CHAPITRE II

Le principe de la séparation des pouvoirs. — La monarchie constitutionnelle. — Les constitutions de la France depuis 1789.

On a dû voir, par le rapide exposé que nous Pas encore

de séparation

venons de faire, comment, en France, et de bon ne dans le droit, heure, le pouvoir du roi a été contre-balancé, limité, divisé dans le fait, et que la souveraineté absolue, telle que l'a imaginée la théorie, n'a tout au plus existé (si elle a jamais existé) qu'en des temps très anciens. Mais, si quelque séparation des pouvoirs était opérée dans le fait, rien ne les séparait encore dans le droit et presque rien dans les institutions. Il nous faut maintenant indiquer comment cette limitation du pouvoir royal a changé de nature et comment du fait elle a passé dans le droit. On le répète, une certaine séparation des pouvoirs a précédé la proclamation du principe de la séparation des pouvoirs. Les hommes vivent avant que de penser, de se regarder vivre et de chercher les lois de la vie. La politique est pleine, comme toute manifestation Mouvements

réflexes en

de vie, d'actes instinctifs et de mouvements réflexes, politique. Sans rouvrir la vieille querelle pour savoir si c'est la fonction qui crée l'organe ou l'organe qui déter-

LA VIE NATIONALE

mine la fonction, il est évident que tous les deux sont antérieurs à la description qu'on en fait et aux règles qu'on en tire. 11 est évident, on le répète, que le droit, produit de l'observation et de la pensée disciplinée, vient après le fait, acte souvent instinctif et mouvement réflexe de la vie des sociétés. En France, le fait de la séparation des pouvoirs est, pour ainsi dire, des origines; le principe est seulement d'hier. L'un est, pour ainsi dire, contemporain de Clovis (du moins il y a des faits, contemporains des premiers rois, qui impliquent comme un commencement de séparation des pouvoirs); l'autre est

1 6 droit ' 16 consécutif & Louis XIV. Dans l'intervalle, le fait n'est pas toujours d'accord avec le droit; quelquefois même et pour longtemps ils sont en contradiction l'un avec l'autre. Le fait est, pendant plusieurs siècles, que le pouvoir royal est limité par les privilèges féodaux, par les libertés communales, par les Etats et par les Parlements: le droit est que le pouvoir royal est illimité. A mesure que les Etats grandissent et que la civilisation se développe, le droit, le principe prend plus de force ; à mesure que la royauté se dégage , s'affermit, à mesure qu'elle monte, le principe tend à dominer, à réformer le fait, qui de lui-même tend à s'accommoder au prin-

L'œuvre delà cipe. C'est tout le travail des rois de France ou plutôt

monarchie

française; de la monarchie française, considérée, s il est permis de le faire, comme un tout organique, de mettre le fait 5 qui est une certaine restriction du pouvoir royal, . en harmonie avec le droit, qui cet le pouvoir royal

sans restriction. Un moment, ce travail semble aboutir, sous Louis XIV ; tous les pouvoirs de l'Etat viennent se perdre ou se retremper dans la majesté du grand roi, et l'on dirait volontiers de lui qu'il reforge l'histoire à la flamme de son soleil. C'est le triomphe de l'unité . Il n'y a qu'un soleil, il n'y a qu'une puissance, qui est une toute-puissance et dans l'orbite de laquelle ne se peuvent mouvoir que des satellites, privés d'existence propre, incapables d'être autrement que par rapport à elle, ailleurs que dans sa chaleur et dans sa lumière. Le roi suffit à tout: il n'a point de rivaux, point d'égaux; il est, à lui seul, l'égal et le supérieur de tous : Nec pluribus impar. A peine peut-il souffrir des ministres, des serviteurs. Nous sommes aussi près que nous puissions être de la monarchie absolue, et l'on sent autant que l'on peut la sentir l'attraction du principe sur le fait. Quand Louis XIV ne sera plus, la réaction ordinaire Réaction

contre

ne tardera pas à se produire. Seulement, on connaît Louis XIV. à présent toute la force des principes ; le raisonnement, si ce n'est toujours la raison, s'est fait une plus large part dans le gouvernement des hommes ; ce n'est plus le fait qu'on opposera au droit, mais à un principe, un autre principe. Voilà pourquoi les publicistes du xvmc siècle inventent (1) et invoquent le

(1) Us l'inventent, en un certain sens. On trouverait dans Aristote la séparation des pouvoirs. De même, on peut dire qu'à Rome les pouvoirs étaient divisés. Mais c'était ou une classification abstraite ou une simple division de fait. Ce n'est qu'avec Montesquieu que la séparation des pouvoirs s'est élevée jusqu'au principe et qu'elle a passé dans la langue politique-

LA VIE NATIONALE

La monarchie constitutionnelle.

Ses caractères principaux.

principe de la séparation dos pouvoirs : c'est une protestation, c'est la réaction contre le règne de Louis XIV, non pas comme autrefois, un démenti du fait au droit, mais le défi d'un droit à un autre droit. Au maître qui disait : « Le principe est que tous les pouvoirs soient confondus en ma personne » le xvmc siècle répond : « Le principe est que tous les pouvoirs, même émanant de votre personne, en soient et en demeurent séparés ». — On ne saurait se méprendre sur la portée de cette affirmation de doctrine : c'est la monarchie constitutionnelle opposée à la monarchie absolue, j'entends le principe de la monarchie constitutionnelle opposé au principe de la monarchie, théoriquement, sinon réellement absolue. Allons plus loin : c'est le principe de l'État moderne, quelle que soit la forme du gouvernement, opposé à la conception ancienne, romaine et impériale, de l'État. Louis XIV a été, en ce sens, le dernier des empereurs romains.

Qu'est-ce, en effet, que la monarchie constitutionnelle? 11 faut le dire avec Bluntschli (1) : « C'est vraiment une monarchie», ou du moins c'en peut être une : tout dépend, pour elle comme pour la monarchie dite absolue, de la place réelle qu'occupent dans cette forme de gouvernement les éléments proprement monarchiques. Rien ne s'oppose à ce qu'on y rencontre, comme dans la monarchie dite absolue, les principaux caractères de la royauté : mais ces

(1) Théorie générale de VÊtat, liv. VI, chap. xvi, traduction de Riedinatten, p. 382.

caractères y doivent se concilier, et ils le peuvent, d'une part, avec « la limitation des pouvoirs du prince en matière de législation par la représentation des autres parties de la Nation ; d'autre part, avec la nécessité du concours des ministres dans l'exercice régulier de ses droits et de ses devoirs ». C'est là ce qui distingue la monarchie constitutionnelle. Ce qui la distingue, « c'est que le prince n'a, à lui seul, ni la législation, ni, clans la règle, l'exercice du gouvernement. Il légifère avec le concours et l'assentiment des Chambres ; il gouverne avec le concours des ministres. » Il se peut que le monarque, même constitutionnel, ait une part décisive dans la législation, que « le pouvoir lui appartienne comme un droit indépendant, soit exercé en son nom », que « tous les autres organes, pris isolément, soient subordonnés par rapport à lui ». Mais toujours, dans cette forme : « La royauté est une puissance et une dignité réglées par une Constitution. Le prince n'est ni en dehors, ni au-dessus, mais dans la Constitution. L'ordre constitutionnel, d'où le nom de la forme, fixe le droit du prince lui-même » (1). La monarchie constitutionnelle est donc une monarchie limitée en droit, tandis que la monarchie dite absolue, bien que limitée aussi, ne l'était qu'en fait. « La monarchie européenne n'est plus un pouvoir absolu et illimité (théoriquement) ; c'est une puissance suprême réglée par le droit, limitée par les droits

(1) Bluntschli ibid., p. 387.

