CHAPITRE II

C'est pour nous dégager de soucis étroitement régionaux et élargir notre horizon que nous désirons donc scruter plutôt, quoique brièvement, l'effet des droits de douane sur les prix, nous demander qui est-ce qui supporte les droits, et notamment les droits différentiels sur les blés. En dehors de ces investigations, il ne serait pas d'ailleurs possible d'émettre un avis quelque peu autorisé sur les conséquences d'ensemble produites par le système protecteur du prince de Bismarck.

En voulant explorer tout d'abord l'influence des droits de douane sur les prix, nous n'oublions pas que ces droits prêtent à la distinction entre droits protecteurs et droits financiers (SchutzzôUe et FinanzzôUe) : distinction qui n'empêche pas d'ailleurs les droits protecteurs de pouvoir agir plus ou moins comme droits financiers et ceux-ci comme droits protecteurs. Les droits protecteurs comportent, au surplus, à leur tour, une sous-division en droits protecteurs industriels et droits protecteurs agraires, ces derniers étant pris lato sensu et

comprenant tant les droits sur les bois que les droits sur Téconomie rurale, qui eux-mêmes se fractionnent en droits sur les céréales et en droits sur le bétail.

Raisonnons, en premier lieu, sur les droits de douane financiers, A la longue et au principal, ceux-ci s'ajoutent à peu près entièrement au prix et atteignent le consommateur, aussitôt que la période de transition est arrivée à son terme et que les prix s'arrêtent sur leur première oscillation. A l'intérieur, le prix des objets frappés de droits financiers ne renchérira sans doute pas à concurrence du montant intégral de ces droits, puisqu'une portion minime en peut même pendant un temps prolongé être assumée par l'étranger, qui, pour conserver son débouché, se contentera de prix moindres. Et, dans la mesure où les droits sont supportés par l'intérieur, il n'est pas dit qu'ils tombent tout à fait sur le consommateur, rien ne s'opposant à ce que le négociant en gros, le commissionnaire, le voiturier, le détaillant en prennent leur part, en restreignant ainsi les profits que leur procuraient jusque-là leurs opérations d'intermédiaires.

Cependant cet accroissement de prix qui avoisine le montant des droits financiers peut, au point de vue des résultats, en donner de très différents. Le rendement soutenu des droits financiers dépend de la concordance habile qui a été apportée entre

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42 LA POLIÏKJIE COMMERCIALE DE l'aLLEMA(;>E

la fixation du taux du droit et la force consommatrice. Si la consommation qu'il s'agit de grever a de fortes racines dans les habitudes nationales, le relèvement modéré et successif à assez longs intervalles des droits financiers n'agira pas sur elle de façon à l'entamer sensiblement, et les encaissements du Trésor pourront presque augmenter en proportion de ce qui a été ajouté à ces droits. Le succès financier serait au contraire compromis par un accroissement notable et subit des droits, si la force d'achat est devenue insufïisante même dans le choix des qualités ordinaires, notamment si à l'intérieur l'article peut, sous forme de succédané, être engendré ou respectivement remplacé. Quand le droit sur le café fut majoré en Autriche, des variétés brésiliennes moins coûteuses y trouvèrent un accueil plus facile, comme aussi plus de succédanés vinrent s'offrir sur le marché. Pour que la réussite financière laisse le moins possible à désirer, il faut que, pendant que le droit monte, l'objet qui lui sert d'assiette subisse concomitamment une dépréciation de même importance. On en a fait l'expérience en Autriche à partir de 1878, à propos du café et du pétrole.

Mais que devons-nous penser de l'effet ultime des droits protecteurs sur les prix, et à qui incombent-ils en définitive ?

Ici, il y a place pour des réponses qui n'ont rien d'uniforme. Autant il se peut que le droit n'apporte

aucune modification aux prix, autant il est possible qu'il les relève de tout son propre montant. L'action finale est liée à trois moments principaux, pouvant se comporter différemment selon les articles. Ces moments nous font envisager tour à tour le caractère, indispensable ou non, incompressible ou compressible, du besoin en cause, la possibilité de faire face à tout le besoin par la production intérieure accompagnée ou non d'une aggravation des frais, ou de couvrir ce besoin avec des succédanés, enfin la façon dont la concurrence indigène se produit après suppression ou limitation de la concurrence internationale.

