Voir Journal Officiel

2, Le livre de M. Delaisi : Les Deux Europes, paraissait à cette époque (1929). On connaît sa thèse : la coexistence de deux Europes, l'une industrielle (occidentale et centrale), l’autre agricole (centrale et orientale). Il préconisait une coopération économique sur la base de l'échange des produits des deux Europes, et il a exercé une grande influence.

Un programme de coopération européenne fut établi, lors de la première Conférence pour une action économique concertée (1930) par une Commission présidée par le délégué de la Roumanie, M. Madgearu, et chargée de fixer le programme des négociations ultérieures ayant pour but la conclusion d'accords collectifs pour faciliter les relations économiques internationales.

Ce programme avait comme point de départ un questionnaire auquel les États représentés étaient invités à répondre et qui était le suivant :

a) Quels sont, dans chaque pays, en matière agricole, les productions en excédent ?

b) Quels sont les débouchés normaux de ces productions ?

c) Quels sont les moyens pratiques à mettre en œuvre pour assurer lPécoulement et la répartition des excédents vers ces débouchés normaux et vers les autres pays à production déficitaire ?

d) Quels sont les moyens pratiques pour faciliter l’écoulement des produits fabriqués, notamment en augmentant les possibilités d'achat des pays consommateurs ?

c) Quels sont les moyens pratiques d'assurer dans des conditions plus satisfaisantes la circulation des matières premières d’origine européenne entre les États et leur meilleure utilisation ?

En conformité avec ces vues, le représentant de la Tchécoslovaquie fit valoir que les pays industriels devaient aider les pays agricoles « dans la mesures où leurs propres intérêts le permettent et aussi dans la mesure où ils importent, pour subvenir à leurs besoins, des produits agricoles d'outre-mer ». Il convient que les États européens favorisent par leurs achats et par des droits préférentiels

ceux d’entre eux qui sont spécifiquement agricoles *.

Le problème qui se posait devant la Société des Nations était le suivant : par quels moyens (tarif préférentiel, dérogation à la clause de la nation la plus favorisée, octroi de crédits) les États industriels de l’Europe viendreient-ils au secours des États agricoles, étant entendu que ces derniers, en compensation des avantages consentis, leur réserveraient leurs achats ?

Le Comité Économique se trouvait en présence de difficultés qui requéraient une solution immédiate. La solution qu’il étudiait étant à échéance éloignée, les États intéressés en vinrent à chercher le salut eux-mêmes.

Suivant sa méthode, le Comité Économique appela, en effet, à son aide les experts « autorisés de l'agriculture » et les chargea d’étudier la question des céréales, qui constitue un des aspects les plus importants du problème général. Le Conseil Économique faisait appel également à l'Institut International d'Agriculture de Rome. Les experts attirèrent Vattention de la Société des Nations sur deux points importants : la nécessité d’une organisation rationnelle du marché des produits agricoles les plus importants « sur le plan international”® », la nécessité d’un système de crédit agricole.

Les délégués des États de l'Europe orientale insistaient avec beaucoup d’habileté sur le fait que les pays industriels perdraient leurs débouchés dans les pays agricoles européens s'il n'était porté remède à la situation désastreuse dans laquelle ceux-ci se trouvaient par suite de la baisse des

1. Le programme de la délégation française (qui ne fut pas agréé par la Conférence de 1930) envisageait l'étude d'un régime d'’entr'aide entre les pays de l'Europe pour les matières premières que produit ce continent et la

«possibilité de répartir conformément aux besoins de l'Europe et aux besoins de chaque pays certaines productions ».

2. XXX° session tenue à Genève (24 octobre au 1e novembre 1929). 3. Voir Journal Officiel de la Société des Nations, février 4930, pp. 161-462.

prix de leurs produits et de la diminution du pouvoir d’achat de leur population.

