CHAPITRE III
Le régime parlementaire. — Le suffrage universel. — Prédominance du législatif.
Le régime parlementaire étant la collaboration de ^du^gim l'exécutif, représenté par un chef d'État ou des mi- pait1aei^e nistres responsables, et du législatif, représenté par une ou deux Chambres, la France vit, depuis 1789, sous le régime parlementaire. Depuis 1789, en effet, quelle que soit d'ailleurs la forme de gouvernement qui ait prévalu, monarchie, empire, république, aucune de ces formes n'a jamais essayé de se passer, pour gouverner, d'au moins une Chambre permanente. La Chambre ou les Chambres ont, sans doute, eu des attributions légales plus ou moins étendues et une puissance réelle plus ou moins grande, selon que le gouvernement était ou monarchique, ou impérial, ou républicain, mais toujours il y a eu au moins une Chambre. Les Constitutions de 1791, de 1793 et de 1848 établissaient une Chambre unique; toutes les autres, deux Chambres, avec un ou deux organes auxiliaires pour la législation, Tribunat ou Conseil d'État. Le nom de la première Chambre, de la Chambre haute, a varié : Conseil des Anciens, Sénat, Chambre des Pairs. Quelquefois, par exemple sous le premier Empire, ces Chambres ont été
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Système électoral de 1791.
Assemblée nationale législative.
presque comme si elles n'étaient pas ; d'autres, la Convention par exemple, comme si elles étaient presque tout. Bien des caractères, du reste, en dehors de l'étendue de leurs pouvoirs, distinguent ces Chambres l'une de l'autre. Elles diffèrent, en premier lieu, par le nombre de leurs membres, qui est tantôt de 500, tantôt de 900, tantôt de 260 seulement ; par la durée de leurs pouvoirs, un an, deux ans, trois ans, quatre ans, cinq ans. En deuxième lieu, tantôtles fontions de législateur sont gratuites, et tantôt elles sont rétribuées ; tantôt la durée des sessions ordinaires est de trois mois, et tantôt de cinq mois, avec une session extraordinaire ; tantôt les législateurs ne sont pas rééligibles, tantôt ils le sont indéfiniment; tantôt ils ne peuvent pas être ministres, tantôt il n'y a guère, dans la pratique, qu'eux seuls qui peuvent l'être. Mais ce par quoi les Chambres françaises, depuis 1789, diffèrent le plus l'une de l'autre (et pour ne parler encore que de là Chambre des représentants ou des députés, de la seconde Chambre), c'est par le mode de leur élection. Les unes sont élues au suffrage universel, ou bien quasiuniversel, mais à plusieurs degrés (de 1791 à 1814), les autres au suffrage universel direct (depuis 1848) ; les autres (de 1814 à 1848), au suffrage restreint, et les conditions de l'électorat sont de diverse nature, cens, domicile, etc.
La Constitution de 1791 établissait une Chambre unique, qui était nommée pour deux ans et ne pouvait être dissoute. Cette Chambre se composait de
745 membres, pour les 83 départements de la France, colonies non comprises. Les représentants étaient élus selon les trois proportions : du territoire, de la population et de la contribution directe ; 245 pour le territoire (3 par département, excepté Paris qui n'en avait qu'un), 249 pour la population, et 249 pour la contribution directe. La représentation nationale avait donc, dans ce système, une triple base. Quant à l'élection elle-même, on procédait de la manière suivante. Le premier dimanche de mars, se formaient, dans les villes et les campagnes, les assemblées primaires des citoyens actifs. Pour être citoyen actif, il fallait être né ou devenu Français, être âgé de vingt-cinq ans, être domicilié dans la ville ou le canton, payer une contribution directe au moins égale à la valeur de trois journées de travail, n'être pas serviteur à gages, être inscrit au rôle des gardesnationales, avoir prêté le serment civique.