S'agit-il d'articles qu'on peut engendrer à l'intérieur en quantités suffisantes sans augmentation de prix ou débordant même assez les exigences nationales pour pouvoir être exportés, le droit protecteur ne saurait, à la longue, influencer les prix de biens dont on peut se passer et de biens indispensables; et, s'il peut les influencer passagèrement, cette influence ne se prolongera pas au delà du moment où la production indigène aura pris un développement réglé par la concurrence. En Allemagne, notre présente proposition se vérifierait en général sur le grand nombre de filés et de tissus ordinaires et de qualité moyennement bonne, sur l'engendrement de la plupart des demiproduits ou produits complets en fer, sur la fabri-. cation de bière, d'eau-de-vie et de sucre, et plus

4i LA POLIÏIQCE COMMERCJALE DE I.' ALLEMAGNE

OU moins aussi sur Félève du bétail d'engrais. Elle se vérifierait aussi en général sur le blé et les bestiaux dans des pays et régions qui exportent régulièrement du blé et du bétail.

Toutefois il ne faudrait pas perdre de vue que rarement tous les articles de branches importantes pourraient intégralement et sur-le-champ voir le jour en même qualité à l'intérieur du pays, sans que les frais de revient s'en ressentissent. Aussi, pour certains articles indispensables de la branche, le prix s'enflera-t-il du montant du droit, comme il arrivera par exemple en Allemagne à l'industrie de la demi-soie pour le prix des numéros fins de fils de coton étrangers ou aux brasseurs allemands pour le prix de l'orge de Moravie. Dans ce cas, l'intérieur n'échappera pas, en principe, à la charge de l'impôt, qui, au principal, molestera le consommateur.

Que si les maixîhandises et qualités non susceptibles d'être produites à l'intérieur n'y répondent pas à un besoin inéluctable, il arrivera, ou que l'importation sera suspendue, ou que, pour ce qui subsistera du besoin, le droit protecteur opérera à la charge des consommateurs comme pur droit financier somptuaire.

Alors, aux articles dû dehors se substitueront des succédanés et des qualités inférieures auxquels l'intérieur saurait donner naissance. Le droit agit dans ce cas comme droit protecteur, sans aucun

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effet accessoire d'ordre de taxation financière. La consommation indigène reviendra moins cher, ainsi qu'il est arrivé dans les derniers temps avec le vin mousseux allemand ; et, grâce à son bon marché, la qualité inférieure, produite à Fintérieur, devient même exportable, suivant Texemple fourni récemment par le cognac d'Allemagne. Il faut toujours s'attendre ici à ce que l'étranger, sevré de son exportation, fasse prendre à ses capitaux, à son intelligence, à ses aptitudes professionnelles, à ses installations, le chemin de l'intérieur, en stylant cet intérieur, où il aura immigré, dans le rétablissement de moyennes et peut-être même bientôt de bonnes qualités. Pareille chose s'est vue pour la fabrication du vin mousseux en Allemagne et sans doute aussi en d'autres contrées. En semblable occurrence, le droit protecteur peut frayer la voie à un abaissement persistant des prix.

Y a-t-il en cause des articles qui, sans augmentation bien appréciable des frais, peuvent être ou sont déjà produits à l'intérieur proportionnellement tout à fait aux besoins indigènes, l'effet variera suivant que ces articles se prêtent à des monopoles, à des cartels au sein du pays, ou y entretiendront une compétition incessante. La première hypothèse se réalisera plutôt à l'occasion de l'engendrement de matières brutes ou de demiproduits, sous la supposition que la production soit

