CHAPITRE I

Pour se rendre compte de Tesprit animant dans la sphère commerciale Tempire d'Allemagne au cours de la première période, il suffît de se pénétrer de la fermeté inébranlable, de la ténacité de Thomme d'Etat qui, après avoir été le créateur le plus authentique de cet empire, en est resté si longtemps Tâme et le moteur et a su même, malgré une rupture éclatante et en apparence irrévocable ^ réduire à des avances et aune réconciliation, vers la fin de janvier 1894, un souverain d'un caractère presque aussi absolu, quoique plus changeant que le sien. A l'image de son agent princier, la politique mercantile des Allemands s'est, en effet, montrée de fer. Elle ne se contenta pas des droits de douane qui n'ont été qu'un de ses leviers. Les desseins du célèbre chancelier furent secondés aussi par le tarif des chemins de fer, et, en ce qui concerne le protection de l'élève du bétail, la police sanitaire lui donna un concours non moins énergique. En un autre sens encore, le prince de Bismarck pratiqua un nationalisme exclusif, car il déclina

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opiniâtrement tous les liens plus intimes avec d'autres Etats, auxquels le rattachaient déjà d'étroites alliances. Même vis-à-vis de l'Autriche et de l'Italie, il ne se prêta que modérément aux combinaisons douanières, en jouant sans grand ménagement de la police sanitaire jusque dans ses rapports avec la puissance autrichienne, son allit e de prédilection. Aussi bien, des mesures analogues ne tardèrent pas à être prises avec autant, sinon plus de rigueur par d'autres peuples, dont le commerce sut éluder ses voies de transit naturelles par le Nord et le Sud de l'Allemagne.

En 1891, l'Europe centrale renonça à un pareil système, qui, pour parler plus exactement, perdit au moins beaucoup alors de son acuité. Sans vouloir i<à guerroyer contre ce système, qui avait cependant des précédents différents, il me paraît préférable, et plus dans l'esprit de ma tâche d'historien, de le prendre à sa naissance, de l'expliquer par ses origines. Au lecteur d'apprécier ensuite par lui-même si notre étude de la genèse des errements commerciaux, caractérisant la période envisagée, peut faire tort, en l'amoindrissant, à la personnalité du prince de Bismarck . Sans doute celui-ci a été , pendant environ quatre lustres, le patron des vues libérales de Delbriick en matière d'échanges. N'en faudra- t-il pas plus pour le faire accuser de palinodie? Ne sera-t-il pas, au contraire, possible de se refuser à voir, politiquement aussi bien que scientilîque-

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ment, dans ce grand nom le Leitmotiv des résolutions commerciales survenues, et d'admettre chez lui en son temps une intervention naturelle dans le sens des courants nouveaux ?

Jusqu'au commencement de l'année 1860, qui marque une ère économique nouvelle dans notre propre histoire, le ZoUverein, à administration conventionnelle éminemment bureaucratique, avait, 30 ans durant, pratiqué un système commercial dun protectionnisme tempéré, accusant peu de fluctuations, s'orientant sans précipitation ni témérité vers un régime moins rigoriste. Grâce au traité du 17 février 1853, des rapports plus intimes avaient été noués pour une période de 12 ans — du 1<^' janvier 18S4 au 31 décembre 1865 — avec l'Autriche, valant aux contractants ainsi qu'à tous les Etats italiens, englobés dans le système douanier de r Autriche, d'une part, et à tous ceux des Etats allemands qui, dès le 1®' janvier 1854 ou plus tard, feraient partie du ZoUverein avec la Prusse, d'autre part, l'exemption des droits pour les matières premières, avec des droits affaiblis pour les demi-produits et les produits complets. La réduction des droits s'était opérée en général sur le pied de 25 **/© du tarif général et dans quelques cas sur le pied de 50 ®/o : ce qui revenait à l'établissement, au profit de chacun des deux groupes dans leurs relations réciproques, d'un système de droits de douane différentiels, dont le

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d;iveloppement, de plus en plus large, devait conduire à la réalisation visée d une véritable fusion douanière. Si Ton veut relever les tendances générales qui perçaient vers cette époque, on constate que presque partout en Prusse, dans les villes hanséatiques, en Hanovre le free-trade comptait une clientèle prépondérante, non seulement parmi les commerçants, mais encore parmi les grands propriétaires fonciers, tandis que le reste de T Allemagne et spécialement T Allemagne méridionale inclinait fortement vers le protectionnisme.

Quand le traité de février, qui alimenta si puissamment la lutte sourde de l'Autriche et de la Prusse pour rhégémonie, vint à expiration, loin de recevoir les développements auxquels il devait servir de point de départ, il ne fut même pas renouvelé. Son renouvellement avait été, dès Tannée 1862, contrarié par la conclusion, sous les auspices de M. de Bismarck, du traité du 29 mars avec la France, que Tempereur Napoléon III poussait depuis quelque temps dans les voies libreéchangistes. Le Sud de TAllemagne dut en 1865 se résigner au tarif libéral ' et prendre son parti de la rupture des liens commerciaux plus étroits avec TAutriche, qui avaient donné déjà des résultats et des espérances. Qui de nous ne se souvient de cette époque, où le prestige attaché aux initiatives har-

