Stauffenberg op. ci., p
Le simple fait que les représentations commerciales de l’'U. R. $. $. sont admises sur le territoire d’un autre Etat où elles sont autorisées à exercer des opérations commerciales n’est pas suffisant pour reconnaître à ses opérations le caractère des actes de souveraineté d'Etat.
Un autre argument contre le principe de l’exterritorialité des représentations commerciales, c’est que le gouvernement soviétique, — dans tous les traités de commerce qu'il a signés, — a renoncé à l’immunité judiciaire des représentations commerciales et s’est soumis de plein gré à la juridiction du pays sur le territoire duquei se trouve domiciliée telle ou telle autre représentation commer- ‘Gale deMUSR SES
Il est difficile d'admettre que les tribunaux civils puissent être compétents quant aux actes de souveraineté d’un pays étranger.
À la rigueur on pourrait encore admettre l’exterritorialité des services régulateurs des représentations commerciales mais il ne peut en être de même en ce qui concerne les services commerciaux. On verra plus loin que certains Etats ont adopté cette distinction.
Or, sans contestation possible, la partie la plus importante à tous les points de vue (par le nombre et le volume des opérations, par l’importance du personnel employé) est bien la partie commerciale. Les services régulateurs des représentations commerciales par contre ne jouent qu’un rôle subsidaire et pourraient même sièger en DR LSES:
Quant aux autres arguments soviétiques pour la défense de lexterritorialité des représentations commerciales, on peut leur opposer ceci
Le fait que selon la législation de FU. R.S.S., les représentations commerciales sont considérées comme faisant partie des représentations plénipotentiaires de l'U. R. S.S. à l’étrangert n’est pas un argument suffisant pour leur accorder l’exterritorialité et les privilèges diplomatiques,
Le fait que durant la période 1914-1918 les légations diplomatiques comprenaient un grand nombre d’attachés commerciaux n’est pas un argument décisif, car il s'agis-
1. L'article 23 du Règlement du Commissariat pour le Commerce extérieur, du 12 novembre 1993.
sait précisément d’une période anormale et il est évident. qu’en temps de guerre les attachés commerciaux avaient Pour mission principale des Opérations régulatrices.
Enfin, si la représentation commerciale était attachée à la légation diplomatique, les locaux OCcupés par elle devraient jouir du privilège d’exterritorialité et son personnel, de privilèges diplomatiques. Mais il ne faut pas oublier que le personnel de la représentation commerciale, de Berlin par exemple, comportait plus de 1.000 personnes. C’est pourquoi la doctrine soviétique se borne à réclamer les privilèges diplomatiques pour les hauts fonctionnaires des représentations commercialest.
Ainsi que nous l’avons dit précédemment, les auteurs soviétiques invoquent en faveur de l’exterritorialité des représentations commerciales des raisons d'ordre pratique telles que la nécessité d’assurer le secret. des plans économiques de l'Etat comprenant les projets de ventes et achats qui doivent être effectués par l’intermédiaire des représentations commerciales et constituant un secret d'Etat.
Or, le droit de se servir du chiffre qui est accordé aux représentations commerciales est suffisant. pour mettre les secrets d'Etat à l’abri des indiscrétions. À la rigueur, rien n’empêche de conserver les documents les plus importants à la légation diplomatiquez.
Enfin, le dernier argument qu’opposent les adversaires de la thèse soviétique à celle-ci c’est le manque de réciprocité.
D’après eux, le gouvernement soviétique jouissant de l’exterritorialité sans accorder en retour de privilège équivalent, introduirait, en réalité, un système de capitulations.
À cela, les auteurs soviétiques ne manquent pas d’objecter que l’absence de réciprocité s'explique uniquement par la différence de l’organisation économique des Etats contractants, notamment : le monopole du commerce extérieur comme loi constitutionnelle en Russie soviétique d’une part et les commerce privé des autres pays, d’autre part. Et, én effet, on ne saurait songer sérieusement à accorder
1: Ganezky, Vnechniaïa Torgoclia, 1927, ne 2-3, 2. Stauffenberg, op. cit., p. 59et s.
Teitelbaum. s 7
des privilèges diplomatiques à tous les commerçants faisant des transactions avec l’'U. R. S. $.
Le gouvernement soviétique, afin de prouver qu’en réclamant l’exterritorialité pour ses représentations commerciales, il ne cherche nullement à obtenir des faveurs sans réciprocité, consent à son tour à accorder à une représentation commerciale de l'Allemagne en U. R. S:.5:uIes mêmes privilèges dont jouit la représentation commerciale de l'U. R. S. S. en Allemagnel.
