors, elles pèsent sur tous ses actes et non seulement sur sa politique générale, mais sur les moindres détails de toutes les parties de l'administration. Lentement, inconsciemment, elles provoquent et travaillent à produire cet « état d'anarchie dormante » que signalait M. Fitzjames Stephen et qui est le mal du régime ou du gouvernement parlementaire, dans les pays où l'exécutif ne s'appuie plus sur la tradition et l'hérédité. Un organe qui

3,225,641 voix, contre 4,323,302 données aux adversaires du projet; c'est donc une majorité de 1,100,000 voix contre la loi militaire, qui n'en a pas moins été votée.

joue trop, trop souvent, trop longtemps et qui joue à côté, qui remplit mal ses fonctions et néanmoins ne s'en trouve jamais assez à remplir ; un autre organe, resserré, comprimé, circonvenu, emmaillotté, et qui n'a plus la liberté de son jeu, tels se présentent dans la pratique, dans les faits, le législatif et l'exécutif, en France. Nous en resterons là et ne pousserons pas plus loin une démonstration, qu'il nous a suffi de faire pour les maîtres-organes du gouvernement central, dans l'exécutif et le législatif, mais qui s'appliquerait à tant cle fonctions et d'organes secondaires. Il nous a suffi d'indiquer que, dans la pratique, dans les faits, la juste relation entre plusieurs des fonctions et des organes de l'État est détruite, ainsi que la juste relation de ces organes entre eux et de ces fonctions entre elles, et que c'est la cause profonde d'un malaise politique auquel on se leurre à n'attribuer que des causes superficielles.