1. Voir mon Histoire du Zollverein allemand ^ pp. 420 et suivantes.

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dies entourait, dans les appréciations nationales» aussi bien qu'étrangères, le nom de la Prusse, qui, d'ailleurs, pouvait compter non seulement sur les sympathies des partisans du progrès, mais encoresur les grands propriétaires fonciers, que le bon marché du fer avait de vieille date attirés vers le libreéchange, et sur plus d'une feuille publique appartenant à ceux-ci et devenue aujourd'hui très agrarienne. Bismarck était alors l'homme qui mettait politiquement en valeur le parti libre-échangiste et auquel ce parti accordait aussi son culte politique. Nous comprenons très bien qu'en Allemagne plus d'un ancien adversaire d'une association douanière avec l'Autriche, se laissant aller à ses rêveries, se prenne à regretter que le traité de février n'ait pas été en 186î) prorogé, par exemple, pour 12 ans et n'ait pas été consolidé dans le traité de Prague par des arrangements excluant le fameux article 1 1 , qui devait prendre place ultérieurement dans le traité de Francfort. Peut-être ainsi la politique commerciale de l'Allemagne fût-elle, par ses cours mesurés, restée à égale distance d'un libre-échange hâtif et d'un protectionnisme à outrance et ne se fût-elle pas convertie à des droitsagraires exagérés. Les deux puissances auraient, sans que leur indépendance politique respective fût exposée à aucun péril, concouru à la formation d'un domaine douanier imposant, à tarifs modiquesentre elles-mêmes , et, en même temps que

d'autres Etats y auraient accédé, auraient fini par contracter une alliance, qui aurait dicté la loi à d'autres grandes puissances commerciales plus ou moins récentes.

Il est vrai qu'à entrer dans cette voie des réflexions à perte de vue, nous pourrions nous demander nous-mêmes comment le traité de commerce conclu par nous en 1862 avec le ZoUverein, sans préjudice d'un traité de navigation, d'une convention relative au service international des chemins de fer dans ses rapports avec la douane et d'une convention pour la garantie de la propriété des œuvres d'art et d'esprit, n'a pas, en favorisant les échanges, prévenu des chocs épouvantables, ou bien quelle politique habile eût pu permettre à ce rapprochement des intérêts économiques de produire ses efl*ets, généralement salutaires à la longue.

Mais ces retours mélancoliques vers le passé peuvent paraître dénués d'intérêt pratique et induire seulement, en deçà comme au delà des Vosges, à des récriminations ou incrirtiinations stériles. D'ailleurs, qui donc chez nos voisins songeait en ce temps à la possibilité pour l'Autriche de sortir politiquement de l'Allemagne, et qui y eût pu croire que c'est à partir seulement de cet exode que les deux Empires, délivrés de toute arrière-pensée politique, seraient bien à même de cimenter des accords dans la sphère douanière et commerciale ?

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Une fois le traité de février déchiré par la politique économique combinée de Tempereur Napoléon et du comte de Bismarck, le système de traités à tarifs très accommodants tendit à prévaloir dans toute l'Europe centrale. Ce mouvement gagna T Autriche elle-même, avec laquelle le ZoUverein, qui allait se reconstituer en vertu du pacte du 16 mai 1865, passait dès le 11 avril de la même année un nouveau traité, étranger cependant aux visées de liaison étroite auxquelles avait obéi le précédent sous r action incessante des ministres de Schwarzenberg et de Bruck. Les tendances nouvelles qui, au point de vue technique, s'incarnaient principalement dans deux hommes du plus grand mérite, dans von Delbriick pour TAUemagne et von Hock pour l'Autriche, n'aboutissaient toutefois pas encore à un tarif de droits de douane à caractère purement fiscal, comme celui dont pouvait s'enorgueillir l'Angleterre, par exemple, qui avait rompu depuis longtemps, et notamment depuis Huskisson, avec l'esprit prohibitionniste déposé dans le célèbre A et of navigation datant de Crom>\"ell. Aussi des conventions fixant des droits gardaientelles leur utilité entre les Etats, dont chacun avait bien encore son tarif autonome ; seulement celui-ci n'était plus chose principale, comme il l'est redevenu depuis 1879. En fait, les tarifs conventionnels, d'une grande amplitude et manifestement orientés vers la liberté, présidaient aux échanges internatio-

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aaux de TEurope centrale continentale. Une facilité spéciale devenait-elle l'objet d'une stipulation entre deux contrées, aussitôt la clause de la nation la plus favorisée qui avait pris place dans toutes les conventions faisait tomber cette facilité dans le domaine public. Un commerce plus ou moins libre, placé pour chaque pays dans les mêmes conditions vis-à-vis de tous les autres pays liés par des traités, voilà quelle a été la caractéristique du système mercantile qui a fleuri de 1865 à 1878, à l'image ou pour l'initiation de tant d'autres institutions accessoires, postales, télégraphiques, monétaires ou autres ayant ou recevant un champ d'action plus ou moins étendu.

Cependant, vers Tannée 1876, c'est-à-dire vers l'expiration des traités émancipateurs du commerce, un revirement assez brusque allait se produire dans la situation mercantile. Si des errements libreéchangistes avaient été auparavant inaugurés avec nne précipitation que d'aucuns ont pu juger trop grande, on retourna maintenant, sans presque crier gare, aux errements protectionnistes, à vernis, il est vrai, originairement agraire. Les tarifs autonomes reçurent des appoints, et, dans la pratique, les relations internationales eurent à compter avec eux devant le plongeon successif des tarifs conventionnels. Les tarifs autonomes, comme les tarifs conventionnels, laissaient échapper de plus en plus Fesprit de la liberté commerciale. Nul Etat, de

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l'aveu des écrivains allemands eux-mêmes, ne s'engagea tout d'abord aussi avant que T Allemagne dans la protection agraire et dans Téloignement pour la conclusion de traités libéraux, si toutefois on fait abstraction des tarifs de guerre, si signalétiques pour toute l'époque, qui surgirent entre l'Autriche et la Roumanie, aussi bien qu'entre la France et l'Italie.

Mais quelles sont les causes qui ont amené ce revirement ?

Un premier coup fut porté à la politique des conventions par l'écroulement, en 1873, d'un agiotage effréné dans tous les sens. Partout la spéculation s'était livrée démesurément carrière, jusque dans l'agriculture et le commerce des biens. Partout les prix avaient suivi une marche progressive factice. La crise qui éclata en 1873 réservait une fin lamentable à cette ébuUition de mauvais aloi, en faisant naître des préventions que légitimait cependant l'abus plutôt que l'usage de la liberté.