46 LA POLITIQUE COMMERCIALE DE l'aLLEMAGKE

concentrée en peu de mains, si en même temps le besoin se cantonne en peu d'entreprises accessibles à l'influence nationale (les chemins de fer de l'Etat). L'autre hypothèse est favorisée davantage par l'industrie textile et en général par la production manufacturière proprement dite. Sous le premier rapport, il est loisible de penser aux cartels connus pour rails d^acier, qui desservent l'étranger à meilleur compte que l'intérieur, et, sous le second rapport, à la surproduction et au surchargement intérieurs en filés et en tissus de Tindustrie cotonnière. Si les concerts et les cartels ne sont pas uniquement les fruits du système protecteur, on ne saurait cependant méconnaître la valeur des affirmations de Matlekovitz d'après lesquelles : « Jamais et nulle part les cartels des grands industriels n'ont été aussi nombreux, ni ceux-ci aussi consciencieux dans l'observation de l'entente établie, que pendant la durée des droits protecteurs. Le champ des débouchés est fractionné, des barrières artificielles sont érigées, les prix sont arrêtés suivant la mesure existante et probable de la consommation : — et tout cela avec la conscience que cette détermination du prix et du rayon de débouché ne saurait être compromise par la concurrence étrangère, attendu que les droits protecteurs garantissent suffisamment le domaine du cartel contre l'invasion mal venue de la production extérieure. » En insistant jusqu'ici sur trois points de vue,

nous ne prétendons pas d'ailleurs en bannir d'autres, utilisables pour Texplication d'effets particuliers des droits de douane sur les prix. Les autres cas les plus remarquables se présentent et peuvent être imaginés. Mentionnons, entre autres, le cas d'une modération de droite dont bénéficieraient des qualités étrangères meilleures, afin de rendre possible par le mélange le placement plus fructueux de qualités nationales moins bonnes. Celles-ci pourront donc être maintenant plus recherchées que ne l'ont été jusqu'ici les qualités meilleures du pays, et, dès lors, si leur production ne se développe pas et si en même temps les succédanés employés auparavant sont limités dans leur engendrement, elles pourront voir croître leur prix, absolument et relativement parlant. Telle est, du moins, la perspective ouverte aux vignerons allemands par le droit sur le vin de coupage combiné avec la défense de fabriquer certains vins artificiels, et il y a même un intérêt théorique à surveiller et recueillir le résultat d'une expérience qui se sera prolongée pendant un certain temps.

En ce qui concerne spécialement les droits agraires, tâchons de faire une réponse aussi précise que possible à la question de savoir si c'est l'étranger qui supporte les taxes sur les céréales.

Au temps de la marée montante des discussions et des écrits qui ont agité les 15 dernières années, trois opinions se sont fait jour dès le début,

dont une moyenne entre deux extrêmes. Dans une d^elles, c'était l'étranger sur qui tombait la taxe demandée à des moyens de subsistance nécessaires. A l'opposé de cette opinion tranchante, on prétendait ailleurs, avec non moins de rigorisme, que le droit entraîne à sa suite le relèvement des prix indigènes sur toute la ligne, à concurrence exactement de tout son montant. Enfin, d'autres encore se contentaient d'attribuer aux prix intérieurs des moyens d'existence les plus urgents, comparés aux prix extérieurs des mêmes moyens, la tendance à s'accroître à la longue et pour la moyenne de tout le pays, approximativement, mais non pas rigoureusement, ni toujours, ni uniformément dans toutes les régions de ce pays, du montant du droit agraire. Les investigations statistiques auxquelles se sont livrés notamment les Matlekovitz, Lexis et Conrad, corroborent le dernier sentiment. Mais, d'après les explications dans lesquelles nous sommes précédemment entré, pareil phénomène ne se produirait pas dans les pays qui procèdent normalement à l'exportation de denrées nécessaires à la vie, car, pour tout le temps et dans la mesure où ils placeraient des excédents au dehors, la taxe ne renckérira pas les prix. Seulement, comme la France, l'Allemagne est devenue un pays importateur de blé.

Quel est donc l'effet attaché en Allemagne aux droits sur les céréales ? A qui est dévolue la charge

des droits allemands mis sur les blés? On comprend Tintérêt des réponses dues à ces questions pour les résolutions pratiques qu'il pourrait y avoir à prendre ultérieurement par la politique commerciale de TEmpire allemand.

Naturellement, ce sont les demandeurs et partisans de droits élevés sur les blés qui représentent l'étranger comme supportant totalement, en principe, les droits afférents aux céréales qu'il importe, par hypothèse, en Allemagne, de telle sorte que, nonobstant ces droits, le prix de ces denrées ne se trouverait pas, à les croire, exhaussé à l'intérieur et que le pain ne s'y vendrait pas plus cher que ce n'eût été le cas sans les droits en question.