« Si les États agricoles de l’Europe orientale, disait M. Madgearu, ne peuvent « valoriser leurs produits dans des conditions normales sur les marchés de l’Europe occidentale et centrale, l’Europe industrielle ne pourra se créer un large marché‘. »

Au surplus, les pays industriels avaient leur part de responsabilités. Si les pays agricoles ne trouvaient plus le moyen d’écouler leur production en excédent, c’est que de toutes parts se dressaient les restrictions et barrières douanières établies par les pays industriels pour la défense de leur propre agriculture.

En outre, les pays agricoles faisaient appel à la solidarité européenne. À cela, les grands pays exportateurs opposèrent le caractère d’universalité de la Société des Nations. La crise était mondiale, n’avaient-ils pas droit, eux aussi, au bénéfice des mesures d'assistance ? Il est vrai que la question revêtait un caractère immédiat de gravité pour les États de l’Europe centrale et orientale. Presque tous avaient subi les effets d’une révolution agraire qui avait changé la répartition du sol en créant des milliers de nouvelles unités de production. Il fallait les outiller, leur venir en aide puisqu'ils ne pouvaient pas, en raison de leur situation budgétaire et économique, se défendre comme les États industriels de l’Europe, par des primes à l’exporlation, des crédits à bon marché, des subventions et autres contributions financières.

Les experts proposèrent également de développer le système des coopératives de production dont l’action conjuguée

1. Discours de M. Madgearu à la Conférence préliminaire en vue d'une “action économique concertée (Genève 1930).

avec celle des coopératives de consommation pourrait assainir le marché.

De toutes ces suggestions, le Comité Économique retint celles qui lui apparaissaient comme les plus importantes : la création du Crédit agricole international et la nécessité «d’une organisation rationnelle du marché des produits agricoles sur le plan national d'abord, puis sur le plan international ».

En réalité, alors que les États agricoles de l’Europe, paralysés par le protectionnisme agraire des États industriels et par la concurrence des pays d'outre-mer qui profitaients de conditions économiques exceptionnelles, réclamaient une action prompte et énergique, le Comité Economique estimait nécessaire de procéder à des enquêtes et à des études approfondies ; «en tout état de cause, il semble opportun d’attendre les rapports qui ont été demandés aux experts agricoles sur la situation de l’agriculture dans leurs pays respectifs. Le Comité estime qu'il est d'une réelle importance de connaître au préalable les aspects particuliers que la crise affecte dans les différentes régions du monde, ainsi que l’avis des personnes compétentes des différents pays sur les remèdes qui pourraient être appliqués. Le tableau, à la fois général et détaillé, qui en résultera constituera pour le Comité un élément précieux d’information et lui permettra sans doute de préciser les points de caractère international qui pourraient faire l’objet d’une discussion fructueuse des experts... »

Cette méthode trop prudente ne pouvait donner satisfaction aux États intéressés quiréclamaient des mesures immédiates.

Les remèdes envisagés par les Etats agricoles.

LE TRAITEMENT PRÉFÉRENTIEL. — Les États européens réclamaient en tout premier lieu un traitement douanier

préférentiel pour les produits agricoles d’origine européenne. À la Conférence préliminaire, en vue d'une action économique concertée, à laquelle prirent part tous les États membres de la Société des Nations, une délégation avait demandé une réduction de 50 p. 100 des droits imposés aux importations de blé en provenance des pays européens. A la Conférence de Bucarest (juillet 1930), même demande‘. A la Conférence de Varsovie (août 1930), le régime préférentiel. est préconisé comme le seul remède efficace dans les relations entre les États agricoles et industriels, pour atténuer la crise agraire. À la seconde Conférence de Bucarest (octobre 1930), la résolution IX du Protocole recommande « l'étude des moyens concrets d'application pratique dutraitement préférentiel, ainsi que l’étude de l’application de la clause de la Nation la plus favorisée avec le régime préférentiel ». En 1931, le Comité permanent d'Études des pays agricoles examine longuement la question”. Il reconnaît Les difficultés qui s'opposent à l'application immédiate de cette mesure pour tous les produits agricoles sur le marché. Aussi bien, après avoir proclamé qu’elle représente « l'un des meilleurs moyens d’assainissement de la situation économique de l’Europe », il demande une action concertée pour obtenir « tout au moins la réalisation du traitement préférentiel dans les limites restreintes fixées à l'Annexe de l'acte final de la seconde Conférence Internationale de Genève pour une action économique concertée” ».