Les formidables investissements de capitaux avaient brusquement cessé. Ce qui en de pareilles circonstances se produit toujours, se produisit encore, en ce que les prix reculèrent d'une façon sensible et pour un temps prolongé. Tel fut surtout le cas des prix du fer, et l'industrie métallurgique, traversant des jours difficiles, poussa des lamentations. La vieille industrie allemande du coton fut aussi mal impressionnée par l'entrée, très involon-

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taire d'ailleurs, de T Alsace-Lorraine dans l'union douanière ; et, bien que la suite dût montrer qu'elle avait en elle-même assez de vitalité pour poursuivre sa route malgré cette concurrence subite, on voulut, au moins dans le présent, couper court à toute autre rivalité dangereuse, venant du dehors, Le libre-échange devint bouc émissaire, et ces deux grandes industries lui imputèrent à crime ce qui tenait à d'autres causes. Leurs récriminations furent d'ailleurs d'autant plus efficacei^ que le dernier et le plus notable succès remporté par le parti libre-échangiste avec la levée en 1873 des ■droits du fer, n'aurait guère pu se placer k un moment plus malencontreux. Aussi la profonde et durable dépression qui succéda à un agiotage désordonné vint-elle particulièrement en aide à la rétrogradation, mue par des intérêts pécuniaires, vers la protection industrielle, notamment vers la protection de l'industrie métallurgique et textile. Par surcroît, un enchevêtrement singulier de circonstances, survenu pour l'agriculture, conduisit la propriété foncière à flirter avec le système protecteur. Depuis le milieu de ce siècle, les prix du blé et du bois, et, avec eux, la rente foncière, les prix des biens-fonds et les fermages n'avaient pas interrompu leur marche ascendante en attendant qu'ils atteignissent, vers 1874, leur point culminant. Mais, à partir de cette date, ils s'affaissèrent d'une façon accentuée sans paraître vou-

loir se relever de sitôt. Les cours du blé étaient précipités par les concessions sur les transports que faisaient les chemins de fer, les bateaux à vapeur, les tarifs différentiels, et par les progrès que réalisait la technique du commerce et des transports, concessions et progrès grâce auxquels les produits de F Autriche, de la Russie, de plus en plus de l'Amérique septentrionale et plus tard encore de l'Inde, firent leur apparition sur les marchés de l'Europe occidentale, en y affluant tous les ans en quantités plus considérables. Les prix des bois de construction et autres bois utilisables périclitèrent en outre pour la même raison que les prix du fer, à savoir qu'avec l'année 1873 les capitaux s'éloignèrent complètement et brusquement de tous nouveaux placements.

On aurait compris dès lors le souci de maintenir le niveau obtenu de la rente foncière par une orientation nouvelle de l'exploitation agricole, sauf là où la culture du blé ne devait pas être abandonnée, d'exploiter plus intensivement, de mieux organiser l'approvisionnement du marché et de se mettre, pour le prix des biens et les fermages, en équilibre avec la rente de la terre à blé, déprimée par les conditions du marché universel. Loin toutefois que de pareilles suggestions dussent prévaloir, au moins avec vigueur, on vit le prix des biens et les fermages gravir plutôt de nouvelles hauteurs et se cramponner encore pendant des années nombreuses aux

cimes qu'ils avaient escaladées. Accordons d'ailleurs que l'adaptation à la situation nouvelle n'était rien moins que facile. Maintes propriétés avaient été depuis bien longtemps recueillies à un prix vénal ou avec des évaluations successorales élevées, et des baux coûteux avaient été en général contractés pour une période de dix-huit ans. L'accroissement antérieur de population entraînait à sa suite la fondation de plus de familles et partant une avidité plus grande pour la possession de la terre, à titre dominical ou de fermage. Bien considérable paraît aussi avoir été déjà, si l'on en juge par la statistique ultérieure des ventes forcées, le nombre des grands et des tout petits propriétaires fonciers qui, induits en perte comme acheteurs, héritiers ou fermiers, et placés en face d'un intérêt décroissant de l'argent, s'endettèrent improductivement pour longtemps, tombèrent pour leurs balances dans un déficit prolongé et se trouvèrent privés du capital exigé par une culture plus intensive.

Aussi n'est-il pas étonnant qu'en agriculture également la situation modifiée ait incliné les esprits vers la conservation artificielle des prix des céréales, des rentes foncières, des prix des biens, des fermages, et des modes d'exploitation qui échappaient de plus en plus. En tout cas, dès que la fiscalité tendit la perche de salut des droits protecteurs, bien naturel, bien humain fut le mouvement qui, à la suite des grandes industries métallur-

WoRMS. — Pol comm. de l'Allem. 2

giques et textiles, porta la grande propriété foncière d'abord, laquelle approvisionne principalement le marché de ses excédents de récoltes, puis le surplus, des propriétaires à saisir cette perche avec avidité * . Ainsi naquit un système protecteur en partie double, où l'agriculture marcha la main dans la main à côté de l'industrie, en oubliant peut-être que jadis elle avait déjà connu de mauvais jours, comme lorsque, par exemple, en Prusse le prix du blé était descendu de 290 marks pour 1000 kgr^ pendant l'année 1817 à 83 marks en 1825 ou de 224 marks pendant les années 1816 à 1819 à 83 marks dans les années 1820 à 1822.

Ce n'est pas que les débuts dans la voie nouvelle où l'on entrait n'eussent été modestes et qu'on dépassât une certaine mesure dans les additions que les droits agraires reçurent en 1879. Comme toutefois les premières taxes agraires n'enrayèrent pas l'affaissement continu du prix du blé, comme le commerce et le prix avili des transports amenèrent

i. N'a-t-on pas vu en mars 1894 l'alliée de l'Allemagne,. l'Italie, où la population, dans certaines régions comme la Calabre et la Sicile, se nourrit cependant d'un composé répugnant de terre et de farine avariée, exposée à voir, à la demande du ministre des finances Sonnino, du nouveaa cabinet Crispi, porter le droit d'entrée du blé de 5 à 7 fr.,et à le voir élevé même à 9 fr. , si l'on obtempérait aux propositions des agrariens italiens, incapables de faire produire* davantage à leurs domaines, à défaut de connaissances oa de ressources suffisantes?