Au-dessus des assemblées primaires, au second degré, étaient les assemblées électorales. Les assemblées primaires nommaient des électeurs en proportion du nombre des citoyens actifs domiciliés dans la ville ou le canton : un électeur par cent citoyens, deux depuis cent cinquante jusqu'à deux cent cinquante, et ainsi de suite. Il fallait, pour faire partie d'une assemblée électorale, être citoyen actif et, par surcroît, dans les villes de plus de G, 000 âmes, propriétaire d'un bien d'un revenu égal à la valeur de 200 j ournées de travail ou locataire d'une maison évaluée, en revenu, à 150 journées de travail. Dans les campagnes,
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il fallait être propriétaire ou usufruitier d'un bien évalué à un revenu de 150 journées ou métayer de biens évalués au prix de 400 journées de travail. Étaient éligibles tous les citoyens, sauf incompatibilité des fonctions de représentant avec d'autres fonctions publiques énumérées dans la Constitution. Les représentants étaient rééligibles pour une législature, non rééligibles ensuite et rééligibles après un intervalle de deux ans. Ils étaient, dès lors, inviolables, hors le cas de flagrant délit.
n 1703 L'acte constitutionnel de 1793 s'en tient au système
Convention ^
nationale, de la Chambre unique, des assemblées primaires et des assemblées électorales, mais il enlève à la représentation nationale toute autre base que la population. Il y aura un député par 40,000 individus. Les assemblées primaires, formées des citoyens actifs qui ont six mois de domicile dans le canton et composées de 200 citoyens au moins, de 600 au plus, nomment « un électeur à raison de deux citoyens présents ou non, deux depuis 300 jusqu'à 400, trois depuis 500 jusqu'à 600. Les électeurs, ainsi choisis, se réunissent en assemblée électorale et nomment immédiatement un député. Tout citoyen actif est éligible. Est dit citoyen actif tout Français âgé de 21 ans et tout étranger, qui, domicilié en France depuis un an, y vit de son travail, ou acquiert une propriété, ou épouse une Française, ou adopte un enfant, ou nourrit un vieillard et mérite bien de l'humanité. » An m (1795) Le suffrage à deux degrés subsiste, avec quelques
Anciens. variantes pour les conditions de l'électorat, dans la
LÀ POLITIQUE. 133 Constitution de l'an III. L açe requis est vingt et un Consei1 ,lcs
° 1 ° Cinq Cents.
ans : il faut, de plus, être inscrit sur le registre civique, payer une contribution directe, foncière ou personnelle, savoir lire et écrire, exercer une profession mécanique (étant entendu que l'agriculture est une profession mécanique), n'être point frappé d'indignité légale. La même organisation est conservée, en assemblées primaires et assemblées électorales. Mais, au lieu d'une seule Chambre, il y en a deux : le Conseil des Anciens et le Conseil des Cinq-Cents. Ainsi qu'en 1793, la population est Tunique base pour la répartition des sièges. Pour être éligible au conseil des Cinq-Cents, il suffit d'avoir trente ans accomplis et dix ans de domicile sur le territoire de la République. Pour le Conseil des Anciens, il faut avoir quarante ans accomplis et quinze ans de domicile ; condition peut-être assez inattendue : il faut être marié ou veuf.
La Constitution — comment la qualifier? — la A» vni (1799)
Sénat conser-
Constitution consulaire de frimaire an III ne brille valeur. — pas par la simplicité, en ce qui touche l'organisation ia°ifP— é?riélectorale de la France, non plus que le Sénatus- bunat' Consulte de thermidor an X, qui en est directement et nécessairement sorti. Le pays est partagé en départements et arrondissements de communes. « Les citoyens de chaque arrondissement communal désignent par leurs suffrages ceux d'entre eux qu'ils croient les plus propres à gérer les affaires publiques. Il en résulte une liste de confiance, contenant un nombre de noms égal au dixième du nombre des
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citoyens ayant droit d'y coopérer. C'est dans cette première liste communale que doivent être pris les fonctionnaires publics de l'arrondissement. Les citoyens compris dans les listes communales d'un département désignent également un dixième d'entre eux : il en résulte une seconde liste, dite départementale, dans laquelle doivent être pris les fonctionnaires publics du département. — Les citoyens portés dans la liste départementale désignent pareillement un dixième d'entre eux : il en résulte une troisième liste qui comprend les citoyens de ce département éligibles aux fonctions publiques nationales ».
