LA NEUTRALITE DU LUXEMBOURG

Pour bien comprendre l'attitude du gouvernement britannique à l'égard du Luxembourg, comme à l'endroit de la Belgique, il faut se rappeler les circonstances antérieures à la Convention de 1867.

La situation internationale du Luxembourg était toute particulière. Apanage de la maison de Nassau, le Grand-Duché était gouverné par les représentants du roi de Hollande; mais il faisait partie de la Confédération Germanique du Nord. La Prusse, prétextant l'incapacité de la Hollande à défendre le territoire du Grand-Duché, s'était fait donner par le Congrès de Vienne le droit de l'occuper militairement.

La victoire de la Prusse sur l'Autriche, à Sadowa, entraîna la rupture de la Confédération Germanique. Napoléon HI, éclairé trop tard sur le danger de l'accroissement subit de la puissance prussienne, représenta au roi de Hollande que l'occupation militaire du Grand-Duché par les Prussiens n'avait plus sa raison d'être. Il offrit de l'annexer à la France, avec le consentement des habitants du pays, — comme il avait fait pour la Savoie, — en payant à la Hollande une indemnité convenable. La Prusse montra les dents. La guerre faillit éclater. L'intervention des autres puissances, et particulièrement celle de l'Angleterre, arrêta le conflit. Un congrès se réunit à Londres et conclut, en quelques jours, la convention du 11 mai 1867.

Ce traité et les circonstances qui en avaient déterminé la négociation donnèrent lieu à plusieurs débats intéressants, tant à la Chambre des Communes qu'à la Chambre des Lords. C'était sous l'administration du troisième ministère Derby, avec lord Stanley aux Affaires étrangères et Disraeli à l'Echiquier.

Dès le 5 avril 1867, sir Robert PEEL proteste énergiquement contre l'annexion du Luxembourg par la France, parce que, dit-il, "la possession du Luxembourg est, pour la France, une question de première importance, soit pour se défendre contre l'Allemagne ou pour l'attaquer."

Lord STANLEY ne cache pas l'ennui que lui ont causé les démarches de la France auprès de la Hollande. Mais il fait observer que si le gouvernement britannique a le droit de s'opposer à la conquête du Luxembourg par la FYance, il ne peut guère s'intei-poser pour empêcher la conclusion d'une cession volontaire et pacifique par la Hollande à la France, avec le libre consentement des habitants du pays. Du reste, il relance sir Robert Peel dans ses sympathies pro-prussiennes:

"Le gouvernement et le peuple de ce pays, déclare-t-il, ont vu avec un acquiescement sans réserve et même, je crois, avec approbationtion l'énorme croissance de l'Allemagne, ou plutôt de la Prusse."

On est loin de l'Entente Cordiale et de la terreur du "péril allenand". La Prusse, il est vrai, n'a pas encore commencé à construire «oe flotte de guerre.

Du reste, l'inspiration de la politique an^aise est bien alors la même qu'aujourd'hui : — "No interest of ours ivas either directly or indirectly involved" — "Nous n'avons, dans la question, aucun intérêt direct ou indirect." — Telle est en résumé la réponse de lord Stanley aux démarches de la Prusse et aux interpellations parlementaires. Ne croirait-on pas entendre, un demi-siècle d'avance, la réponse de sir Edward Grey à M. Poincaré, à M. Cambon et au prince Lichnowsky? Il explique aussi la différence radicale de l'intérêt que l'Angleterre trouve dans la sécurité de la Belgique et celle du Luxembourg: la Belgique a une frontière maritime, le Luxembourg n'en a pas.

A quelques jours de là, le 30 avril, lord STANLEY admet que, "depuis le traité de 1839, le Luxembourg a existé sous la garantie d'une entente -européenne dont l'Angleterre constitue l'une des parties."

Le 9 mai, il réitère cette déclaration :

"Je prends pour acquis que la Chambre sait que l'Angleterre, en commun avec les autres puissances signataires du traité de 1839, a positivement garanti, de la manière la plus complète, la plus absolue et sans la moindre réserve, la possession du Grand-Duché de Luxembourg au roi de Hollande."