ÈRE IBOTECTRICE 19

en quantités de plus en plus fortes des produits de l'agriculture, de Télève du bétail et de Téconomie forestière, la consommation des premiers petits avantages douaniers ne fit qu'aiguiser Tappétit. On arriva de la sorte aux exhaussements de tarif des années 1885 et 1887, en s'appliquant encore à renforcer leurs effets au moyen de la protection par les tarifs des chemins de fer et au moyen de la prohibition par des mesures de police sanitaire.

Que si Fétat de l'économie publique poussa à la protection combinée de l'industrie et de l'agriculture, la politique de son côté conspira dans le même sens et avant tout la politique financière.

Après la pluie des milliards était venue, pour les caisses de l'Empire, des États et des communes, l'ère de la sécheresse financière. Le pangermanisme ou au moins l'hégémonie germanique n'allait pas sans des besoins grandissants, ayant abouti déjà à l'heure actuelle à deux milliards de dettes. Pour que l'Empire ne compromît pas trop la popularité attachée à des combats heureux et à son principe même, la satisfaction de ces besoins accrus devait être cherchée moins dans le relèvement des impôts directs au profit des contributions matriculaires renforcées, des nécessités territoriales et communales, que dans un nouvel appel aux taxes impériales indirectes, aux recettes procurées par l'eaude-vie, le tabac, la douane. Les ministres des finances et secrétaires du Trésor qui ont déployé

20 LA POLITIQUE COMMERCULE DE l'aLLEMAGNE

leur activité depuis 1878 n'ont pas sans doute à redouter de l'histoire des reproches trop amers, pour avoir puisé surtout à la source de la taxation indirecte, pour s'être familiarisés avec un système fiscal de droits de douane. Ce qui le prouve, c'est que, même encore aujourd'hui, des publicistes allemands, comme par exemple Georges de Mayr, dont nous avons analysé l'écrit « Zur Finanzreform des deutschen Reichs » dans la Bévue du droit public de M. Larnaude (1894, n° 2), n'hésitent pas, pour la restauration des finances impériales, à recommander la même orientation, sans se juger arrêtés à bon droit par des objections de politique ou de justice sociale. Alors surtout qu'on attribuait une si forte part du rendement grossi des douanes aux communes, ainsi qu'il arriva en 1879, on pouvait, avec le minimum de résistance, convertir dans cette direction en marée montante la marée basse qui s'observait dans les caisses publiques. Le succès fut effectivement considérable, si considérable même au point de vue fiscal, qu'il dépassa sans doute les prévisions de certaines régions dirigeantes où se nourrissait avec sincérité la vaine espérance de voir retomber intégralement les droits de douane sur l'étranger et de voir l'intérieur faire face aux besoins annuels moyens en céréales. Une lettre du prince de Bismarck, sur laquelle nous ne tarderons pas à revenir, établit clairement que ce qui préoccupait principalement le chancelier,

c'était de pourvoir aux exigences financières de TEmpire.

En dehors des motifs financiers, le protectionnisme industriel et surtout agraire trouva, comme nous l'avons dit, pour faire irruption, des adjuvants jusque dans des circonstances politiques. Aux temps du ZoUverein, les perturbations en matière de tarif étaient entravées par une administration bureaucratique et par le peu de jeu ou d'empire laissé aux résolutions prises à la majorité. Maintenant, au contraire, les déterminations appartenaient au Reichstag ! Or, dans le sein du Reichstag, la classe des paysans était redevable au droit de vote universel, et la grande propriété foncière à l'absence de diète, d'une influence très marquée sur la politique douanière,, notamment aussi sur l'octroi de droits de douane financiers très productifs. S'il est loisible de regretter cette direction bureaucratique d'antan exercée par le ZoUverein avec indépendance vis-à-vis des intérêts de classes, une pareille indépendance ne saurait se retrouver chez un Reichstag issu du suffrage populaire. Le maniement habile des paysans devenait susceptible de donner des résultats appréciables, surtout s'il s'inspirait de convictions sérieuses. Maintenant seulement il put être question d'sigTSLrienspolitiques, avec lesquels aucun gouvernement d'empire ne pouvait se dispenser de compter, dès qu'ils étaient le produit de conjonctures économiques.

22 LA POLITIQUE COMMERCIALE DE l'aLLEMA<;>E

Encore révolution de 1879 ne se trouve-t-elle pas ainsi expliquée politiquement d'une façon complète. Si la Prusse avait montré jadis de Tardeur pour le libre-échange, ce procédé fut cependant peut-être moins pour elle un objectif en luimême qu'un instrument dont elle jouait savamment dans la lutte pour la suprématie qu'elle soutenait contre l'Autriche. Aussi bien, si l'on se reporte en arrière, on découvre alors en Allemagne des tendances bien autrement cosmopolites que celles qui succédèrent à la grande guerre nationale faite à la France et spécialement à la personne de Napoléon III, l'ancien protecteur libre-échangiste de l'Allemagne. Depuis 1870, le courant national avait acquis une grande intensité, de sorte que, lorsque éclata la crise de 1873 avec le recul général des prix, ce courant se montra beaucoup plus accueillant pour une politique commerciale dite nationale, c'est-à-dire protectionniste. Insensiblement le libre-échange passait, dans le domaine de la politique nationale de l'Allemagne, à l'état du nègre qui a rendu les services qu'on en pouvait attendre. Comment la plus haute personnification du nationalisme, le prince de Bismarck, eût-il pu tourner le dos à un système mercantile national si conforme à ses impulsions les plus intimes? Déjk aussi en France, les traités de commerce n'étaient plus l'objet du même engouement que sous l'Empire. Le Parlement, qui venait de gagner