08 LÀ VIE NATIONALE

des sujets (1). » L'État moderne est une puissance ,L'Etat juridique et, comme disent les Allemands, un État

derne esl un J 1 '

état de droit, de droit, Rechtsmacht, Rechtsstaat. Le prince y doit respecter les lois et n'obtient qu'une obéissance conforme à la Constitution ; le pouvoir législatif ne lui appartient que dans son union avec les Chambres, sans l'avis et l'assentiment desquelles il ne peut ni fixer le budget ni lever les impôts. Il a besoin, pour gouverner et pour administrer, du concours des ministres, qui seuls sont responsables et dont la signature rend seule ses ordres ou décrets juridiquement obligatoires. « L'indépendance des juridictions et l'exclusion de toute justice de cabinet limitent la puissance du gouvernement et forment une des plus fermes garanties des droits des citoyens. Enfin, les classes et les individus n'ont pas seulement des droits privés, mais aussi des droits publics, non moins inviolables que les droits du monarque (2) ». L'ancienne monarchie, limitée uniquement en fait, était comme la royauté privée, comme la propriété d'un peuple qui n'avait de libertés que celles qu'il pouvait prendre. La monarchie constitutionnelle, limitée en fait et en droit, est comme « la royauté publique d'un peuple libre » (3). Un principe nuuveau s'oppose à l'ancien principe; c'est que « le pouvoir est un devoir en même temps qu'un droit

(1) Bluntsghli, ibid., p. 375.

(2) îd., ibid., p. 388.

(3) [d.Jbid., p. 388. Mot à mot : « la Principauté du peuple,

Volksfûrstenthum. »

public, qu'il appartient ainsi à l'existence et à la vie politique de la nation entière et ne peut plus être la propriété, la chose d'un individu (1). »

Il y a plusieurs espèces de monarchies constitu- Diverses estionnelles. L'Angleterre en a fourni le type, le LrcMec<msmodèle, dont chaque nation du continent s'est fait tllutl0»nelle' une application plus ou moins heureuse, tantôt l'imitant trop servilement et tantôt y introduisant des modifications qui en faussaient le ressort. Le premier essai d'importation des institutions anglaises, c'est, naturellement, la France qui l'a tenté, sur le conseil ou d'après les leçons de Montesquieu. Mais aux leçons de Montesquieu, elle mêlait les songeries de Rousseau : « La Grande Constituante de 1789 crut faire un chef-d'œuvre de logique et de perfection, directement puisé dans les principes modernes. Mais cette assemblée était plus républicaine-démocratique que monarchique ; moins imbue des principes anglais que des théories de Rousseau et des doctrines de l'Amérique, qui organisait alors sa démocratie constitutionnelle avec ses trois pouvoirs indépendants. La constitution de 1791 fut au fond démocratique ; la royauté n'y était plus qu'une inconséquence, un reste du passé avec lequel la Révolution avait d'ailleurs rompu (2). » Reportons-nous au texte de la Constitution des-3-14 septembre 1791, en négligeant comme abstraction pure la Déclaration des Droits qui lui fait un préambule solennel.

(1) Bluntschli, ibid., p. 377.

(2) hl, ibid., p. 357.

Les institutions anglaises, Montesquieu et J.-J. Rousseau .

Constitution des 3-14 septembre 1791.

JOO LA VIE NATIONALE

Elle commence par un « abolit » et par un « il n'y a plus ». Il n'y a plus ni noblesse, ni pairie, ni distinctions héréditaires, ni distiction d'ordres, ni régime féodal, ni justices patrimoniales, ni vénalité, ni hérédité d'aucun office public, ni privilège, ni exception, ni jurandes, ni corporations... « Le royaume est déclaré un et indivisible et la souveraineté, une et indivisible, comme le royaume. Mais elle ne réside plus clans le Roi; Rousseau l'a transportée ailleurs : « La souveraineté est une, indivisible, inaliénable et imprescriptible. Elle appartient à la Nation; aucune section du peuple, ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice. On se doute bien que, par la Nation elle-même, l'exercice en serait difficile et quoique aucun individu ne puisse se l'attribuer, on l'attribue à un certain nombre d'individus, « La nation, de qui seule émanent tous les pouvoirs, ne peut les exercer que par délégation. La Constitution française est représentative : les représentants sont le Corps législatif et le Roi. » Le premier pouvoir dont s'occupe la Constitution est le législatif, « délégué à une Assemblée nationale, pour être exercé par elle avec la sanction du Roi », à qui « est délégué » le second pouvoir, l'exécutif, dans telles et telles limites, à telles et telles conditions : « Le gouvernement est monarchique : le pouvoir exécutif est délégué au Roi, pour être exercé, sous son autorité, par des ministres et autres agents responsables. » Le troisième pouvoir, le judiciaire, est également séparé des deux autres et « délégué à des juges élus à temps par

le peuple » {Titre III, art. 1 à 5). Et voilà faite, en principe et en droit, la séparation des pouvoirs : quelle est leur place respective, quelles seront leurs relations réciproques, comment fontionnera chacun d'eux dans l'organisme constitutionnel?

Le législatif y prend d'emblée une importance qu'il n'avait jamais eue : « L'Assemblée nationale formant le Corps législatif, est permanente et n'est composée que d'une Chambre». Elle est, en quelque sorte, placée au-dessus, elle est sûrement placée hors de l'action de la Couronne : « Le Corps législatif ne pourra être dissous par le Roi. » [Titre III. Ckap. /, Art. 1 et 5).

Qu'est-ce, dans la Constitution, quelaroyauté?Une fonction publique déléguée, au même titre que les autres. C'est le seul office public pour lequel il soit dérogé à la règle qui supprime l'hérédité : « La royauté est indivisible et déléguée, par ordre de primogéniture, à l'exclusion perpétuelle des femmes et de leur descendance. »le Roi n'est pluslemaître de la terre : il n'en a plus le domaine éminent ; là encore on voit clairement qu'il remplit une fonction publique et que, tout ce qu'il est, il l'est par sa fonction : « La personne du Roi est inviolable et sacrée ; son seul titre est Roi des Français. » Il y aune autorité supérieure à la sienne ou du moins il n'est pas l'autorité suprême : « Il n'y a point en France d'autorité supérieure à celle de la loi. Le Roi ne règne que par elle, et ce n'est qu'au nom de la loi qu'il peut exiger l'obéissance. » Le Roi, à son avènement au trône, prête

LA VIE NATIONALE

serment de fidélité à la Nation et à la loi: il jure d'employer à maintenir la Constitution le pouvoir qui lui est délégué ; dans le serment civique, que doivent prêter tous les Français, il ne vient qu'en troisième lieu. On jure d'être fidèle « à la Nation, à la loi et au roi ». La Constitution prévoit et énumère les cas où le Roi sera censé avoir abdiqué la royauté : s'il ne prête pas ce serment dans un délai fixé, ou bien s'il le rétracte, ou s'il « se met à la tête d'une armée et en dirige les forces contre la Nation, ou s'il ne s'oppose pas par un acte formel à une telle entreprise qui s'exécuterait en son nom », ou si, étant sorti du royaume, il n'y rentrait pas, sur l'invitation du Corps législatif. Et que deviendrait-il, après cette abdication forcée? Uîn simple citoyen. « Après l'abdication expresse ou légale, le Roi sera dans la classe des citoyens et pourra être accusé et jugé comme eux, pour les actes postérieurs à son abdication » (Titre IIL Ckap. IL Section /, art. 1 à 8).

