CHAPITRE III

L'organisation du Mandat Français en en Syrie

La France en acceptant le mandat snr la Syrie s'est engagée à en faire un Etat autonome viable. Sa tâche est à la fois morale et matérielle :

1° Morale ; elle doit faire de la Syrie une nation en apaisant les haines qui divisent les différentes communautés et en faisant naître dans les esprits et dans les cœurs l'idée de patrie, le sentiment national ou tout au moins le sens d'une certaine solidarité nationale.

2° Matérielle, en stabilisant et en développant rationnellement le régime économique du pays de façon à ce qu'il puisse vivre de ses propres ressources et de son travail et intensifier sa production et son commerce par une exploitation rationnelle de ses richesses.

Or, la Syrie, dans les limites auxquelles elle se trouve actuellement réduite, est un territoire sans aucune unité géographique ou ethnique, une sorte d'agglomération de régions naturelles, de races et de religions qui n'ont entre elles que des relations de voisinage, d'accoutumance et de langage (l'arabe) mais sans aucun lien entre elles, Gomme nous l'avons exposé plus haut, le partage de la Syrie tel qu'il a été effectué entre les mandats français et britannique contrarie les affinités naturelles du pays, lesquelles sont orientées dans le sens nord-sud. La séparation entre les parties nord et sud met dans chaque lot des populations de

mœurs, de culture et de civilisation différente, ce qui pose le délicat problème de former un ou plusieurs Etats viables avec des éléments hétérogènes et sur un territoire de très j^etite étendue.

La mission confiée à la France se trouvait donc extrêmement complexe et délicate, car le sentiment de la solidarité nationale, la richesse et le développement économique ne sont pas fonction d'une bonne ou mauvaise politique mais seulement de l'histoire, de la race, de la mentalité des habitants, de leur degré d'évolution, des coutumes locales, de la nature du pays, etc.. La meilleure des politiques ne peut en ces deux matières exercer qu'une action à peu près insignifiante.

Comment a été conçu et organisé le mandat français ? Il l'a été sous la forme de deux organismes nettement distincts : l'administration locale d une part, de l'autre l'administration mandataire superposée à la première.

Organisation locale

Il serait complètement inexact de croire qu'à l'arrivée des troupes françaises en Syrie, à la suite' du départ des fonctionnaires turcs il y avait toute une administration à créer. L'administration organisée par les Turcs, maintenue sous le régime fayçalien, a été conservée à peu près intégralement par nous.

Sous le régime turc la Syrie actuelle était divisée en trois vilayets (provinces^ : Beyrouth, Damas et Alep, et un muténarifat autonome le Mont-Liban, lequel jouissait d'une organisation particulière garantie par l'Angleterre et la France en 1860. Chaque Vilayet était divisé en sandjaks (départements), cazas (arrondissements), mudiriehs (cantons) et nahies (communes ou groupe de plusieurs villages).

A la tête du vilayet se trouvait un vali (gouverneur) ; à la tête du sanjak, un mutessarif (préfet) ; à la tête du caza, un caïmakam (sous-préfet) ; à la tête- du mudirieh et du nahie, un mudir. Quant aux villages ils étaient sous l'administration coutumière et paternelle de sheiks ou moukhtars '{uelquefois élus par les habitants, mais le plus souvent la fonction était héréditaire dans une famille.

Il a été touché aussi peu que possible à cette organisation. Les circonscriptions inférieure® sont restées à peu près intactes. Les provinces ont été transformées en Etats autonomes, celle d'Alep est devenue l'Etat d'Alep, celle de Damas l'Etat de Damas. Les seules modifications apportées ont été imposées par la situation nouvelle du pays due au tracé de nouvelles frontières et à l'application du mandat.

La province de Beyrouth a été supprimée pour permettre la création d'un Etat chrétien du Grand-Liban. Deux communautés à la fois ethniques et religieuses, les Druzes et les Alaouites, dont, les membres vivent groupés dans la même région, les premiers dans le Djebel Druze, les autres dans le massif des Ansarieh ont également été constituées l'une en Etat autonome, l'autre en territoire autonome administré directement par les autorités françaises.

En fait le Mont-Liban, le Djebel-Druze et le territoire des Alaouites jouissaient déjà sous l'empire ottoman d'une situation spéciale et la France n'a fait en l'occurence que consacrer des situations de fait auxquelles il lui eut été bien difficile de mettre fin.

Pour le Liban elle s'est trouvée en présence de droits acquis consacrés par des traités qu'elle avait elle-même signés.