4. Aux deux conférences de Bucarest et à la Conférence de Varsovie n'ont pris part que les représentants des pays agricoles.

2. Le Comité avait été constitué par les Etats intéressés à Varsovie en 1930.

8. Bornons-nous à dire, pour le moment, que le régime préférentiel ne serait accordé que pour les céréales et leurs dérivés. A la vérité, les Etats agricoles ne réclamaient pas tous le traitement préférentiel avec la même conviction. La Bulgarie préconisait la lutte contre le protectionnisme agraire

et les Etats balkaniques, dans leur réponse au questionnaire de la Société des Nations en 1930, ne le mentionnent pas. :

Le traitement préférentiel, de toute évidence, constitue une dérogation à la clause de la Nation la plus favorisée, qui est considérée comme la base fondamentale de la politique commerciale et comme un instrument d'entente économique par le Comité Économique de la Société des Nations‘. Si les États européens accordent le traitement préférentiel aux pays agricoles, comme la plupart d’entre eux, dans leurs traités de commerce, ont accordé la clause de la Nation la plus favorisée, la question se pose ainsi : faire bénéficier du dit traitement tous ceux auxquels ils étaient liés par la clause, c'est-à-dire les États d'outre-mer exportateurs de blé, sans qu’ils consentissent le moindre sacrifice; ou le refuser, ce qui était contraire à la clause qui les liait et pouvait provoquer des représailles.

Le Comité Économique, nous l'avons vu, a étudié la question et n’a pu résoudre la difficulté.

COMMENT LES ÉTATS AGRICOLES JUSTIFIAIENT-ILS LEURS DEMANDES ? — Les circonstances exceptionnelles appellent des remèdes exceptionnels, disait le délégué de la Roumanie. Mais cet argument ne pouvait produire son effet que si les États industriels pouvaient être convaincus que le droit préférentiel ne neutraliserait pas la politique protectionniste qu'ils avaient adoptée en faveur de leur agriculture. 11 fallait aussi rassurer les pays extra-européens qui s’estimeraient désavantagés. Le traitement préférentiel, disaient ses partisans, « fera bénéficier les pays agricoles exportateurs européens de la marge entre le droit général et le droit préférentiel ». « Leur production agricole ne sera pas désavantagée puisque c’est toujours le droit général qui

4. Il s’agit évidemment de la clause sous la forme inconditionnelle.

produira ses effets sur les prix. » Quant aux pays d’outremer, ils ne doivent pas s'inquiéter; ils demeurent les principaux fournisseurs de l’Europe.

D'ailleurs, le traitement préférentiel n’est pas une innovation dans la politique commerciale. On le trouve dans la clause baltique, dans la clause scandinave, dans la clause ibérique, dans la clause sud-américaine‘. Dans la pratique, la clause de la Nation la plus favorisée n’est pas respectée. Elle est violée par la politique des contingents, les réserves concernant les unions douanières, les colonies. Donc, ni en théorie, ni en pratique, il n'existait d’obstacle à une dérogation à la clause. « Cette dérogation, disait M. Madgearu, doit être conditionnelle », c’est-à-dire dépendre de l’existence de la dépression agricole mondiale et des conséquences de cette dépression dans les pays agricoles exportateurs de l'Europe... La dérogation doit être temporaire, sa durée étant déterminée par celle de la dépression agricole internationale. Elle doit être limitée car elle serait exclusivement accordée en faveur des céréales?.

Les représentants de la Hollande et de l'Italie combattirent vivement la proposition roumaine. Il fallait respecter la clause dans toute son étendue. La Société des Nations est universelle, dira en 1931 le délégué de l’un des pays exportateurs, M. Riddell (Canada) et elle ne doit pas accorder des

4. Rappelons que depuis les accords d'Ottawa qui constituent une dérogation importante à la clause, les traités de commerce par le régime des contingentements, le contrôle des devises et surtout par des accords de préférence, traduisent en fait une nouvelle conception de la clause de la Nation la plus favorisée.