Dans ses rapports avec les autres organes de l'État, le Roi a pour fonction principale de choisir et de révoquer les ministres. « Au Roi seul appartiennent le choix et la révocation des ministres. Aucun ordre du Roi ne peut être exécuté, s'il n'est signé par lui et contre-signé par le ministre ou l'ordonnateur du département. » Les ministres sont responsables devant le Corps législatif; ils lui présentent chaque année un aperçu des dépenses à faire. En aucun cas, l'ordre du Roi, verbal ou par écrit, ne peut sous-

traire un ministre à la responsabilité (Section IV, art. 1, 4, 5, 6, 7).

De tous les pouvoirs, celui qui reçoit les plus larges attributions, c'est le pouvoir législatif. Il est exclusivement chargé : 1° De proposer et décréter les lois ; le Roi peut seulement inviter le Corps législatif à prendre un objet en considération. » On le voit : les rôles sont renversés. Jadis c'était le Roi qui, même sans les proposer, décrétait toutes les lois et c'étaient les Etats Généraux qui pouvaient seulement « inviter le Roi à prendre un objet en considération ». La royauté subsiste encore, mais l'État est comme retourné. Le Corps législatif se réserve, en outre : « de fixer les dépenses ; d'établir les contributions publiques ; d'en déterminer la nature, la quotité, la durée et le mode de perception ; de faire la répartition delà contribution directe entre les départements du royaume, de surveiller l'emploi de tous les revenus publics et de s'en faire rendre compte. » Ce sont là les attributions propres d'un Parlement et presque les attributions traditionnelles des Etats Généraux en France. Mais ce n'est pas tout. La Constitution donne au Corps législatif le droit de décréter la création ou la suppression des offices publics, de déterminer le titre, le poids, l'empreinte et la dénomination des monnaies (jadis prérogative royale) ; de statuer sur le nombre d'hommes et de vaisseaux dont seront composées les armées de terre et de mer ; de statuer sur l'administration, de décider de la guerre ou de la paix, de ratifier les traités. Non seulement le Roi

LA VIE NATIONALE

ne peut dissoudre le Corps législatif, mais il ne peut le proroger. « Le Corps législatif a le droit de déterminer le lieu de ses séances, de les continuer autant qu'il le jugera nécessaire et de s'ajourner. » Il a d'autres droits, par surcroît, et notamment celui « de disposer, pour sa sûreté et le maintien du respect qui lui est dû, des forces qui, de son consentement, seront établies dans la ville où il tiendra ses séances. » (Chap. 111. Section Iev. Art. 1 à 5). Au Roi est réservée la sanction qui convertit en lois les décrets de l'Assemblée. Il peut leur refuser son consentement, mais ce refus n'est que suspensif. « Lorsque les deux législatures qui suivront celle qui aura présenté le décret, auront successivement représenté le décret dans les mêmes termes, le Roi sera censé avoir donné la sanction. » Certains décrets de l'Assemblée, par exemple ceux qui concernent l'établissement et la perception des contributions publiques, seront même promulgués et exécutés sans être sujets à la sanction (Section III. Art. 1,2^8).

Le Corps législatif, une fois définitivement constitué, envoie au Roi une députation pour l'en instruire. De cette députation, ne peut, dans aucun cas, faire partie le président de l'Assemblée et l'on devine pourquoi. Il faut éviter jusqu'aux apparences de subordonner, si peu que ce soit, même par un acte purement cérémoniel, le législatif à l'exécutif. « Le Roi peut, chaque année, faire l'ouverture de la session et proposer les objets qu'il croit devoir être pris en considération ». Mais ce n'est qu'une forma-

lité et, du reste, elle ne peut être « considérée comme nécessaire à l'activité du Corps législatif. » (Section IV, art. IeT). Néanmoins, « le pouvoir exécutif suprême réside exclusivement dans la main du Roi. » (Le mot important, ici, est exécutif. L'article signifie : Il n'y a pas de pouvoir exécutif supérieur au pouvoir exécutif qui réside dans la main du Roi. Car la Constitution a pris soin de classer les pouvoirs et de dire : « Il n'y a point, en France, de pouvoir supérieur à la loi). » Le Roi est le chef suprême de l'administration générale du royaume ; il est le chef suprême de l'armée de terre et de l'armée de mer; il nomme les ambassadeurs et les autres agents des négociations diplomatiques; l'effigie du Roi est empreinte sur toutes les monnaies du royaume, etc., etc. (Chap. VI, art. 1 et 4). Au surplus « la nation pourvoit à la splendeur du trône par une liste civile dont le Corps législatif déterminera la somme, à chaque changement de règne, pour toute la durée du règne » (Chap. II. Section /, art. 10).

Quand le Roi, sanctionnant les décrets de l'Assemblée, les a changés en lois, il les fait sceller du sceau de l'Etat et promulguer en cette forme :

« N (le nom du Roi), par la grâce de Dieu et par la loi constitutionnelle de l'Etat, Roi des Français, à tous présents et avenir, salut. L'Assemblée nationale a décrété, et nous voulons et ordonnons ce qui suit ». Le pouvoir exécutif ne peut faire « aucune loi, môme provisoire, mais seulement des proclamations conformes aux lois, pour en ordonner ou en rappeler

IDG

LA VIE NATIONALE

l'exécution [Chap. IV. Section /, art. 1, 3 et 6).

Partout, d'un bout à l'autre de la Constitution, le Roi et la Nation sont étroitement unis. Les déclaralions de guerre seront faites : De la part du Roi des Français au nom delà Nation, et partout, les pouvoir y sont très soigneusement séparés : le législatif de l'exécutif et de tous les deux, le judiciaire. « Le pouvoir judiciaire ne peut, en aucun cas, être exercé parle Corps législatif, ni par le Roi. — Les tribunaux ne peuvent ni s'immiscer dans l'exercice du pouvoir législatif ou suspendre l'exécution des lois, ni entreprendre sur les fonctions administratives ou citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions. » La liberté individuelle est revêtue de garanties légales : « Nul homme ne peut être saisi que pour être conduit devant l'officier de police ; et nul ne peut être mis en arrestation ou détenu, qu'en vertu d'un mandat des officiers de police, d'une ordonnance de prise de corps d'un tribunal, d'un décret d'accusation du Corps législatif, dans le cas où il lui appartient de le prononcer, ou d'un jugement de condamnation à prison ou détention correctionnelle » [Chap. F, art. 1, 3 et 10). L'exécutif dispose, avec quelques réserves, de la force publique.

Mais « la force publique est essentiellement obéissante; nul corps armé ne peut délibérer. » [Titre IV, art. 12). — Les contributions publiques seront fixées chaque année par le Corps législatif et ne pourront subsister au delà du dernier jour de la session sui-

vante, si elles n'ont pas été expressément renouvelées. — Le pouvoir exécutif dirige, surveille la perception des contributions et donne tous les ordres nécessaires à cet effet {litre V, art. 1 et 5).