Les Maronites, communauté chrétienne qui constitue la

grosse majorité de la population libanaise, étaient depuis les Croisades en relations d'amitié avec la France et s'étaient placés sous la protection de nos consuls. En 1860, à la suite d'un massacre de chrétiens et particulièrement de Maronites par des bandes musulmanes, un corps expéditionnaire franco-anglais fut envoyé sur les lieux et un protocole fut signé par la Porte par lequel elle s'engageait, sous la garantie de ces deux puissances, à organiser le Mont-Liban en province autonome.

Chargée d'apporter l'indépendance aux populations syriennes, la France était liée vis à-vis des Libanais par les engagements de 1860 pris sous sa propre garantie. Dès les première jours de l'occupation française, ces derniers se sont aussitôt élevés contre tout projet qui aurait pour but non seulement de rattacher le Liban au reste de la Sy rie pour former un seul Etat mais même de comprendre le Liban dans une fédération des Etats Syriens. Ils appuyaient leurs revendications d'abord1 sur leurs intérêts : libérés de la domination turque à laquelle ils reprochaient de ne pas les avoir suffisamment protégés contre leurs ennemis les « arabes » (1) ou plutôt les syriens musulmans, ils ne voulaient pas en acceptant une fédération libano-arabe, tomber de Charibde en Scylla. Ils possédaient d'ailleurs un argument beaucoup plus fort : l'accord de 1860, garantissant leur autonomie administrative, qu'il était bien difficile de violer. Enfin les Libanais sont en Syrie les meilleurs amis de la France ; ils sont « Français de cœur » comme ils se plaisent à le déclarer ; francophiles par goût, ils le sont aussi par intérêt : seule' la présence de la France les empêchera d'être de nouveau persécutés par les musulmans. Plus cultivés, plus évolués, d'une mentalité plus

(1) Les Libanais, de même que les Turcs et les éléments non musulmans de la Syrie, désignent généralement les musulmans de la Syrie intérieure sous le nom d' « Arabes » eu signe de mépris.

européenne que les Syriens, ils sont destinés à servir d'appui k l'influence française en Syrie et ont d'ailleurs besoin d'une organisation administrative plus libérale et plus perfectionnée! : Chré^ tiens, ils veulent rompre avec les traditions administratives musulmanes et prétendent à s'organiser à l'européenne.

La France se devait donc, à la fois par intérêt, par politique et par nécessité, de constituer le Liban en Etat autonome. C'est ce qui a été fait. Mais comme le Liban est une montagne en grande partie aride, habitée par une population pauvre, comme d'autre part il importait de former un Etat chrétien, il a donc été constitué un Etat du Grand-Liban : on a annexé au Liban proprement dit toute la bande côtière avec les villes de Beyrouth (en majorité chrétienne), de Tripoli, Saïda et Tyr presqu'entièrement musulmanes. Connue le Liban manquait de terres fertiles, on a compris dans le nouvel Etat la plaine de la Bekaa qui relevait précédemment de Damas, et une partie de la plaine d'Akkar, habitées toutes, les deux par des populations en majorité musulmanes.

La formation en Etats autonomes du Djebel Druze et du territoire des Alaouites s'inspire de considérations analogues. Ces deux régions, habitées chacune par une population de race et de religion spéciales, très attachées à leurs coutumes, jouissaient en fait sous le régime turc d'une véritable autonomie et elles se seraient toujours refusées à accepter la domination d'un gouvernement « arabe ». En proclamant l'autonomie de ces deux régions l'autorité mandataire n'a guère fait que la reconnaître officiellement. En ce qui concerne plus particulièrement les Druzes, elle avait intérêt à les ménager pour les détacher dé l'influence anglaise, l'Angleterre ayant été jusqu'à présent leur protectrice officieuse. Quant aux Alaouites, où la population est

encore trop primitive, ils sont soumis au régime de l'administration directe par des fonctionnaires français.

Enfin le tracé de la frontière turco- syrienne, en plaçant Alexandrette en zone sous mandat français, a. laissé en territoire syrien une région habitée en grosse majorité par des Turcs. Comme il eut été assez maladroit de soumettre des Turcs à un gouvernement «. arabe », il a fallu organiser la région d1 Alexandrette en sandjak autonome, où des garanties ont été données aux populations turques (fonctionnaires turcs, langue turque reconnue comme langue officielle;.