Le 13 mai, le premier ministre, lord DERBY, annonce à la Chambre des Pairs la conclusion du traité, qu'il résume ainsi:

"Vu les changements apportés à la situation du duché de Luxembourg par sa séparation de la Confédération Germanique, il a été réglé qu'à l'avenir, et pour toujours, ce territoire sera neutralisé; il continuera à faire partie des possessions du roi de Hollande; toutes les puissances s'entendront pour reconnaître sa neutralité; le Duché sera placé sous la garantie collective de toutes les Puissances; la garnison prussienne sera retirée, avec toute son artillerie et ses munitions, et la forteresse sera démantelée "

En réponse à une interruption de lord Alderley, lord Derby ajoute:

"La garantie n'est pas [à la fois] conjointe et individuelle; c'est une garantie collective, qui n'impose à ce pays aucun devoir particulier et isolé d'en maintenir les dispositions. C'est une garantie collective de toutes les Puissances de l'Europe."

Cette déclaration assez ambiguë ne laissa pas que d'inquiéter l'opinion publique en Angleterre.

Le 14 juin, M. LABOUCHERE interpelle de nouveau le ministère. Au cours de ses obsei-vations, il laisse échapper cette réflexion satirique:

"Rien n'a fait autant de tort au nom de l'Angleterre qu'une certaine facilité imprudente à assumer des obligations, et une grande discrétion à les remplir." — "Nothing had donc so much harm to the English namc as a certain recklessness in undertaking obligations and a great discrétion in fulfilling them."

Dans sa réponse, le ministre des Affaires étrangères, lord STANLEY,, définit de nouveau l'attitude de l'Angleterre. Son discours contient un passage intéressant sur les intentions pacifiques de la Prusse. "Personne ne suppose qu'elle désire s'emparer d'aucune province française." Trois ans avant la guerre franco-prussienne et la conquête de l'Alsace- Lorrainel II explique que l'Angleterre, liée par le traité de 1839, ne peut se désintéresser de la question du Luxembourg, surtout à cause V sa répercussion sur la situation de la Belgique. Il admet que la nouvelle convention —

"étend à la neutralisation aussi bien qu'à la possession du territoire du Grand-Duché, la garantie donnée précédemment. En ceci, il y a indubitablement un accroissement de responsabilité [pour l'Angleterre] Mais la garantie actuelle n'est que collective. La

distinction est importante. Elle signifie qu'au cas d'une violation de la neutralité, toutes les puissances qui ont signé le traité peuvent être tenues à une action collective. Aucune de ces puissances n'est obligée d'agir seule ou séparément. C'est, pour ainsi dire, un cas de responsabilité limitée. Nous sommes tenus en honneur, — ce qui ne comporte aucune interprétation légale, — de concert avec les autres, à voir au maintien de l'entente Si les autres Puissances, dont la situation est identique à la nôtre, refusent de s'entendre, nous ne sommes pas obligés de répondre pour les autres. Cette garantie revêt manifestement le caractère d'une sanction morale des arrangements qu'elles protègent, plutôt que celui d'une obligation de faire la guerre. Elle donne sans doute le droit de faire la guerre, mais elle n'en impose point l'obligation."

On voit que les hommes d'Etat britanniques hésitent plus que nos publicistes et nos politiciens avant d'imposer à leur pays le fardeau de la guerre comme conséquence de leurs obligations morales.

A la Chambre des Pairs, le 20 juin, lord John RUSSELL, ancien premier ministre libéral, ramène la question sur le tapis et manifeste son approbation de la part prise par le ministère, au nom de la Grande- Bretagne, dans la négociation et la signature du traité. Mais il interprète l'adhésion de l'Angleterre comme une obligation d'en garantir l'exécution.