Ces grands principes proclamés et la Constitution achevée, l'Assemblée nationale « en remet le dépôt à la fidélité du Corps législatif, du Roi et des juges, à la vigilance des pères de famille, aux épouses et aux mères, à l'affection des jeunes citoyens, au courage de tous les Français. » Bien qu'elle stipule que « aucun des pouvoirs institués par la Constitution n'a le droit de la changer dans son ensemble ni dans ses parties, sauf les réformes qui pourront y être faites par la voie de la revision », elle « déclare que la Nation a le droit imprescriptible de changer sa Constitution » et, si elle paraît se contredire ellemême quelque peu, l'avenir lui donnera raison de l'avoir osé, puisque, de la Constitution des 3-14 septembre 1791 à celle de février et mai 1875, la France n'a pas eu moins d'une douzaine de Constitutions, et revisées combien de fois !

Nous avons eu l'acte constitutionnel du 24 juin 1793, Les douze

... Constitutions

la Constitution du 5 fructidor an III (22 août 1795), de la France, la Constitution du 22 frimaire an VIII (13 décembre 1799) (1), le Sénatus-Consulte organique du 22 floréal an XII (18 mai 1804), la Charte constitutionnelle du 4 juin 1814, l'acte additionnel aux Constitutions de l'Empire, du 22 avril 1815, la Charte

(1) Complétée par le Sénatus-Consulte organique du 10 thermidor an X (4 août 1802).

constitutionnelle du 6 août 1830 (1), la Constitution du h novembre 18i8, la Constitution du 14 janvier 1852, le Sénatus-Consulte du 7 novembre de la même année, par lequel l'Empire était rétabli (2), enfin, les lois constitutionnelles des 24 (3), 25 février et 16 juillet 1875, formant à elles trois ce que l'on appelle actuellement la Constitution.

Trois de ces constitutions sont monarchiques ou royalistes à des degrés divers (1791, 1814, 1830); six sont républicaines, plus ou moins sincèrement, (1793, 1795, 1799, 1848, 1852, 1875) ; deux sont impériales (1804, 1852.) Toutes différent l'une de l'autre et toutes se ressemblent entre elles à certains égards. On voudrait retenir quelques traits de ces différences et de ces ressemblances.

Adc consti- L'acte constitutionnel du 24 juin 1793 est franche-

tulionnel du

24 juin 1793. ment républicain. « La République Française est une et indivisible. » {Art. 1er). En 1791, on avait dit :« La

(1) Modifiée, plus tard, par la loi qui remplace Fart. 23 delà Charte et complétée par la loi sur la régence du 30 août 1842.

(2) Avec les Sénatus-Consultes interprétatifs ou modificatifs des 25 décembre 1852, 27 mai 1857, 2 février 1861, 18 juillet 1866, 16 mars 1887, celui du 7 juillet 1856 sur la Régence, le décret du 1er février 1858 sur le Conseil privé, les Sénatus-Consultes des 10 juillet 1852 et 4 juin 1858 sur la Haute Cour de justice, les décrets organiques et réglementaires du 2 février 1852, le Sénatus-Consulte du 17 février 1858 sur l'élection des députés, les décrets du 19 janvier et du 5 février 1867, portant règlement du Sénat et du Corps législatif, les décrets organiques sur le Conseil d'État du 25 janvier 1852 et 5 février 1867. — Voy. Les Constitutions d'Europe et d'Amérique, par Laferrière et Bàtbie, pp. I-CXLIV. et 1-G5.

(3) Modifiée par la loi du 13-14 août 1884.

Nation ne peut exercer ses pouvoirs que par délégation. La Constitution est représentative. » Celle-ci, la démocratie que l'on organise, paraît être à la fois représentative et directe : « Le peuple souverain est l'universalité des citoyens français. Il nomme immédiatement ses députés. Il délègue à des électeurs le choix des administrateurs, des arbitres publics, des juges criminels et de cassation. » Et tout de suite après : « Il délibère sur les lois. » {Art. 7, 8, 9, 10.) Voici quelque chose qui rappelle l'Assemblée populaire primitive et précisémentles anciens Champs de Mai : « Le peuple français s'assemble tous les ans, le 1CP mai, pour des élections. » {Art. 32.) Mais le pouvoir réel n'en réside pas moins dans un Corps législatif « qui est un, indivisible et permanent » {Art. 39), qui « propose des lois et rend des décrets. » Pour les lois, on procède ainsi. Après que le Corps législatif en a délibéré, sur le rapport qui lui est fait « le projet est imprimé et envoyé à toutes les communes de la République, sous ce titre loi proposée. Quarante jours après l'envoi de la loi proposée, et dans la moitié des départements plus un, si le dixième des assemblées primaires de chacun d'eux, régulièrement formées, n'a pas réclamé, le projet est accepté et devient loi. S'il y a réclamation, le Corps législatif convoque les assemblées primaires. » {Art. 58, 59, GO.) Le pouvoir exécutif, distinct du législatif, est confié à un conseil (1) : « Il y a un

(I) Comités de Salut public, de sûreté générale, etc.

LÀ VIE NATIONALE

Conseil exécutif composé de 24 membres. » Ses attributions sont à peu près les mômes que celles du Roi dans la Constitution de 1791. La France est divisée en départements, districts et communes, avec une administration centrale, une administration intermédiaire, une administration municipale. Le pouvoir judiciaire est, en principe, séparé des deux autres ; égalité des citoyens devant la loi et devant l'impôt : « Le code des lois civiles et criminelles est uniforme pour toute la République. »(Art. 85.) « Nul citoyen n'est dispensé de l'honorable obligation de contribuer aux charges publiques. » [Art. 101.) « La force générale de la République est composée du peuple entier. »A l'intérieur, elle n'agit que sur la réquisition par écrit des autorités constituées. Contre les ennemis du dehors, elle agit sous les ordres du Conseil exécutif. (Art. 107, 112, 113.) L'Acte constitutionnel finit, comme il a commencé, par une déclaration de principes : « La République Française honore la loyauté, le courage, la vieillesse, la piété filiale, le malheur », phraséologie assez déplacée dans une loi positive, dans la loi organique d'un État. « Elle remet le dépôt de sa Constitution sous la garde de toutes les vertus. » Elle la fait graver sur des tables, « au sein du Corps législatif et dans les places publiques. » — Sont-ce les vertus qui ne firent pas bonne garde? La Constitution du 24 juin 1793 eut grand' peine a vivre deux ans. Le 5 fructidor an III (22 août 1795) on lui substitua un autre arrangement, également précédé d'une Déclaration des Droits, à

LA POLITIQUE. 11 i

laquelle, cette fois, on avait senti le besoin d'ajouter une Déclaration des Devoirs.