Ce morcellement politique de la Syrie répondait d'ailleurs aux vues du Haut-Commissariat français, qui se proposait d'organiser le pays dans un esprit libéral et dans le but de préparer les populations à se gouverner elles-mêmes : « Un plan a été conçu et a commencé à se réaliser. Il vient d'être consacré par un statut provisoire» d'où sortira le statut définitif... Ce statut provisoire, sur lequel l'autre doit se conformer, est entièrement inspiré par un principe qui a invariablement dominé toute la politique du Haut-Commissariat de la R. F. en Syrie et au Liban : créer dans un esprit libéral et en préparant les populations à se gouverner des organismes indigènes capables de se» suffire à euxmêmes le jour où la tutelle à l'abri de laquelle ils se seront développés n'aura qu'à s'effacer devant la majorité du pupille : c'est dire que l'esprit du mandat a été appliqué avant la lettre » (1).

C'était certainement là la solution la plus ingénieuse au problème posé par la multiplicité des communautés ethniques et religieuses : la formation de petits Etats aussi cohérants que possible dans lesquels la diversité des races et surtout la di ver- Ci) L'organisation de la Svrie sous le Mandat Français : XXX, extrait de la Revue des Deux-Mondes du 1er déc. 1021.

sité des religions serait aussi réduite que possible. La nouvelle organisation instituée en 1920, comprenait :

un Etat Chrétien : le Grand-Liban ;

deux Etats musulmans : ceux d'Alep et de Damas ;

un Etat Druze ;

et un Etat Alaouite.

On pourrait se demander pourquoi il a été constitué deux Etats musulmans, alors qu'ils sont voisins et môme limités l'un par l'autre. Cela tient à la rivalité qui a toujours été très vive entre Damas et Alep lesquelles refusaient avec la même énergie à dépendre d'une de l'autre ; d'autre part Alep, qui a sur son territoire un domaine^ d'Etat très- étendu et de grande valeur voulait s'assurer la propriété exclusive de ces ressources.

Ce n'est d'ailleurs pas sans l'avoir fait précéder d'un examen approfondi de la situation que le Haut-Commissariat s'est décidé à constituer sur cette base le statut organique de la Syrie. Une enquête avait été préalablement menée dans le pays, par ordre du gouvernement français pendant les six premiers mois de 1921 pour étudier, « en recherchant autant que possible le sentiment populaire, l'organisation des Etats qui auraient à être dotés, en tenant compte des possibilités locales, d'institutions représentatives » et la possibilité d'organiser une fédération syrienne. L'enquête « n'a pas, à vrai dire, révélé une opinion publique consciente d'elle-même. Les masses sont encore complètement étrangères à l'idée de la vie publique. Les groupes peu nombreux des notables qui sont encore seuls à constituer le « pays politique: », ont eux-mêmes manifesté, sauf de rares exceptions, un intérêt très relatif pour l'organisation générale du pays ; mais ils se sont presque tous montrés favorables au développement de Vorgani-

sation des Etats que le Général Gouraud avait créés en 1920 » (1).

Dans l'organisation des divers Etats le Haut-Commissaire s'est appliqué à ne pas modifier brusquement l'organisation du pays et à en rester autant que possible aux grandes lignes de l'administration turque. •< C'était le seul régime dont l'administration eut une certaine expérience, dans la mesure où les textes constitutionnels et administratifs ottomans, d'ordinaire fort bons en eux-mêmes, ont été réellement appliqués. Mais il fallait essayer de faire sortir les libertés syriennes d'une base dont la population avait quelque connaissance et quelque pratique » (1).

A la tête de chaque Etat se trouve un Gouverneur nommé par le Haut-Commissaire et chargé de la direction des affaires politiques et administratives. Ses attributions sont, dans les grandes lignes, les suivantes :

Il peut réquisitionner la force armée en vue de la sûreté de l'Etat. Il établit le budget del'Etat et le soumet à l'approbation du Haut-Coimmissaire ; il arrête les budgets locaux et soumet au Haut-Commissaire tous les projets concernant les impôts, taxes et monopoles à percevoir par l'Etat, les sandjaks et les municipalités ; il nomme les fonctionnaires de tous ordres et de tous rangs, sauf les chefs des Services Généraux de l'Etat et les mutessarifs, pour lesquels l'approbation du Haut-Commissaire est nécessaire.

Le Gouverneur est assisté de directeurs chargés des divers Services Généraux de l'Etat. Ces Services Généraux ou Directions sont :

1 0 Intérieur et Police ;

2° Finances ;

(1) Revue des Deux-Mondes : L'organisation de la Svrie sous le Mandat Français ; XXX (1er déc. 1921).

3° Justice, Affaires immobilières, Waks ;

4° Travaux publics ;

5° Instruction publique ;

6° Services économiques (agriculture, commerce, industriel) ;

7° Santé, Hygiène et Assistance médicale.