Le Sénat conservateur se compose de quatre-vingts membres inamovibles et à vie, dont soixante nommés tout d'abord ; les vingt autres en dix ans, à raison de deux chaque année, par le Sénat lui-même. Le Corps législatif comprendra trois cents représentants, âgés de trente ans au moins et renouvelables par cinquième. Les sénateurs recevront un traitement égal au vingtième de celui du Premier Consul, soit 25,000 francs. Les députés du Corps législatif recevront 10,000 francs de traitement. La session ordinaire annuelle sera de quatre mois. Les tribuns devront être âgés de vingt-cinq ans au moins, recevront un traitement de 15,000 francs et pourront être indéfiniment réélus.
An x (1802). D'après le Sénatus-Consulte organique du 46 thermidor an X (4 août 1802), chaque circonscription de justice de paix forme une assemblée de canton; chaque arrondissement communal ou district de sous-
préfecture nomme un collège électoral d'arrondissement ; chaque département nomme, pour les élections, un collège départemental. De l'assemblée de canton font partie tous les citoyens qui y sont domiciliés. Le collège électoral d'arrondissement se recrute à raison d'un membre par cinq cents habitants. Il se compose de cent-vingt membres au moins et de deux cents au plus. Le collège départemental se recrute à raison d'un membre par mille habitants ; il se compose de deux cents membres au moins et de trois cents au plus.
<( Pour parvenir à la formation des collèges électoraux des départements » il est dressé une liste des six cents plus haut imposés. Sur cette liste, l'assemblée de canton prend les membres qu'elle doit envoyer dans le collège départemental. Les collèges d'arrondissement présentent au Premier Consul deux citoyens pour chaque place vacante dans le Conseil d'arrondissement. Ils présentent, à chaque réunion, deux citoyens pour faire partie de la liste sur laquelle doivent être choisis les membres du Tribunat. Les collèges départementaux présentent au Premier Consul deux citoyens pour chaque place vacante dans le Conseil général du département. Ils présentent, à chaque réunion, deux citoyens pour former la liste sur laquelle sont nommés les membres du Sénat. Les collèges électoraux de département et d'arrondissement présentent chacun deux citoyens domiciliés dans l'arrondissement, pour former la liste sur laquelle doivent être nommés les membres de la
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députatidn au Corps législatif. Un de ces citoyens doit être pris nécessairement hors du collège qui le présente. Le Premier Consul nomme les présidents des collèges électoraux.
Cette organisation de l'an X est d'une complication extrême. Ce qu'il y a de plus clair, en tout cela, c'est que les collèges électoraux n'ont que le droit de présentation et non pas de nomination ; c'est que le Premier Consul fait ce qu'il veut, ou à peu près, et qu'il est sûr de n'être pas gêné par la représentation nationale. C'est, encore une fois, une Constitution consulaire, en attendant que ce soit une Constitution impériale.
Chambre dos La Charte de 1814 maintient également deux Cham-
PaifS. °
Chambre des bres. La première est la Chambre des Pairs. Les cpu s' membres de la famille royale et les princes du sang sont pairs de droit. Le Roi nomme les pairs qui sont héréditaires ou à vie. À vingt-cinq ans, les pairs ont entrée dans la Chambre, mais à trente ans seulement ils ont voix délibérative. Les délibérations de la première Chambre sont secrètes. Le chancelier de France en est le président; elle peut être érigée en Haute Cour de justice.