tout le terrain, toute l'autorité perdue par le pouvoir «xécutif, subissait davantage, comme partout en pareil cas, Tinfluence des intérêts de classes. D'ailleurs , un tarif autonome , en rapport avec ce sentiment national devenu aussi vibrant chez nous qu'autour de nous, devait fournir le moyen de paralyser l'article 11 du traité de Francfort, en retirant en fait aux Allemands les avantages, « perpétuels » en droit public, de la clause de la nation la plus favorisée. Et c'est ainsi que nous avons pu voir un de nos hommes d'Etat les plus en vue, Jules Ferry, dont l'énergie et la ténacité rappellent même les qualités maîtresses de notre grand antagoniste allemand, venir abjurer un jour publiquement, en matière commerciale, ce qu'il considérait comme des erreurs, des illusions de jeunesse, en mettant à nu chez un républicain de bonne trempe une antinomie singulière entre les doctrines politiques et les doctrines économiques.

M. de Bismarck au moins n'était pas gêné par ses convictions libérales, lui dont le passé monarchique et autoritaire appartient à l'histoire; et même, un adversaire libre-échangiste devrait y regarder à deux fois avant de lui reprocher l'attitude qu'il prit dans les circonstances qui viennent d'être rappelées. Oui, sans doute, dans ces circonstances, il se retourna contre ses anciens conseillers en politique commerciale; oui, il trouva son chemin de Damas et, après avoir été un zélateur du

2i LA POLITIQUE COMMERCIALE DE l' ALLEMAGNE

libre-échange, s'éprit de protection pour l'industrie et les produits des champs; oui, les souffrances alléguées de l'industrie et de l'agriculture trouvèrent désormais chez lui une oreille attentive ; oui. il mit les conjonctures nouvelles en valeur, financièrement d'abord, et même, d'après le résultat, fiscalement, au profit de l'Empire, son incontestable création personnelle; oui, et alors que les autres Etats se montraient également déjà las des traités de commerce expirants, il rompit avec les errements suivis pendant les quinze années antérieures à 1877, où il saisit ensuite avec sa poigne habituelle le gouvernail de la nouvelle politique mercantile en greffant encore sur la protection au moyen des droits de douane, celle qui pouvait s'exercer par les lignes ferrées et les mesures sanitaires. Mais qu'est-ce que prouve ce passage du libre-échange à la protection, sinon que même le prince de Bismarck n'a pas pu être à la fois un homme de métier timide et un puissant conducteur dépeuple? Il est, en tout cas, fort intéressant de le voir défendu et justifié ou expliqué aujourd'hui, sur le terrain où nous sommes, par des hommes tels que l'ancien ministre Schàffle, qui avait cependant pris ouvertement parti contre ses droits sur les céréales en 1879, contre sa loi socialiste en 1878 et, auparavant encore, contre ses lois au regard des catholiques.

Quoi qu'il en soit, en même temps que changeaient les motifs internes dirigeants de la politique

commerciale, le revirement extérieur qui s'y opérait suivait une marche correspondante. Vers l'expiration des conventions libre-échangistes, la réaction protectionniste, à caractère tout d'abord industriel, s'était, à partir de 1874, affirmée de plus en plus, ainsi que nous l'avons fait voir plus haut. Néanmoins les vétérans de la politique libre-échangiste en Prusse, MM. Delbriick et Philippsborn, aux aptitudes professionnelles desquels le ZoUverein et l'Empire devaient tant, ne reçurent leur congé qu'à la date du 1" mai 1876. Mais un an ne s'était pas passé sur le départ de Delbriick, que M. de Bis marck avait visiblement pris en main les rênes de la politique commerciale. Dès le printemps de l'année 1878, la presse officieuse servait d'organe à la protection. C'est au mois de juin de cette même année que le Conseil fédéral prescrivit les deux enquêtes sur la situation de l'industrie du fer et de l'industrie du coton en Allemagne. Pas plus tard que le 12 novembre 1878, le Conseil fédéral est saisi de la motion prussienne tendant à la revision du tarif. Paraît alors, le 15 décembre suivant, l'écrit de M. de Bismarck, daté de Friedrichsruhe, à l'effet de marquer pour le Conseil fédéral les traits essentiels de la réforme. La « revision » projetée aurait pour fins : un rendement supérieur des recettes douanières, la généralisation des perceptions pour tous les articles non spécialement exceptés — le « droit d'entrée général » d'autrefois, un système de droits

de douane autonome servant de base aux traités à renouveler, puis le maintien des taxes protectrices existantes, enfin, dans l'intérêt débranches endommagées de l'industrie nationale, un rétablissement de taux douaniers plus élevés ou un relèvement de ceux actuellement en vigueur ! L'accroissement de recettes est itérativement visé et mis en avant avec une insistance particulière. Le document se garde habilement de toute controverse sur la valeur théorique du libre-échange, se bornant à signaler, comme déterminant, le mouvement ascensionnel que les tarifs accusent partout à l'étranger. Le protectionnisme un peu honteux du moment devait, plus tard seulement, afficher des prétentions doctrinales et, profitant, selon les pays , de certaines circonstances extrinsèques, comme la disette du Trésor en Italie, revendiquer pour lui les principes, ainsi qu'a essayé de le faire, au commencement de Tannée 1894 et non sans talent, M. Marco Besso dans des lettres adressées par lui à VOpinione et dont nous aimons à détacher le passage suivant :

« Celui qui observe bien, remarque cet ingénieux écrivain sous des influences faciles à pénétrer, Tétat actuel des choses, verra que nous assistons à une transformation économique modifiant l'organisation même. En substance, l'élément le plus déterminant, c'est le transport à vapeur avec tous ses perfectionnements modernes. Aujourd'hui, les céréales peuvent se transporter, de n'importe quel

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point du globe jusqu'aux pays les plus éloignés, aux même frais qu'il a fallu autrefois employer pour transporter le grain dune localité dans l'autre de la même province. La conséquence est qu'aujourd'hui on a nais en culture de vastes territoires qui, autrefois, se trouvaient à l'état sauvage, faute d'habitants ■et de moyens de transport. Ces terrains, en Amérique, en Australie, en Asie, coûtent peu ou presque rien, donnent des produits en abondance, payent un impôt dérisoire en comparaison de celui qui est •exigé en Europe : le coût de leurs produits est donc réduit à un minimum.