Les chefs de ces Services relèvent directement du Gouverneur et lui soumettent toutes communications, projets et avis.

Auprès des organes du pouvoirs central est placé un Conseil qui prend le nom de « Commission administrative », entendue à titre consultatif et appelée à donner son avis sur les mesures d'ordre législatif, les règlements, rétablissement du budget, la création d'impôts nouveaux, de taxes ou de monopoles. Les membres, dont le nombre est variable suivant les Etats, sont nommés par le Haut-Commissaire sur la, proposition du Gouverneur.

tl existe en outre un Conseil de Gouvernement auprès du Gouverneur de l'Etat d'Alep. Ce Conseil, composé du Gouverneur, des chefs des Services généraux, de chefs religieux, de deux noitables pour chaque sandjak et des présidents des municipalités, se réunit une fois par an pour examiner le budget.

En ce qui concerne la représentation populaire, il est prévu la constitution dans les Etats de Damas et d'Alep d une assemblée élue sous le nom de Conseil du Gouvernement. Ile Conseil du Gouvernement, qui sera créé dès que la, situation permettra de procéder dans ces deux Etats à une consultation populaire, remplacera, ce avec des attributions plus étendues, l'ancien Conseil général du vilayet. Celui-ci comptait une majorité de fonctionnaires et de chefs religieux. Cet élément sera maintenu dans les Conseils de Gouvernement, mais la majorité passera, aux membres élus. L'élection de ceux-ci, qui seront au nombre de vingt pour chacun des Etats de Damas et d'Alep aura lieu sur les bases

suivantes : les électeurs du premier degré seront tous les nommes adultes qui payent à l'Etat un impôt direct si minime qu'il soit ; il y aura un représentant élu par 12.500 électeurs du premier degré, 500 de ceux-ci désignant un électeur du second degré. C'est un système calqué sur celui des élections à la Chambre des députés de Constantinople sous le régime de la Constitution de 1908, qui ne fut d'ailleurs pas libéralement appliquée...

« Le Conseil du Gouvernement devient une véritable assemblée d'Etat qui partage avec une Commission permanente, composée elle-même très largement de membres élus et chargés d'assister le Gouvernement pendant l'intervalle des sessions du Conseil, des attributions d'ordre législatif, alors que les fonctions de l'ancien Conseil du vilayei étaient, sauf en ce qui concerne certaines attributions de juridiction administrative, calquées sur celles de nos Conseils généraux » (1).

« Des réformes ont également été introduites dans les sandjaks et les « cazas » pour acheminer leur administration vers le régime démocratique. Le nombre des membres élus des Conseils de sandjak et de caza a été porté de quatre à huit et le mode d'élection a été rendu beaucoup plus libéral. Sous le régime ottoman l'expression de la volonté des électeurs était pour ainsi dire rigoureusement filtrée. Une réunion de la plupart des membres de droit des Conseils de sandjak et de caza (fonctionnaires et chefs religieux) présentait trois noms pour un membre à élire ; et un corps électoral composé des Moukhtars de villages, des membres des Conseils des anciens et du Conseil municipal du chef-lieu du caza maintenait deux des noms. Le Mutessarif choisissait ensuite l'élu entre les deux noms maintenus. Sous le régi-

(1) L'organisation de la Syrie sons le Mandat Français (Revue des Deux-Mondes du lrr dée. 1922).

me nouveau les candidats pourront se présenter librement : leur éligibilité pour laquelle l'âge de trente ans eit le payement de 300 piastres syriennes (1) d impôts directs sont exigés, doit seulement être constatée par une Commission composée des membres de droit et de trois représentants de la municipalité du cheflieu. Puis les électeurs du second degré au Conseil du Gouverne*ment de l'Etat procèdent librement à l'élection » (i).

Le Grand-Liban, dont l'ensemble de la population est plus évoluée, plus ouverte aux idées européennes et surtout plus dévouée aux intérêts français, méritait et attendait de nous une organisation plus libérale. Cette organisation spéciale, il l'a eue ; mais, par une anomalie curieuse, alors que les gouverneurs des autres Etats sont des Syriens nationaux de ces Etats, le gouverneur du Grand-Liban est un Français. Nous n'insisterons pas sur cette particularité, due incontestablement à des circonstances toutes spéciales et, croyons nous, de nature essentiellement provisoire. Le Grand-Liban a été doté en 1922 d'un « Conseil Représentatif » élu par la population.

Ce Conseil, élu au suffrage universel à deux degrés, au scrutin de liste par rite religieux, a des attributions en matière budgétaire et législative.