Cette clause ne présente, bien entendu, aucune valeur pratique et n’a qu’une portée diplomatique, c’est-à-dire celle d’un témoignage de la bonne volonté de PÜUrRSES) à accorder la réciprocité.
Dans l’accord commercial signé le 11 janvier 1934 entre la France et l'U. R. S. S. cette réciprocité revêt un caractère plus concret. Ainsi, conformément au protocole complémentaire n° 1, «les parties sont d’accord pour rappeler » que l’attaché commercial à l'Ambassade de France à Moscou fait partie du personnel de l'Ambassade. Il bénéficie à ce titre, pour lui, son domicile el ses bureaux des privilèges et immunité diplomatiques.
Ainsi pour arriver à conclure un accord commercial 1l a fallu concilier deux conceptions opposées. D'un côté, le gouvernement soviétique n’a jamais manqué, au Cours de de toutes ses négociations, de mettre en avant la clause l'exterritorialité de la représentation commerciale et des privilèges diplomatiques de son personnel. De l’autre côté, les Etats contractants se sont toujours opposés à l'insertion de cette clause.
En dehors des arguments que nous avons commentés, les Etats contractants se sont refusés à accorder à l'U. R. S. S. les privilèges en question par crainte que ces privilèges ne soient utilisés dans un but de propagande politique.
1. « Sile gouvernement allemand décidait d'organiser sur le territoire de l'U. R. S. S. une représentation commerciale, celle-ci ainsi que le personnel y attaché, obtiendrait du gouvernement de l'U. R.S.S. les mêmes droits, privilèges et faveurs dont jouit la représentation commerciale de l'ÜSRSS-S: en Allemagne » (Article 8 de l'accord économique du 12 octobre 1925).
I1 est 4 noter que l’accord commercial germano-russe du 6 mai 1921 autorisait déjà l'Allemagne à organiser une représentation commerciale sur le territoire de l’U. R.S.S.
Finalement un compromis fut trouvé. Les pays contractant avec la Russie des Soviets reconnurent les privilèges et l’immunité diplomatiques d’un nombre limité de membres dirigeants des représentations commerciales, ainsi que l’exterritorialité des locaux occupés par lesdits membres.
Ge principe fut appliqué dans tous les accords et traités de commerce conclus avec l'U. R. S. S.
L'analyse de tes accords et traités de commerce permet de les classer en deux catégories
19 Ceux qui limitent les privilèges et les immunités diplomatiques au chef de la représentation et à ses adjoints (dont le nombre ne doit pas dépasser deux) et aux locaux occupés par ces personnes.
29 Ceux qui accordent les privilèges diplomatiques à un plus grand nombre de membres dirigeants.
Cette classification, bien que « quantitative » présente néanmoins un intérêt pratique.
Le premier groupe comprend entre autres l’accord provisoire avec l’Angleterre du 1921 (art. 2), celui avec la Suède du 8 octobre 1927 (art. ?, al. 2), celui avec l’Esthonie du 17 mai 1929 (art. 18, al. 1er), celui avec la Grèce du 11 juin 1929 (art. 7, al. 5), celui avec l'Angleterre du 16 avril 1930 (art. ? al. ?) ainsi que le dernier accord commercial avec l’Angleterre du 16 février 1934. Ce dernier accord tend à préciser et à strictement limiter les privilèges diplomatiques accordés au chef de la représentation commerciale et à ses deux adjoints :
« Le chef de la représentation commerciale sera le repré- » sentant commercial de l’Union des républiques sovié- » tiques socialistes au Royaume-Uni. Lui et ses deux » adjoints jouiront de tous les privilèges diplomatiques » et de l’immunité; jouiront également de l’immunité, » les locaux occupés par la représentation commerciale, » De étage, East Wing, Bush House, Aldwych, London » (art. 5, al. 21)!.
Dans l’article 5, alinéa 1, il est stipulé que la représentation commerciale est composée d’un représentant com-
1. « The head of the Trade Delegation shall be the Trade Representative of the Union of Soviet Socialist Republics in the United Kingdom. He and his two deputies shall be accorded all diplomatie privileges and immunities, and immunity shall attach to the offices occupied by the Trade Delegation (5 th. Floor, East Wing, Bush House, Aldwych, London »... (Art. 5, al. 2).
mercial de l’Union des républiques soviétiques socialistes et de ses deux adjoints. Il s’ensuit que l’exterritorialité accordée aux locaux de la représentation commerciale est limitée aux bureaux occupés par le chef de la représentation commerciale et ses deux adjoints.