« La durée du transport est devenue très courte, les frais sont devenus minimes, et, grâce à la promptitude de l'expédition, la prime de l'assurance est moins grande. Les éléments de l'incertitude étant éliminés, le producteur peut se contenter d'un bénéfice minime, d'autant plus qu'il opère sur de grandes masses.

« Il en résulte que toutes les céréales du globe pèsent avec toute leur intensité sur n'importe quel point du globe, de façon à déterminer le prix du marché. La hausse ou la baisse des céréales, occasionnée par l'abondance ou l'exiguïté des récoltes locales, n'a plus de raison d'être. Le cultivateur est souvent obligé de vendre à bon marché, même quand il a eu une mauvaise récolte, car la cote se règle sur le prix moyen universel.

« Ce prix moyen est toujours inférieur au prix

de revient de notre production et, par conséquent ^ il exerce une pression sur nos marchés. Autrefois, il y avait des barrières naturelles contre Timportation de pays lointains. Les produits d'outre-mer n'ont pu entrer en conséquence que lorsqu'à la suite de mauvaises récoltes locales le prix des céréales a été trop élevé.

« Puisque la barrière naturelle, créée par la grande distance et la difficulté du transport, est tombée, il n y a pas d'autre moyen de sauver Tagriculture que d'élever des barrières artificielles, c'està-dire d'élever le droit d'entrée à la frontière. Cette mesure ne fera pas même augmenter le prix au temps des mauvaises récoltes, car le prix moyen universel pèsera toujours sur nos marchés. D'autre part, notre agriculture sera relevée, la production de céréales s'augmentera, et, par là , on payera moins de sommes à l'étranger pour l'achat de blés.

« Ensuite les droits d'entrée augmenteraient encore les recettes de l'Etat et, puisque l'augmentation du droit d'entrée profite à la propriété foncière, on pourrait aussi consentir à une augmentation de l'impôt foncier. »

Au moins les agrariens italiens n'imitent pas ceux qui, tout en réclamant de nouveaux droits d'entrée, s'accomoderaient très bien, en même temps^ de la suppression du principal de l'impôt foncier. Quant à M. de Bismarck, il appuyé énergiquement^ dans sa missive en cause, sur ridée,plus séduisante

que juste, du chargement financier de Tétranger importateur sous forme d'incidence essentielle des droits. Les tarifs des chemins de fer devraient également, d'après lui, être astreints à la revision, pour que les administrations des lignes appartenant à de simples particuliers ou à l'Etat ne continuassent pas à faire, ad libitum, concurrence à la législation économique de l'Empire, à frapper d'impuissance, à leur gré, la politique commerciale et à exposer la A^ie économique de la nation à des fluctuations qu'en gendi'ent nécessairement des primes d'importation élevées et variables pour certains articles.

Il est permis d'admettre que déjà alors aussi on envisagea la police vétérinaire et sanitaire comme un levier de la protection agricole, bon à tenir en réserve. De vieille date, des plaintes avaient retenti à rencontre de l'Angleterre qui, ayant souffert d'énormes dommages dans son capital en animaux nobles, avait préludé à de sévères prohibitions d'ordre vétérinaire. Si l'exportation de bestiaux allemands vers l'ouest se heurtait à des obstacles, on pouvait maintenant se garer contre ce préjudice par des défenses d'importation tournées contre l'est, comme aussi la police sanitaire allait fournir un moyen d'endiguer les arrivages des produits de l'élève du bétail originaires d'Amérique. Ce n'est pas que les raisons tirées de l'état du bétail et de la santé publique fussent toujours de simples prétextes dénués de fondement. Seulement la façon de

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s'en servir devait révéler des préoccupations protectionnistes transparentes, et les mesures qu'elles suggéraient devaient avoir une efficacité bien autre que tous les droits dont les bétes ou les viandes, pouvaient être frappées. Bientôt Tentrée d'animaux et de produits en provenant fut plus ou moins influencée par des prohibitions édictées en vue de prévenir des épidémies, par la défense, faite le 6 mars 1883, d'introduire des porcs d'origine américaine, par la nécessité, comme conséquence de cette défense, de produire des certificats d'origine, et par la proscription, en vertu des ordonnances du 25 juin 1880 et du 6 mars 1883, de viande de porc hachée et autrement préparée, de flèches de lard et de saucissons de toute nature sortant d'Amérique. Ces précautions étaient subitement réclamées au soutien de la protection agraire.

Quand en 1878 l'atmosphère politique se trouva^ jusque dans les plus hautes régions, saturée de l'esprit protectionniste, le moins porté à des ménagements, l'agitation, rapide comme la lave d'un volcan, avait gagné de proche en proche. L'année 1879 n'était pas plus tôt commencée, qu'une campagne ardente commençait aussi au sujet de droits agraires, de droits sur les bestiaux, les blés, les. bois, et, comme ces tendances, à supposer qu'elles n'aient pas été encouragées, n'étaient guère refrénées par le chancelier de l'Empire, jadis si enclin au laisser passer, elles ne tardèrent pas à prendre

le dessus. Rien ne put en avoir raison, pas même une publication impressionnante, dont l'auteur, supposé généralement être M. Delbriick, établissait qu'un droit même modeste sur le blé grèverait la nation allemande de 203 millions de marks et renchérirait Fentretien de l'armée d'une somme supérieure à son rendement. Les petits cultivateurs et vignerons se mirent bientôt également à la remorque de la classe agraire intéressée des moyens et des grands propriétaires. En somme, l'opinion publique se déclarait en faveur de la politique nouvelle.