LaConstitution de Tan III fractionne en deuxCham- ^ons

du 5

bres ou remet à deux Chambres la puissance légis- a

lative. « Le Corps législatif est composé d'un Conseil des Anciens et d'un Conseil des Cinq-Cents. En aucun cas, le Corps législatif ne peut déléguer à un ou plusieurs de ses membres, ni à qui que ce soit, aucune des fonctions qui lui sont attribuées. » (Art. 44, 45.) La séparation des pouvoirs est maintenue plus rigoureuse que jamais. Le Corps législatif « ne peut exercer par lui-même, ni par des délégués, le pouvoir exécutif, ni le pouvoir judiciaire. Il y a incompatibilité entre la qualité de membre du Corps législatif et l'exercice d'une autre fonction publique, excepté celle d'archiviste de la République. » (Art. 46, 47.) Les deux Conseils résident toujours dans la même commune, mais ils ne siègent pas dans la même salle. (Art. 58, 60.) « Les membres du Corps législatif reçoivent une indemnité annuelle; elle est, dans l'un et l'autre Conseil, fixée à la valeur de trois mille myriagrammes de froment (six cent treize quintaux trente-deux livres.) » Le Conseil des Cinq-Cents est, comme son nom le dit, invariablement composé de cinq cents membres. Les propositions qu'il adopte s'appellent des résolutions. (Art. 73, 79.) Le Conseil des Anciens est composé de deux cent cinquante membres. Il lui appartient exclusivement d'approuver ou de rejeter les résolutions du Conseil des Cinq-Cents. Il refuse de les approuver lorsqu'elles

LA VTE NATIONALE

n'ont point été prises dans les formes prescrites par la Constitution. Les résolutions du Conseil des Cinq- Cents adoptées par le Conseil des Anciens s'appel- Lenl lois. (Art. 82, 8G, 88, 92.) Le Corps législatif a une garde de quinze cents hommes « pris dans la garde nationale sédentaire de tous les départements et choisis par leurs frères d'armes. » Il n'assiste à aucune cérémonie publique et n'y envoie point de députation.

Le pouvoir exécutif est délégué à un Directoire de cinq membres, nommés par le Corps législatif. Les membres du Directoire doivent être âgés de quarante ans au moins ; ils doivent avoir été membres du Corps législatif ou ministres. Le Directoire est renouvelé par l'élection d'un nouveau membre chaque année. Chaque membre du Directoire le préside à son tour, durant trois mois seulement. Le président a la signature et la garde du sceau. Les lois et les actes du Corps législatif sont adressés au Directoire, en la personne de son président. Pour le reste, ce sont les fonctions ordinaires de l'exécutif, ce que les théoriciens désignent par ce mot : les fonctions de majesté. « Les membres du Directoire ne peuvent paraître dans l'exercice de leurs fonctions, soit au dehors, soit dans l'intérieur de leurs maisons, que revêtus du costume qui leur est propre. » Le Directoire a sa garde particulière, qui l'accompagne « dans les cérémonies et marches publiques, où il a toujours le premier rang. » Il communique avec le Corps législatif dans la même forme que les deux Cham-

bres communiquent entre elles : « Le Directoire a quatre messagers d'État, qu'il nomme et qu'il peut destituer. Ils portent aux deux corps législatifs les lettres et les mémoires du Directoire : ils ont entrée à cet effet dans le lieu des séances des Conseils. Ils marchent précédés de deux huissiers. » Les membres du Directoire sont logés aux frais delà République et dans un même édifice. Le traitement de chacun d'eux est fixé, pour chaque année, à la valeur de cinquante mille myriagrammes de froment — dix mille deux cent ving-deux quintaux. » (Ar\. 132-173).

Passons au pouvoir judiciaire : on trouve, dans la Constitution de 1795, les mêmes précautions que dans l'acte constitutionnel de 1793 et dans la Constitution de 1791 : « Les fonctions judiciaires ne peuvent être exercées ni par le Corps législatif, ni par le pouvoir exécutif. — Les juges ne peuvent s'immiscer dans l'exercice du pouvoir législatif ni faire aucun règlement. Ils ne peuvent arrêter ou suspendre l'exécution d'aucune loi, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions. » {Art. 202, 203.) La force armée se compose d'une garde nationale sédentaire où entrent tous les citoyens et tous les fils de citoyens en état de porter les armes; en outre, « sous le nom de garde nationale en activité, la République entretient à sa solde, même en temps de paix, une armée de terre et de mer. » [Art. 277-285.) La guerre ne peut être décidée que par un décret du Corps législatif, sur la proposition formelle et nécessaire du Directoire

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exécutif. (Art. 326.) Même chose aussi, pour les contributions, qu'en 1791 et 1793 : même souci d'affirmer l'égalité de tous les Français : « Il n'existe entre tous les citoyens d'autre supériorité que celle des fonctionnaires publics, et relativement à l'exercice de leurs fonctions. » (Art. 351.) Même formule de clôture qu'en 1791, avec un conseil précieux, par surcroît : « Les citoyens se rappelleront sans cesse que c'est de la sagesse des choix dans les assemblées primaires et électorales, que dépendent principalement la durée, la conservation et la prospérité de la République. » (Art. 376.) Cette troisième Constitution de la France dura jusqu'au 22 frimaire an VIII (13 décembre 1799).

constitution La quatrième Constitution crée un Sénat conserûnvmU1C vateur, garde une seconde Chambre, et détermine

i.3dcci799.) scrupuleusement le pouvoir législatif: « Il ne sera promulgué de lois nouvelles que lorsque le projet en aura été proposé par le gouvernement, communiqué au Tribunat et décrété par le Corps législatif. — Le Tribunat est composé de cent membres, âgés de vingt-cinq ans au moins ; ils sont renouvelés par cinquième tous les ans. Le Tribunat discute les projets de loi; il en vote l'adoption ou le rejet. Il envoie trois orateurs pris dans son sein, par lesquels les motifs du vœu qu'il a exprimé sur chacun de ces projets sont exposés et défendus devant le Corps législatif. Il défère au Sénat, pour cause d'inconstitutionnalité seulement, les listes d'éligibles, les actes du Corps législatif et ceux du gouvernement. — Il

exprime son vœu sur les lois faites et à faire, sur les abus à corriger, sur les améliorations à entreprendre dans toutes les parties de l'administration publique, mais jamais sur les affaires civiles ou criminelles portées devant les tribunaux. Les vœux qu'il manifeste n'ont aucune suite nécessaire et n'obligent aucune autorité constituée à une délibération. (Art. 25-30).

Le gouvernement est confié à trois Consuls, nommés pour dix ans et indéfiniment rééligibles. Chacun d'eux est élu individuellement, avec la qualité distincte ou de premier, ou de second, ou de troisième Consul. Le premier Consul, promulgue les lois, il remplit la plupart des fonctions dévolues au pouvoir exécutif. Le second et le troisième Consuls ne sont guère que pour la forme : « Dans les autres actes du gouvernement, (ceux que le premier Consul n'exécute pas à lui seul) le second et le troisième Consuls ont voix consultative ; ils signent le registre de ces actes pour constater leur présence ; et s'ils le veulent, ils y consignent leurs opinions; après quoi, la décision du premier Consul suffit. » (Art. 39, 41, 42).

Sous la direction des Consuls, un Conseil d'État est chargé de rédiger les projets de loi et les règlements d'administration publique, et de résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière administrative. C'est parmi les membres du Conseil d'État que sont toujours pris les orateurs chargés de porter la parole au nom du gouvernement devant le Corps législatif, [Art. 52, 53).