Le premier ministre, lord DERBY, exprime les mêmes réserves que lord Stanley:

"La garantie est seulement collective; — en d'autres termes, elle ne lie les Puissances que dans une action collective. Elles sont toutes d'accord pour maintenir la neutralité du Luxembourg, mais aucune d'elles n'est tenue seule à remplir ce devoir. La distinction est des plus importantes; car les deux puissances [France et Prusse] qui pourraient violer la neutralité du Luxembourg sont ellesmêmes parties à la garantie collective; et par conséquent, si l'une de ces deux puissances viole la neutralité, les autres nations n'encourent aucune obligation. — {the obligation on ail the others would not accrue) "

Que signifie alors la garantie collective des Puissances de l'Europe envers les nations faibles?

Lord CLARENDON, ancien et futur ministre des Affaires étrangères, ratifie l'opinion de lord Derhy:

"Cette garantie est une obligation morale, un point d'honneur: c'est une entente qu'aucune des puissances signataires ne peut violer sans se déshonorer. Je crois qu'un arrangement de cette nature sera peut-être plus liant (binding) que les termes précis et usuels des traités; car c'est un trait caractéristique de notre époque que lorsque les traités sont trouvés incommodes on n'en a cure."

Lord RUSSELL proteste contre ces distinctions subtiles et ces interprétations décevantes:

"C'est ma conviction que si la France viole le traité et envahit le territoire du Luxembourg, les autres Puissances signataires se considéreront tenues de forcer la France à retraiter."

Lord HOUGHTON adopte le même point de vue. Il cite l'opinion d'un professeur de l'Université d'Oxford:

"Si l'atteinte portée par l'une des parties au traité libère les autres parties de leurs obligations, le seul cas où leur aide puisse être invoquée est donc un cas où cette aide serait impossible."

C'est ruiner d'un seul mot toute la thèse de lord Derby, de lord Stanley et de lord Clarendon. Et il ajoute:

"Je crois qu'aux termes mêmes du traité, les signataires sont tenus de résister à toute agression, qu'elle soit commise par l'une des Puissances signataires ou non."

Lord DERBY réitère avec force explications et exemples fort plausibles sa théorie sur la distinction à faire entre la garantie individuelle et la garantie collective des Puissances.

Lord RUSSELL repousse cette interprétation avec énergie:

"Les explicitions données par le noble Lord (Derby), rapportées dans les journaux et ailleurs, ont créé en Prusse une impression très désagréable. On dit communément qu'il est inutile de conclure un traité avec l'Angleterre, parce que l'Angleterre trouvera bien un moyen d'échapper aux obligations que ce traité lui impose.

"Le noble Comte semble dire que parce qu'il n'y a pas de garantie individuelle il n'y a pas d'obligation individuelle; il considère néanmoins que ce pays conserve une obligation morale qu'il pourrait être tenu d'exécuter. Ce qui me frappe à cet égard, c'est que l'exécution de cette obligation morale devra nécessairement dépendre des circonstances éventuelles. Si la France ou la Prusse devait un jour violer la neutralité du Luxembourg, et que l'autre de ces puissances manifestât ses objections et ses protestations et en appelât aux autres nations, je considère que ces nations auraient l'obligation morale d'intimer au pays violateur l'ordre de retraiter, et qu'elles devraient au besoin appuyer leurs protestations par les armes. ... Il serait fort malheureux, à mon avis, de laisser répandre dans le pays des notions erronées sur la nature de l'obligation résultant du traité et de l'induire ainsi à agir de manière à créer [à l'étranger] l'impression que nous assumons volontiers des obligations sans aucune intention de les remplir à l'occasion. J'espère que cette occasion ne se présentera jamais; mais si elle se présente, j'ai confiance que lorsque le temps sera venu de déterminer la nature

de l'obligation morale de rAngleterre, cette obligation sera exécutée fidèlement et à la lettre."

Sir Edward Grey a jugé utile, dans l'intérêt de son pays, de se retrancher derrière les subtilités des hommes d'Etat torys de 1867, acceptées, il est vrai, par lord Clarendon. Il serait téméraire de l'en blâmer; mais l'adoption des vues de lord John Russell eût justifié davantage les multiples phrases de rhétorique qui ont inondé les parlements et la presse de tout l'Empire, sur "le respect de l'Angleterre pour sa signature" et son "héroïque résolution de protéger les faibles contre les forts." Ce doit être, du moins, l'avis des Luxembourgeois.