Aussi, dans la commission instituée en vue de la revision du tarif, les protectionnistes l'emportaient. Après que le discours du trône du 12 février \ 879 eut contesté tout résultat favorable à la politique libre-échangiste à partir de 1863, le Reichstag fut saisi, à la date du 4 avril suivant, d'un projet de tarif financier et protecteur aggravé, auquel aboutissaient d'ailleurs les enquêtes qui avaient eu lieu. Si le Reichstag fit subir à ce projet maints changements, ces modifications n'eurent cependant en somme aucun caractère tranchant. Le pouvoir de rétorsion gouvernemental fut matériellement circonscrit, en ce qu'on ne toléra qu'un droit additionnel de 50 au lieu de 100 pour cent, et une restriction y fut apportée en la forme par la défense d'user de rétorsion dans l'hypothèse générale d'im chargement notablement supérieur et en

dehors de Thypothèse spéciale où des provenances allemandes viendraient à subir à la douane un traitement différentiel plus lourd. En vertu d'un autre paragraphe, la portion des droits de douane et de l'impôt du tabac qui dépasserait dans Tannée la somme de 130 millions de marks était assignée aux divers Etats fédérés proportionnellement à leur population matriculaire, pour être distribuée entre les communes. Au 15 juillet, le tarif était converti en loi et, sur le fondement d'une loi de cadenas, il recevait une application partielle à partir du 1*' juin, comme aussi à partir des 1, 7 et 8 juillet et à partir du 1®' octobre 1879, pour entrer complètement en vigueur avec le 1®' janvier 1880.

L'ère des exhaussements n'était cependant pas close pour cela. Si, en effet, le droit sur le lin s'abaissa de nouveau dans le courant même de l'année 1880, l'année 1881 ne se passa pas sans que les producteurs de vins eussent obtenu des droits protecteurs sur tous les raisins frais et que les fabricants de cotonnades eussent fait surtaxer d'une manière très appréciable des articles d'habillements pour dames. Les droits agraires en particulier exécutèrent une ascension rapide à la façon numérique que nous avons mentionnée.

Pourtant les relations contractuelles ne furent pas interrompues. L'Allemagne traita notamment avec l'Autriche, l'Italie, la Suisse, la Roumanie. Mais, bien qu'elle ne se fût pas lié en quelque sorte

les mains, comme devait le faire la France plus tard (à partir du 1^' février 1892), par un tarif minimum, placé à côté du tarif maximum, et audessous duquel elle se refuserait en principe à descendre vis-à-vis de ses co-con tractants, elle n'entra qu'avec une réserve extrême dans la voie de la modération des fixations législatives. Dès lors, la clause de la nation la plus favorisée perdait étonnamment, pour Tétranger, dans ses rapports avec r Allemagne, Tattrait et la haute signification qu'elle avait eus de 1865 à 1879. Il n'y eut même plus de conventions passées, par exemple, avec r Autriche-Hongrie et avec la Belgique. Au regard de la Roumanie, où règne un HohenzoUern, et de la Serbie, T Allemagne sut même se placer sur le pied de la nation la plus favorisée et se faire attribuer des avantages particuliers sans consentir de concessions correspondantes sur son tarif. L'Italie lui abandonna, en 1883, les droits tempérés inscrits dans ses traités avec l'Autriche et la France, en demandant seulement en retour un lien contractuel et des réductions sur un nombre relativement très restreint d'articles du tarif. Des observations analogues s'appliquent k l'entente établie par l'Allemagne avec la péninsule ibérique (12 juillet 1883) et surtout avec la Grèce (9 juillet 1884). Par le pacte additionnel intervenu avec la Suisse, le 11 novembre 1888, l'Allemagne se prêtait à douze modérations en

WoRMS — PoLcomm. de VAllem. 3

3i LA POLITIQUE COMMERCIALE DE l' ALLEMAGNE

s'engageant pour dix-neuf fixations de son tarif, pendant que son partner diminuait quinze fixations et en consolidait deux. L'Allemagne retirait du traité supplémentaire du 1" mars 1887 avec la Roumanie une multitude d'abaissements plus ou moins marqués, en échange de l'octroi pur et simple du traitement de la nation la plus favorisée, sans compter qu'elle s'enchaînait, même au point de vue politico-commercial, ce royaume, par la disposition d'après laquelle la Roumanie ne pourrait conclure ou renouveler, avec une tierce puissance, de traité ou d'arrangement commercial d'aucune sorte, sans que la convention de 1877 avec l'Allemagne et les modifications adoptées dans la convention supplémentaire se trouvassent prorogées de plein droit et pour la même durée. En conséquence, le tarif douanier de l'Empire d'Allemagne ne s'est trouvé engagé et affaibli, au plus loin jusqu'en 1892, que par les traités avec la Suisse, la Grèce, l'Italie et l'Espagne relativement à certaines fixations intéressant des produits bruts et des objets de consommation.

Telle est la situation que l'Allemagne présentait au chancelier, M. de Caprivi, lors de son avènement, en vue d'une politique commerciale plus assise pour l'Europe centrale. Si l'on excepte la Grande-Bretagne, les Pays-Bas, la Belgique, on peut dire que le procès qui s'est déroulé en Allemagne, s'est reproduit dans des conditions simi-

laires chez tous les autres Etats. Partout prévalait et s'accentuait sans trêve un système protecteur et prohibitionniste, appuyé immédiatement sur des droits de douane et médiatement sur les tarifs de chemins de fer ainsi que sur la police vétérinaire. Même la Suisse et la Hongrie ne surent complètement se soustraire à un courant qui envahit plus fortement encore la Russie et les Etats-Unis d'Amérique. Peut-être ce courant est-il parvenu à son plus haut degré d'intensité avec le tarif de Mac Kinley introduit dans l'Amérique du Nord en 1890, avec la novelle du tarif douanier moscovite, en date de juillet 1891, avec les plus récents tarifs autonomes édictés, pour le plus grand découragement des négociations, en Suisse, en Roumanie, en France, dans les Etats-Unis et finalement (1893) en Russie.