Les fonctions des membres soit du Sénat, soit du Corps législatif, soit du Tribunat, celles des Consuls cl des conseillers d'État ne donnent lieu à aucune responsabilité. — Les ministres sont responsables : 1° de tout acte du gouvernement signé par eux et déclaré inconstitutionnel par le Sénat ; 2° de l'inexécution des lois et des règlements d'administration publique ; 3° des ordres particuliers qu'ils ont donnés, si ces ordres sont contraires à la Constitution, aux lois et aux règlements. (Art. 69, 72). Sénatus- Le texte même de la Constitution du 22 frimaire e0niquedua" an vm laissait dans le vague les attributions du 16 iiurmidor génat conservateur . Le Sénatus-Consulte organique (14 août 1802) du 16 thermidor an X précise sur ce point et innove sur d'autres. Dorénavant, les Consuls sont à vie. Ils sont membres du Sénat et ils le président. — Lorsque le premier Consul le juge convenable, il présente un citoyen pour lui succéder après sa mort. Le citoyen nommé pour succéder au premier Consul prête serinent en forme solennelle et prend séance au Sénat immédiatement après le troisième ConsuL Le premier Consul peut encore déposer aux archives du gouvernement son vœu sur la nomination de son successeur, pour être présenté au Sénat après sa mort. Il est vrai que cette désignation n'oblige point le Sénat et que le second et le troisième Consuls peuvent^ par trois fois, présenter chacun un candidat : à la troisième fois, le Sénat doit choisir. Aux termes du Sénatus- Consulte, les attributions du Sénat sont fort étendues ; il a, entre autres pouvoirs, celui d'annuler les juge-

ments des tribunaux, s'ils sont attentatoires à la sûreté de l'État, celui de dissoudre le Corps législatif et le Tribunat, et, comme on l'a vu, celui de nommer les Consuls. {Art. 54, 55.) D'autre part, il est institué un Conseil privé, composé des Consuls, de deux ministres, de deux sénateurs, de deux conseillers d'État et de deux grands officiers de la Légion d'honneur. Ce Conseil privé est absolument distinct du Conseil d'État. Les conseillers d'État n'excéderont jamais le nombre de cinquante. Le Tribunat, de son côté, est ramené à cinquante membres. Le premier Consul a le droit de faire grâce. (Art. 56, 67, 86.) — Déjà Napoléon perce sous Bonaparte.

Le peu qui reste à faire, on le fait par un second Sénaïus-

r ^ 1 consulte

Sénatus-Consulte organique, du 28 floréal an XTI organique du (18 mai 1804.) Les deux premiers articles portent anxii^smai simplement : « Le Gouvernement de la République 1804,) est confié à un Empereur qui prend le titre d'Empereur des Français. La justice se rend au nom de l'Empereur par les officiers qu'il institue. Napoléon Bonaparte, premier Consul actuel delà République, est Empereur des Français. » Le titre suivant fixe l'hérédité dans la famille impériale, en ligne directe et pour la descendance de Joseph et de Louis Bonaparte, qui prennent le titre de Princes français, attribué par la Constitution de 1791 aux membres de la maison de France. Napoléon relie son édifice tout ensemble et à la monarchie qui vient de s'écrouler et aux souvenirs lointains de l'Empire d'Occident. Il veut se rattacher à la fois et à Louis XIV et à Charlemagne. Comme

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Charlemagne, il visitera les provinces : « en conséquence, des palais impériaux sont établis aux quatre points principaux de l'Empire. » [Art. 9-16.) Que dit-on? Il remonte jusqu'à l'Empire romain. Rétablit tant de charges de cour que l'on croirait lire la Notilia dignitatum. Ce ne sont que grands dignitaires et grands officiers : grand électeur, archichancelier de l'empire, archichancelier d'État, architrésorier, connétable, grand amiral, et maréchaux de l'empire choisis « parmi les maréchaux les plus distingués. » Il y a un Conseil d'État, mais l'Empereur le préside ; un Sénat, mais c'est l'Empereur qui le préside aussi, ou, à son défaut, un de ces grands dignitaires, grand électeur, archichancelier ou architrésorier. « Le Sénat se compose : 1° des Princes français ayant atteint leur dix-huitième année ; 2° des titulaires des grandes dignités de l'empire ; 3° des quatrevingts membres nommés sur la présentation des candidats choisis par l'Empereur; 4° des citoyens que l'Empereur juge convenable d'élever à la dignité de sénateur. — Le président du Sénat est nommé par l'Empereur. » {Art. 57, 59.) Il y a un Corps législatif, mais ses séances, habituellement publiques, peuvent être changées en comités généraux qui sont secrets, sauf quand ils sont formés sur la demande des orateurs délégués par le Conseil d'État. (Art. 78-82.) Il y a enfin un Tribunat, dont le président est nommé par l'Empereur, avec deux questeurs, également nommés par l'Empereur. « Le Tribunat est divisé en trois sections, savoir : Section de la législation, Section de

l'intérieur, Section des finances. — Chaque section discute séparément, et en assemblée de section, les projets de loi qui lui sont transmis par le Corps législatif. Deux orateurs de chacune des trois sections portent au Corps législatif le vœu de leurs sections et en développent les motifs. — En aucun cas, les projets de loi ne peuvent être discutés par le Tribunat en assemblée générale. » (Art. 93, 96, 97.) En fait et même en droit, tous les pouvoirs sont dans la main de l'Empereur, et l'Empereur est tout l'Empire.

A sa chute, les Bourbons revinrent, avec la Charte Charte consticonstitutionnelle du 4 juin 1814. Ils remontaient 4jUini8i4. d'un coup au delà de 1791 et presque au delà du ornai 1789. La Charte s'ouvre sur cette formule qui en laisse deviner l'esprit : « Louis, par la grâce de Dieu, Roi de France et de Navarre. » — Par la grâce de Dieu, toute seule ; plus de volonté nationale. C'est une Charte octroyée : « A ces causes, Nous avons volontairement, et par le libre exercice de notre autorité royale, accordé et accordons, fait concession et octroi à nos sujets, tant pour Nous que pour nos successeurs, et à toujours, de la Charte constitutionnelle qui suit... » Et à quelles causes ?

« Nous avons considéré que, bien que l'autorité tout entière résidât en France dans la personne du Roi, nos prédécesseurs n'avaient point hésité à en modifier l'exercice, suivant la différence des temps. » Le Roi cite l'exemple de Louis le Gros, de saint Louis, de Philippe le Bel, de Louis XL de Henri II, de Charles IX et de Louis XI V, puis il reprend : « Nous

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avons dû apprécier les effets des progrès toujours croissants des lumières, les rapports nouveaux que ces progrès ont introduits dans la société, la direction imprimée aux esprits depuis un demi-siècle, et les graves altérations qui en sont résultées. » Mais : « En même temps que Nous reconnaissions qu'une Constitution libre et monarchique devait remplir l'attente de l'Europe éclairée, Nous avons dû nous souvenir aussi que notre premier devoir envers nos peuples était de conserver, pour leur propre intérêt, les droits et les prérogatives de notre couronne. » Quelle sera-t-elle donc, cette constitution libre et monarchique ? — Avant tout, monarchique : « Nous avons espéré qu'instruits par l'expérience, ils (nos peuples) seraient convaincus que l'autorité suprême peut seule donner aux institutions qu'elle établit, la force, la permanence et la majesté dont elle est elle-même revêtue. » Quant aux institutions que l'autorité suprême établit ou rétablit, on en a « cherché les principes dans le caractère français et dans les monuments vénérables des siècles passés. » Ainsi le Roi a vu « clans le renouvellement de la pairie une institution vraiment nationale, et qui doit lier tous les souvenirs à toutes les espérances, en réunissant les temps anciens et les temps modernes. » Pareillement : « Nous avons remplacé par la Chambre des députés ces anciennes assemblées des Champs de Mars et de Mai et ces chambres du Tiers État, qui ont si souvent donné tout à la fois des preuves de zèle pour les intérêts du peuple, de fidélité et

de respect pour l'autorité des Rois. » Ce n'est, sans doute, que le préambule, que la préface de la Charte, mais c'est la Charte ; rien n'y manque : le Roi par la grâce de Dieu, l'octroi bénévole d'une Constitution, la Pairie et la Chambre ramenée aux Champs de Mars et de Mai.