Quand, cependant, les prix intérieurs, comparés à ceux des pays concurrents affranchis de droits sur les blés, accusèrent une différence en plus, la thèse indiquée fut modifiée en ce sens qu'il faudrait voir dans cette augmentation comparative le résultat, non pas du droit de douane, mais du commerce d'intermédiaire et de détail, de la spéculation sur les grains, notamment du trafic à terme. Mais aucune de ces deux appréciations n'est acceptable.

Que faut-il penser, en effet, tout d'abord, de <*elle d'après laquelle le droit resterait à la charge de l'étranger, sans exercer aucune influence sur les prix intérieurs, sans infliger de son chef aucune ^souffrance au peuple allemand, dont l'industrie pourrait, en dépit de taxes corsées sur les blés,

WORMS. — Pol. romm. de l'AUem. 4

concourir intangible avec Tindustrie extérieure? L'expérience faite prouve à quel point elle est intenable.

Sans doute, à la suite de rétablissement des droits sur le blé, les prix ne se sont pas uniformément dilatés sur tous les points de T Allemagne. Mais c'est bien ce qui devait arriver d'après ce que nous avons vu plus haut.

D'une part, il y a d'autres circonstances qui agissent comme des freins vis-à-vis des prix. De ce nombre sont les échanges entre voisins. On semble en avoir fait l'expérience pour le seigle, qui tient une place si prépondérante dans les consommations de la Prusse orientale et qui est, à un moindre degré que le blé, un article de commerce universel. Le prix du seigle s'est moins accru que celui du blé, sauf que, dans les tout derniers temps, l'absence d'importation russe, comme conséquence de la disette de seigle russe en 1891, a même poussé ce prix plus haut. Nous n^éteiidons pas à l'orge une démonstration que rendrait assez difficile la nécessité de suivre séparément l'emploi de l'orge pour l'alimentation ou la brasserie.

D'autre part aussi, les droits sur les blés déterminent des effets accessoires qui les empêchent de sortir leurs conséquences avec la plénitude qu'on attend. Si, par ses lie/ nés frontières variées, un pays gravite dans l'orbite de divers marchés de céréales de l'étranger, le droit de douane une fois

établi ne saurait dans toutes les circonscriptionsde ce pays exercer une même influence sur les prix. Des régions frontières, qui jusqu'ici se sont approvisionnées dans le voisinage, peuvent rester rivées au territoire de leurs provenances accoutumées^ en supportant dès lors, relativement aux- sortes des frontières voisines, une charge plus forte de tout le montant du droit. Inversement, des régions centrales, auxquelles l'étranger a jusque-là fourni du blé, peuvent ^happer à la pleine charge additionnelle du droit de douane par le fait que des régions frontières, jusque-là exportatrices, telles que les provinces orientales de la Prusse, seraient induites, par la répercussion du droit sur les prix intérieurs, à écouler au dedans du pays les excédents auparavant exportés et à accroitre l'offre. Or, là où se feraient leurs placements, elles seraient bien capables, par la concurrence survenue en tel ou tel point, d'empêcher les prix du milieu de grossir de tout le montant du droit. Ce sont ces effets et ces troubles et beaucoup d'autres causés par les droits eux-mêmes, dans lesquels se trouve l'explication de l'incomplète et inégale superposition de ceux-ci aux prix intérieurs des céréales.

Il reste à rechercher l'action de droits différentiel» sur des objets de première nécessité, de ces droits comme la guerre douanière, depuis peu éteinte ^ entre la Russie et l'Allemagne en a fait éclore^ alors que la Russie devait acquitter 3 (7 1/2) marks

52 LA POLITIQIE COMMERCIALE DE l' ALLEMAGNE

pour le blé et le seigle qu'elle importait en Allemagne contre le droit conventionnel de 3. 5 perçu par ce dernier pays à l'importation de toutes autres provenances.