Quelque émotion que puissent causer les exagérations commises, il convient pourtant de ne pas les tenir pour trop condamnables, voire pour trop dépourvues de conscience, tant que n'aurait pas été résolu, par le droit public et privé, le problème de mettre la pure acquisition de possession à l'abri de l'endettement improductif et d'assurer aux prix, dans l'échange de biens immobiliers entre vivants et pour cause de mort, leur détermination élastique suivant les variations du produit net effectif. C'est cette protection accordée dans l'échange de la propriété foncière et contre l'endettement, qui sup-

planterait le mieux la protection par les droits agraires et qui en constitue en quelque sorte — pour nous servir du langage de la bactériologie — le microbe. Malheureusement nous n'en sommes pas encore là, car, sans sortir de T Allemagne, où nous cantonne notre étude, les prix des biens et le montant des fermages ne se sont en fait nullement modelés sur les prix amoindris des produits agricoles, et, selon toute apparence, cette adaptation en plus ou en moins n'aurait pas eu lieu, alors même que les droits agraires n'eussent pas du tout été établis.

Si l'on consulte par exemple l'annuaire statistique du Grand-Duché de Bade où abondent en matière d'économie agricole les plus précieuses informations, on constate que de 1868 à 1888 les prix d'achat ont plutôt monté que baissé, tandis que le loyer de la terre n'a, durant la même période, subi qu'un recul modéré. De même, quand, avec le périodique si apprécié de Conrad, on cherche à découvrir pour la Prusse quelques points de repère dans les nouvelles locations des administrations des domaines, on se persuade que la hausse de la rente territoriale a longtemps survécu à la débandade des prix. Seul^ un droit consacré aux intérêts agraires, à l'échange de la possession terrienne, au crédit du sol, s'il faisait, des propriétaires et des fermiers, de vaillants exploitants, susceptibles de lutter contre l'écroulement de la

rente foncière, serait à même de faciliter aux détenteurs de la richesse immobilière nationale Taccomplissement du devoir national^ consistant pour eux à supporter le risque national inhérent aux crises de l'agricultm^e. Mais, tant qu'un pareil droit se fera attendre — nous ne parlons encore une fois que pour l'Allemagne, en laissant à d'autres pays le soin de s'y reconnaître — il ne saurait être interdit de compatir aux souffrances infligées par la chute de la rente à des occupants, dont la rotation pénible des capitaux ralentit tant la respiration, de s'expliquer, sans pour cela l'approuver, leur appel désespéré à des droits tutélaires, et de juger avec quelque indulgence les gouvernements qui montrent de l'hésitation, de la prudence dans le retrait de la protection douanière qu'ils ont ime fois accordée.

Est-ce à dire que, plus que beaucoup d'autres contrées, l'Allemagne eût à faire son meâ culpâ pour avoir versé dans des pratiques de toute façon contestables au point de vue de la justice, qui n'admet guère le dépouillement des uns dans l'intérêt et pour l'enrichissement des autres? En laissant de côté, comme nous l'avons fait, l'Angleterre, la Hollande, la Belgique^, restées à l'abri de tout reproche, nous avons vu les Etats-Unis, la Russie,

1. Le successeur de M. Beernaert à la tête du cabinet belge, M. de Burlet, trouvait cependant, en août 1894, que son pays avait fait jusque-là du libre-échange exagéré.

38 LA POUTKJLE COMMERCIALE DE L^ALLEMAliNE

rAutriche-Hongrie, la France partager avec l'Allemagne des entraînements dont la Suisse ellemême ne sut pas complètement se défendre. Et quand on rapproche l'Empire allemand de ces derniers Etats, il ne devient même pas possible de lui attribuer par comparaison le tarif le plus élevé. Sous ce rapport, la Russie et les Etats-Unis lui ont depuis longtemps rendu des points. Ce qui est vrai, c'est que, pour les droits sur les céréales, il s'était placé plus haut que les autres sur l'échelle protectrice, et encore est-ce à peine si, à cet égard, les Etats-Unis ainsi que la France avec son tarif de l'été 1891 étaient fondés à lui adresser quelque reproche.

Pour ce qui est des droits protecteurs de l'industrie et des droits financiers, l'Allemagne a pris, en somme, une position intermédiaire non exempte de mesure. Un travail de Matlekovitz sur la politique douanière de la monarchie austro-hongroise depuis 1868 et sur son avenir le plus prochain (Leipzig, 1891) fournit ici les éléments d'un parallèle instructif. Si ce parallèle conduit à mitiger les griefs envers la puissance allemande, il est non moins intéressant par la base qu'il procure à l'examen des questions essentielles de la politique de tarif. La connaissance approfondie du tarif éclairait, en effet, pour les intéressés, dans l'espèce les Allemands, le jugement à porter sur les questions de savoir s'il importait d'abandonner des

errements trop illibéraux pour révolution effectivement accomplie, entre quels Etats et pour quels articles une volte-face était plausible, quelles chances seraient offertes à un rapprochement douanier et commercial durable entre certains Etats, à quels Etats il appartiendrait de donner le branle à un revirement éventuel. Mais, par cela que prémisses et conclusions n'affectent que la condition et la ligne de conduite d'un pays déterminé et épuisent plus ou moins leur intérêt au delà de ses frontières, il paraît plus conforme à nos visées complexes de sacrifier ces recherches à celles auxquelles tous les pays indistinctement peuvent trouver leur compte .