2. M. Madgearu à la XI° session de la Société des Nations (1930). A la deuxième Conférence en vue d'une action économique concertée (Genève, 17-28 novembre 4930), M. Manoïlesco avait précisé le caractère du régime préférentiel en demandant la réduction des taxes douanières sur les céréales, des consolidations de droits à un niveau acceptable et la garantie que les avantages qui découleraient de l'application du régime ne soient pas annihilés par des mesures de protectionnisme indirectes.

avantages et des privilèges à une nation ou à un groupe de nations. Pourquoi, au surplus, le traitement préférentiel serait-il accordé seulement à certains produits? La crise n’atteignait pas que les céréales ; il y avait les pays producteurs de tabac, de sucre, les pays producteurs de vins, etc... qui étaient également fondés à réclamer un traitement de faveur. C’est ainsi que la Grèce demandait l'extension du traitement préférentiel à d'autres produits que les céréales.

Le rapport soumis à la Conférence de mars 1930 fait état des opinions divergentes sans proposer de solution. « Suivant l'opinion de la Conférence, la portée de la clause de la Nation la plus favorisée ne peut être modifiée qu'à la suite d'accords entre les deux parties intéressées; pour ce qui concerne l'avenir, les Gouvernements représentés préfèrent se réserver une entière liberté en ce qui concerne l'opportunité de faire ou non usage des méthodes qui ont été suggérées par certaines délégations et consistant en une limitation de la clause de la Nation la plus favorisée’. »

A la session de l’Assemblée de la Société des Nations de 1930, la discussion se poursuivit. Les États qui s'étaient concertés à la Conférence de Varsovie (Bulgarie, Estonie, Hongrie, Lettonie, Pologne, Roumanie, Tchécoslovaquie, Yougoslavie) demandèrent que l’Assemblée éludiât la question. Mais presque tous les États, sauf le bloc des États agricoles et la France, qui occupait une position intermédiaire, furent hostiles à la mesure réclamée. Comme on pouvait s'y attendre, l'hostilité venait surtout des pays d'outre-mer. Le délégué australien estimait que la mesure

1. On aurait pu accepter le régime préférentiel pour une petite quantité de produits en demandant aux pays bénéficiaires de cette préférence des facilités pour l'écoulement des produits industriels. (En ce sens, M. Serruys et le projet de la délégation française demandant « quelle devrait être pour les pays industriels la contrepartie de la préférence instituée » ; c’est le système du traitement de compensation.)

— Al —

constituerait une discrimination précise « dirigée par le groupe européen contre le groupe extra-européen », et celui de l’Afrique du Sud n hésitait pas à dire qu’on voulait fermer le marché européen aux produits agricoles des pays exportateurs d'outre-mer.

Mais ces opinions violemment exprimées n’empêchaient pas qu’il apparaissait désormais impossible de s’en tenir à une application rigide de la clause. On trouve l’écho de cet état d'esprit dans Le rapport de M. de Michelis : « Une interprétation dogmatique et rigide de la clause. pourrait... rendre impossible les ajustements d'ordre partiel. » Il faut, avec prudence sans doute, admettre « un certain degré de souplesse dans l'application de la clause lorsqu'il apparaîtrait indispensable de le faire pour rendre possibles les accords pouvant représenter un véritable progrès dans la vie économique des Nations‘ ». |

Finalement, le Comité Économique proposa, à la deuxième Conférence en vue d’une action économique concertée (novembre 1930) la solution suivante : le traitement préférentiel pourrait être appliqué avec l’assentiment des États qui jouissent, en vertu des traités en vigueur, de la clause de la Nation la plus favorisée. Il ne serait accordé que pour les céréales (blé, maïs, orge, avoine, seigle) et leurs dérivés et pour des quantités limitées. « Si des Étals européens sollicités d'accorder aux céréales un traitement préférentiel, ajoutait le Comité Économique, demandaient une contrepartie aboutissant aussi à une préférence dans le régime douanier, celle-ci ne pourrait être mise en vigueur qu'avec le consentement des pays intéressés qui jouissaient du traitement de la Nation la plus favorisée. »