« La personne du Roi est inviolable et sacrée. Ses ministres sont responsables. Au Roi seul appartient la puissance exécutive. La puissance législative s'exerce collectivement parle Roi, la Chambre des pairs et la Chambre des députés des départements. — Le Roi propose la loi. — Les Chambres ont la faculté de supplier le Roi de proposer une loi sur quelque objet que ce soit et d'indiquer ce qui leur paraît convenable que la loi contienne. » {Art. 13, 15, 1G, 19).

a La Chambre des pairs est une portion essentielle de la puissance législative. — La nomination des pairs de France appartient au Roi. Leur nombre est illimité : il peut en varier les dignités, les nommer à vie ou les rendre héréditaires, selon sa volonté. » {Art. 24, 27).

La Chambre des députés est élue au suffrage restreint, pour cinq ans, et renouvelable chaque année par cinquième. Les députés doivent être âgés de plus de quarante ans et payer une contribution directe de 1000 francs. « La Chambre des députés reçoit toutes les propositions d'impôts; ce n'est qu'après que ces propositions ont été admises, qu'elles peuvent être portées à la Chambre des pairs. — Aucun impôt ne peut être établi ni perçu s'il n'a

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été consenti par les deux Chambres et sanctionne par le Roi. — L'impôt foncier n'est consenti que pour un an. Les impositions indirectes peuvent l'être pour plusieurs années. » [Art. 35, 37, 38, 47, 48, 49).

« Toute justice émane du Roi. Elle s'administre en son nom, par des juges qu'il nomme et qu'il institue. » (Art. 57.) « La noblesse ancienne reprend ses titres ; la nouvelle conserve les siens. Le Roi fait des nobles à volonté ; mais il ne leur accorde que des rangs et des honneurs, sans aucune exemption des charges et des devoirs de la société. » (Art. 71). Acteaddition- Voici maintenant les Cent-Jours, Napoléon lassé et

nol aux Cons-

titutionsde l'Empire repentant. Il n'a plus à présent pour but 22 avriM8i5. (( d'organiser un grand système fédératif européen » qu'il avait « adopté comme conforme à l'esprit du siècle et favorable aux progrès de la civilisation, » Il n'a plus pour but, désormais, « que d'accroître la prospérité de la France par l'affermissement de la liberté publique. » Aussi a-t-il résolu « de proposer au peuple une suite de dispositions tendant àmodifieret perfectionner ses actes constitutionnels, à entourer les droits des citoyens de toutes leurs garanties, à donner au système représentatif toute son exécution, à investir les corps intermédiaires de la considération et du pouvoir désirables; en un mot, à combiner le plus haut point de liberté politique et de sûreté individuelle avec la force et la centralisation nécessaires pour faire respecter par l'étranger l'indépendance du peuple français et la dignité de la Couronne ».

Il y a, sans doute, dans l'acte additionnel de 1815, quelque chose de la Charte de 1814 : une sorte de concurrence s'établit entre Bonapartes et Bourbons. Mais : 1°, Louis XVIII « octroyait » la Charte, Bonaparte « propose » au peuple « une suite de dispositions. » 2° L'acte additionnel n'exige de cens ni pour être électeur ni pour être éligible. Il conserve l'a Chambre des pairs, et la pairie devient absolument héréditaire; pourlepouvoirlégislatif, partagé, comme dans la Charte, entre l'Empereur et les deux Chambres, « le Gouvernement a la proposition de la loi ; les Chambres peuvent proposer des amendements; si ces amendements ne sont pas adoptés par le gouvernement, les Chambres sont tenues de voter sur la loi, telle qu'elle a été proposée. » (Art. 2, 3, 5, 23). Dans son ensemble, l'acte additionnel est fait moins pour le peuple que contre les Bourbons : le dernier article en témoigne (Ai- 1. G7). « Le peuple français déclare que, dans la délégation qu'il a faite et qu'il fait de ses pouvoirs, il n'a pas entendu et n'entend pas donner le droit de proposer le rétablissement des Bourbons ou d'aucun autre prince de cette famille sur le trône, même en cas d'extinction de la dynastie impériale. » L' Empereur exploite habilement certaines craintes qui s'étaient fait jour sous la première Restauration : « Le peuple français n'entend pas donner le droit de rétablir soit l'ancienne noblesse féodale, soit les droits féodaux et seigneuriaux, soit les dîmes, soit aucun culte privilégié et dominant, ni la faculté de porter aucune atteinte à l 'irrévocabilité de la vente

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des domaines nationaux; il interdit formellement au gouvernement, aux Chambres et aux citoyens toute proposition à cet égard ».

Charteconsti- Vanité des gouvernements qui se déclarent et des

tutionnelledu

6aoûi 1830. Constitutions qui les déclarent éternels! Trois mois après, le trône royal était relevé. La Charte de 1814 reprit vigueur jusqu'aux journées de Juillet. La Charte constitutionnelle du G août 1830 n'en est elle-même qu'une copie ou une transposition. Le changement le plus remarquable est dans le protocole, qui porte : Louis- Philippe, roi des Français. A proprement parler, c'est la Charte de 1814, « amendée par les deux Chambres. » Le pouvoir exécutif n'y est pas trop diminué, mais le législatif s'y développe : « La proposition des lois appartient au Roi, à la Chambre des Pairs et àla Chambre des Députés. » (Art. 15.) L'article 23 maintenait la pairie, telle que l'avait conçue la Restauration, mais il dut êtrebientôt modifié par une loi spéciale. Plus de pairie héréditaire. La dignité de pair de France est conférée à vie et, si les pairs demeurent, en nombre illimité, à la nomination du roi, il est du moins forcé de les choisir dans certaines catégories que la loi énumère et détermine. Louis-Philippe avait dit que la Charte allait être une vérité. Ce qui est sûr, c'est que les textes sont à peu près les mêmes et que, toutefois, les régimes sont très différents.

Constitution La Constitution de 1848, pleine de bonnes intende laRépu- , 1

biique fran- tions, est fort mal faite. Elle est, naturellement, pré-

4 noTisis. cédée, ainsi que celles de 1791, de 1793 et de 1795,

d'une Déclaration des Droits. Mais, dans le corps même de la Constitution, se retrouvent ça et là glissés des exposés de principes : « Tous les pouvoirs publics, quels qu'ils soient, émanent du peuple. — La séparation des pouvoirs est la première condition d'un gouvernement libre. » (Art. 18, 19.) La souveraineté réside dans l'universalité des citoyens français. — Le peuple français délègue le pouvoir législatif à une assemblée unique, élue par le suffrage universel (Art. 1 et 20), et le pouvoir exécutif à un citoyen qui reçoit le titre de Président de la République. — Le Président est nommé pour quatre ans, au scrutin secret et à la majorité absolue des votants, par le suffrage direct de tous les électeurs des départements français et de l'Algérie. » Il est responsable de ses actes : « Toute mesure par laquelle il dissout l'Assemblée nationale, la proroge ou met obstacle à l'exercice de son mandat est un crime de haute trahison. « Par ce seul fait, le Président est déchu de ses fonctions ; les citoyens sont tenus de lui refuser obéissance; le pouvoir exécutif passe de plein droit à l'Assemblée nationale. » (Art. 43, 46, 68.) Il y a un Vice-Président de la République nommé par l'Assemblée nationale, sur la présentation de trois candidats, faite par le Président dans le mois qui suit son élection. Il y aura un Conseil d'État, dont le Vice- Président de la République sera de plein droit président. (Art. 70, 71).