La Chambre des députés est nommée pour cinq ans et renouvelable par cinquièmes. Pour être éligible à la seconde Chambre, il faut être âgé de quarante ans et payer une contribution directe de 1,000 francs. Pour être électeur, il suffit de trente ans d'âge et d'un cens annuel de 300 francs. Les présidents des collèges électoraux sont nommés par le Roi, qui
nomme aussi, sur une liste de cinq membres, le président de la Chambre, quand elle est constituée. Les séances sont publiques, à moins que la Chambre ne décide qu'il y a lieu pour elle de se former en Comité secret.
L'acte additionnel de 1815 revient au système de Tan X, amendé dans un sens plutôt libéral. Au surplus, l'Empereur emprunte à la Restauration ce qu'il a cru y voir de bon et de désiré par le pays, ou de susceptible de resserrer le groupement autour cle lui. Les collèges électoraux d'arrondissement nommeront eux-mêmes, à l'avenir, leur président et leurs viceprésidents. La Chambre des Pairs est conservée. Napoléon renchérit même sur Louis XVIII. Sa pairie, à lui, est héréditaire (1).
Celle de Louis-Philippe ne le sera plus, après 1830. Après 1830, la Chambre des députés sera élue pour cinq ans, au suffrage restreint, comme dans la Charte de 1814. L'âge fixé, pour être électeur, est de vingtcinq ans accomplis ; pour être éligible, de trente ans, avec cens d'électorat et cens d'élégibilité. Le cens d'électorat est abaissé à 200 francs. Les électeurs nomment les présidents de leurs collèges et le
(1) Une loi votée en 1820 modifia la législation électorale de la Restauration. Elle portait à 430 le nombre des députés, sur lesquels 258 étaient nommés par les collèges d'arrondissement, composés des électeurs payant 300 francs de contribution directe. 172 députés devaient être nommés par les collèges de département, composés du quart des électeurs les plus imposés du département qui votaient dans les deux collèges. De là le nom de Loi du double vote.
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président do la Chambre est nommé par elle. La Constitution républicaine de 1848 nous ramène
Assemblée na- 1
tionaie. a la Chambre unique. Sept cent cinquante députés, et neuf cents pour les Chambres qui seraient chargées de reviser la Constitution. Le suffrage est direct et universel, le scrutin secret : point de cens; tous les Français électeurs à vingt et un ans ; tous les Français éligibles à vingt-cinq ans. Voilà le principe posé; ni la Constitution du 14 janvier, ni le Sénatus-Consulte du 7 novembre 1852 n'y oseront toucher. Le gouvernement provisoire de 1871 et la République de 1875 se feront un point d'honneur de le respecter. On ne disputera plus que théoriquement de l'excellence ou de la médiocrité de ce principe : tout le débat, au point de vue pratique, sera de savoir lequel vaut mieux du scrutin de liste ou du scrutin d'arrondissement.
Le suffrage Le corps électoral se trouva ainsi brusquement universel, augmenté, multiplié près de trente-cinq fois. Pour les élections du mois d'août 1846, les dernières qui se soient faites sous le régime censitaire, la population s'élevant à trente-cinq millions quatre cent un mille sept cent soixante et un habitants, il n'y avait que deux cent quarante mille neuf cent quatrevingt-trois électeurs inscrits. Aux premières élections qui se soient faites sous le régime du suffrage universel, celles du 23 avril \ 848, il y eut huit millions deux cent vingt-deux mille six cent soixante-quatre électeurs inscrits, le total de la population restant à peu près le même : trente-cinq millions cinq cent
soixante-quatorze mille cinq cent cinquante-trois habitants. Dans le premier cas, le rapport des inscrits à la population était de 0,68 p. 100 ; dans le second cas, de 23,11 p. 100.