Il vote le budget des dépenses et celui des recettes. Le budget des dépenses est divisé en deux catégories, les dépenses obligatoires et les dépenses facultatives, les attributions du Conseil n'étant pas les mêmes dans les deux cas.

Les dépenses obligatoires sont irréductibles et peuvent seulement être augmentées par le Conseil. Elles comprennent : l'acquittement des dettes exigibles, y compris les dépenses des exer-

(1) L'organisation de la Syrie sous le Mandat Français (Ext. de la Revue des Deux-Mondes (1er déc. 1922).

cices clos, les dépenses résultant de l'application des arrêtés du Haut-Commissaire de la R. F. ; les dépenses d'administration générale et celles des services civils relevant actuellement de l'Etat ; les dépenses de gendarmerie, les dépenses de sûreté. Il est prévu la publication par arrêté, préalablement à leur inscription au budget de l'exercice 1923, d'un tableau donnant la nomenclature détaillée des dépenses obligatoires.

Les crédits pour les dépenses obligatoires qui ne seraient pas votés par le Conseil sont ouverts d'office au budget par un arrêté du Haut-Commissaire.

Quant aux dépenses facultatives, elles peuvent être soit élevées, sodt réduites, soit supprimées par le Conseil.

En ce qui concerne les recettes, son approbation est nécessaire pour l'établissement et pour l'augmentation de tout impôt nouveau, sous la condition que l'équilibre du budget sera assuré.

En matière législative, il donne obligatoirement son avis sur les matières suivantes :

1 0 Etat des personnes ;

2° Capacité civile des personnes ;

3° Organisation des juridictions exclusivement locales ;

4° Création des infractions et établissement des peines ;

5° Création de rentes perpétuelles ;

6° Aliénation d'immeubles domaniaux ;

7° Modification des circonscriptions administratives.

Enfin il statue définitivement sur certaines matières d'ordre administratif concernant la voirie, les œuvres de bienfaisance, l'acceptation des dons et legs fait a l'Etat, etc.. (i).

Pour être rendu exécutoire le budget ainsi que tout acte d'or-

(1) Journal Officiel du Haut-Command. de la R. F. en Svrie (février 1922).

dre législatif doit avoir été approuvé par le Haut-Commissaire.

Au point de vue financier chaque Etat a son budget particulier, à l'exception du Djebel-Druze qui est provisoirement rattaché en matière budgétaire à l'Etat de Damas. Jusqu'à présent, ces budgets n'oint pu être équilibrés qu'à laide d'une large subvention de la France. Le projet de budget du Haut-Commissariat pour 1923 prévoit la suppression de toute subvention aux budgets locaux, ceux-ci devant désormais se suffire à eux-mêmes.

Les excédents des dépenses des budgets sont comblés par prélèvement sur le budget général de la Syrie et du Liban institué pour l'année 1921 et transformé en 1922 en budget commun aux Etats de la Syrie et du Liban.

Le budget général, créé par arrêté du 26 janvier 1920 et qui n'a été exécuté que pour l'exercice 1921, comprenait les recettes et les dépenses des services communs suivants : douanes, postes et télégraphes, services quarantenaires, capitainerie des ports, justice, gendarmerie, sûreté générale, service de santé, instruction publique, agriculture et travaux publics. Les prévisions pour 1921 s'élevaient en recettes et en dépenses à 94.645 999 fr. L'excédent des recettes sur les dépenses, évalué à 32 millions, devait être réparti entre les différents Etats sous forme de subventions s'ajoutant à celles allouées sur les disponibilités du Haut-Commissariat .

Cette solution, si raisonnable' qu'elle parut, souleva une très vive opposition dans la Commission administrative du Liban qui s'opposa à ce que le Liban soit soumis à une réglementation commune avec les autres Etats de Syrie autrement que par dès accords d'Etat à Etat dans lesquels il ne ferait abandon de sa souveraineté que d'une manière strictement déterminée et limitée dans le temps.

Le Haut -Commissariat s'est incliné devant les représentation? libanaises et en 1922 a remplacé le budget général par un système nouveau comprenant :

1 0 Un budget des recettes à répartir, alimenté exclusivement par les revenus gérés par le Haut-Commissariat (douanes, ports, services quarantenaires) et dont l'excédent sera versé à des comptes spéciaux particuliers à chacun des Etats :

2° D'autre part des budgets sur fonds de concours destinés à assurer les dépenses communes à plusieurs Etats et alimentés par des prélèvements consentis par ces mêmes Etats sur leurs comptes spéciaux.

Les prévisions du budget des recettes à répartir pour 1922, s'élevant à 81.514.000 francs, se répartissent ainsi :