La Constitution, « faite en vertu des pouvoirs délé- Constitution gués par le peuple français à Louis-Napoléon Bona- u m™™

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parte, Président de la République » et promulguée le 1 \ janvier IS52, est, par rapport au second Empire, ce (pie la Constitution du 22 frimaire an VIII était, par rapport au premier. Louis-Napoléon a lui-même pris soin de l'expliquer dans une proclamation où se reconnaît l'auteur des Idées napoléoniennes. « Je me suis dit : Puisque la France ne marche depuis cinquante ans qu'en vertu de l'organisation administrative, militaire, judiciaire, religieuse, financière, du Consulat et de l'Empire, pourquoi n'adopterions-nous pas aussi les institutions politiques de cette époque? » Il y revient et il y insiste : « On peut l'affirmer, la charpente de notre édifice social est l'œuvre de l'Empereur, et elle a résisté à sa chute et à trois révolutions. . . Ma conviction était formée depuis longtemps, et c'est pour cela que j'ai soumis à votre jugement les bases principales d'une Constitution, empruntées à celle de l'an VIII. » Le Président de la République sera responsable ; il doit l'être : « Dans ce pays de centralisation, l'opinion publique a sans cesse tout rapporté au chef du Gouvernement, le bien comme le mal. Aussi, écrire en tête d'une charte que ce chel est irresponsable, c'est mentir au sentiment public, c'est vouloir établir une fiction qui s'est trois fois évanouie au bruit des révolutions. » Mais alors, il y aura vraiment un Président de la République : « Étant responsable, il faut que son action soit libre et sans entraves. De là, l'obligation d'avoir des ministres qui soient les auxiliaires honorés et puissants de sa pensée, mais qui ne forment plus un Conseil

responsable, composé de membres solidaires, obstacle journalier à l'impulsion particulière du chef de l'État, expression d'une politique émanée des Chambres et par là même exposée à des changements fréquents, qui empêchent tout esprit de suite, toute application d'un système régulier. » Il faudra bien au Président de la République un Conseil — ce sera le Conseil d'État « désormais véritable Conseil du Gouvernement, premier rouage de notre organisation nouvelle, réunion d'hommes pratiques élaborant les projets de lois dans des commissions spéciales, les discutant à huis-clos, sans ostentation oratoire, en assemblée générale et lesprésentant ensuite à l'acceptation du Corps législatif. » Pourtant, il y aura une et même deux Assemblées. La Chambre, le Corps législatif, élu par le suffrage universel, au scrutin uninominal, et composé seulement d'environ deux cent soixante membres, voteraleslois et l'impôt. «Le Corps législatif discute librement la loi, l'adopte ou la repousse, mais il n'y introduit pas à l'improviste de ces amendements qui dérangent souvent toute l'économie d'un système et l'ensemble du projet primitif. A plus forte raison n'a-t-il pas cette initiative parlementaire qui était la source de si graves abus et qui permettait à chaque député de se substituer à tout propos au gouvernement en présentant les projets les moins étudiés, les moins approfondis. La Chambre n'étant plus en présence des ministres et les projets de lois étant soutenus par les orateurs du Conseil d'État, le temps ne se perd pas en vaines interpella-

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lions, en accusations frivoles, en luttes passionnées dont l'unique but était de renverser les ministres pour les remplacer. » — Enfin, il y aura le Sénat : « Une autre Assemblée prend le nom de Sénat. Elle sera composée des éléments qui, dans tout pays, créent les influences légitimes : le nom illustre, la fortune, le talent et les services rendus. Le Sénat n'est plus, comme la Chambre des pairs, le pâle reflet de la Chambre des députés, répétant, à quelques jours d'intervalle, les mêmes discussions sur un autre ton. » Il jouira, au contraire, « de cette considération qui s'attache à un corps exclusivement occupé de l'examen de grands intérêts ou de l'application de grands principes ; il remplit dans l'État le rôle indépendant, salutaire, conservateur, des anciens parlements. » Et, cette considération, il ne risquera point de la perdre, car il ne sera jamais transformé en Cour de justice. Afin que l'analogie soit plus complète encore avec la Constitution de l'an VIII, le Président de la République, comme le premier Consul, est nommé pour dix ans ; il a le droit « par un acte secret et déposé aux archives du Sénat, de désigner le nom du citoyen qu'il recommande, dans l'intérêt de la France, à la confiance du peuple et à ses suffrages. » Il nomme les Sénateurs, et peut leur accorder une dotation de 30 000 francs* Les cardinaux et les maréchaux sont sénateurs de plein droit. Il nomme le président et les vice-présidents du Sénat. Or, le Sénat peut à son tour faire de la République l'Empire. La seule lacune qu'il y eût dans la Constitution du

14 janvier 1852, le Sénatus-Consulte du 7 novembre de la même année vint la combler, comme le Sénatus-Consulte organique du 28 floréal an XII avait comblé la seule lacune qu'il y eut dans la Constitution de Tan VIII, en disant : « Art. 1er. La dignité impériale est rétablie. » On sait comment le second *867-i87o

Empire dut peu àpeu s'accommoder aux circonstances, comment une série de Sénatus-Consultes modifia, par la suite, sa Constitution première, et ce que fut l'Empire libéral, l'Empire de 1867 , en comparaison de l'Empire de 1852. On sait aussi comment l'Empire tomba et comment, après bien des hésitations et des traverses, la France blessée se réfugia dans la Constitution de 1875, sa douzième depuis la Constitution des 3-14 septembre 1791.

Douze constitutions en moins d'un siècle, combien

Lut le de

la lutte a été vive! Et entre qui, cette lutte? Entre l'exécutif des dynasties et des partis, entre diverses formes législatif, de gouvernement, royauté, empire, république? Assurément, mais aussi, mais bien plus, entre deux pouvoirs, entre l'exécutif et le législatif. L'exécutif, vaincu en 1791, presque écrasé en 1793, réduit encore à merci en 1795, prend sa revanche en 1799, assure ses positions en 1802, gagne, en 1804, une bataille comme Napoléon les gagnait. En 1814, il retourne à ses sources ; il s'affaiblit à peine en 1815, un peu plus en 1830. Jeté brusquement à terre en février 1848, il se relève en 1852, puis décline, rongé d'une maladie mystérieuse et lente. La guerre allemande lui porte le dernier coup et la Constitution de 1875,

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surtout dans la manière dont on l'interprète et dont on l'applique, consacre, quant à présent, la victoire du législatif. Le législatif est certainement devenu, chez nous, le premier pouvoir de l'État, et menace de refaire à son profit la même confusion de tous les pouvoirs, pour la fin du règne de laquelle a été livré ce long combat contre les vices et les abus de l'exécutif.