Ainsi, le suffrage universel, sur lequel repose chez nous et sur lequel tend partout, plus ou moins, à reposer l'État moderne, lui fait une base réellement très large. Si l'on veut à tout prix garder cette vieille image dont a peut-être abusé, l'État comparé à une pyramide, il faut dire alors que la pyramide est renversée. Tandis que les yeux se portaient autrefois vers le sommet étincelant et que les lignes allaient s'affaiblissant et se perdant à mesure qu'on se rapprochait du sol, maintenant, c'est du sol qu'elles s'élèvent et c'est vers le sommet qu'elles s'affaiblissent et se perdent. « L'État ancien, a dit Bluntschli, était construit d'en haut ; l'État moderne, au contraire, est construit d'en bas. »
C'est à sa base, dans la terre, qu'est sa force. Mais de là, un premier danger, si le fonds est mouvant et comment ne le serait-il pas, puisqu'il ne se compose, en somme, que de dix millions d'atomes juxtaposés, qui s'agrègent au hasard, en des combinaisons d'un j our , et se désagrègent le lendemain ? Un second danger vient de ce que le suffrage universel, autrement dit le peuple, de la volonté duquel il passe pour être l'expression la plus formelle et même l'unique expression, s'attache surtout au pouvoir qui émane directement de lui, au Parlement élu, et plus particulièrement à la Chambre des députés. En tout cas
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el à tout le moins, par une sorte de consentement universel, on semble reconnaître à la Chambre des députés une prééminence de fait et de droit, soit sur l'autre Chambre, soit sur l'exécutif ; d'oùilrésulte que Le régime parlementaire, en France, est complètement faussé. Ce n'est plusle régime parlementaire que nous avons, mais le gouvernement parlementaire, ce qui est loin d'être la même chose. Le gouvernement parlementaire est tout ensemble l'exagération et la déviation du régime parlementaire. Le régime parlementaire, en effet, implique la collaboration sincère et sur un pied d'égalité relative des différents pouvoirs qui constituent l'État; le gouvernement parlementaire est l'absorption, généralement hypocrite, des différents pouvoirs par le législatif ou par une branche du législatif. Avec un président nommé par les Chambres, un cabinet formé parle Président, un Sénat élu au suffrage à deux ou trois degrés, une Chambre seule élue au suffrage universel direct, il est fatal que cette Chambre ait vite fait de réduire, de rogner, d'amoindrir, sinon d'annihiler les autres pouvoirs. Elle seule touche à la terre ; elle seule est fondée immédiatement sur la base même, sur le suffrage universel.
L'établissement du suffrage universel, son introduction dans le régime parlementaire ne donne donc pas encore la formule cherchée et sans doute introuvable du gouvernement parfait ni, plus simplement, celle d'un bon gouvernement. Outre ses défauts intrinsèques, surlesquelscen'estpaslelieu d'insister, le suffrage universel fait du législatif le maître et de
l'exécutif un prisonnier. L'exécutif par trop prépondérant aboutissait à une tyrannie ; le législatif par trop prépondérant doit aboutir à une tyrannie opposée ou à l'anarchie. Le temps ne tardera probablement pas, s'il n'est point déjà venu, où il faudra invoquer contre lui le même principe de la séparation des pouvoirs que l'on invoquait contre l'autre, il y a cent ou cent cinquante ans. Mais prendre des sûretés contre la tyrannie nouvelle, contre cette « anarchie dormante » qui ruinerait l'État, et, pour la deuxième fois, séparer théoriquement les pouvoirs, ce ne serait pas encore assez. La séparation, la dis- Séparation et tinction des pouvoirs ne suffirait pas, n'est par elle- des^uvoirs. même que quelque chose de négatif. Le fondement positif d'une bonne politique est dans leur solidarité, leur équilibre, leur harmonie. De même que la division du travail est le premier terme, et la coopération, le second terme de l'évolution économique, de même la séparation des pouvoirs est le premier et la coopération, le second terme de l'évolution politique. Une société qui ne connaîtrait ni l'un ni l'autre n'aurait jamais vécu politiquement; si elle ne connaissait que le premier, elle n'aurait fait que commencer de vivre ; pour vivre pleinement, il faut qu'elle connaisse l'un et l'autre.