Deux points forcent ici essentiellement l'attention : le montant des frais du transport dans d'autres territoires où l'importation ne connaît pas d'entraves, et la changeante fécondité des années en deçà et au delà. Si, comme en 1891, FAUemagne et la Russie eussent eu en 1893 une faible récolte, le droit différentiel eût dû, pour les arrivages russes, être approximativement supporté par les consommateurs allemands ; mais, cette dernière année s'étant montrée clémente aux deux pays à la fois, le producteur russe a dû, sans doute, prendre plus ou moins à sa propre charge le droit différentiel, sans que le prix du blé montât en Allemagne. Phénomène d'ailleurs purement passager, puisque, sous une • supposition inverse, il eût pu se présenter en sens également inverse !

Quant aux frais occasionnés par le transport du pays particulièrement imposé à d'autres marchés, s'ils n'atteignent pas l'importance de ce que le droit différentiel ajoute à la taxe autrement générale, les céréales inégalement traitées, dans l'espèce les céréales russes, prendront le chemin d'autres pays, où elles exerceront une pression plus ou moins forte sur le prix de ces denrées. Auquel cas les prix du pays organisateur de la différence pour-

ront, par contre-coup, subir à leur tour une pression, et Teffet tutélaire du droit différentiel être plus ou moins compromis pour l'économie agricole. Les céréales en cause se porteront autant que possible vers les Etats dans la direction desquels le transport imposera le moindre sacrifice, et, si ces Etats sont proches de TEtat différenciateur, ils entreprendront vers celui-ci un glissement de leurs propres produits au droit général plus modique, ce qui nuira encore davantage, dans ce dernier Etat, au relèvement du prix des blés, partant à la protection agraire. Il est permis de croire que, pour son efficacité protectrice, le droit différentiel sur le blé pèche par une grande insécurité, surtout si le pays différencié persiste dans la culture du blé, s'il ne cesse d'influencer le marché universel par ses envois et s'il lui est possible, par la voie maritime ou autrement, de joindre aisément d'autres puissances comptant parmi les puissances les plus favorisées et surtout situées à proximité de la nation diffère nciatrice . Le droit différentiel n'ira faire complètement corps avec le prix intérieur que si l'année est mauvaise, que si, par conséquent, il y a quand même une hausse particulière des prix et si le renchérissement artificiel du blé devient exceptionnellement pénible aux consommateurs. Aussi les espérances agraires, fondées sur le maintien du droit différentiel applicable aux blés, ne paraissent-elles guère pouvoir

compter sur l'appui de l'expérience. Ce droit sera sans doute moins profitable en général à l'agriculture, qu'il ne sera inévitablement nuisible à l'industrie exposée à trouver closes, par voie de rétorsion, les portes du pays traité plus durement que d'autres. Inutile, d'ailleurs, d'insister sur une précarité d'autant plus grande des effets préservateurs du droit différentiel que le contrôle des certificats d'origine offrirait de moindres garanties.

Par contre, le droit général non différentiel sur le blé remontera plus ou moins les prix intérieurs et cela à concurrence de l'intégralité, à bien peu de chose près, de son montant.

A s'en tenir aux recherches prudentes et non tendancieuses de Matlekovitz le prix du froment, en présence d'une taxe de 10 marks par tonne (1879), a grandi de 7 marks, puis, en présence d'une taxe de 30 marks (188S), de près de 20 marks, et, en présence d'une taxe de SO marks, de 40 marks, si l'on établit la comparaison avec les endroits affranchis d«s entraves douanières ou bien paralysant l'action des droits par une production exportatrice. Que si les effets du droit, à travers les diverses parties de l'Allemagne, peuvent, suivant Lexis, être très inégaux à un même moment, ce renommé économiste mercantile aboutit néanmoins, dans son travail « die Wirkung der GetreidezôUe » (Tubingue 1889), à cette conclusion qu'encore que le renchérissement du blé à l'intérieur n^ait pas complètement

correspondu à la hauteur du droit, il n'en a pas moins, en moyenne, été très sensible, surtout après que celui-ci eût été porté à 5 marks. Conclusion qui a pour elle aussi l'autorité de Conrad, dont le Jahrbuch (III, Folge, Bd 4) admet bien que le niveau plus élevé des prix dans des pays protégés ne reflète pas rigoureusement le rendement ou le surrendement du droit, sauf cependant au bout d'un certain temps à ne plus être notablement dis^ tancé par celui-ci.