4. Rapport fait à l'Assemblée de la Xe session de la Société des Nations, par la 2° Commission (1930).

Ainsi la Société des Nations restait fidèle à la clause de la Nation la plus favorisée sous la forme illimitée, « la seule ligne nette et réelle qui existe actuellement dans la politique commerciale ». Dans le rapport qui fut soumis au Conseil, le 23 janvier 1931, M. Colijn, résumant les discussions, explique que « les objections de principe... se sont révélées assez fortes pour que les négociations sur ce point n’aient

pu aboutir à un résultat concret ».

La SOLUTION DE LA CRISE PAR DES ACCORDS RÉGIONAUX. — Les États représentés à la Conférence Agraire de l'Europe centrale réunie à Vienne le 19 mars 1930 constataient que les efforts économiques et politiques de la Société des Nations n'avaient pas donné de résultats. Et dès l’ouverture de la session de la deuxième Assemblée (septembre-octobre 1930), les délégations de la Bulgarie, de l’Esthonie, de la Hongrie, de la Lettonie, de la Pologne, de la Roumanie, de la Tchécoslovaquie et de la Yougoslavie, demandaient que les questions suivantes fussent mises à l’ordre du jour de la deuxième Commission (Commission qui s’occupe des questions économiques).

a) Étant donné les difficultés que causent les productions excédentaires des pays agricoles — en particulier en ce qui concerne les céréales — et surtout la baisse catastrophique des prix qu’elles entraînent, quelle pourrait être la solution à portée pratique et immédiate en vue d’assurer une rémunération équitable aux producteurs agricoles ? N’estime-t-on pas possible de trouver cette solution par une collaboration des États agricoles de l'Europe avec les États agricoles d'outre-mer ?

b) Étant donné les conséquences nuisibles des primes directes ou indirectes à l'exportation des produits agricoles,

accordées par certains États, ne juge-t-on pas le moment opportun pour étudier la question d’une entente internationale pour la suppression de ces primes.

c) La question du traitement préférentiel.

La deuxième Commission de la Société des Nations parut un peu embarrassée par la quantité de questions qui se posaient à elle. Le rapport de M. Michelis, représentant de l'Italie, marque l’hostilité de la majorité de ses membres pour une solution régionale du problème agricole, même sous les auspices de la Société des Nations, qui ne donnerait pas aux « autres États la possibilité d'intervenir pour la sauvegarde de leurs intérêts ». Les propositions des États qui ont adhéré au programme de Varsovie peuvent être prises en considération à la condition « que, conformément à la X° Assemblée, des États non signataires pourront être invités à y participer et que, en outre, le résultat de toutes ces négociations sera porté à la connaissance d’une Conférence à laquelle tous les États, sans distinction, seront invités à participer ».

Sur la proposition du Comité Économique, la deuxième Conférence en vue d’une action économique concertée (1930) retint l'étude du régime préférentiel. La Société des Nations s'était saisie également de la question de l’organisation du crédit agricole. Mais toute autre question, d’après elle, était du ressort de chaque État ou des groupements des États intéressés.

Ainsi le Comité Économique s’avérait impuissant à donner satisfaction aux États agricoles. La solution de la crise leur étant laissée, ils constituèrent, entre eux au cours de multiples conférences, en dehors de la Société des Nations, un

certain nombre d’accords régionaux.

Les conclusions des experts du blé en 1933.

En 1931, le Comité Économique confia à des experts le soin d'étudier la question des céréales et particulièrement celle du blé. Leurs conclusions vinrent corroborer la politique d'action concertée préconisée par le Comité Économique.

La crise du blé ne peut être combattue, dirent-ils, que par une entente internationale. Situation anormale, dans les pays importateurs protégés « toute la nation est soumise à de lourds sacrifices pour maintenir la production » ; dans les pays exportateurs, « le niveau catastrophique des prix annihile presque totalement le pouvoir d'achat des populations ».