D'après l’accord commercial franco-soviétique signé le 11 janvier 1934: «Le chef de la représentation commerciale de l’'U. R.S. S. en France et ses deux adjoints font partie de l'Ambassade de l'U. R. $. $. et bénéficient à ce titre des privilèges et immunités diplomatiques, lesquels s'étendent aux bureaux qu’ils occupent » (art. 2, al. 1, de la 3 partie).
Le deuxième groupe comprend les accords commerciaux où les privilèges diplomatiques s'étendent en dehors du chef de la représentation commerciale et ses adjoints, aux membres du Conseil de la représentation commerciale.
On retrouve cette clause dans le traité de commerce italo-soviétique du 7 février 1924, article 3, alinéa 2; dans le traité (non ratifié) avec l'Angleterre du 8 août 1924 et dans celui avec la Lettonie du ? juin 1927 (art. 5).
Dans l’accord temporaire avec lPAllemagne du 6 mai 1921, le nombre des membres du Conseil est fixé à 7.
Dans l’accord économique russo-allemand du 1? octobre 1925, le nombre des membres du Conseil de la représentation commerciale qui bénéficient des privilèges diplomatiques n’est pas indiqué, mais dans la note diplomatique n° ! annexée au traité, ce nombre est limité à 77.
La question de l’exterritorialité des locaux occupés par la représentation commerciale à Berlin est plus complexe. Cette question fut l’objet d’une attention toute particulière dès la signature de l'accord économique de 1985, en raison de la descente de police opérée dans ces locaux au mois de mai 1924. La perquisition qui y fut effectuée
L. « Le chef de la représentation commerciale (représentant commercial), ses. deux adjoints et les membres du Conseil de la représentation commerciale qui ont. leur domicile à Berlin, bénéficient de tous les privilèges et faveurs de l’exterritorialité diplomatique » (art. 4).
Au paragraphe.? de la note annexée à. cet article on lit : « Le nombre des membres du: Conseil de; la: représentation commerciale auxquels. s'étend l’exterritorialité suivant l’article. 4 de l’accord économique ne doit. dépasser le.nombre de: 7, sans compter le-chef de la représentation commerciale et ses deux adjoints».
donna lieu à un incident, diplomatique entre PAllemagne et PU. R. S. $. et faillit amener la rupture de relations entre les deux pays.
Les Allemands soutenaient que l'accord du 6 mai 1921 ne contenait aucune indication précise en ce qui concerne l’exterritorialité des locaux occupés par là représentation commerciale. C’est pourquoi le protocole du 29 juillet 1924 dressé en vue de la liquidation du conflit consécutif à la perquisition, règle cette question. Il y est établi que les 3/5 des locaux de la représentation commerciale sis à Berlin, Lindenstrasse, 20-25 sont considérés comme séparés des autres locaux et bénéficient des privilèges de l’exterritorialité.
Dans l'accord commercial du 12 octobre 1925, on trouve la clause suivante
« En vue de l'exercice du monopole du commerce exté- » rieur une délégation commerciale ayant son siège à » Berlin sera adjointe à l'Ambassade de VU. R. S. S. » auprès du Reich allemand. »
Les Russes se basant sur cette clause ainsi que sur l’article 23 du Règlement du Commissariat, pour le Commerce extérieur du 12 novembre 1993, selon lequel les représentations commerciales font partie des représentations plénipotentiaires de l’U. R. S. $. à l'étranger, affirment que fous les locaux occupés par la représentation commerciale doivent bénéficier de l’exterritorialité,
Les Allemands leur opposent une clause du protocole de clôture par laquelle l’article ? fut complété :« Le rattache- » ment de la délégation commerciale à l'Ambassade de » VU. RS. S. sera consacré définitivement par l'octroi du » régime de l’exterritorialité aux personnes et aux locaux » spécifiés aux articles 4 et 5.2
Selon leur avis, l’expression « adjointe » (angegliedert, dans le protocole de clôture suppose seulement le fait de l'existence de personnes et de locaux dont les droits d’exterritorialité sont définis par les articles 45 et 54,
1. « Fur die Ausübung des Aussenhandelsmonopols ist der Botschatf der U. d.S.S. R. in deutschem Reich eine Handelsvertretung angegliedert mit dem Sitz in Berlin » (art. 2),
2. « Die Angliederung findet Ihren abschliessenden Ausdruck in der in Artikel 4 und 5 näher bezeichneten Exterritorialität bestimmter Personen und Räume ».