Peut-être ce qui apparaît dans le domaine économique comme la vérité au delà du Rhin ne cesse-t-il pas de l'être ailleurs, et si les consommateurs sont sacrifiés par les droits de douane en Allemagne, il y a grande chance pour qu'ils le soient également dans un pays auquel nous avons des raisons particulières de nous intéresser. En tout cas, si fanatiques que puissent être, même dans ce dernier pays, certains partisans des taxes douanières, il est curieux de voir tels d'entre eux, et non des moins qualifiés, sanctionner de leurs aveux les constatations auxquelles l'analyse et la statistique viennent de nous conduire. Ce n'est pas que ces aveux soient directs ; mais en ont-ils moins de force, lorsqu'ils se produisent à propos d'une proposition de loi sur la suppression, chez nous, des taxes d'octroi grevant le vin et les boissons? L'octroi est la douane intérieure, comme la douane est l'octroi national. Or, quel exposé de motifs

donnent à leur proposition de loi ceux qui en ont pris rinitiative et qui comptent parmi les protectionnistes les plus engagées ?

« Par les taxes d'octroi sur les boissons, disent MM. Tiu*rel, Méline et autres, nous enlevons au consommateur tout le bénéfice qu'il pourrait retirer du développement de la production intérieure ^ nous faussons artificiellement les cours du vin, qui restent toujours aussi élevés. Le bon marché ne profite qu'à l'intermédiaire ; quant au producteur et au consommateur, ils sont tous deux sacrifiés. »

Mais s'il faut abolir l'octroi dans l'intérêt de la masse des consommateurs des villes, comment conserver la douane protectrice sans maintenir la spoliation, implicitement au moins admise, de la masse des consommateurs nationaux ?

Les consommateurs étant atteints, on a pu se demander ce que les droits agrariens coûtent à la consommation du peuple allemand en général?

Rien n*est moins aisé que de chiffrer le montant absolu du sacrifice. Cependant Matlekovitz a tenté une évaluation en partant d'une double hypothèse. D'une part, s'appuyant sur la statistique administrative, il estime à 164 kgr. par tonne et par an le besoin en seigle et en froment, et, d'autre part, il admet que la taxe de 50 marks par tonne n'ait fait monter le prix de ces deux denrées que de 35 marks. A ce compte, l'année 1889 représente une consommation en froment et en seigle de

RÉSt LTATS D*E LA PROTECTION 37

7.861.176 tonnes, à laquelle répond pour ces deux articles un renchérissement d'environ 275 millions de marks, sur lesquels 78 millions seulement a Binèrent dans les caisses de la douane, tandis que le surplus paraît s'être dissous par 200 millions en chiflfres ronds dans la rente du sol. Le judicieux M. Schâffle, qu'il nous est si agréable de prendre pour guide dans toute notre étude, veut cependant considérer qu'une bonne partie de la population consomme elle-même sa production en céréales directement ou en forme d'équivalent farineux du blé qu'elle a vendu plus cher. Mais, dans ce cas même, on arriverait, au bas mot, à un renchérissement général de 100 millions de marks n'entrant pas dans les caisses douanières, et cette somme s'augmenterait encore beaucoup, si l'on ajoutait les droits sur d'autres produits plus ou moins nécessaires, tels que viande, bétail, orge, malt, avoine, bois, etc. D'où cette conséquence que, comme droits financiers, les droits protecteurs agraires coûtent plus qu'ils ne rapportent.

Après nous être ainsi expliqué sur la façon dont les prix sont affectés par les divers droits de douane et sur les personnalités qui en pâtissent, nous voudrions examiner et enregistrer, tout aussi rapidement, les résultats financiers et généralement économiques du système protecteur. Le chapitre suivant va pourvoir à cette partie de notre tâche, car si, en tant qu'homme de science, l'éco-

nomiste se borne à décrire les phénomènes de son ressort, tels qu'ils se présentent à lui quand ils sont entièrement abandonnés à eux-mêmes, force lui est, dans le domaine des applications de sa science, de donner les mêmes soins, ne fût-ce que pour le redressement de la faute commise, à la mise en lumière des suites découlant d'interventions injustifiées, de perturbations apportées à la nature des choses.