La crise du blé est à la base de la crise agricole ; quant à cette dernière, elle affecte presque tous les pays du monde. Il en résulte que « toute mesure dont l’effet serait d’atténuer les difficultés du commerce du blé constituerait un puissant remède pour la crise agricole, c’est-à-dire pour la crise tout court ».

Les trois remèdes préconisés par les experts sont :

1° La limitation de la production et éventuellement des exportations ;

2° La liquidation des stocks ;

3° Le maintien d’une marge raisonnable d'importation dans les pays importateurs d'Europe.

« L'action entreprise dans l'intérêt général exige la collaboration non seulement des autres pays exportateurs, qui devraient adhérer à toute convention internationale portant sur le volume, soit de la production, soit de l’exportation, mais des principaux pays importateurs. Cette action serait paralysée si les pays exportateurs ne pouvaient pas continuer

à compter sur un Courant normal d'exportation vers les principaux pays importateurs dont la participation au plan de relèvement envisagé apparaît indispensable. »

Toutefois, les experts n'osent pas condamner la politique de protectionnisme agricole « profondément enracinée dans le sentiment national ». Que demandent-ils? « ... que les pays importateurs appliquent cette politique avec la modération nécessaire pour jouer le rôle qui lui revient dans un plan général de relèvement des cours. »

« Si la politique de protection se bornaïit effectivement au maintien de prix raisonnables, une marge d'importation resterait nécessairement ouverte parce que la production intérieure ne serait pas artificiellement poussée. Mais les effets combinés qu’exercent les droits de douane, les contingentements, les décrets règlant l'emploi du blé étranger dans la panification, etc. peuvent déterminer à certains moments des cours intérieurs élevés qui, logiquement, poussent à une production nationale toujours intensifiée. A partir du moment où le marché intérieur approche de l'état de saturation et où il ne subsiste plus entre la production et la consommation nationales qu’une marge minime, à partir de ce moment la politique de protection est placée sous la menace perpétuelle des récoltes ; que celles-ci soient bonnes et tout l'édifice élevé avec tant de sacrifices se trouve en danger ; la baisse des prix se précipite... »

Conclusion.

Là encore le Comité Économique n’a indiqué aucune solution pratique; il s’est borné à réclamer une politique de collaboration internationale, et champion du libre-échangisme il a-été obligé de reconnaître que le protectionnisme agri-

cole, évoluant dans des limites raisonnables, est légitime. « Même en admettant que les droits de douane, renchérissant la production, aient pour conséquence un appauvrissement relatif de la production, il est parfaitement concevable qu'un pays préfère s'assurer une forte agriculture avec une prospérité réduite, plutôt que de rechercher sa richesse dans une industrialisation qu’il juge excessive, — conception que la crise a renforcée en mettant en lumière la vulnérabilité des économies surorganisées ‘. »

C'est qu’en effet, dans presque tous les pays, la classe paysanne joue un rôle fondamental. Tous ou presque tous sont à base agricole ; l'Angleterre même reconstitue présentement son agriculture.

La question est de savoir quelles sont les limites qu’il convient d'accorder au protectionnisme agricole afin que cette aide ne devienne pas nuisible à la Nation qui la pratique et à l’agriculture elle-même. |

Il faut se rappeller que c’est la dépression continue du marché agricole qui a été la cause de l'effondrement de la prospérité américaine et du krach de 1929. C’est aussi la dépression des prix agricoles qui faillit faire sombrer le plan de restauration des Soviets en 1923. « Sans le relèvement de l’agriculture, disait Trotski, nous n’aurons pas d’industrie. »

Larestauration d’unéquilibre agricole estdonc labase d’une

restauration économique. Tous les essais de revalorisation agricole qu’on a tentés dans les différents pays ont échoué parce qu'on n’a pas vu leur importance primordiale pour l’économie toute entière. L’agriculture, par l’extension des surfaces, par le progrès des machines et l’emploi de plus en

4. Considérations relatives au protectionnisme agricole (Société des Nations, Comité Economique, 1935).